D21 Raadswerkgroep ISD-GOM, rapport vervolgonderzoek ISG en GOM.pdf

Ontvangstbevestiging

Aan de gemeenteraden en colleges van Katwijk, Noordwijk, Hillegom en Lisse

Verzenddatum

zaaknummer

afdeling

23 augustus 2021

n.v.t. CONCEPT

Gemeenteraad

onderwerp

uw kenmerk

behandeld door

Aanbiedingsbrief vervolgonderzoek ISG-GOM

n.v.t.

Marjoleine van Egeraat

T 14 0252

bijlage

Telefoon

Bestuurscentrum

Postbus 149 2215 ZJ Voorhout gemeente@teylingen.nl

06-4844 4375

www.teylingen.nl F 0252 – 783 599

Raadhuisplein 1 Voorhout

Geachte raads- en collegeleden, De gemeenteraad Teylingen heeft een onafhankelijk onderzoek laten uitvoeren naar de effecten van het ISG-beleid en uitvoering daarvan door de GOM. Het onderzoek is uitgevoerd door een extern bureau onder begeleiding van de rekenkamercommissie Teylingen en raadswerkgroep ISG-GOM. De raadswerkgroep heeft de nadrukkelijke wens geuit om dit onderzoek met u, als direct betrokkene bij de ISG en GOM, op voorhand te delen. Bijgaand ontvangt u onder embargo het vervolgonderzoek naar de ISG en GOM. Op advies van de Rekenkamercommissie Teylingen heeft tijdens het onderzoeksproces zowel ambtelijk als bestuurlijk hoor en wederhoor plaatsgevonden. De ambtelijke reactie (‘feitencheck’) is in het rapport verwerkt en de bestuurlijke reactie van het College is bijgesloten. We verzoeken u om bijgaande stukken nog vertrouwelijk te behandelen. Openbaarmaking geschiedt morgenmiddag om 12.00 uur via onze website www.raadteylingen.nl. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het vervolgonderzoek zullen inhoudelijk worden besproken in de commissie Ruimte van 7 september a.s. De stukken zijn vanaf morgenmiddag via www.raadteylingen.nl te raadplegen. Indien u belangstelling heeft, de commissievergadering is via onze website live te volgen danwel terug te kijken. Mocht u naar aanleiding van het rapport vragen of opmerkingen hebben, dan vernemen we het graag.

Met vriendelijke groet, Namens de raadswerkgroep ISG-GOM Teylingen,

Marjoleine van Egeraat Secretaris Raadswerkgroep ISG-GOM

Gemeentekantoor Wilhelminalaan 25 Sassenheim

Bijlagen 1. Eindrapport Vervolgonderzoek ISG en GOM (9 juli 2021) 2. Raadsbrief bestuurlijke reactie eindrapport ISG en GOM Leden raadswerkgroep ISG-GOM (alle fracties zijn vertegenwoordigd) Frank Beijk Monique de la Rie Sybrinne de Vries-van den Beukel Gerben Dijkstra Fons Welters Frans van Swieten Ton Verdegaal Don Verhoeff Paul Witteman Mirjam Mack-van Bellen Dion Piket Fred Koot Marjoleine van Egeraat (secretaris)

VVD VVD CDA

f.beijk@raadteylingen.nl m.delarie@raadteylingen.nl s.devries@raadteylingen.nl

CDA TriLokaal TriLokaal D66 GroenLinks PvdA ChristenUnie Fractie Piket Groen en Leefbaar Teylingen Griffie Teylingen

g.dijkstra@raadteylingen.nl f.welters@raadteylingen.nl f.vanswieten@raadteylingen.nl t.verdegaal@raadteylingen.nl d.verhoeff@raadteylingen.nl p.witteman@raadteylingen.nl m.mackvanbellen@raadteylingen.nl d.piket@raadteylingen.nl f.koot@raadteylingen.nl m.vanegeraat@raadteylingen.nl

Eindrapport

Vervolgonderzoek ISG en GOM Een onderzoek van de gemeenteraad onder begeleiding van de rekenkamercommissie Teylingen.

Aan Rekenkamercommissie Teylingen Raadswerkgroep ISG-GOM gemeente Teylingen

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Dit onderzoeksrapport is opgesteld in opdracht van de gemeenteraad Teylingen en onder toezicht van de rekenkamercommissie. Het rapport is opgesteld door onderzoekers van het bestuurskundig onderzoeksbureau Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA en Hilda Sietsema. Noordwijk, 9 juli 2021

Inhoudsopgave Deel 1

De Kern .......................................................................................1

1

Inleiding.................................................................................................. 2

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Aanleiding en achtergrond van dit onderzoek .......................................................... 2 Doelstelling en onderzoeksvragen ........................................................................... 2 Evaluatiemodel en normenkader ..............................................................................5 Afbakening van het onderzoek..................................................................................5 Aanpak van het onderzoek ....................................................................................... 6 Leeswijzer ................................................................................................................ 6

2

Conclusies................................................................................................ 7

3

Aanbevelingen ....................................................................................... 14

Deel 2

Het beleid en de uitvoering ........................................................ 18

4

Beleid en kaders..................................................................................... 19

4.1 4.2

Beleidsdoelen Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport DB ............................ 22 Uitvoeringskaders GOM ......................................................................................... 26

5

Uitvoering en werkwijze ......................................................................... 31

5.1 5.2 5.3 5.4

Uitvoeringsplan van GOM .......................................................................................34 De werkprocessen van GOM ...................................................................................36 De werkwijze van GOM in de praktijk: casussen ...................................................... 37 Borging van doeltreffende, doelmatige en rechtmatige uitvoering .........................54

6

Governance ........................................................................................... 55

6.1 6.2

De bestuursorganen en de rol van de gemeenten ...................................................56 Beheersing van bestuurlijke- en financiële risico’s ................................................... 57

7

Rol van de raad ..................................................................................... 59

7.1 7.2

Informatievoorziening naar de raad ....................................................................... 60 Evaluatiemoment ISG.............................................................................................61

Deel 3 8

De resultaten .............................................................................63

De resultaten ........................................................................................ 64

8.1 Realisatie van doelen............................................................................................... 67 8.1.1 Realisatie van maatschappelijke doelen .................................................................. 67 8.1.2 Realisatie van uitvoeringsdoelen ............................................................................ 68 8.1.3 Realisatie van financiële doelen............................................................................... 74 8.2 Onbedoelde effecten van beleid en uitvoering ........................................................ 75 8.3 (Actuele) ontwikkelingen ........................................................................................ 79

Deel 4

De bijlagen ............................................................................... 82

Bijlage 1

Werkprocessen van GOM........................................................... 83

Bijlage 2

Respondenten- en Bronnenlijst .................................................. 87

Pagina 1

Deel 1 De Kern

Pagina 2

1

Inleiding 1.1 Aanleiding en achtergrond van dit onderzoek Aanleiding De rekenkamercommissie van de gemeente Teylingen heeft in 2019 onderzoek gedaan naar de beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeenteraad op de doelen en activiteiten van de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij (hierna: GOM). Het onderzoeksrapport ‘Grip op GOM’ is in de commissie Ruimte van 12 mei 2020 inhoudelijk besproken en op 4 juni jl. heeft de gemeenteraad de aanbevelingen uit het rapport overgenomen. De aanbevelingen richten zich op hoe de gemeenteraad beter in positie kan komen voor wat betreft zijn kaderstellende en controlerende rol. De gemeenteraad van Teylingen wenst nu, als vervolg op het onderzoek van de rekenkamercommissie, een zo volledig als mogelijk beeld te krijgen van de effecten van het ISGbeleid en de uitvoering daarvan door GOM. De gemeenteraad wil hiervoor een onafhankelijk onderzoek laten uitvoeren en heeft de rekenkamercommissie en de raadswerkgroep ISG-GOM gevraagd dit onderzoek te begeleiden. Het onderzoeks- en adviesbureau Partners+Pröpper uit Noordwijk heeft dit onderzoek in opdracht van de gemeenteraad uitgevoerd. Achtergrond De gemeente Teylingen is samen met de gemeenten Hillegom, Katwijk, Lisse en Noordwijk aandeelhouder van Greenport Ontwikkelingsmaatschappij (hierna: GOM)1.

De missie van GOM is het tot stand brengen van een economisch en ruimtelijk vitale Duin- en Bollenstreek, door middel van actieve gebieds(her)ontwikkeling. Dit door verrommeling van het buitengebied tegen te gaan en de bollengrond te beschermen. GOM handelt daarbij zonder winstoogmerk: alle inkomsten worden benut voor herstructureringsmaatregelen. Het uitvoeringskader waarbinnen GOM dient te handelen, is de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (hierna: ISG). Dat kader is in 2009 door de raden unaniem vastgesteld en in 2016 herbevestigd en deels herzien2. Sinds eind 2018 zijn bij raadsleden van de gemeente Teylingen vragen ontstaan over de effecten van het beleid en of de resultaten die GOM behaalt overeenkomen met de aanvankelijk gestelde doelen. Ook hebben enkele ontevreden agrariërs van zich laten horen door in te spreken in een raadsvergadering. Het gaat dan om de bouw van zogeheten Greenportwoningen op clusterlocaties en eventuele negatieve effecten van het beleid. Het is GOM ook zelf niet ontgaan dat er groeiende twijfels zijn over de resultaten van het gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan door GOM: ‘Niet altijd wordt dit beleid begrepen’, zo is te lezen in het Jaarverslag 2018 op blz. 12.

1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen Doel van het onderzoek Het doel van het onderzoek is inzicht verschaffen in: 1 Wat de effecten zijn van het beleid zoals geformuleerd in de ISG, zowel ten aanzien van voorziene bedoelde effecten als onvoorziene onbedoelde effecten. 2 In hoeverre GOM als uitvoerende organisatie op een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige wijze een bijdrage levert aan gemeentelijke doelen zoals geformuleerd in de ISG.

1

2

Tot 1 januari 2019 waren dit zes gemeenten, namelijk de gemeenten: Hillegom, Katwijk, Lisse, Noordwijkerhout, Teylingen en Noordwijk. Per 1 januari 2019 zijn de gemeenten Noordwijk en Noordwijkerhout gefuseerd tot de gemeente Noordwijk. Bron: raadsbesluit van de gemeenteraad Teylingen van 30 juni 2019.

Pagina 3

3

De mogelijkheden hoe de gemeenteraad (tussentijds) meer transparant zicht kan krijgen in de effecten van het beleid zoals geformuleerd in de ISG en de wijze waarop GOM daar uitvoering aan geeft.

Onderzoeksvragen A. HET BELEID 1 Wat zijn de beleidsdoelen zoals gesteld in de ISG en zijn deze in voldoende mate geformuleerd om op te kunnen sturen? 2 Hoe zijn de beleidsdoelen vertaald naar uitvoeringsdoelen voor GOM, en is dat in voldoende mate gedaan om op te kunnen sturen? B. UITVOERING EN WERKWIJZE 3 Wat is het uitvoerings- of jaarplan van GOM en hoe worden daarin uitvoeringsdoelen, activiteiten en middelen met elkaar verbonden? 4 Wat zijn de beoogde uitvoeringsprestaties en wie stelt deze vast? 5 Hoe verloopt het werkproces binnen GOM en wie zijn in welke stap betrokken, van initiatief tot eindresultaat? In het bijzonder: Hoe start een specifieke casus en hoe en door wie worden initiatieven getoetst en besluit welke haalbaar of niet haalbaar zijn binnen gestelde kaders? Wanneer is GOM aan zet, en wanneer de gemeente? Wie beoordeelt het eindresultaat? 6 Welke organisatorische voorwaarden heeft GOM ingevuld voor een doeltreffende, doelmatige en rechtmatige wijze van werken? Wat is daartoe de afgelopen jaren ontwikkeld, of nog in ontwikkeling? C.

GOVERNANCE, STURING EN HET SAMENSPEL TUSSEN DE SAMENWERKENDE GEMEENTEN 7 Hoe is de governance ingericht en hoe werkt het in de praktijk? Wat zijn de rollen en werkwijzen van relevante organen: AvA, RvC, Directeur en hoe verhouden die zich tot de rol en werkwijze van het gemeentebestuur (college en raad)? Wat zijn bevoegdheden en handelingsruimte van de verschillende organen? Wie legt aan wie en wanneer verantwoording af over het eigen handelen? 8 Hoe is het samenspel tussen de samenwerkende gemeenten? 9 Hoe worden risico’s beheerst, zowel bestuurlijke als financiële risico’s? D. ROL VAN DE RAAD 10 Hoe is de informatievoorziening naar de raad, en stelt deze de raad in staat om zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen? Heeft de raad zicht op de effecten van het ISG en de uitvoeringsprestaties van GOM? Heeft de raad zicht op de financiële middelen die daarmee gemoeid zijn? Heeft de raad zicht op casussen die de samenleving van Teylingen raken: voortgang en resultaten? 11 Hoe controleert de raad in de praktijk? Stuurt de raad op basis van zicht op maatschappelijke effecten en uitvoeringsprestaties ook (tussentijds) bij? Zo ja hoe doet de raad dat en is daarbij sprake van regionale afstemming tussen raden?

Pagina 4

E. RESULTATEN 12 Worden de doelen van de gemeente gerealiseerd? Realiseert de gemeente de maatschappelijke doelen zoals geformuleerd in de ISG? Realiseert GOM de beoogde uitvoeringsdoelen binnen de kaders van de ISG? Wat zijn de financiële resultaten van GOM en hoe hebben die zich over de afgelopen jaren ontwikkeld? 13 Zijn er naast voorziene bedoelde effecten ook onvoorziene onbedoelde effecten van het beleid van de gemeente, zoals geformuleerd in de ISG en/of de uitvoering door GOM? Werken deze versterkend of juist belemmerend? Dit ten aanzien van de beleidsdoelen zoals geformuleerd in de ISG of andere beleidsdoelen van de gemeente? 14 Is het ISG-beleid nog realistisch en actueel, in het licht van ontwikkelingen die zich in de loop der jaren hebben voorgedaan of gaande zijn? Denk hierbij aan sectorale ontwikkelingen, zoals de bloemen en bollenteelt in NoordHolland en de Haarlemmermeer. Denk ook aan samenhangende ontwikkelingen in andere beleidsdomeinen, zoals wonen en verduurzaming (klimaatdoelen en de energietransitie). F. LESSEN 15 Wat zijn lessen die getrokken kunnen worden? 16 Wat zijn concrete aanbevelingen die leiden tot meer transparant zicht in de effecten van beleid en de uitvoeringsprestaties van GOM, en vanuit dat zicht mogelijkheden voor (bij)sturing?

Pagina 5

1.3 Evaluatiemodel en normenkader Om de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden, is het onderstaande evaluatiemodel van figuur 1.1 gebruikt. Het evaluatiemodel laat zien dat de onderzoeksvragen worden beantwoord aan de hand van de verschillende blokken (A t/m F), waarover de deelvragen zijn verdeeld.

Figuur 1.1: Evaluatiemodel en normenkader

1.4 Afbakening van het onderzoek Het onderzoek beperkt zich tot de effecten van het beleid, en de uitvoering daarvan door GOM, voor zover dit betrekking heeft op het grondgebied van de gemeente Teylingen. De reden hiervoor is dat de gemeenteraad van Teylingen opdrachtgever is en het onderzoek niet in regionaal verband is afgestemd. Conclusies en aanbevelingen zijn dan ook van toepassing op Teylingen en kunnen niet zondermeer worden geprojecteerd op regionaal niveau. Wel kunnen de bevindingen uit het onderzoek verhelderend werken en een scherp beeld geven van de situatie, en daarmee helpend zijn om het gesprek met de andere samenwerkende gemeenten binnen de regio op een goede wijze te voeren.

Pagina 6

1.5 Aanpak van het onderzoek Het onderzoek is langs twee sporen uitgevoerd: Spoor 1: uitvoering en uitvoeringsprestaties Aan de hand van het bestuderen van relevante beleids- en uitvoeringsdocumenten, een studie van een aantal casussen en interviews is zicht ontstaan op: De beleidsdoelen van de ISG en de vertaling daarvan naar uitvoeringsdoelen voor GOM; Het handelingskader en -instrumentarium van de gemeente Teylingen en GOM; De rollen en taken van de gemeente Teylingen en van GOM alsmede de werkwijze en -processen van GOM en interactiemomenten met de gemeente Teylingen; De sturing op GOM (governance) en informatievoorziening van GOM. Spoor 2: uitvoering en uitvoeringsprestaties Aan de hand van een online enquête onder agrariërs, interviews met agrariërs en belangenorganisaties, GOM, portefeuillehouder en ambtenaren van de gemeente Teylingen is zicht ontstaan op: De realisatie van beoogde voorziene en bedoelde effecten van het ISG-beleid in relatie tot de uitvoeringsdoelen en taken van GOM; De onvoorziene en onbedoelde (bij)effecten van het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM; De actualiteit van het ISG-beleid in het licht van maatschappelijke ontwikkelingen. Het doel van de online enquête was om relevante aandachtspunten (signalementen) op te halen over de effecten van het ISG-beleid (bedoelde en onbedoelde effecten) en de uitvoering daarvan door GOM.

Deze aandachtspunten vormden de agenda voor verdiepende gesprekken die daarop volgden. De enquête was geen representatieve steekproef, dat was voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen ook niet nodig. De online enquête is afgenomen in de periode van 22 maart tot en met 9 april 2021. In totaal zijn 51 agrarische ondernemers in Teylingen uitgenodigd om de vragenlijst in te vullen. Drieëntwintig agrariërs hebben de vragenlijst ook daadwerkelijk ingevuld, dat is een respons van 45%. Alle respondenten zijn agrariërs met een bedrijfsactiviteit in de gemeente Teylingen.

1.6 Leeswijzer Het voorliggende rapport bestaat uit drie te onderscheiden delen die we hieronder verder kort toelichten. Deel 1 De Kern Deel 2 Het beleid en de uitvoering

Hoofdstuk 1 Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4 Hoofdstuk 5 Hoofdstuk 6 Hoofdstuk 7

Deel 3 De resultaten Hoofdstuk 8 Als laatste bevat het rapport twee bijlagen: • De werkprocessen van GOM; • Bronnen- en respondentenlijst.

Doel, onderzoeksvragen en aanpak van het onderzoek. Conclusies Aanbevelingen Beantwoording van deelvragen: Blok A ‘Het beleid’ Blok B ‘Uitvoering en werkwijze’ Blok C ‘Governance’ Blok D ‘Rol van de raad’ Beantwoording van de deelvragen: Blok E ‘Resultaten’

Pagina 7

2

Conclusies Vooraf De onderstaande conclusies richten zich op drie van zeven thema’s van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (ISG) én binnen deze drie thema’s op de uitvoeringsdoelen waar GOM zich als uitvoerende organisatie op richt. Zie voor een scherp beeld hierover figuur 4.3 in hoofdstuk 4.De drie thema’s zijn: een vitale greenport, een vitaal landschap en een bedrijvige regio.. Voor alle duidelijkheid: GOM richt zich in de uitvoering op een deel van de thema’s en ambities uit de ISG zoals vastgesteld door de samenwerkende gemeenten, waaronder door de gemeente Teylingen. Daarbij merken wij op dat de gemeente Teylingen voor de realisatie van de ambities samenwerkt met vier andere gemeenten in de regio, te weten Katwijk, Hillegom, Lisse en Noordwijk. De onderstaande conclusies zijn strikt genomen enkel van toepassing op de gemeente Teylingen. Het onderzoek is immers uitgevoerd voor de gemeenteraad van Teylingen. De onderzoekers hebben zich dan ook op deze gemeente gericht, en niet op de andere samenwerkende gemeenten. De conclusies Kernconclusie 1 Het ISG beleid is gericht op het realiseren van integrale gebiedsgerichte opgaven, waarbij effectieve samenwerking tussen overheden en overheden en allerlei partijen uit de samenleving essentieel is. Dit is prijzenswaardig en ook nodig.

De opgave waar de bollenstreek voor staat is namelijk door niemand alleen te realiseren. De Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bolllenstreek (ISG) heeft er als planologisch instrument voor gezorgd dat het 1ste klas bollenareaal in de Duin- en Bollenstreek is behouden. Het behouden van 1ste klas bollengrond is een prestatie van de vijf samenwerkende gemeenten. Het ISGbeleid gaat namelijk uit van een integrale gebiedsgerichte opgave en regionale aanpak. Daarmee worden maatschappelijke opgaven in samenhang en over de gehele regio bezien, in plaats van verkokerd vanuit verschillende beleidsterreinen of individuele gemeenten. Met betrekking tot de realisatie van het doel ‘verbeteren van de landschapskwaliteit’ is het beeld diffuus, hiervan zijn de resultaten moeilijk te duiden.

Het ISG-beleid richt zich op het buitengebied van de gemeenten als geheel. Voor dat gebied spelen namelijk een aantal regionale opgaven die in samenhang en in samenwerking met andere gemeenten moeten worden opgepakt. GOM richt zich daarbij in haar uitvoering op twee hoofddoelen, namelijk het in stand houden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond en het verbeteren van de landschapskwaliteit door het opruimen van ‘verrommeling’. Het doel ‘behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond’ wordt ook daadwerkelijk gerealiseerd met de inzet van het beleidsinstrument ‘bollengrondcompensatie’ door GOM. Dat betekent concreet dat in het geval een grondeigenaar toestemming krijgt van de gemeente, met vaststelling van een bestemmingsplanwijziging om bollengrond te onttrekken, de grondeigenaar daarvoor een vergoeding betaald aan GOM. GOM stort de ontvangen vergoeding in een bollengrondcompensatiefonds om vanuit dat fonds elders in het gebied weer vergoedingen te verstrekken voor initiatieven die ten doel hebben om 1ste klas nieuwe bollengrond te produceren, dan wel agrarische grond op te waarderen naar 1ste klas bollengrond. De fysieke impact van de inzet van het beleidsinstrument ‘bollengrondcompensatie’ door GOM is vanaf 2010 t/m 2020 ruwweg tussen de 35 ha (onttrokken) en 52 ha (toegevoegde) bollengrond. Uitgaande van een omvang van

Pagina 8

2.625 ha 1ste klas bollengrond heeft de uitvoering rondom de bollengrond-compensatie dus effect gehad op circa 3% van het gehele gebied (het onttrokken en toegevoegde deel). Of het uitvoeringsdoel ‘verbeteren van de landschapskwaliteit door het opruimen van verrommeling’ wordt gerealiseerd, is niet eenduidig te beantwoorden. Het beeld hiervan is namelijk diffuus: Het opruimen van verrommeling levert een bijdrage aan de landschapskwaliteit door het open houden van het gebied en er kan in de plaats van het gesloopte gebouw bollengrond worden geproduceerd. Met betrekking tot dit laatste is wel een oordeel over het resultaat mogelijk: circa 32 ha van de geproduceerde 52 ha nieuwe 1ste klas bollengrond is namelijk gerealiseerd door middel van het opruimen van verrommeling. Dit betekent dat ruim 60% van de geproduceerde nieuwe bollengrond is gerealiseerd met het opruimen van verrommeling; Er is echter geen heldere maatstaf voorhanden voor het doel ‘opruimen van verrommeling’: wat is precies verrommeling, voor wie is het verrommeling, hoeveel is er verrommeld en hoeveel verrommeling willen we opruimen? Dit zijn allemaal vragen die zonder een heldere maatstaf niet zijn te beantwoorden.

Het troebele beeld over ‘verrommeling’ wordt nog eens verder versterkt doordat het opruimen van ‘verrommeling’ wordt gefinancierd met inzet van beleidsinstrumenten die lokaal tegendraads kunnen werken, maar tegelijkertijd wel gericht zijn op het realiseren van de regionale doelen. We lichten dit verder toe in de volgende kernconclusie 2. Kernconclusie 2 Het ISG-beleid en beleidsinstrumentarium is niet voldoende hanteerbaar voor de raad om zijn controlerende rol goed in te kunnen vullen. Daarnaast is het voor de samenleving moeilijk te doorgronden. Dit speelt vooral daar waar zich lokale belangentegenstellingen voordoen en beleidsinstrumenten worden ingezet die lokaal tegendraads werken aan de ISG-doelen, maar die wel in het licht moeten worden gezien om de regionale doelen van de ISG te kunnen realiseren. Dit ondermijnt het draagvlak voor het ISG-beleid en vertroebelt de beeldvorming over het beleid in ernstige mate. Het belemmert de besluitvaardigheid van de raad en als gevolg daarvan stagneert de uitvoering door GOM.

GOM levert een bijdrage aan grondeigenaren die ‘incourante gebouwen en -opstallen’ willen slopen en verstrekt hiervoor financiële middelen vanuit een zogenaamd ‘herstructureringsfonds’. Dit fonds wordt gevuld met financiële vergoedingen die grondeigenaren aan GOM betalen in het geval zij, met toestemming van de gemeente (met vaststelling van een bestemmingsplanwijziging) de bestemming van de grond willen transformeren naar een woonbestemming en zogenaamde ‘greenportwoningen’ op die grond willen laten bouwen. Dit wordt ook wel de ‘uitgifte van bouwtitels’ genoemd. Het samenspel tussen enerzijds het verstrekken van vergoedingen voor het slopen van incourante gebouwen en -opstallen, de productie van 1ste klas bollengrond en anderzijds het innen van vergoedingen voor uitgifte van bouwtitels maakt het tot een complex en voor de raad moeilijk hanteerbaar beleidsinstrument want verschillende doelgroepen duiden ‘verrommeling’ op een verschillende wijze omdat verschillende belangen een rol spelen. Voor de een is een oude opstal niet meer van economische waarde en kan het worden gesloopt. Voor de ander is het nog een heel goed bruikbaar object en vertegenwoordigt het een economische waarde om een bedrijf te kunnen starten of te kunnen groeien, of dragen oude opstallen juist bij aan de cultuurhistorische waarde van het gebied.

Pagina 9

Ook werkt de inzet van het beleidsinstrumentarium tegendraads aan de ISG-doelen, in het geval die vanuit een lokaal perspectief worden bekeken. In het geval gebouwen en opstallen worden gesloopt ontstaat er in eerste instantie een open vlak. Dit levert een bijdrage aan het in stand houden en versterken van het open karakter van het landschap ter plaatse. In het geval op die plek Greenportwoningen worden gebouwd zal het open karakter echter weer teniet worden gedaan. Dit geldt des te meer in het geval sprake is van zogenaamde ‘lintbebouwing’ en dit werkt dus tegendraads. Twee andere taken van GOM versterken dit beeld nog eens, namelijk de twee eigen grondexploitaties van GOM. Deze hebben een ander karakter dan de hiervoor genoemde activiteiten rondom het innen en verstrekken van vergoedingen van en aan initiatiefnemers, die we elders in het rapport ‘contracteringsactiviteiten’ noemen. De eigen grondexploitaties hebben ten doel de greenport verder economisch te vitaliseren en bedrijvigheid te stimuleren. Het gaat hier om het ontwikkelen van Bulb Trade Park en Greenhousepark. GOM is hierbij ook zelf een proactief grondbedrijf: het koopt grond, onttrekt ook zelf bollengrond, vraagt toestemming aan de desbetreffende gemeente voor herbestemming, int vergoedingen om deze weer elders in te zetten et cetera.

Dit komt de beeldvorming over het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM niet ten goede. In de samenleving worden ‘contracteringsactiviteiten’ en ‘eigen grondexploitaties’ van GOM niet los van elkaar gezien, maar ook weer opgevat als tegendraads werkende activiteiten. De beeldvorming hierover heeft inmiddels dusdanige vormen aangenomen dat er sprake is van een ernstige vertroebeling van het beeld over het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM. Er wordt gesproken over ‘het verdienmodel van GOM’, terwijl het gaat om een ‘financieringsmodel’ zonder winstoogmerk. Ook wordt gesproken over ‘het GOM-beleid’, terwijl het gaat om overheidsbeleid en wordt er gesproken over ‘de sloophamer van GOM’. Goed bedoelde, maar lokaal tegendraads werkende beleidsinstrumenten, vertroebelen en versmallen het beeld naar een lokaal vraagstuk in plaats van naar een regionale opgave. Het voorgaande maakt het voor de raad en voor de lokale samenleving moeilijk hanteerbaar, zeker in het geval daar waar lokaal instrumenten worden ingezet (zoals de bouw van Greenportwoningen) en waarmee elders in de regio de doelen kunnen worden gerealiseerd (zoals productie van bollengrond en/of opruimen van verrommeling). Het ondermijnt het draagvlak voor het ISG-beleid en belemmert de besluitvaardigheid van de raad, en als gevolg hiervan de slagvaardigheid van de uitvoering door GOM.

De laatste twee jaar heeft GOM dan ook meer moeite om de uitvoeringsdoelen te realiseren. Er worden substantieel minder vergoedingen verstrekt dan de investeringsruimte toelaat. GOM geeft hier in haar verslaggeving onder andere als oorzaken voor de tragere besluitvorming door gemeenten inzake herbestemmingsplannen. GOM is namelijk afhankelijk van de besluitvorming van de gemeente, en deels van de resultaten van eigen grondexploitaties: De gemeente besluit over herbestemming van agrarische grond én de gemeente is deels eigenaar is van GOM. Daardoor heeft de gemeente zelf grote invloed op de mate waarin GOM haar uitvoeringsdoelen weet te realiseren. Zonder besluit van de gemeente tot herbestemming heeft GOM immers geen grondslag voor het innen of verstrekken van vergoedingen; Inkomsten uit twee eigen grondexploitaties van GOM worden ingezet voor realisatie van de ISG-doelen. De tragere besluitvorming laat zien dat de raad moeite heeft met het tegendraads werkende beleidsinstrumentarium en om lokale belangen en -doelen af te wegen tegen de realisatie van de regionale doelen waar het ISG-beleid en de uitvoering door GOM voor staat. Dit is overigens geen typisch ‘Teylingen-probleem’, dit is ook landelijk in veel gemeenten waarneembaar. Het werken met en sturen op integrale gebiedsgerichte opgaven vraagt om een ander politiek-bestuurlijk spel.

Pagina 10

Kernconclusie 3 Negatieve bijeffecten van het ISG-beleid worden onvoldoende slagvaardig opgepakt. Dit ondermijnt het draagvlak voor het ISG-beleid, en de uitvoering daarvan door GOM, nog verder. De signalen van negatieve bijeffecten zijn al lange tijd bekend bij de gemeente maar worden vooral vermeden en/of bestreden, in plaats van te zoeken naar oplossingsrichtingen die juist een bijdrage leveren aan de vitaliteit van de greenport, de vitaliteit van het landschap en de bedrijvigheid in de greenport.

Met de vaststelling van het ISG-beleid hebben de samenwerkende gemeente doelen gesteld met de goede bedoeling een vitaal bollengebied te behouden en verder te versterken. Naast het stellen van deze doelen omvat het ISG-beleid ook beleidsinstrumenten die door de uitvoering (GOM) kunnen worden ingezet om de doelen te realiseren. In veel gevallen heeft overheidsbeleid en het beleidsinstrumentarium, naast bedoelde effecten, ook onbedoelde negatieve bijeffecten. De vraag die dan voorligt is of de negatieve bijeffecten opwegen tegen de bedoelde effecten en/of dat er reparatiemogelijkheden nodig zijn om de negatieve bijeffecten te minimaliseren. In het onderzoek zijn, naast de bedoelde, ook de onbedoelde (negatieve) effecten in beeld gekomen. We vatten deze hieronder samen. In het volgende hoofdstuk ‘Aanbevelingen’ gaan we in op mogelijke oplossingsrichtingen Prijsopdrijvend effect Het gaat hier om een verstoring van de markt van vraag en aanbod van agrarische bedrijven. In het geval een grondeigenaar de mogelijkheid van de gemeente krijgt om zijn grond te transformeren van een agrarische bestemming naar een woonbestemming,neemt de waarde van die grond, gebouwen en opstallen toe. De waardestijging wordt (al dan niet speculatief) verdisconteerd in de prijs, en komt bovenop de groeiende prijzen van agrarische grond in de bollenstreek.

Voor startende of uitbreidende agrariërs is dit een nadeel. Met name startende agrariërs, of jongere agrarische bedrijven, hebben nog geen voldoende financiële slagkracht om de hogere verkoopprijzen te bieden. Versnippering van kavels wordt in de hand gewerkt Het opruimen van verrommeling, en het daarvoor in de plaats creëren van bollengrond komt ten goede aan de bollengrondbalans in het gebied en dus het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond. Het gaat bij nieuwe bollengrond echter niet alleen om de totale hoeveelheid in de regio. Bollengrond moet ook economisch rendabel te bewerken zijn. In sommige gevallen zijn percelen bollengrond die zijn gecreëerd door sloop van gebouwen en opstallen niet van voldoende afmeting, de juiste vorm of ligging om dat te kunnen doen. In dergelijke voorbeelden werkt het slopen van opstallen dus versnippering in de hand. Afnemend lokaal draagvlak door tegendraads werkende beleidsinstrumenten Dit is een negatief bijeffect wat vooral speelt op lokaal niveau. Hier is in kernconclusie 1 al op ingegaan. We scherpen dat hieronder aan met voorbeelden: Een situatie waarbij opstallen worden gesloopt, daardoor het landschap opener wordt, waar vervolgens op die plek weer Greenportwoningen terugkomen, waardoor zichtlijnen weer verdwijnen.

Het slopen van opstallen en de bouw van Greenportwoningen in het buitengebied werken tegendraads ten aanzien van het doel om een open landschap te creëren; Door de bouw van Greenportwoningen verdwijnt er lokaal bollengrond, dat elders gecompenseerd moet worden. Dit is vanuit lokaal perspectief tegendraads, want lokaal verdwijnt er immers bollengrond, zeker in het geval lokaal de lasten worden gedragen (verdwijnen van bollengrond) en elders de baten vallen (uitbreiding van bollengrond).

Pagina 11

Medegebruik van het bollengebied wordt belemmerd In het agrarische gebied wordt de bollengrond ook gebruikt door anderen dan agrarische ondernemers. Denk aan inwoners die de grond gebruiken voor een paardenwei, moestuin of andere doeleinden. Strikt genomen is er, redenerend binnen de kaders van de ISG, sprake van onrechtmatig gebruik van deze grond. Er wordt door het andere type gebruik immers bollengrond onttrokken en daarvoor zou een bollengrondcompensatievergoeding moeten worden betaald, zodat elders de hoeveelheid onttrokken bollengrond weer geproduceerd kan worden. De gebruikers van de grond zijn echter niet in alle gevallen in staat deze vergoeding te betalen en/of vinden dat op basis van historische gronden of om allerlei andere redenen oneerlijk. Wat dreigt is dat een deel van de gebruikte grond door de huidige gebruikers zal worden verlaten en een deel van deze grond mogelijk onbenut achterblijft, bijvoorbeeld omdat de afmeting van deze grond dermate klein is dat rendabele bewerking door agrarische ondernemers niet mogelijk is. Dat is op zichtzelf ondoelmatig want deze grond kan een bijdrage leveren aan doelen rondom de landschapskwaliteit. Kernconclusie 4 Het in 2016 herziene ISG-beleid is aan actualisatie toe, mede vanwege de voorgaande conclusies maar ook vanwege verdere ontwikkelingen in de samenleving en voortschrijdend inzicht.

Op onderdelen is het ISG aan actualisatie toe. We vatten deze hieronder kort samen: De schaalvergroting lijkt hoofdzakelijk plaats te vinden in de noordelijke delen van ons land. In de bollenstreek zijn in potentie nog wel mogelijkheden, mits ruil- en herverkaveling van de grond kan plaatsvinden. Dat laatste blijkt echter zeer moeizaam van de grond te komen. Het lukt niet om vrijwillige ruilverkaveling op substantiële schaal plaats te laten vinden en een afdwingbaar instrumentarium ontbreekt, voor zover dat laatste al wenselijk zou zijn. Daarentegen onderscheidt de Duin- en Bollenstreek zich van andere bollengebieden in Nederland door specialisme en nicheproducten van zeer hoge kwaliteit. De kernvraag die in sommige gesprekken in het kader van dit onderzoek speelt, is wat voor bollenstreek willen we zijn: een volume- of kwaliteitsspeler? In het huidige ISG-beleid is daar geen eenduidig antwoord op te vinden: willen we het een, het ander of allebei? Sinds de vaststelling van de herziene ISG staat duurzaamheid steeds hoger op de agenda van het openbaar bestuur, het politieke debat en van de samenleving. De druk om de landelijke doelen rondom klimaatneutraliteit, klimaatadaptatie en een circulaire economie te realiseren wordt alsmaar hoger en krijgt gaandeweg steeds meer een (juridisch) afdwingbaar karakter.

Dit mede door druk vanuit de lokale samenleving, opeenvolgende crisis en internationale afspraken. De ISG speelt hier nog niet voldoende op in. Het noodzakelijke lokale en intergemeentelijke bestuurlijke samenspel, en vooral de wijze waarop je dat doet en invulling aan zou moeten geven, verdient veel meer aandacht in de ISG. Het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM richt zich op het realiseren van regionale doelen. Zoals eerder aangegeven heeft de gemeenteraad moeite om deze af te wegen tegen lokale belangen en -doelen die spelen, mede in het licht van tegendraads werkende beleidsinstrumenten en tegengestelde belangen. De ISG biedt hiervoor nog onvoldoende handvatten en laat de raad in het duister tasten hoe dit op een goede wijze te doen. Er zijn tussen de samenwerkende gemeenten wel afspraken gemaakt over welke regionale doelen te realiseren, maar afspraken over bijdragen van individuele gemeenten aan die doelen ontbreken.

Pagina 12

Kernconclusie 5 GOM richt zich in de uitvoering op een aantal selecte doelen van het ISG-beleid, werkt binnen de kaders van dat beleid, voert haar taakvelden naar behoren uit, beheerst de risico’s en doet dit met een sober ingerichte organisatie. Daarbij is er nog wel ruimte voor verbetering rondom: De interactiemomenten tussen GOM en de gemeente; De eigen grondexploitaties van GOM.

Tijdens het onderzoek is een procesreconstructie gemaakt van de werkprocessen van GOM met betrekking tot de contracteringsactiviteiten, zie bijlage 1. Het gaat om vier werkprocessen: 1 Verstrekken van vergoedingen voor het opruimen van verrommeling; 2 Het innen van vergoedingen voor bollengrondcompensatie; 3 Het sluiten van bouwtitelovereenkomsten en innen van vergoedingen voor Greenportwoonbestemmingen; 4 Het verstrekken van vergoedingen voor productie van nieuwe 1ste klas bollengrond of verbeteren van bestaande bollengrond. In eerste instantie is de procesreconstructie gemaakt aan de hand van bestudering van (beleids)documenten en gesprekken met de ambtelijke organisatie van de gemeente en met GOM. In tweede instantie is deze getoetst aan de hand van concrete casussen uit de praktijk. Hieruit bleek dat GOM werkt binnen de kaders van het ISG-beleid, de werkprocessen naar behoren (rechtmatig en doelmatig) uitvoert en de risico’s goed beheerst.

Daarnaast blijkt dat de bestuurlijke- en financiële risico’s hoofdzakelijk worden beheerst door twee belangrijke sturingsmechanismen: 1 De bollengrondbalans: in het geval ergens bollengrond wordt onttrokken moet er elders ter compensatie dezelfde hoeveelheid bollengrond worden geproduceerd; 2 De financieringsbalans: iedere vergoeding ontvangen door GOM moet worden uitgegeven aan het produceren van nieuwe bollengrond (of opwaarderen bestaande grond) en het opruimen van verrommeling. Met andere woorden: er kan niet meer geld in dan uit of vice versa; er is sprake van een financieel neutrale exploitatie zonder winstoogmerk. Vanzelfsprekend wordt een deel van de geïnde vergoedingen ook gebruikt ter dekking van de eigen organisatiekosten van GOM en de opbouw van een beperkte financiële reserve om risico’s op te kunnen vangen. Om de ontvangen vergoedingen zoveel als mogelijk in te kunnen zetten voor bollengrondproductie en landschapskwaliteit is de organisatie van GOM sober uitgevoerd. Het systeem van toezicht en controle op GOM is ingericht binnen de kaders van het ondernemingsrecht, met organen zoals een Algemene vergadering van Aandeelhouders, een Raad van Commissarissen en een bestuurder (directeur) en een jaarlijkse accountantscontrole en samenstelling van het jaarverslag en -rekening door een accountant.

Dit systeem draagt zorg voor voldoende risicobeheersing, naast de eerder genoemde twee sturingsmechanismen. Daarbij blijken er nog wel twee aandachtspunten: Er zijn verschillende interactiemomenten tussen de gemeente en GOM. In veel gevallen gaat dit niet met een formele briefwisseling maar volstaat een mail: bijvoorbeeld een mail van GOM naar de gemeente dat er een overeenkomst met de grondeigenaar is gesloten, of een mail van de portefeuillehouder van de gemeente of de ambtelijk beleidsadviseur dat het college een principebesluit heeft genomen. Een informele mail, daar waar het gaat om belangrijke besluitvormingsmomenten die de voorwaarden scheppen om een volgende stap in het proces te zetten, is niet voldoende. Deze cruciale mijlpalen dienen te worden voorzien van een helder mandaat van het daartoe bevoegd orgaan waarover, indien nodig, op een later moment transparant verantwoording over kan worden afgedragen.

Pagina 13

De twee eigen grondexploitaties van GOM vragen in het kader van beheersing van bestuurlijke en financiële risico’s bijzondere aandacht. In het geval GOM rondom deze exploitaties bollengrond onttrekt en deze grond een andere bestemming wil geven dan sluit GOM, uiteraard na vaststelling van een bestemmingsplanwijziging door de gemeente, in feite een bollengrondcompensatie-overeenkomst met zichzelf. Hierbij willen we nadrukkelijk opmerken dat tijdens het onderzoek geen enkele aanwijzing is gevonden dat dit heeft geleid tot onrechtmatige handelingen van GOM. Wel wijzen we erop dat het vanuit het oogpunt van risicobeheersing bijzondere aandacht vraagt.

Pagina 14

3

Aanbevelingen De onderstaande aanbevelingen zijn gericht aan de raad van de gemeente Teylingen, aangezien deze de opdrachtgever is van het onderzoek. Aanbeveling 1 (sluit aan op kernconclusie 1 en 2) De Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bolllenstreek (ISG) heeft er als planologisch instrument voor gezorgd dat het 1ste klas bollenareaal in de Duin- en Bollenstreek is behouden. Gegeven dit doel is er een reden om de ISG als planologisch instrument te behouden. Ontwikkel het echter verder door om het bestuurlijk meer hanteerbaar te maken: 1 Maak het voor de raad een hanteerbaar stuurinstrument door het stellen van evalueerbare doelen en het inzicht in opgaven die daaraan een bijdrage moeten leveren; 2 Met het oog op een slagvaardige besluitvorming en op lokale democratie: ontwikkel en stem regionaal af over een werkwijze hoe besluitvorming rondom de realisatie van regionale gebiedsgerichte opgaven versus lokale opgaven zich tot elkaar zouden moeten verhouden. Zorg daarbij voor een evenwichtig aandeel in de lusten en lasten voor gemeenten als resultaat van het realiseren van regionale doelen; 3 Draag zorg voor een goede en gedeelde informatiepositie voor alle partijen die een bijdrage leveren aan de doelen via het in coproductie realiseren van opgaven.

Geef het college een opdracht om het onderstaande af te stemmen met de andere gemeenten. 1

2

3

Formuleer evalueerbare doelen rondom in ieder geval de drie onderzochte thema’s uit de ISG. Breng vervolgens een heldere samenhang aan in de opgaven die een bijdrage leveren aan die doelen en maak helder welke coproducenten een bijdrage kunnen leveren aan de realisatie van deze opgaven. Bijvoorbeeld: Het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond is een goed evalueerbare opgave maar geen doel op zichzelf. Het primaire doel dat hierbij zou kunnen passen is het versterken van een vitale bolleneconomie. Een aantal opgaven dragen daar dan aan bij, zoals het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond maar ook het realiseren van economisch rendabel te bewerken kavels via kavelverbetering, een goed mix van startende, groeiende en stoppende ondernemers, een goede mix van niche spelers en specialismen et cetera. Maak al deze zaken concreet en evalueerbaar zodat bepaalt kan worden in hoeverre wie waaraan een bijdrage kan leveren. Dat is ongetwijfeld niet alleen de overheid maar zal een coproductie zijn tussen allerlei partijen. Het doel ‘vitaal landschap’. Ook daar zijn er verschillende opgaven en coproducenten die een bijdrage leveren. Maak deze concreet en breng samenhang aan. Er zijn allerlei opgaven die daaraan een bijdrage kunnen leveren, niet alleen het ‘opruimen van verrommeling’.

Formuleer niet enkel regionale doelen maar maak ook afspraken over de bijdragen van gemeenten aan die doelen. Zo kan iedere gemeente een evenwichtig aandeel leveren aan de realisatie van regionale doelen maar ook een evenwichtige aandeel verkrijgen uit de realisatie van die doelen. Het is daarmee een kwestie van het evenwichtig spreiden van lusten en lasten. Maak hier afspraken over, zodat niet gaandeweg ieder keer de lokale besluitvorming vastloopt op een afweging tussen lokale en regionale belangen. Verleg hiervoor het samenwerkingsspel naar een hoger spelniveau. Betrek in de lokale afwegingen ook de samenhang met andere lokale beleidsdoelen van de gemeente. Maak ook hier afspraken over, zodat ook hier de lokale besluitvorming niet vastloopt op enkel een afweging tussen lokale en regionale belangen. Maak het politieke debat

Pagina 15

4

hierdoor breder door kansen te verkennen in samenhang met verschillende lokale opgaven. Er ontstaat dan een meer integrale afweging tussen verschillende lokale opgaven. Zo kan bijvoorbeeld de bouw van Greenportwoningen mogelijk ook een bijdrage leveren aan de woningopgave van de gemeente. Door aan deze woningen bepaalde eisen te stellen kan ook gericht worden op een bepaalde doelgroep, een bijdrage geleverd worden aan klimaatdoelen, mobiliteitsdoelen et cetera. Draag zorg voor een goede en gedeelde informatiepositie voor alle partijen: de gemeente en co-producenten uit de samenleving. Dit door een overzichtelijk online platform te ontwikkelen waar doelrealisatie, voortgang van opgaven en bijdragen van gemeenten en coproducenten inzichtelijk zijn. Dit is een belangrijke voorwaarden voor de eerder genoemde punten 1 en 2.

Voor de implementatie van het voorgaande kan mogelijk de implementatie van de nieuwe Omgevingswet worden aangegrepen om de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek te vertalen naar een Integraal Omgevingsplan en -programma voor de greenport als geheel. Maar er zijn mogelijk ook andere aangrijpingspunten om dit te doen. Bijvoorbeeld de gebiedsgerichte opgaven gestuurde programmering zoals die momenteel wordt gehanteerd rondom de door het Rijk bepaalde NOVI-gebieden zoals het Groene Hart. Daarbij merken we op dat hierbij wel financiële middelen worden vrijgemaakt vanuit het Rijk en/of de drie betrokken provincies. Dat is met betrekking tot de doelen van het ISG-beleid, waar GOM uitvoering aan geeft, niet het geval, vandaar dat gegrepen is naar andere financieringsbronnen zoals het innen van vergoedingen voor uitgifte van bouwtitels voor Greenportwoningen. Aanbeveling 2 (sluit aan op kernconclusie 3 en 4) Actualiseer het ISG-beleid en de uitvoering daarvan door GOM op basis van voortschrijdend inzicht en ontwikkelingen die zich voordoen in de samenleving: Pak negatieve bijeffecten van het ISG-beleid en het beleidsinstrumentarium voor de uitvoering op. Laat dit niet liggen, het ondermijnt het draagvlak voor het beleid. Zoek naar oplossingsrichtingen die een bijdrage leveren aan de realisatie van regionale doelen en die samenwerking stimuleren.

Speel verder in op ontwikkelingen die zich voordoen met betrekking tot de voortgaande schaalvergroting van bollengebieden elders in Nederland en rondom het realiseren van de klimaatdoelstellingen uit het landelijke Klimaatakkoord. Geef het college een opdracht om het onderstaande af te stemmen met de andere gemeenten.

Oppakken van negatieve bijeffecten Negatieve bijeffecten uiten zich nu als belangentegenstellingen die onoverbrugbaar lijken. Door de opgaven centraal te stellen kunnen deze in veel gevallen worden omgebogen naar coproductie. In deel 3 van dit rapport zijn al oplossingsrichtingen genoemd die voortkomen uit gesprekken voor dit onderzoek. Ter illustratie benoemen we hieronder enkele oplossingsrichtingen als voorbeeld, zonder volledig te willen zijn en zonder daarbij de bedoeling te hebben hierbij al keuzes te maken. Dat is aan het openbaar bestuur. Het gaat enkel om een illustratie van een andere werkwijze: het omkeren van een negatief bijeffect naar een kans, met oog op het realiseren van een opgave. DOEL: EEN VITALE GREENPORT Een van de opgaven om een vitale greenport te realiseren is het zorg dragen voor een vitale bolleneconomie. Een vitale economie kenmerkt zicht door een mix van dragende spelers (bedrijven) en daaromheen een schil van startende bedrijven, innovatieve en uitdagende toetreders, toeleveranciers et cetera. Een gezonde mix draagt zorg voor een robuuste structuur dat tegen een stootje kan en tegelijkertijd snel kan inspelen op nieuwe ontwikkelingen. Met name startende en jonge ondernemers ervaren nu een hoge toetredingsdrempel, onder andere door het eerder besproken prijsopdrijvende effect van het ISG-beleid en het beleidsinstrumentarium. Om deze

Pagina 16

groep niet uit te sluiten maar juist te helpen om als coproducent een bijdrage te leveren aan een vitale greenport kan gedacht worden aan: Het zorg dragen van een transparante markt van vraag en aanbod en als overheid in eerste instantie geen rol spelen maar de markt zijn werk laten doen. Pas als de markt er niet uit komt zou de overheid kunnen faciliteren. Een transparante toets vooraf is dan nodig om deze stap te kunnen doen. Richt een ‘startersverzamelcentrum’ in: een incubatiecentrum voor startups, die vanuit deze plek hun bedrijf kunnen starten, kunnen doorgroeien en vervolgens weer uitvliegen in het geval zij zelf voldoende financiële slagkracht hebben opgebouwd om een agrarisch bedrijf te kopen; Het verlenen van een starterslening of -subsidie door de overheid om de prijs tussen een agrarische functie en woonfunctie te overbruggen. DOEL: EEN VITAAL LANDSCHAP Greenportwoningen worden nu gezien als objecten die de landschapskwaliteit en de open zichtlijnen juist belemmeren in plaats van versterken. Deze zouden enkel een bijdrage leveren aan het woongenot van enkele individuen, die graag in het landschap willen wonen of financieel gewin opleveren voor eigenaren die hun grond verkopen. Anderzijds zijn Greenportwoningen een middel om de verbetering van de landschapskwaliteit te financieren.

Zolang er geen ander financieringsmiddel voorhanden is lijkt het erop dat Greenportwoningen nodig zijn. De vraagt leeft of Greenportwoningen ook een bijdrage kunnen leveren aan opgaven op het terrein van wonen voor starters, of een bijdrage leveren aan vergroening door groene woningen te bouwen (groen en wonen verbinden is bijvoorbeeld ook een thema in het Groene Hart), of een bijdrage leveren aan de cultuurhistorische waarde van het gebied door bepaalde type woningen te bouwen, of een bijdrage leveren aan de energietransitie, circulaire economie en klimaatadaptatie?

De medegebruikers (denk aan de gebruiker van een paardenwei en moestuin) worden gezien als gebruikers die onrechtmatig gebruik maken van de grond. Maar kan (een deel) van deze medegebruikers ook een bijdrage leveren aan de landschapskwaliteit door te investeren in opstallen die passen in het landschap, door biodiversiteit stimuleren of door zorg te dragen voor goed beheer en onderhoud van natuur?

Inspelen op landelijke ontwikkelingen Grijp de noodzakelijke doorontwikkeling van het ISG-beleid, en de uitvoering daarvan door GOM, direct aan om in te spelen op twee belangrijke landelijke ontwikkelingen. Dit vergt niet alleen overleg tussen de gemeenten onderling maar ook overleg met betrokkenen uit de samenleving, zoals koepelorganisaties. Werk de kernvraag verder uit: wat voor bollenstreek willen we zijn: een volume- of kwaliteitsspeler of beide, en wat betekent een keuze voor het huidige beleid en uitvoering? Hoe de landelijke klimaatdoelstellingen, en de vertaling daarvan in de regionale energie strategieën (RES), te verankeren in het ISG-beleid en de uitvoeringstaken van GOM? Aanbeveling 3 (als voorwaarde voor aanbeveling 1 en 2) Samenwerken betekent ook ‘samen werken’. Help elkaar met het doorbreken van impasses, in plaats van deze te laten uitgroeien tot voorslepende ‘lokale’ kwesties die uiteindelijk de realisatie van regionale doelen in de weg staan.

Deze aanbeveling moet worden gezien als een belangrijke voorwaarde om de voorgaande twee aanbevelingen op te kunnen volgen. GOM is voor het realiseren van haar uitvoeringsdoelen afhankelijk van de slagvaardigheid van besluitvorming door de gemeenten. Momenteel werkt de besluitvorming door de gemeente

Pagina 17

Teylingen vertragend voor de uitvoering door GOM. Dat heeft te maken met een worsteling van de raad waartoe mede dit onderzoek is gestart. De raad worstelt met de eerder genoemde afweging tussen lokale belangen en regionale doelen, de tegendraadse werking van beleidsinstrumenten en de signalen van negatieve bijeffecten van het ISG-beleid. Dat is op zichzelf een goede zaak en levert juist een belangrijke bijdrage aan de democratische legitimiteit van de samenwerking in de Greenport Duin- en Bollenstreek. De vraag is echter hoe dit te doorbreken in plaats van in een impasse te geraken. Hiervoor is in eerste instantie een dialoog nodig tussen de gemeenten, gezamenlijk met GOM. Een dialoog die gericht is op het erkennen van de afhankelijkheden in het systeem en de negatieve bijeffecten van het systeem. Start deze dialoog op korte termijn op en verken gezamenlijk oplossingsrichtingen. De agenda van de dialoog zou kunnen zijn: 1

Welke afhankelijkheden zitten er in het systeem, zijn deze acceptabel en zo nee hoe kunnen we deze doorbreken? Moeten we op zoek naar een andere financieringsmethodiek? Kunnen we in regionaal verband afspraken maken over een evenwichtige verdeling van baten en lasten? Zijn er nog andere mogelijkheden?

2

Herkennen en erkennen we de negatieve bijeffecten van het ISG-beleid en willen we deze oppakken? Kunnen we negatieve bijeffecten ombuigen naar positieve effecten door deze te zien als kans om in coproductie met de samenleving de regionale doelen te realiseren?

3

Wat zijn momenteel de effecten van tragere gemeentelijke besluitvorming voor het realiseren van uitvoeringsdoelen door GOM? Zijn deze effecten tijdelijk acceptabel of niet? Neem hierbij de huidige doelmatigheid van het beleidsinstrumentarium mee zoals uitgevoerd door GOM: zoals eerder genoemd heeft bijvoorbeeld de inzet van het bollengrondcompensatie-instrument tot op heden een impact op 3% van het bollengebied. Aanbeveling 4 (sluit aan op kernconclusie 5) Verbeter de risicobeheersing rondom de uitvoering van GOM op twee punten: De interactiemomenten tussen GOM en de gemeente; De eigen grondexploitaties van GOM.

Formaliseer de cruciale interactiemomenten tussen de gemeente en GOM zodat beiden met aantoonbaar en transparant mandaat voort kunnen handelen op elkaars wederzijdse besluitvorming. Dit levert een bijdrage aan de beheersing van bestuurlijke risico’s maar ook aan de transparante verantwoording naar elkaar toe en naar de samenleving als geheel. Geef de accountant van GOM in zijn jaarlijkse opdracht voor controle en het opstellen van de jaarrekening een verbijzonderde opdracht om de eigen grondexploitaties van GOM te controleren. Dit met oog op dat in dit geval GOM opereert als grondbedrijf, zelf initiatiefnemer is en in dit kader compensatieovereenkomsten met zichzelf afsluit.

Pagina 18

Deel 2 Het beleid en de uitvoering

Pagina 19

4

Beleid en kaders In dit hoofdstuk staat blok A uit het evaluatiemodel centraal: beleid. ONDERZOEKSVRAGEN 1 Wat zijn de beleidsdoelen zoals gesteld in de ISG en zijn deze in voldoende mate geformuleerd om op te kunnen sturen? 2 Hoe zijn de beleidsdoelen vertaald naar uitvoeringsdoelen voor GOM, en is dat in voldoende mate gedaan om op te kunnen sturen?

Hieronder beantwoorden we stuk voor stuk deze deelvragen. KERNBEVINDINGEN 1 De samenwerkende gemeenten hebben met de ISG hun gezamenlijke ambities vastgesteld met betrekking tot zeven samenhangende thema’s, die van invloed zijn op de vitaliteit van de Greenport Duin- en Bollenstreek en de kwaliteit van het landschap.

De ambities worden per thema gepresenteerd in het schema.

De ISG is als instrument onvoldoende hanteerbaar voor de raad om zijn controlerende rol te vervullen. Dat ligt voor een groot deel aan de functie van een structuurvisie in het samenstel van het instrumentarium voor ruimtelijke ordening. Een structuurvisie is immers gericht op de langetermijn-inrichting van een gebied en beschrijft dat enkel op hoofdlijnen. De doelen zijn daarom vaak abstract en niet evalueerbaar geformuleerd. Hierdoor is de ISG voor de raad als instrument ongeschikt om te controleren in welke mate doelen door het college worden gerealiseerd. Dat ligt dus grotendeels aan de functie van de ISG. Dit is echter onvoldoende helder voor de raad en betrokkenen uit de lokale samenleving. Iedereen gebruikt de ISG namelijk weer op een andere wijze, vanuit hun eigen positie, rol of belang. De vorm en opzet van de ISG speelt dat ook in de kaart: Wat, hoe en middelen worden op een onduidelijke wijze met elkaar verweven. Het bevat dus ook een deel uitvoering en middelen, wat de functie van de ISG diffuus maakt; Het ontbreekt aan een helder overzicht over welke opgaven aan welke doelen een bijdrage moeten leveren; opgaven en doelen lopen door elkaar; Doelen worden soms abstract en soms concreet geformuleerd. 2

De overheid (gemeenten, provincie en rijk) is verantwoordelijk voor het ruimtelijk beleid. De gemeenten bepalen wat op hun grondgebied gebeurt, waarbij voor het buitengebied ook de provincie beleidsinvloed heeft. De ISG is hiervoor een richtpunt, het heeft voor de overheid een zelfbindend karakter en is het handelings- en toetsingskader voor het bestemmingsplan van het buitengebied. Het bestemmingsplan is rechtstreeks bindend voor de gemeente én voor inwoners. De gemeenten blijven dus verantwoordelijk voor het al dan niet toestaan van

Pagina 20

bepaalde ruimtelijke ontwikkelingen op hun eigen grond in het buitengebied, waaronder bedrijfsuitbreiding en woningbouw. GOM heeft geen publiekrechtelijke bevoegdheden of instrumenten voor ordening van de ruimte. GOM is daarmee een uitvoeringsorganisatie. Daarom spreken we in dit rapport over ‘uitvoeringsdoelen’, als het gaat over de doelen van GOM. GOM is opgericht voor de uitvoering van een beperkt deel van de ISG, voor die taken die in de ISG zijn benoemd. GOM richt zich op drie thema’s van de ISG (zie figuur hierboven), en binnen deze thema’s op een deel van de opgaven die in de ISG zijn beschreven. Voor een volledig overzicht hiervan zie figuren 4.1 en 4.3 verderop in dit hoofdstuk. De uitvoeringsdoelen waarop GOM zich richt zijn deels evalueerbaar geformuleerd om op te kunnen sturen. In dat geval is er een heldere maatstaf: het behouden van 2.625 ha 1ste klas bollengrond. Met betrekking tot het tegengaan van verrommeling is er geen heldere maatstaf, daarop kan onvoldoende worden gestuurd: wat is verrommeling precies en wat is de gewenste kwaliteit van het landschap? GOM heeft, naast het behouden van 1ste klas bollengrond en het tegengaan van verrommeling, vanuit de ISG ook nog twee locaties meegekregen als opdracht om te ontwikkelen. GOM fungeert hierbij als grondbedrijf: aan- en verkopen en bouwrijp maken van kavels.

De uitvoeringsdoelen van GOM worden per thema in de onderstaande tabel gepresenteerd. Thema

Uitvoeringsdoel GOM Maatstaf ste 2.625 ha 1ste klas • Behouden 2.625 ha 1 klas bollengrond bollengrond; Een vitale Greenport Het ontwikkelen van het Greenhouse Park (TrappenbergKloosterschuur) ter versterking van de glastuinbouw. Geen voor • Tegengaan verrommeling ter verbetering van de kwaliteit van het verrommeling landschap. Een vitaal landschap Richtpunt is het in de ISG benoemde ‘Landschapsperspectief’. Een bedrijvige regio Het ontwikkelen van het Bulb Trade Park (tevens van toepassing op het thema vitale Greenport). Tabel 4.0: Uitvoeringsdoelen van GOM per thema Er is één doel in de ISG dat voor de uitvoering van GOM echter geen doel op zichzelf is. In de ISG wordt ten doel gesteld om 600 Greenportwoningen te bouwen in het buitengebied. Het is voor de gemeenten een doel om de afspraken rondom de bovenregionale woningopgave te realiseren. Voor GOM is het echter een middel om een financiële bijdrage te kunnen leveren aan initiatieven van grondeigenaren die verrommeling tegengaan. GOM ontvangt namelijk van initiatiefnemers, die met toestemming van de gemeente een Greenportwoning willen bouwen, een financiële vergoeding. Deze vergoeding wordt door GOM weer ingezet voor het financieel bijdragen aan initiatieven die als doel hebben de landschapskwaliteit te verbeteren: het tegengaan van verrommeling.

Het onderwerp ‘Greenportwoningen’ is daarmee complex en wordt daarom soms niet goed begrepen. Het is een doel en een instrument in één gedaante en heeft raakvlakken met beleidsdoelen op het terrein van landschapsverbetering van het buitengebied én met die van wonen. Dit zijn twee beleidsterreinen die elkaar in de beeldvorming in de weg kunnen zitten, in plaats dat ze elkaar versterken. Rondom het opruimen van verrommeling is qua beeldvorming sprake van hetzelfde probleem. Het doel is het verbeteren van de landschapskwaliteit, maar tegelijkertijd is er geen objectieve maatstaf voor verrommeling gesteld: wanneer is er sprake van verrommeling en wanneer niet? Ook kunnen de door GOM als verrommeling geduide gebouwen en opstallen voor sommige