D09 Taskforce Jeugdhulp, Eindrapportage Fundamentele heroverwegingen gespecialiseerde Jeugdhulp Holland Rijnland .pdf

30 januari 2025

Beste lezer, Voor u ligt het eindrapport van de Taskforce, die het afgelopen jaar onderzocht heeft hoe we de gespecialiseerde jeugdhulp in Holland Rijnland kunnen verbeteren. Als gemeenten voelen we een grote verantwoordelijkheid voor de kinderen en gezinnen in onze regio. We weten dat het vinden van passende hulp voor een kind vaak een zwaar proces kan zijn. Wachten op hulp terwijl de nood hoog is, is een situatie waarin niemand zou moeten verkeren. Wij willen dat kinderen en gezinnen tijdig de juiste hulp krijgen, en dat deze hulp ook op de lange termijn beschikbaar en betaalbaar blijft. Onze jeugd is de toekomst, en we doen er alles aan om die toekomst veilig te stellen. Toch weten we dat de huidige situatie verre van ideaal is. De wachtlijsten zijn te lang, de werkdruk voor hulpverleners is groot, en de kosten blijven stijgen. Veel ouders en hulpverleners ervaren frustratie door een systeem dat soms meer hindert dan helpt. Daarnaast komen er steeds meer vraagstukken op het bord van de gespecialiseerde jeugdzorg terecht die daar eigenlijk niet thuishoren. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid, maar slechts zeer geringe invloed op de uitvoering in de jeugdzorg en de financiën. Ondanks eerdere inspanningen hebben we helaas nog niet de resultaten bereikt die we willen zien. Eén ding is duidelijk: het moet anders.

De Taskforce heeft zich gericht op wat we als gemeenten wél kunnen doen. We hebben samen bestuurlijke uitgangspunten geformuleerd en deze vertaald naar vier pakketten met concrete maatregelen. De eindrapportage laat zien dat we slimmer en efficiënter kunnen samenwerken in onze regio en door gerichte keuzes meer grip op de kosten kunnen krijgen. Dit vraagt om tijd, koersvastheid en doorzettingsvermogen, maar het moet mogelijk zijn om de kostenstijging te stoppen zonder dat kinderen de zorg missen die ze nodig hebben. We beseffen dat deze veranderingen geen snelle oplossingen bieden. Voor gezinnen die nu op hulp wachten, voelt dat misschien als een harde boodschap. Toch geloven we dat een stabielere, beter functionerende jeugdzorg de enige weg is naar een toekomst waarin kinderen en ouders de steun krijgen die ze soms nodig hebben. We weten ook dat veel ontwikkelingen medebepalend zijn voor het succesvol aanpakken van de vraagstukken op het gebied van jeugdhulp, maar buiten ons directe bereik liggen. Zoals de landelijke Hervormingsagenda en de financiële middelen die daarvoor nodig zijn. Daarnaast speelt de samenwerking met andere domeinen, zoals het onderwijs, een grote rol. We blijven deze samenhang bewaken en waar nodig versterken. Het werk van de Taskforce was intensief en vroeg veel van iedereen die betrokken was.

We willen daarom onze waardering uitspreken voor collega’s en stakeholders die veel flexibiliteit hebben getoond om tot dit resultaat te komen.

Als we niets doen, blijft alles zoals het is. En dat kunnen we niet accepteren. Onze ambitie is dat kinderen en jongeren in onze regio tijdig de juiste hulp krijgen, en dat gespecialiseerde jeugdhulp ook in de toekomst toegankelijk blijft. De inzichten en adviezen in dit rapport geven ons een stevig fundament om hier werk van te maken. Met veel energie en toewijding gaan we aan de slag om de situatie van de jeugdzorg in Holland Rijnland te verbeteren. De Taskforce zal dit proces blijven begeleiden en ondersteunen. Met vriendelijke groet, De bestuurlijke Taskforce, namens alle wethouders Jeugd van Holland Rijnland • Wethouder Emile Soetendal (Katwijk) • Wethouder Jan van Rijn (Hillegom) • Wethouder Tom de Kleer (Nieuwkoop) • Wethouder Abdelhaq Jermoumi (Leiden, voorzitter Taskforce).

Pagina 2 van 2

Bestuurlijke Taskforce fundamentele keuzes gespecialiseerde Jeugdhulp in Holland Rijnland Informatie over de eindrapportage 31 januari 2025 Geachte raadsleden, Als gemeenten voelen we een grote verantwoordelijkheid voor de kinderen en gezinnen in onze regio. We weten dat het vinden van passende hulp voor kind en/of ouders vaak een zwaar en emotioneel proces kan zijn. Wachten op hulp terwijl de nood hoog is, is een situatie waarin niemand zou moeten verkeren. Wij willen dat kinderen en gezinnen tijdig de juiste hulp krijgen, en dat deze hulp ook op de lange termijn beschikbaar en betaalbaar blijft. Onze jeugd is de toekomst, en we doen er alles aan om die toekomst veilig te stellen. We weten dat de huidige situatie in de gespecialiseerde jeugdhulp verre van ideaal is. De wachtlijsten zijn te lang, de werkdruk voor hulpverleners is groot, en de kosten blijven stijgen. Veel ouders en hulpverleners ervaren frustratie door een systeem dat soms meer hindert dan helpt. Daarom hebben we als Bestuurlijke Taskforce fundamentele keuzes gespecialiseerde Jeugdhulp in Holland Rijnland het afgelopen jaar onderzoek laten uitvoeren door het bureau KokxDeVoogd (KDV) naar de vraag ‘of het ook echt anders kan’.

Graag informeren wij u met deze brief over de eindrapportage van KDV èn de keuzes voor de toekomst die de colleges van de gemeenten in de regio Holland Rijnland op basis hiervan hebben gemaakt.

Eindrapportage en advies KokxDeVoogd (KDV) Realiteitszin is belangrijk. Overal in Nederland staat de jeugdhulp onder druk. Vaak deels veroorzaakt door maatschappelijke ontwikkelingen die buiten de jeugdhulp liggen. Onze regio wijkt daarin niet af. KDV laat zien dat, alhoewel de kosten de afgelopen jaren fors gestegen zijn, onze regio er financieel allerminst bovenuit steekt. Wel is het aantal kinderen in specialistische hulp bovengemiddeld hoog. Een belangrijke constatering. Ook gaat er al veel goed, zoals de stappen die gezet zijn om onderwijs-jeugd meer te verbinden, en de snelle doorontwikkeling bij de Service Organisatie Zorg (SOZ). Eindrapportage KDV Er is in de eindrapportage door KDV een zorgvuldige analyse gemaakt van de huidige situatie waarbij 17 knelpunten zijn geconstateerd. Verder zijn er 5 bestuurlijke uitgangspunten geformuleerd: 1: Handelen binnen wettelijke kaders 2: Demarcatie (grenzen afbakenen) en eigenaarschap

3: Financiële voorspelbaarheid en beheersbaarheid 4: Beleidsambities en financieel stelsel in harmonie 5: Koersvast betekent kunnen anticiperen. Deze bestuurlijke uitgangspunten drukken de bestuurlijke wens uit, waar het jeugdhulpstelsel minstens aan moet voldoen in de toekomst, en ze vormen de kaders voor de vier concrete maatregelenpakketten die in de eindrapportage zijn uitgewerkt. Het rapport laat zien dat we slimmer en efficiënter kunnen samenwerken in onze regio en door gerichte keuzes meer grip op de kosten kunnen krijgen. Dit vraagt om tijd en doorzettingsvermogen, met als doel de kostenstijging te stoppen, zonder dat jeugdigen de zorg missen die ze nodig hebben. Advies van KDV aan bestuurders KDV richt haar advies op een robuuste en gefaseerde transformatie van het jeugdhulpstelsel in de regio Holland Rijnland. KDV adviseert daarom het integraal doorvoeren van maatregelenpakket 1, met een dakpansgewijze start van geselecteerde elementen uit pakket 2. Pakket 4 en de meeste maatregelen in pakket 3 ziet KDV als langetermijnperspectief dat pas overwogen zou moeten worden na borging van de eerste twee pakketten. Cruciaal is dat maatregelen in samenhang worden uitgevoerd, zodat geen nieuwe knelpunten ontstaan.

Om voortgang te boeken en direct impact te realiseren kunnen enkele concrete maatregelen zonder de samenhang van de maatregelenpakketten te verstoren, eerder worden doorgevoerd. Dit kan alleen met een goede voorbereiding, anders loopt Holland Rijnland het risico op incomplete implementatie of nieuwe systeemfouten. Keuzes portefeuillehoudersoverleg jeugd (PHO) In het licht van bovenstaande adviseert het PHO Jeugd de colleges om nu te gaan voor: • Maatregelenpakket 1 Stabiliseren en versterken basis: hier gaat het om verstevigen van de tot nu toe opgebouwde basis van het regionale jeugdhulpstelsel, zodat daarop voortbordurend verdere vernieuwing kan plaatsvinden. Het betreft veelal maatregelen met betrekking tot de interne organisatie. Elementen zijn onder andere: o Versterken regionale governance door heldere mandaten en taakverdelingen o Inrichten compact beleidsteam specialistische jeugdhulp dat 100% voor de regio werkt o Actualiseren van de regiovisie en gemeentelijke verordeningen om een heldere koers en consistentie in de uitvoering te waarborgen.

• Maatregelenpakket 2 Lokale kracht: hierin gaat het om versterking van de kracht van de lokale teams via maatregelen zoals: o Verbeteren casusregie, werken met lichte vorm van beschikkingen o Versterken samenhang lokaal & regionaal, uniforme opdracht, expertise-eisen o Inzetten op grotendeels afbouwen van de BBR binnen een termijn van twee jaar o Nadere afspraken rol externe verwijzers (huisartsen, gecertificeerde instellingen) o 13 uniforme verordeningen (afbakening reikwijdte Jeugdwet) o Invoeren toezicht & handhaving, ontwikkelen handhavingskader, controleren. • Programmadirecteur: deze maatregel zorgt ervoor dat de verantwoordelijkheid voor het opstellen en uitvoeren van het regionale programmaplan jeugd meteen vanaf de implementatie eenduidiger is belegd bij een nieuw aan te stellen regionaal werkende programmadirecteur. • Maatregelenpakketten 3 en 4: het PHO laat deze maatregelenpakketten frequent op de eigen agenda terugkomen, maar gaat hier voorlopig niet actief mee aan de slag.

Pagina 2 van 4

Vervolgproces De colleges in Holland Rijnland hebben ingestemd met of de intentie uitgesproken om in te stemmen met het advies van het PHO jeugd tot het uitvoeren van de maatregelenpakketten 1 en 2 & de maatregel aanstellen programmadirecteur uit maatregelenpakket 3. De colleges zullen de financiële consequenties van besluiten verwerken in de P&C-stukken. De gemaakte keuzes gaan over ‘wat’ er anders moet. Een volgende stap is ‘hoe’ dat vorm te geven. Daarvoor zal een regionaal implementatieplan worden opgesteld. Daarin zal helder gemaakt worden waar het om raadsbevoegdheden gaat en besluitvorming daarover volgt als de betreffende producten gereed zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het aanscherpen van de regionale visie, of het aanpassen van de verordening jeugd. Ook worden in het implementatieplan de reeds lopende activiteiten meegenomen, zodat we straks werken met één integraal regionaal implementatieplan. Wij zullen u t.z.t. over de planning informeren. De te benoemen regionale programma directeur is de regisseur. Deze rol heeft samen met het regionale programmateam nadrukkelijk ook de verantwoordelijkheid om onze partners te betrekken bij de implementatie.

Want het bereiken van verbeteringen in het jeugdhulpstelsel kan alleen door goede samenwerking met onze lokale teams, cliëntenadvies-organisaties, zorgaanbieders, huisartsen, jeugdbescherming, onderwijs, welzijnsorganisaties. De bestuurlijke Taskforce zal de implementatie blijven aansturen, begeleiden en ondersteunen. Structureel verbeteren vraagt structureel tijd Er zijn geen ‘quick fixes’. Dit beeld wordt nogmaals bevestigd door het grondige onderzoek dat door KDV is uitgevoerd. Het jeugdhulpstelsel veranderen vraagt om een lange adem, en om koersvastheid. KDV benadrukt het belang van het verstevigen van de lokale basis, en vooral de teams. Nu staan onze teams, niet geheel verrassend, zwaar onder druk. KDV geeft ons veel instrumenten om stap voor stap aan de slag te gaan met het robuuster maken van onze teams. Een geduldig proces, met enkele maatregelen die we vandaag al kunnen implementeren. Tot slot Alhoewel het verleidelijk is om in de val te trappen uitspraken te doen over wanneer en in welke mate onze inspanningen tot exact welke resultaat leiden, zal de praktijk weerbarstig zijn. Zorg is immers geen exacte wetenschap, maar mensenwerk. KDV biedt ons wel perspectief.

Indien we er in slagen rust te brengen in de lokale teams enerzijds, zodat zij casusregie kunnen voeren en beter kunnen afstemmen met andere verwijzers, en anderzijds, als wij met onze aanbieders stappen zetten op strategisch partnerschap, brengen wij rust in het systeem, met betere zorg voor onze kinderen, en lagere kosten tot gevolg. Daarvoor zijn koersvast blijven en de rust bewaren kritische randvoorwaarden. Voor beiden is gedurfd leiderschap nodig. Met veel energie en toewijding gaan we aan de slag om de situatie van de jeugdzorg in Holland Rijnland te verbeteren. Met vriendelijke groet, mede namens alle leden van het PHO Jeugd Holland Rijnland,

Pagina 3 van 4

de leden van de Taskforce: wethouder Emile Soetendal (Katwijk) wethouder Jan van Rijn (Hillegom) wethouder Tom de Kleer (Nieuwkoop) wethouder Abdelhaq Jermoumi (Leiden, voorzitter bestuurlijke taskforce)

Pagina 4 van 4

Aan

De leden van de Bestuurlijke Taskforce fundamentele heroverweging gespecialiseerde jeugdhulp Holland Rijnland

Van

KokxDeVoogd

Datum

16 december 2024

Onderwerp

Afbakening reikwijdte jeugdhulpplicht.

Voorwoord Voorliggende memo maakt als Bijlage 2 onderdeel uit van de rapportage Fundamentele heroverwegingen gespecialiseerde Jeugdhulp Holland Rijnland. De memo verkent de mogelijkheden in o.a. de Jeugdwet en jurisprudentie, en geeft in combinatie met de resultaten van de Casco analyse (Bijlage 3 bij de rapportage) richting aan een doelmatiger inzet van jeugdhulpmiddelen in de jeugdhulpregio Holland Rijnland.

Inleiding Gemeenten kunnen de inzet van jeugdhulp afbakenen in hun beleid en verordeningen binnen de context van de Jeugdwet. Onder afbakening verstaan wij: 1.

Reikwijdte van de Jeugdwet zelf, invulling geven aan de jeugdhulpplicht.

2.

Afbakening met andere wetten (Zvw, Wlz, Wmo, Passend Onderwijs)

3.

Afbakening op toegang. Wat is gespecialiseerde jeugdhulp en wat kan door het lokaal team, JGT, Wijkteams, worden uitgevoerd?

Afbakening in regionale en lokale context met als resultaat: •

Eensluidende verordeningen regio HR, met evt. ruimte voor maatwerk lokaal

•

Afwegingskader voor lokale teams om handen en voeten te geven aan afbakening

•

Leren en ontwikkelen door dilemma’s op casusniveau te bepreken

Leeswijzer: Als eerste schetsen we het juridisch kader voor de reikwijdte van de Jeugdwet (1). Daarna beschrijven we de afbakening met andere wetten (2) en tot slot de rol van de lokale (toegangs)teams en hoe zij verder kunnen bijdragen aan verdere afbakening (3). In de twee bijlagen geven we concreet aan welke bepalingen de gemeenten in Holland Rijnland in de verordeningen kunnen opnemen om de reikwijdte van jeugdhulp af te bakenen.

1

1. Juridisch kader reikwijdte van de Jeugdhulpplicht en jeugdhulp Het juridisch kader voor de afbakening van de jeugdhulpverplichting in de gemeentelijke verordening, zoals vastgelegd in de Jeugdwet, bepaalt de ruimte waarbinnen de raad besluiten mag nemen over de omvang van de jeugdhulp. 1 Het juridisch kader bestaat uit de Jeugdwet (JW), de wetsgeschiedenis en de rechtspraak. 1.1

Jeugdhulp(plicht)

Jeugdhulpplicht De basis hiervoor is artikel 2.3 lid 1 JW, hierin staat: Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld: a. b.

gezond en veilig op te groeien; te groeien naar zelfstandigheid, en

c.

voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.

Jeugdhulp Artikel 1.1 JW bepaalt wát jeugdhulp is, namelijk: (1) Ondersteuning van en hulp en zorg, niet zijnde preventie, aan jeugdigen en hun ouders bij het verminderen, stabiliseren, behandelen en opheffen van of omgaan met de gevolgen van psychische problemen en stoornissen, psychosociale problemen, gedragsproblemen of een verstandelijke beperking van de jeugdige, opvoedingsproblemen van de ouders of adoptie gerelateerde problemen. (2) Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem en die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, en (3) Het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van de persoonlijke verzorging gericht op het opheffen van een tekort aan zelfredzaamheid bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking, die de leeftijd van achttien jaar nog niet hebben bereikt, […]

In de Jeugdwet is dus niet geregeld op welke concrete voorzieningen een jeugdige of ouder ‘recht’ heeft bij bepaalde problemen. Het college treft een voorziening jeugdhulp voor jeugdigen en ouders die daarvoor in aanmerking komen, waarbij artikel 1.1 JW bepaalt welke vormen van jeugdhulp het college kan verstrekken. De brede definitie van jeugdhulp in de Jeugdwet lijkt artikel 2.3 JW daarmee tot een open norm te maken.

Kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering vallen onder jeugdzorg, maar niet onder jeugdhulp. Het juridisch kader behandelt daarom alleen jeugdhulp, en niet kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering. 1

2

De wetgever heeft nadrukkelijk het “recht op zorg” zoals dat in de Wet op de jeugdzorg stond en zoals dat ook bekend is in de Zorgverzekeringswet, in artikel 2.3. JW vervangen door een voorzieningenplicht voor de gemeente. Hiermee sluit de Jeugdwet aan op de Wmo 2015 die uitgaat van een compensatieplicht, geen leveringsplicht. Bij de beoordeling of en welke jeugdhulp de gemeente dient in te zetten, moet op basis van compensatieplicht worden beoordeeld in hoeverre “de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn”. Dit sluit aan bij de uitgangspunten van de Jeugdwet in artikel 2.1 JW waarin is bepaald dat het gemeentelijk jeugdbeleid gericht moet zijn op: •

Het bevorderen van de opvoedvaardigheden van de ouders, opdat zij in staat zijn hun verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en het opgroeien van jeugdigen, en

•

Het inschakelen, herstellen en versterken van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige, zijn ouders en de personen die tot hun sociale omgeving behoren, waarbij voor zover mogelijk wordt uitgegaan van hun eigen inbreng.

De in te zetten jeugdhulp is in de wet nadrukkelijk niet het doel maar een instrument om kinderen en jongeren gezond en veilig te laten opgroeien en mee te laten doen in de maatschappij. Waar nodig en mogelijk met ondersteuning en hulp van ouders en andere personen uit de sociale omgeving. Er is geen recht op jeugdhulp, wel een compensatieplicht vanuit de gemeente en de inzet moet gericht zijn op een te behalen resultaat.

1.2

Vormen van jeugdhulp: niet méér inzetten dan voor de decentralisatie

Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever de volgende vormen van jeugdhulp heeft gedecentraliseerd naar gemeenten: “de provinciale (geïndiceerde) jeugdzorg, de gesloten jeugdzorg, de geestelijke gezondheidzorg voor jeugdigen (jeugd-ggz), de zorg voor jeugdigen met een verstandelijke beperking, de begeleiding, de persoonlijke verzorging van jeugdigen, vervoer bij begeleiding en persoonlijke verzorging van jeugdigen, kortdurend verblijf ten behoeve van jeugdigen, ggz in het kader van het jeugdstrafrecht (forensische zorg) […]’

De doelgroepen die ‘overkomen’ naar gemeenten zijn volgens de regering: “De jeugdhulp die op grond van het voorliggende wetsvoorstel onder de verantwoordelijkheid van de gemeente valt bestaat uit de volgende onderdelen: o

De ondersteuning, hulp en zorg aan kinderen met een verstandelijke beperking, een psychisch probleem of een psychische stoornis, psychosociale problemen of een gedragsprobleem en opvoedingsproblemen van de ouders. Dit deel omvat de huidige provinciale jeugdzorg, de jeugd-ggz, inclusief dyslexiezorg, zoals deze nu onder de AWBZ

3

en de Zvw valt en (vrijwel) alle zorg voor kinderen met een verstandelijke beperking zoals deze nu onder de AWBZ valt. o

Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijk verkeer en van het zelfstandig functioneren van jeugdigen met een somatische, verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking, een chronisch psychisch probleem of een psychosociaal probleem tot de leeftijd van 18 jaar. In termen van de huidige AWBZ-aanspraken gaat het hierbij om begeleiding voor alle kinderen (kinderen met somatische, lichamelijke, zintuiglijke, verstandelijke of psychische aandoening of beperking).

o

Het ondersteunen bij of het overnemen van activiteiten op het gebied van persoonlijke verzorging bij jeugdigen met een verstandelijke, lichamelijke of zintuiglijke beperking of een somatische of psychiatrische aandoening of beperking tot de leeftijd van 18 jaar. Hieronder valt de huidige AWBZ-aanspraak persoonlijke verzorging.

o

Daarnaast krijgt de gemeente in artikel 2.3, tweede lid, de opdracht om voorzieningen te treffen op het gebied van vervoer van en naar een jeugdhulpaanbieder als dit noodzakelijk is in verband met een medische noodzaak of beperkingen in de zelfredzaamheid en om voorzieningen te treffen die de ouders in staat stellen hun rol als verzorgers en opvoeders te blijven vervullen (artikel 2.3, derde lid). Dit laatste is ter vervanging van de huidige aanspraak op kortdurend verblijf in de AWBZ.’’

De wetgever heeft bewust alle vormen van jeugdhulp zoals die bekend waren vóór de decentralisatie onder één begrip geschaard: “Het begrip jeugdhulp in de Jeugdwet omvat alle ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en hun ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen psychische problemen en stoornissen. Hieronder valt zowel een vorm van ambulante hulp als een verblijf bij pleegouders, hulp in een medisch kinderdagverblijf of psychiatrische zorg.’’ (..) “Er is bewust gekozen om alle vormen van jeugdhulp die gedecentraliseerd worden naar de gemeente onder het paraplubegrip jeugdhulp te laten vallen. Het doel hiervan is te komen tot ontkokering van de verschillende vormen van zorgaanbod en het uitgangspunt van integrale hulpverlening te benadrukken.’’

De decentralisatie van jeugdhulp was bedoeld om versnippering te verminderen en integrale hulpverlening te bieden, zonder gemeenten verantwoordelijk te maken voor meer of andere vormen van hulp dan al geregeld waren in de Zvw, AWBZ en Wjz. Artikel 2.3 van de Jeugdwet legt gemeenten een resultaatsverplichting op, maar zonder uitbreiding van het zorgaanbod. De Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 24 oktober 2018 bevestigt dit standpunt: “De Raad ziet in de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wetgever bij de overheveling van de dyslexiezorg naar de Jeugdwet een ruimer of ander bereik van dyslexiezorg heeft beoogd. Dit is onder meer op te maken uit de volgende passages uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2012/13, 33 684, nr. 3, blz. 50 en blz. 118).’’

Als de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op basis van de wetsgeschiedenis concludeert dat de jeugdhulpplicht zich in het geval van dyslexiezorg niet uitstrekt tot wat eerder onder de Zorgverzekeringswet viel, is er geen reden om aan te nemen dat dit niet zou gelden voor andere vormen van jeugdhulp die voorheen onder de Zvw, AWBZ en de Wet op de Wjz 4

vielen. Met deze interpretatie van de wetsgeschiedenis en rechtspraak is de Jeugdwet geen open, maar een halfopen norm. De Jeugdwet is een halfopen norm Een college moet een voorziening verstrekken aan een jeugdige en/of ouder die daarvoor in aanmerking komt, deze voorziening moet ook leiden tot het in de Jeugdwet beschreven resultaat, maar die voorziening hoeft niet per se meer vormen van jeugdhulp te bevatten dan die in 2015 zijn gedecentraliseerd. Anders gezegd: als het college een voorziening voor begeleiding heeft georganiseerd zoals voorheen in de AWBZ en deze voldoet aan het beschreven resultaat bij een specifieke hulpvraag, kan de gemeente aan haar resultaatsverplichting voldoen en hoeft zij geen andere voorziening zoals begeleiding te verstrekken, alleen omdat de jeugdige of ouder dat wenst. De verordening Gemeenten kunnen in de verordening de resultaatsgebieden definiëren en concretiseren. Het is niet nodig om in de verordeningen in detail specifieke diensten die geleverd worden vast te leggen. Deze resultaatsgebieden zijn gericht op "gezond en veilig opgroeien", "groei naar zelfstandigheid" en "zelfredzaamheid en participatie". Gemeenten moeten in hun verordeningen vastleggen wat zij onder deze termen verstaan, waardoor professionals beter weten welke hulp zij moeten bieden om deze doelen te bereiken.

Dit geeft gemeenten tegelijkertijd meer flexibiliteit om per situatie passende hulp te bieden, zonder gebonden te zijn aan vooraf vastgestelde standaarddiensten. Dit helpt ook om de afbakening met andere wetten helder te houden, omdat het accent niet ligt op de vorm van zorg, maar op het te behalen resultaat. 1.3

Vormen van jeugdhulp vertalen naar het aanbod van voorzieningen

Het is aan de gemeente om de vormen van jeugdhulp te vertalen naar beschikbare voorzieningen binnen die gemeente. Daarbij mogen zij ook voorzien in méér vormen dan die onder de eerdergenoemde halfopen norm vallen. Als blijkt dat een bepaalde vorm van jeugdhulp niet nodig is binnen een gemeente, gezien de hulpvraag van jeugdigen en ouders, dan hoeft de gemeente die vorm van jeugdhulp ook niet te organiseren. Dit volgt ook uit de wetsgeschiedenis. Volgens artikel 2.9 van de Jeugdwet stelt de gemeenteraad de jeugdhulpvoorzieningen, vast bij verordening. De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels: a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;

5

b. over de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen; (…)

In de memorie van toelichting staat dat het aan de gemeente is om voor de burger inzichtelijk te maken welke vormen van jeugdhulp de gemeente biedt. Ten aanzien van de verschillende vormen van jeugdhulp (artikel 2.9 sub a Jeugdwet) zegt de memorie van toelichting hierover het volgende: “Op deze manier wordt het voor de burger niet alleen inzichtelijk welke vormen van jeugdhulp door de gemeente worden geboden aan eenieder en welke vormen alleen na een besluit van de gemeente toegankelijk zijn, maar ook hoe hij deze vormen van ondersteuning, hulp en zorg kan verkrijgen.’’ (..) “Het verdient natuurlijk aanbeveling als gemeenten de door hen geboden vormen van jeugdhulp in onderlinge afstemming zoveel mogelijk uniform zouden regelen. Op die manier kunnen alle jeugdigen ervan uitgaan dat ze kunnen rekenen op dezelfde vormen van jeugdhulp (…). De burger kan hier rechtszekerheid aan ontlenen en willekeur wordt hierdoor vermeden. Dit wil overigens niet zeggen dat elke gemeente hetzelfde aanbod in stand hoeft te houden, de behoefte aan bepaalde vormen van jeugdhulp zal immers per gemeente verschillen en zelfs binnen een gemeente in de tijd kunnen variëren. Het gaat dus niet om het standaard ‘in huis hebben’ van een bepaald aanbod, maar het kunnen bieden van bepaalde vormen van jeugdhulp bij gelijkluidende problemen. Hierdoor wordt rechtsongelijkheid voorkomen.”

Het minimum dat gemeenten moeten regelen (bij verordening) is een aanbod aan voorzieningen, bestaande uit vormen van jeugdhulp zoals deze zijn gedecentraliseerd, die aansluiten bij de behoefte bij jeugdigen en ouders in die gemeente. Over de borging van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid vs. de beleidsvrijheid van gemeenten is nog vermeld: “Elke gemeente moet voor de jeugdige of zijn ouders jeugdhulpvoorzieningen treffen die de jeugdige of zijn ouders nodig heeft (…): de jeugdhulpplicht. Deze jeugdhulpplicht geldt voor alle gemeenten op gelijke wijze. Ook geldt voor alle gemeenten dat zij voor de toeleiding naar de jeugdhulp deskundigen moeten inzetten. (…) Aan de kwaliteit van de jeugdhulp worden bovendien landelijke kwaliteitseisen gesteld, zoals de eisen van verantwoorde jeugdhulp (…), werken op basis van een hulpverleningsplan en een VOG. Op deze kwaliteitseisen wordt van rijkswege toezicht gehouden. Door al deze waarborgen zijn rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van de jeugdige en zijn ouders gewaarborgd.’’(..) “Dat de gemeente daarnaast de beleidsvrijheid heeft om een aantal zaken naar lokale behoefte zelf in te vullen, zoals de vormgeving van de toegang en de lokale afbakening tussen het vrij toegankelijke en niet-vrij toegankelijke deel van jeugdhulp, wil niet zeggen dat hierdoor rechtsongelijkheid bestaat.

Er is weliswaar onderscheid, maar omdat geen enkele lokale situatie gelijk is, zal niet in elke gemeente hetzelfde samengestelde aanbod van jeugdhulp noodzakelijk zijn. Door deze beleidsruimte wordt de gemeente juist in staat gesteld om in te spelen op deze verschillende lokale situaties (…)”

6

Gemeenten kunnen zelf bepalen wat het aanbod aan voorzieningen in hun gemeenten is, voor zover dit maar is afgestemd op de daadwerkelijke behoefte van jeugdigen en hun ouders. Bij het ‘vullen’ van dat aanbod aan voorzieningen met vormen van jeugdhulp hoeft de gemeente echter niet verder te gaan dan hetgeen door de wetgever aan vormen van jeugdhulp is gedecentraliseerd

1.4

Mogelijkheden afbakening binnen de Jeugdwet

Bij afbakening moeten sommige onderwerpen, als de gemeente hierover wil besluiten, altijd in een verordening worden opgenomen omdat dit binnen de kader stellende bevoegdheid van de raad valt.2 Het gaat dan om: a. Beperken in tijdsintensiteit Uit uitspraken van de CRvB over resultaatgericht beschikken binnen de Wmo 2015 blijkt dat tijd een essentieel element is voor een voorziening. Hoewel deze uitspraken over maatschappelijke ondersteuning gaan, is het mogelijk dat de CRvB een vergelijkbaar oordeel velt voor jeugdhulp. Als een gemeente tijdsintensiteit en doorlooptijd van niet-vrij toegankelijke voorzieningen wil beperken, vereist dit een strategische keuze van de raad die in de verordening moet worden vastgelegd. Nadere regels Daarna kan het college deze strategische keuzes in de verordening uitwerken in nadere (beleids)regels om hier uitvoering aan te geven in individuele gevallen. In de nota naar aanleiding van het verslag is de volgende passage te vinden: “De gemeente kan, net zoals in het huidige systeem de verzekeraar nu doet voor bepaalde vormen van zorg (bijvoorbeeld maximaal negen behandelingen door de fysiotherapeut in basispakket), een slot zetten op de omvang en duur van bepaalde vormen van jeugdhulp […]’

De tekst is weliswaar gericht op de medische verwijsroute en het contracteren van jeugdhulpaanbieders, maar kan ook van toepassing zijn op de bevoegdheid van de raad met betrekking tot de verordening en het vaststellen van het voorzieningenpakket. Wat een jeugdhulpaanbieder aanbiedt, is namelijk een voorziening, en deze voorziening moet de gemeenteraad in de verordening opnemen – het college moet deze vervolgens verstrekken als een jeugdige en/of ouder daarvoor in aanmerking komt. Waar voor het element ‘tijd’ verwijzingen te vinden zijn in de rechtspraak en wetsgeschiedenis, is er voor andere essentiële aspecten een wat creatievere benadering nodig en die kunnen we ontlenen aan het verbintenissenrecht.

2

Rapport van 5 november ‘Verkenning afbakening jeugdhulpplicht’ van Victor advocaten.

7

b. Verdere afbakening op basis van het verbintenissenrecht In het verbintenissenrecht omvatten 'essentialia' de kern van een prestatie, zoals de inspanning of het resultaat, inclusief kwaliteitseisen en prijs. Deze elementen moeten concreet en bepaalbaar zijn, een principe dat ook toepasbaar is op de Jeugdwet. De verordening fungeert daarbij als een overeenkomst tussen de gemeente en haar inwoners (rapport Victor Advocaten oktober 2024). Voorzieningen in de verordening moeten concreet en duidelijk zijn. Het enkel benoemen van voorzieningen, zoals 'begeleiding', is onvoldoende; ze moeten specifiek worden uitgewerkt met details over toegestane en niet toegestane activiteiten, doelgroepen die wel/niet in aanmerking komen, kwaliteitseisen voor de uitvoerende partijen waarmee de voorziening bepaalbaar en begrensd is. Deze keuzes, die bepalen wie voor de voorziening in aanmerking komt en wie deze kan leveren, zijn strategisch en moeten door de raad worden vastgelegd in de verordening. Het college kan deze vervolgens verder specificeren in nadere regels. De benadering vanuit het verbintenissenrecht leidt tot de conclusie dat de gemeenteraad in de verordening het aanbod van voorzieningen, bestaande uit gedecentraliseerde vormen van jeugdhulp, kan afbakenen op elementen zoals activiteiten, intensiteit, doorlooptijd, doelgroep, kwaliteit, enzovoort.

Deze zijn aan te merken als strategische keuzes en daarmee essentieel, wat betekent dat de raad deze ook daadwerkelijk zelf moet uitwerken in de verordening. b. Visie en doelstellingen concreet vastleggen in een periodiek (beleids)plan De raad stelt beleidskaders vast (art. 2.2 JW), die de basis vormen voor verordeningen en waarmee het open karakter van de Jeugdwet kan worden afgebakend 3. Effectief jeugdbeleid vereist duidelijke keuzes over wat werkt en wat niet, en het vermijden van te hoge verwachtingen van zorgaanbieders zonder richtinggevende kaders van de gemeente. Gemeenten moeten expliciet beleid formuleren over leefgebieden heen, waarin zij normatieve keuzes en verwachtingen richting professionals helder maken. Dit geeft professionals ruimte om doelen voor jeugdigen haalbaar te maken en werkt versterkend als deze beleidskeuzes in contracten en verordeningen zijn verankerd. Strategische samenwerking met systeemaanbieders kan de benodigde kennis en expertise benutten, waardoor het open karakter van de Jeugdwet beter wordt afgebakend en richting wordt gegeven aan het jeugdbeleid.

Artikel 2.2. Jeugdwet bepaalt dat de gemeenteraad een periodiek beleidsplan vaststelt. Het plan bevat de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren beleid betreffende preventie, jeugdhulp, de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en geeft daarbij in ieder geval aan wat de gemeentelijke visie en doelstellingen zijn van dit beleid. 3

8

1.5

Afwegingskader lokale teams en toegang

Voor wat betreft de toegang gaat het om de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een niet vrij toegankelijke voorziening. De verordening biedt hiertoe hét instrument dat lokale teams in deze afweging moet ondersteunen. a. Stappenplan CRvB, onderzoeksplicht college De CRvB heeft in een uitspraak in 2017 een stappenplan geformuleerd dat het college moet doorlopen bij een aanvraag voor een individuele voorziening. “[…] Dit brengt met zich mee dat wanneer een jeugdige of een ouder zich meldt met een vraag voor jeugdhulp het college: 1) allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag van de jeugdige of zijn ouder is. 2) Vervolgens zal het college moeten vaststellen of sprake is van opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo ja, welke problemen en stoornissen dat zijn. 3) Eerst wanneer de problemen en stoornissen zijn vastgesteld, kan worden bepaald welke hulp naar veilig op te groeien, te groeien naar zelfstandigheid en voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren. 4) Nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, moet worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) en van het sociale netwerk toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden.

Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een voorziening van jeugdhulp te verlenen. […]

b. Externe verwijzers De Jeugdwet biedt mogelijkheden voor gemeenten om meer regie te voeren op externe verwijzingen waarmee gemeenten de voorspelbaarheid en daarmee grip vergoten. Voor de lokale (toegangs) teams is artikel 2.6 Jeugdwet van belang. Hierin is opgenomen dat: “Het college […] er in ieder geval verantwoordelijk voor [is] dat: […] e. jeugdhulp ook toegankelijk is na verwijzing door de huisarts, de medisch specialist en de jeugdarts, onverminderd de daarbij te hanteren professionele standaard als bedoeld in artikel 453 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.’’

Artikel 2.7, lid 4 en 5 Jeugdwet is de basis voor het maken van afspraken met (o.a.) artsen. Hierin is bepaald: Lid 4. Het college maakt afspraken met de huisartsen, de medisch specialisten, de jeugdartsen en de zorgverzekeraars over de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de verwijzing, door de huisarts, de medisch specialist en de jeugdarts plaatsvindt. Lid 5. Het college stemt de wijze waarop hij zijn verantwoordelijkheden op grond van deze wet uitvoert, af met zorgverzekeraars met het oog op de wettelijke verantwoordelijkheden van die laatsten.

De wetgever geeft daarbij wel aan dat na deze medische verwijzing: “[de jeugdhulpaanbieders] dus de daadwerkelijke inhoud van de voorziening bepalen. Daarbij dient de jeugdhulpaanbieder zich te houden aan de afspraken die hij daarover met de gemeente heeft gemaakt in het kader van de contract- of subsidierelatie en met de

9

regels die de gemeente op grond van artikel 2.8 JW bij verordening stelt. […] de jeugdhulpaanbieder is bij de bepaling welke vorm van jeugdhulp, met welke frequentie en voor hoe lang gebonden aan hetgeen de gemeente hierover in de verordening heeft opgenomen.

De medische verwijsroute zelf is niet te beperken, maar er zijn wel voorwaarden te stellen aan de manier waarop jeugdhulpaanbieders hiermee omgaan. Door in de verordening vast te leggen dat jeugdhulpaanbieders na een medische verwijzing hetzelfde stappenplan moeten volgen als het college, en door als raad duidelijk te zijn over wat jeugdhulp inhoudt, krijgt de gemeente meer controle over deze medische verwijsroute. De medische verwijzer moet in principe altijd verwijzen naar aanbieders waarmee de gemeente een contract heeft afgesloten. Als de medische verwijzer dit niet doet, moet de gemeente deze verwijzing (alleen) volgen als er geen passend gecontracteerd aanbod beschikbaar is. Als er wel een passend gecontracteerd aanbod is, kan de gemeente wel afwijken van deze verwijzing. Tegen dit besluit van de gemeente staat dan bezwaar en beroep open. Gemeenten hebben geen invloed op hulp in het gedwongen kader; als een GI jeugdhulp noodzakelijk vindt, moet de gemeente passende zorg bieden. Artikel 3.5 Jeugdwet biedt echter ruimte voor afspraken met GI’s via overleg en een vastgelegd protocol over de inzet van jeugdhulp. In artikel 3.5 is bepaald: Lid 1. De gecertificeerde instelling bepaalt of en, zo ja, welke jeugdhulp is aangewezen bij de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel of jeugdreclassering.

Zij overlegt hiertoe met het college van de gemeente waar de jeugdige zijn woonplaats heeft. Lid 3. De gecertificeerde instelling en het college leggen de wijze van overleggen vast in een protocol. Lid 4. Het eerste lid blijft buiten toepassing indien de verplichting tot het bieden van jeugdhulp rechtstreeks voortvloeit uit een strafrechtelijke beslissing .

De gemeente legt in overeenkomsten met zorgaanbieders en in bepalingen in de verordening vast dat jeugdhulpaanbieders op dezelfde manier onderzoek moeten doen naar de benodigde jeugdhulp als de gemeentelijke wijk/lokale teams. Dat kan dus ook betekenen dat de jeugdhulpaanbieder na een medische verwijzing zelf weer doorverwijst naar bijvoorbeeld een algemene voorziening of een kortere behandeling inzet dan voorheen. Jeugdigen kunnen op deze wijze nog steeds terecht bij medische verwijzers, maar het toeleiding proces na de verwijzing is gelijkgeschakeld met dat van de lokale (toegangs)teams. Deze voorwaarde is al opgenomen in de inkoopcontracten van Holland Rijnland. Het is niet bekend of en hoe hieraan uitvoering wordt gegeven en met welk resultaat.

10

c. Eigen kracht De laatste en vijfde stap in het stappenplan, hangt samen met een passage in artikel 2.3 Jeugdwet: “Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn […] De wetgever geeft hierbij aan: “Uitgangspunt [bij de inzet van een voorziening] blijft echter de eigen kracht van jeugdige en zijn ouders. Het college is alleen gehouden een voorziening te treffen als de jeugdige en zijn ouders er op eigen kracht niet uitkomen. Vervolgens beslist de gemeente of en welke voorziening een jeugdige nodig heeft.

Als eigen kracht ontbreekt en aan artikel 2.3 Jeugdwet is voldaan, is het college verplicht jeugdhulp te bieden. De wet specificeert niet precies wat eigen kracht inhoudt, maar het concept is gebaseerd op artikel 1:247 BW, dat de zorg- en opvoedplicht van ouders regelt. Gemeenten mogen volgens de wetgever redelijk veel verwachten van jeugdigen en ouders, mogelijk meer dan onder eerdere wetten zoals de Zvw, AWBZ of Wlz. Bij het beoordelen van eigen kracht moet de gemeente rekening houden met factoren zoals de behoeften en capaciteiten van de jeugdige, de sociale en financiële situatie van de ouders, hun belastbaarheid en hun recht op inkomen. De CRvB heeft geoordeeld dat eigen kracht verplicht moet worden opgenomen in gemeentelijke verordeningen. 4 d. Advies en uitvoering gaan niet samen Daarnaast heeft de CRvB bepaald dat de advies- en uitvoerende rollen binnen jeugdhulp gescheiden moeten zijn. In Hollands Kroon, waar dezelfde organisatie beide taken uitvoerde, werd deze werkwijze als onzorgvuldig beoordeeld. Het scheiden van deze taken voorkomt belangenconflicten en verbetert de kwaliteit van de besluitvorming. De gemeente verstrekt volgens de Jeugdwet alleen een voorziening als de ouders en jeugdigen en/of het sociale netwerk er zelf niet uitkomen.

Volgens de uitspraak van de CRvB wordt in de verordening vastgelegd wat eigen kracht en draaglast is, hoe en op basis van welke criteria dit wordt beoordeeld. De gemeenten moeten ervoor zorgen dat zij een heldere scheiding aanbrengen tussen de adviserende en uitvoerende partijen in jeugdzorgtrajecten. 5

e. Inkomenstoets en (boven)gebruikelijke hulp In 2021 heeft de CRvB bepaald dat een inkomenstoets geen onderdeel mag zijn van de beoordeling van eigen kracht. Dit brengt opnieuw de begrippen gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp in beeld, ondanks dat deze niet expliciet in de Jeugdwet staan. Volgens de wetgever hoeven gemeenten deze begrippen niet anders toe te passen dan vóór de decentralisatie. 4 CRvB, 29 mei 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:1097. Gemeenten moeten in verordeningen ‘gebruikelijke hulp’ in het kader van het onderzoek dat gemeente moet uitvoeren naar de draakkracht en draaglast concretiseren. 5 Bij OZA/ZOA verloopt de doorverwijzing via jeugdteams en de uitvoering door de aanbieder. Voor de inzet van de vaste JT-medewerker op school (Leidse regio, Katwijk) en JOS ligt dit anders en is van een duidelijke rolscheiding geen sprake. Om rolscheiding te borgen worden specifieke afspraken gemaakt.

11

Bij persoonlijke verzorging stelt de wetgever dat de regels na de decentralisatie niet zijn veranderd. Kortdurende zorgsituaties (minder dan drie maanden) voor kinderen (0-18 jaar) worden beschouwd als gebruikelijke zorg, zelfs als ze normale persoonlijke verzorging overstijgen. Voor kinderen ouder dan 12 jaar die geen intieme zorg willen ontvangen van een ouder, viel dit onder de AWBZ. Toch leidt bovengebruikelijke hulp niet automatisch tot een recht op zorg, zoals dat onder de AWBZ vaak wel het geval was. Volgens de Jeugdwet moet het college alleen jeugdhulp bieden als de eigen mogelijkheden van de jeugdige en zijn ouders, inclusief hulp van het sociale netwerk, ontoereikend zijn. Dit principe werd in 2019 bevestigd in een zaak waarin een ouder, ondanks het opgeven van haar baan en zware belasting, geen pgb kreeg voor bovengebruikelijke hulp. Onder de AWBZ had deze situatie waarschijnlijk wel recht op zorg opgeleverd. Gemeenten kunnen onderscheid maken in gebruikelijke en bovengebruikelijke hulp. Gebruikelijke hulp komt niet in aanmerking voor een voorziening. Daarbij kunnen gemeenten aansluiten op wat onder de AWBZ als gebruikelijk was aangemerkt. Bij bovengebruikelijke hulp hoeft het college alleen een voorziening te treffen als jeugdige en ouder(s) niet met eigen kracht alsnog in hun hulpbehoefte kunnen voorzien.

Daarbij geldt dan expliciet dat een inkomenstoets géén deel mag uitmaken van het onderzoek naar die eigen kracht. De gemeente moet op basis van het CRvB stappenplan echter steeds een individuele afweging maken, waarbij rekening wordt gehouden met specifieke omstandigheden.

2. Afbakening met andere wetgeving Artikel 1.2 Jeugdwet regelt de afbakening met andere wetten zoals de Wlz, Zvw en Wmo 2015. Als een jeugdige op grond van een van deze wetten recht heeft op zorg, is de Jeugdwet niet van toepassing. Echter, wanneer problemen voortkomen uit meerdere oorzaken en de jeugdige daardoor onder de Wlz, Zvw én Jeugdwet valt, is het college verplicht een voorziening te bieden op basis van de Jeugdwet. Als een verordening meer omvat dan wettelijk vereist, creëert de gemeente daarmee voorzieningen die buiten de wettelijke afbakening van de Jeugdwet vallen. Bijvoorbeeld, door in de verordening standaard hulphonden als voorziening op te nemen, ontstaat een nieuwe aanspraak op basis van de verordening, ook als dit strikt gezien geen jeugdhulpvoorziening zou zijn onder de Jeugdwet.

12

Dilemma’s voorliggende voorzieningen6 Een veel genoemd vraagstuk is toekenning van jeugdhulp zonder verblijf op grond van de Jeugdwet die eigenlijk gericht is op problematiek van de ouders. Soms is het voor de relatie tussen het gezin en de hulpverleners laagdrempeliger om jeugdhulp in te zetten dan het probleem van de ouders aan te snijden. Denk aan ondersteuning bij een (v)echtscheiding. In deze context komt sluiten wij niet uit dat jeugdhulp zonder verblijf wordt ingezet, omdat een gezin het eigen risico in de zorgverzekeringswet niet kan betalen. Ook in Holland Rijnland wordt aangegeven aan dat (langdurige) jeugdhulp zonder verblijf ook wordt ingezet omdat het onduidelijk is of de geboden zorg of ondersteuning bij de Wlz of de zorgverzekering thuishoort. Het gaat dan bijvoorbeeld om zware of langdurige GGZ of LVB zorg waarbij er weinig of geen perspectief is. De wettelijke kaders van de Wlz en de Zvw gaan uit van hulp aan een verzekerde of een cliënt, niet het gezin. De ruimte voor integraliteit die de Jeugdwet biedt, is voor deze wetgevende kaders bijna niet aan de orde. Dat maakt het gesprek over afbakening van voorliggende voorzieningen met de financiers (zorgverzekeraars en zorgkantoren) lastig. Er is regelmatig ook sprake van onduidelijkheid bij zorgprofessionals in de lokale teams over toepassing van de wettelijke kaders.

Daardoor komen gemeenten in een positie dat zij verantwoordelijk gemaakt worden voor zorg en ondersteuning in de vorm van jeugdhulp zonder verblijf, terwijl dit bij nadere analyse niet het geval blijkt te zijn. Ook vaktherapie of behandelingen met dieren worden veelvuldig genoemd als vormen van zorg en ondersteuning die geschaard worden onder jeugdhulp zonder verblijf. Door de ruimte in gemeentelijke verordeningen, zien de medewerkers van de lokale (toegangs) teams zich gesteld voor dilemma’s als het gaat om het al of niet toekennen van dergelijke vormen van zorg en ondersteuning in het proces van indicatie .7 Het is cruciaal voor gemeenten om in verordeningen heldere criteria op te nemen die bepalen welke zorg en ondersteuning onder de Jeugdwet valt, en wat door andere wetten zoals de Wmo, Wet Passend onderwijs of Zvw wordt gedekt, vooral wanneer er overlap is met andere wetgeving. Onduidelijke afbakening kan leiden tot verwarring en geschillen tussen zorgaanbieders, gemeenten en zorgverzekeraars en onderwijs. 8 Verordeningen moeten expliciet beschrijven: •

Welke vormen van jeugdhulp wel en niet onder de gemeentelijke verantwoordelijkheid vallen.

•

Welke vormen van zorg door andere wetgeving worden geregeld.

Bron: Onderzoek afbakening jeugdhulp zonder verblijf mei 2020 van oa Bianca den Outer. Uit het bronbestand Dienstomschrijvingen 2022-2025 Holland Rijnland van de Service organisatie Zorg Holland Rijnland blijkt dat vaktherapie en therapie met dieren valt in de categorie ‘nee, tenzij’. Het verdient aanbeveling te bezien of deze vorm van zorg kan worden uitgesloten. 8 De wettelijke kaders van de Wlz en de Zvw gaan uit van hulp aan een verzekerde of een cliënt, niet het gezin. De ruimte voor integraliteit die de Jeugdwet biedt, is voor deze wetgevende kaders bijna niet aan de orde. Dat maakt het gesprek over afbakening van voorliggende voorzieningen met de financiers (zorgverzekeraars en zorgkantoren) lastig. 6 7

13

Het is aan te bevelen om in verordeningen de juridische scheidslijn vast te leggen tussen lichte jeugdhulp die gemeenten onder de Jeugdwet kunnen aanbieden en specialistische zorg die onder de Zvw of Wlz valt. Dit kan bijvoorbeeld door gebruik te maken van duidelijke definities van "lichte" en "zware" jeugdhulp, en door te verwijzen naar landelijke richtlijnen. 2.1

Onderwijswetgeving – Wet Passend Onderwijs

2.1.1

Algemene toelichting

De Wet passend onderwijs legt de nadruk op samenwerking tussen onderwijs en jeugdhulp. Hoewel de wet zelf geen specifieke artikelen bevat die de verdeling tussen onderwijs en jeugdhulp regelen, zijn er wel bepalingen die deze samenwerking stimuleren. Zo is een samenwerkingsverband verplicht om het ondersteuningsplan af te stemmen op het beleidsplan over jeugdhulp van de gemeente. Daarnaast is het soms noodzakelijk dat onderwijs en gemeenten afstemmen rondom individuele ondersteuning. Uit de Jeugdwet volgt dat ondersteuning gericht op het behalen van onderwijsdoelen of het doorlopen van het onderwijsprogramma niet valt onder de jeugdhulpplicht van de Jeugdwet. Als een jeugdige recht heeft op ondersteuning vanuit de onderwijswetgeving, is die wetgeving voorliggend (art. 1.2 Jeugdwet) en hoeft het college geen jeugdhulpvoorziening te treffen. Grensgevallen bij begeleiding in het onderwijs Hoewel bepaalde vormen van begeleiding in het onderwijs kunnen vallen onder de definitie van jeugdhulp (art. 1.1 Jeugdwet), brengt dit ze niet automatisch onder de jeugdhulpplicht. Voorbeelden: •

Dyslexie: Als Ernstige Dyslexie (ED) wordt vastgesteld zonder behandelindicatie, blijft het onderwijs verantwoordelijk voor lees- en spellingsonderwijs, extra begeleiding, en interventies in de klas. Het onderzoek zelf door een gedragswetenschapper valt wél onder de Jeugdwet als jeugdhulp.

•

Intelligentietests: Onderzoeken gericht op onderwijsdoelen, zoals intelligentietests voor onderwijsadvies, huiswerkbegeleiding, remedial teaching, dyscalculie, of begeleiding bij taal- en spraakproblemen, vallen niet onder jeugdhulp.

Samenloop Wet passend onderwijs en Jeugdwet De Wet passend onderwijs legt de verantwoordelijkheid bij scholen om leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften passend onderwijs te bieden. Specialistische jeugdhulp valt echter onder de Jeugdwet, wat tot grijze gebieden kan leiden, bijvoorbeeld bij kinderen met complexe gedragsproblemen. In die gevallen kan onduidelijkheid ontstaan over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen school en gemeente.

14

De belangrijkste vormen van zorg die onder de Wet passend onderwijs vallen, zijn: 1. Ondersteuningsbehoeften van leerlingen Scholen zijn verplicht om in kaart te brengen welke ondersteuning een leerling nodig heeft om goed mee te kunnen doen in het onderwijs. Dit kan variëren van kleine aanpassingen in de klas tot intensieve begeleiding. Ondersteuning kan bijvoorbeeld bestaan uit: •

Extra uitleg of aangepaste lesmaterialen.

•

Hulp bij concentratieproblemen of leerstoornissen (zoals dyslexie of dyscalculie).

•

Hulp bij sociaal-emotionele problemen of gedragsproblemen.

2. Individueel onderwijsplan (IOP) Wanneer een leerling extra ondersteuning nodig heeft, wordt vaak een individueel onderwijsplan (IOP) opgesteld. Hierin staan de doelen, afspraken en specifieke vormen van ondersteuning die de leerling krijgt. Dit kan bijvoorbeeld inhouden: •

Een aangepast leerprogramma of ander lesmateriaal.

•

Extra begeleiding door een onderwijsassistent, mentor of specialist.

•

Het gebruik van hulpmiddelen, zoals een laptop of aangepast meubilair.

3. Zorgplicht van scholen Elke school heeft een zorgplicht. Dit betekent dat de school verantwoordelijk is voor het bieden van een passende onderwijsplek aan iedere leerling, ook aan leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben. Als de school zelf niet de juiste ondersteuning kan bieden, moet deze samen met het samenwerkingsverband op zoek gaan naar een oplossing, bijvoorbeeld op een andere school of in het speciaal onderwijs. 4. Extra zorg in de klas Scholen kunnen verschillende vormen van zorg aanbieden aan leerlingen die dat nodig hebben, waaronder: •

Remedial teaching: Extra ondersteuning voor kinderen met leerproblemen.

•

Ondersteuning door een zorgcoördinator of intern begeleider: Personen die zorgen voor het coördineren van zorg binnen de school.

•

Begeleiding door externe specialisten: Denk aan een orthopedagoog, psycholoog of logopedist die wordt ingeschakeld als dat nodig is.

5. Toegang tot speciaal onderwijs Als een reguliere school niet in staat is om passende ondersteuning te bieden, kan een leerling doorverwezen worden naar het speciaal onderwijs. Dit geldt vooral voor kinderen met zwaardere beperkingen, zoals lichamelijke handicaps, ernstige gedragsproblemen of verstandelijke beperkingen. In samenwerking met een samenwerkingsverband wordt dan gezocht naar de best passende onderwijsplek. 6. Hulpmiddelen en aanpassingen Sommige leerlingen hebben baat bij fysieke aanpassingen of hulpmiddelen om goed te kunnen functioneren in de schoolomgeving. Denk hierbij aan: •

Speciale hulpmiddelen, zoals voorleessoftware, spraakondersteuning, of een aangepast bureau.

•

Aanpassingen in de fysieke ruimte van de school, zoals een lift of rolstoeltoegankelijke lokalen.

15

7. Samenwerking met zorginstellingen In sommige gevallen is het nodig om onderwijs en zorg te combineren, vooral voor leerlingen met complexe zorgbehoeften. Scholen werken dan vaak samen met externe zorginstellingen, bijvoorbeeld voor jeugdhulpverlening of begeleiding op het gebied van geestelijke gezondheid. 8. Sociaal-emotionele ondersteuning Naast cognitieve ondersteuning kan er ook behoefte zijn aan sociaal-emotionele ondersteuning, zoals: •

Hulp bij faalangst, sociale vaardigheden of gedragsproblemen.

•

Ondersteuning door schoolmaatschappelijk werkers of vertrouwenspersonen.

9. Vervoersvoorzieningen Wanneer een leerling vanwege een beperking niet zelfstandig naar school kan, kan de school of het samenwerkingsverband helpen bij het regelen van speciaal vervoer naar school.

Het samenwerkingsverband Scholen werken regionaal samen binnen samenwerkingsverbanden om leerlingen de zorg en ondersteuning te bieden die zij nodig hebben. De verplichtingen van deze samenwerkingsverbanden zijn vastgelegd in de Wet Passend Onderwijs en richten zich op de organisatie van ondersteuning binnen het onderwijs. Samenwerkingsverbanden hebben de taak een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen te realiseren, zodat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen en extra ondersteuning krijgen waar nodig.9 Hierbij kunnen ook speciale zorgarrangementen worden ingezet die een combinatie van onderwijs en zorg bieden. 10 Ondersteuningsplan Elk samenwerkingsverband stelt een ondersteuningsplan vast waarin onder andere de basisvoorzieningen voor ondersteuning worden beschreven die op alle scholen binnen het verband aanwezig zijn. Dit plan dient als leidraad voor de inzet van middelen en het vormgeven van passend onderwijs. Over de inhoud van dit ondersteuningsplan dient op overeenstemming gericht overleg (OOGO) gevoerd te worden met de gemeente, met als doel dit af te stemmen op het gemeentelijke jeugdbeleid.

Hieruit volgt een afbakening tussen ondersteuning en hulp die in het kader van het onderwijs noodzakelijk is ten opzichte van de jeugdhulpplicht in het kader van de Jeugdwet.11 Beleidskaders en beleidsplan gemeenten Volgens artikel 2.2, derde lid, Jeugdwet moeten gemeenten en samenwerkingsverbanden op overeenstemming gericht overleg (OOGO) voeren over het conceptjeugd(beleids)plan, van de gemeente voor zover dit het onderwijs raakt. Pas na dit overleg kan de Zie artikel 18a van de Wet op het primair onderwijs en artikel 17a van de Wet op het voortgezet onderwijs 10 De regiegroep bestaat uit vertegenwoordigers van de zes samenwerkingsverbanden en bestuurlijke vertegenwoordigers van de drie subregio’s Holland Rijnland (bovenregionaal OOGO). 11 In de context van de Jeugdwet kan het beleid- voor zover dit het onderwijs raakt- voor samenwerking met het onderwijs slechts worden vastgesteld na overeenstemming in de subregionale OOGO’s. 9

16

gemeenteraad het beleidsplan definitief vaststellen. De Jeugdwet schrijft geen specifieke vorm of invulling van het OOGO voor, waardoor gemeenten en samenwerkingsverbanden hier zelf afspraken over kunnen maken. Afstemming via OOGO is essentieel en sluit aan bij de verplichtingen van samenwerkingsverbanden onder de Wet Passend Onderwijs. De belangrijkste verplichtingen van het samenwerkingsverband zijn 1.

Zorgplicht voor Passend Onderwijs: Scholen binnen het samenwerkingsverband hebben een zorgplicht om voor iedere leerling een passende plek te bieden in het onderwijs. Als een school niet zelf de benodigde ondersteuning kan bieden, moet zij in samenwerking met het samenwerkingsverband een andere passende onderwijsplek regelen.

2.

Ondersteuningsplan: Het samenwerkingsverband is verplicht om een ondersteuningsplan op te stellen, waarin het beleid en de financiering van de ondersteuning voor leerlingen worden beschreven. Dit plan moet elke vier jaar worden opgesteld en afgestemd met belanghebbenden, waaronder ouders en gemeenten.

3.

Verdeling van Ondersteuningsmiddelen: Het samenwerkingsverband verdeelt de middelen die beschikbaar zijn voor extra ondersteuning onder de aangesloten scholen. Dit gebeurt op basis van de behoefte en de afspraken in het ondersteuningsplan.

4. Samenwerking met Gemeenten: Het samenwerkingsverband moet samenwerken met gemeenten, met name op het gebied van jeugdhulp en zorg. Het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband moet worden afgestemd op het beleidsplan jeugdhulp van de gemeente. 5. Toezicht en Verantwoording: Het samenwerkingsverband is verplicht verantwoording af te leggen over de uitvoering van het ondersteuningsplan en het gebruik van de middelen. Dit gebeurt via toezicht door de Onderwijsinspectie. 6. Regelen van Toelaatbaarheid: In sommige gevallen, zoals bij speciaal onderwijs, beslist het samenwerkingsverband of een leerling een toelaatbaarheidsverklaring krijgt, waarmee toegang wordt geboden tot een gespecialiseerde onderwijsplek. Deze verplichtingen zorgen ervoor dat leerlingen met extra ondersteuningsbehoeften niet buiten de boot vallen en dat scholen en gemeenten samenwerken om passende oplossingen te bieden.

Afstemming in het grijze gebied tussen onderwijs en jeugdhulp Het grijze gebied tussen onderwijs en jeugdhulp is wettelijk niet volledig uitgewerkt. Daarom is het noodzakelijk om afspraken te verduidelijken en af te stemmen. In Holland Rijnland wordt hier landelijk op vooruitgelopen dankzij een sterke samenwerking en goed ontwikkelde governance die al jaren bestaat. De samenwerking tussen onderwijs en jeugdteams wordt momenteel verder uitgewerkt, waarbij de reikwijdte en afbakening van verantwoordelijkheden centraal staan. Dit proces wordt ondersteund door onderzoek, betrokkenheid van stakeholders, analyse van data, ervaringen uit pilots en herzieningen van dienstomschrijvingen. Een basis van vertrouwen 17