D04 College, bijlage Milieueffectrapportage Luchtruimherziening.pdf

RAPPORT Plan-MER Luchtruimherziening

Klant:

ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Referentie: BG7220TPRP2011191222 Status:

Definitief/P02.0

Datum:

4 januari 2021

Open

-·;G\

Royal HaskoningDHV

�

� Dedlcated to innovation in aerospace

,,J:. HASKONINGDHV NEDERLAND B.V.

Laan 1914 no.35 3818 EX AMERSFOORT Transport & Planning Trade register number: 56515154 +31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Plan-MER Luchtruimherziening Ondertitel: Referentie: BG7220TPRP2011191222 Status: P02. 0/Definitief Datum: 4 januari 2021 Projectnaam: PLRH Projectnummer: BG7220 Auteur(s): NLR en RoyalHaskoningDHV Opgesteld door: NLR en RoyalHaskoningDHV Gecontroleerd door: Paul Eijssen Datum: Januari 2021 Goedgekeurd door: Datum:

�' L2-a2 '-

·

Class1f1cat1e

©pen

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever.Let op: dit document bevat persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V. en dient voor publicatie of anderszins openbaar maken te worden geanonimiseerd. 4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

Inhoud SAMENVATTING

1

DEEL A: De hoofdlijnen voor de besluitvorming

14

1

Inleiding tot het programma Luchtruimherziening en plan-MER

15

1.1

Aanleiding voor het programma Luchtruimherziening

15

1.2

Opgave en doelen voor het programma Luchtruimherziening

15

1.3

In welke fase bevindt het proces zich en wie zijn er betrokken?

17

1.4

Een plan-MER voor het programma Luchtruimherziening; waarom?

20

1.5

Verantwoording verwerking advies Commissie m.e.r.

21

1.6

Opgaven voor het plan-MER

22

1.7

Opzet van het plan-MER op hoofdlijnen

22

2

De luchtruimherziening; waar gaat dat eigenlijk over?

24

2.1

Het luchtruim als geheel

24

2.2

Het luchtruim heeft een hoofdstructuur

25

2.3

In de hoofdstructuur wordt het luchtverkeer afgehandeld

29

2.4

Wat wordt nu herzien?

31

2.5

Waar gaat de luchtruimherziening dus niet over?

31

3

Hoe wordt het onderzoek aangepakt?

33

3.1

Algemene m.e.r.-systematiek

33

3.2

Cyclisch proces tot het VKA

33

3.3

Toetsingskader

38

3.4

Methode van scoren

39

3.5

Referentiesituatie en zichtjaren

40

3.6

Studiegebied en detailniveau

41

3.7

Aard en context effectbepaling PLRH

43

4

Alternatieven en bouwstenen

44

4.1

Cyclus 1: alternatief Vast versus Flexibel

45

4.2

Cyclus 2: alternatief Samen versus Apart

49

4.3

Cyclus 3: keuzes voor aanvullende bouwstenen

51

5

Beschrijving en integrale beoordeling VKA

55

5.1

Beschrijving VKA

55

5.2

Cyclus 4: beoordeling VKA

58

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

ii

6

Wat is nog meer relevant voor besluitvorming PLRH vanuit de m.e.r.?

68

6.1

Tijdelijke maatregelen en effecten tot 2025

68

6.2

Vervolgstappen

68

6.3

Leemten in kennis en onzekerheden

68

6.4

Voorzet voor het monitoringsprogramma

70

7

Begrippen en afkortingen

72

8

Referenties deel A

76

DEEL B: Uitwerking onderzoek en uitgangspunten

77

9

Uitgangspunten voor de luchtruimherziening

78

9.1

Algemene uitgangspunten

78

9.2

Uitgangspunten Internationaal

79

9.3

Raakvlakken Internationaal

82

9.4

Uitgangspunten Nationaal

84

9.5

Raakvlakken Nationaal

85

10

Keuzes voor de hoofdstructuur

87

11

Referentiesituatie en aanpak voor thematische effectbeoordeling

91

11.1

Uitgangspunten voor de thematische referentiesituatie

91

11.2

Luchtvaartnota als basis voor referentie Luchtruimherziening

95

11.3

Enkele opmerkingen over de effectbepaling

96

11.4

Veiligheid

98

11.5

Geluid

101

11.6

Emissies

107

11.7

Natuur

112

11.8

Ruimtebeslag

115

11.9

Efficiëntie

119

11.10

Capaciteit

120

12

Effectbeoordeling cyclus 1: Vast of Flexibel

124

12.1

Veiligheid

125

12.2

Geluid

131

12.3

Emissies

143

12.4

Natuur

147

12.5

Ruimtebeslag

149

12.6

Efficiëntie

149

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

iii

12.7

Capaciteit

151

12.8

Overzicht van effecten

155

13

Effectbeoordeling cyclus 2: Apart of Samen

156

13.1

Veiligheid

156

13.2

Geluid

158

13.3

Emissies

160

13.4

Natuur

161

13.5

Ruimtebeslag

163

13.6

Efficiëntie

163

13.7

Capaciteit

164

13.8

Overzicht van effecten

166

14

Effectbeoordeling cyclus 3: losse bouwstenen

167

14.1

Geavanceerde DMAN

167

14.2

RECAT-EU en PWS

168

14.3

Reductie minimale separatie in het naderingsluchtruim

169

14.4

Reductie minimale separatie in het tussenliggend luchtruim

170

14.5

Integratie AMAN/DMAN proces

172

14.6

Dynamisch flowmanagement

173

14.7

Het delen van informatie op de luchthavens verbeteren

174

14.8

Best Equipped, Best Served (BEBS) principe

174

14.9

Noise Abatement Procedure 2 (NADP 2)

177

14.10

Gekromde naderingen

178

14.11

Steilere ILS

182

14.12

Eén SID per baan

184

14.13

SIDs: boven zee wanneer mogelijk

188

14.14

Niet afwijken van de SID tot 6.000 voet

189

14.15

Flexibele vertrekprocedures

191

14.16

Elke sector maar één baan

193

14.17

Flexibele fixes

193

14.18

Groot aantal fixes

195

14.19

Niet holden

196

14.20

Meerdere entry-punten voor militair oefengebied

197

14.21

Advanced FUA

197

14.22

Conditionele routes door actief militair gebied

199

14.23

Beschouwing beoordeling bouwstenen

200

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

iv

15

Effectbeoordeling cyclus 4: Voorkeursalternatief

202

15.1

Veiligheid

202

15.2

Geluid

205

15.3

Emissies

212

15.4

Natuur

214

15.5

Ruimtebeslag

215

15.6

Efficiëntie

216

15.7

Capaciteit

218

15.8

Overzicht van effecten

222

16

Gevoeligheidsanalyse

223

16.1

Veiligheid

224

16.2

Geluid

226

16.3

Emissies

232

16.4

Natuur

234

16.5

Ruimtebeslag

235

16.6

Efficiëntie

235

16.7

Capaciteit

237

17

Referenties deel B

238

DEEL C: Bijlagen

4 januari 2021

242

BG7220TPRP2011191222

v

SAMENVATTING Inleiding Dit is de samenvatting van het plan-MER bij de (ontwerp-)Voorkeursbeslissing Luchtruimherziening. Het volledige Plan-MER, de Voorkeursbeslissing en andere informatie over de luchtruimherziening is op https://www.luchtvaartindetoekomst.nl/herziening-luchtruim te vinden. Dit plan-MER geeft informatie over de milieugevolgen van de luchtruimherziening. Die herziening bestaat uit een nieuwe indeling van het Nederlandse luchtruim en de manier waarop in de toekomst het dagelijks luchtverkeer wordt afgehandeld. De informatie in het plan-MER dient twee doelen: 1. De milieugevolgen volwaardig meewegen bij het nemen van een besluit over het Voorkeursalternatief voor de luchtruimherziening; 2. Belanghebbenden informeren over de milieugevolgen van dit Voorkeursalternatief. Er bestaat geen wettelijke verplichting voor een milieueffectrapportage bij de Voorkeursbeslissing voor de Luchtruimherziening. Toch hebben de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) en de staatssecretaris van Defensie besloten een plan-MER te laten maken. Met het plan-MER onderbouwen zij zorgvuldig en voor iedereen navolgbaar hun keuzes. Naast het plan-MER is een Passende Beoordeling op Hoofdlijnen opgesteld over de mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden. Het begrip ‘milieugevolgen’ is in het plan-MER breed opgevat.

Het plan-MER brengt niet alleen de gevolgen van de luchtruimherziening voor het milieu in beeld. Ook de effecten voor de luchtvaart zijn onderzocht. Verderop in deze samenvatting staat hoe dat is gedaan. De effecten in het plan-MER zijn gebruikt om stap voor stap tot de Voorkeursbeslissing Luchtruimherziening te komen. Tijdens het planproces is veel overleg gevoerd met provincies, gemeenten, luchtruimgebruikers en maatschappelijke partijen. Het plan-MER beschrijft de gevolgen voor het milieu als het eindresultaat en geeft inzicht in het verloop van het planproces. De samenwerkende bureaus RHDHV en NLR hebben het plan-MER opgesteld en de alternatieven voor de luchtruimherziening onafhankelijk op hun effecten getoetst. De minister van IenW en de staatssecretaris van Defensie vormen het bevoegd gezag en hebben het plan-MER goedgekeurd. Als u op- en aanmerkingen of suggesties heeft over het plan-MER, de Passende Beoordeling op Hoofdlijnen of de ontwerp-Voorkeursbeslissing Luchtruimherziening dan kunt u een zienswijze indienen. Ook brengt de Commissie m.e.r. onafhankelijk advies uit over het Plan-MER. De minister en staatssecretaris stellen daarna de Voorkeursbeslissing vast. In een Nota van antwoord leggen ze uit hoe zij de zienswijzen en het advies van de Commissie m.e.r. daarbij hebben benut.

De Voorkeursbeslissing gaat over de grote lijnen van de indeling en het toekomstige gebruik van het luchtruim. De effecten voor het milieu en de luchtvaart zijn in dit plan-MER op datzelfde algemene niveau onderzocht. Vervolgstappen zijn nodig om het ontwerp en de effecten meer precies in beeld te brengen. Dat gebeurt als volgende stap in het Programma luchtruimherziening: de planuitwerking.

Waarom een herziening van het Luchtruim? Waarover gaat de luchtruimherziening? De herziening van het luchtruim gaat over een andere indeling van het Nederlandse luchtruim in vlakken, lagen en vliegtijden (gebruik van ruimte, hoogte en tijd). De herziening van het Nederlandse luchtruim gaat ook over het toepassen van andere middelen en werkwijzen voor het afhandelen van het

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

1

luchtverkeer. Met het Nederlands luchtruim wordt in het kader van de luchtruimherziening de zogenaamde Amsterdam Flight Information Region (FIR) bedoeld. De Amsterdam FIR strekt zich uit boven het Nederlandse grondgebied en een groot deel van de Noordzee (zie ook de figuur hieronder) en van de grond tot aan een hoogte van ruim 20 kilometer.

Het luchtruim wordt door verschillende civiele en militaire luchtruimgebruikers gebruikt. Om te voorkomen dat deze gebruikers van het luchtruim in conflict met elkaar komen, is het luchtruim opgedeeld in diverse lagen en gebieden met specifiek doelen. Binnen deze lagen en gebieden gelden specifieke regels voor het gebruik ervan. Ook zijn er verschillende instanties die dit gebruik regelen en in de gaten houden. Dit allemaal bij elkaar wordt ook wel de hoofdstructuur genoemd. In de hoofdstructuur wordt het luchtverkeer afgehandeld, door middel van een zogenaamd operationeel concept. De luchtruimherziening gaat ook over de veranderingen in de afhandeling van het luchtverkeer. Te denken valt bijvoorbeeld aan “kies je voor vaste vliegroutes of wil je dat deze flexibel zijn, hoe regel je de korte en lange termijnplanning voor naderend en vertrekkend luchtverkeer en voor welke systeemondersteuning voor luchtverkeerleiders kies je?” Dit zijn slechts enkele voorbeelden die belangrijk zijn voor het operationeel concept. Uiteraard moeten toekomstige keuzes binnen het operationeel concept rekening houden met de hoofdstructuur. Hierover later onder het kopje “Wat staat er in het Voorkeursalternatief?” meer.

Wat is nu het probleem en/of wat dreigt het in de toekomst te worden? De luchtvaart is afgelopen decennia fors gegroeid, nieuwe vormen van luchtvaart (zoals drones) dienen zich aan en de komst van de F-35 vraagt om andere militaire oefenruimte. Ook wordt de druk op het woon- en leefmilieu steeds groter. De huidige indeling van het Nederlandse luchtruim en de manier waarop het dagelijkse luchtverkeer wordt afgehandeld levert nu al milieuknelpunten en ook vertragingen van vluchten voor passagiers en vracht op. Ook biedt het geen ruimte om de toekomstige veranderingen aan te kunnen. Verwacht wordt dat de groei in de civiele luchtvaart zich -ondanks de COVID-19-crisis op termijn weer voortzet. Bovendien heeft de COVID-19 crisis geen invloed op de omvang van het militair luchtverkeer en doet het ook niets af aan de noodzaak voor een efficiënt en duurzaam luchtruim. Tegen deze achtergrond is het programma Luchtruimherziening gestart.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

2

Wat is het doel van de Luchtruimherziening? Het Rijk stelt zich in de Startbeslissing Programma Luchtruimherziening van april 2019, de opgave om in samenwerking met (internationale) partners en in gerichte dialoog met de omgeving (stakeholders) een inrichting en beheer van het luchtruim te realiseren, die integraal en toekomstbestendig is, en is gebaseerd op een zorgvuldige afweging van publieke belangen. Het programma Luchtruimherziening heeft de volgende doelen:  efficiënter gebruik en beheer van het luchtruim ten behoeve van alle luchtruimgebruikers;  verduurzaming: beperken van de impact van vliegroutes op de omgeving en het klimaat (geluidshinder, (ultra)fijnstof, stikstof en CO2). Defensie draagt hieraan bij door de geluidshinder zoveel mogelijk te beperken.  verruimen van civiele en militaire capaciteit (militaire missie effectiviteit) in het luchtruim. Omdat de doelen nauw samenhangen is afgezien van een rangorde of weging van de doelen. Veiligheid staat echter voorop als randvoorwaarde. De luchtruimherziening moet bijdragen aan beperking van de effecten van de luchtvaart op leefomgeving en klimaat, binnen de voorwaarden en de grenzen die de Luchtvaartnota 2020-2050 stelt. Het Rijk sluit met de luchtruimherziening aan op de Luchtvaartnota 2020-2050 Verantwoord vliegen naar 2050.

De Luchtvaartnota dient de publieke belangen veiligheid, netwerkkwaliteit, leefkwaliteit en duurzaamheid. Per publiek belang wordt in de Voorkeursbeslissing aangegeven welke kaders uit de Luchtvaartnota direct van toepassing zijn op de luchtruimherziening. De Voorkeursbeslissing voor de luchtruimherziening is de eerste beslissing volgend uit de Luchtvaartnota.

Rol van m.e.r. in de totstandkoming van de Voorkeursbeslissing Luchtruimherziening? De totstandkoming van de Luchtruimherziening verloopt volgens de fasen van het MIRT1 proces. Deze staan in de figuur hieronder. De Voorkeursbeslissing is het einde van de Verkenningsfase. Op basis van de Voorkeursbeslissing start de Planuitwerkingfase die in 2022/2023 uitmondt in een integrale Programmabeslissing, waarna de implementatie kan starten.

1

MIRT staat voor Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport; de programmering van grote infrastructurele werken van de Rijksoverheid. Voor het traject van onderzoek tot realisatie van de infrastructuur geldt een gefaseerde aanpak, die de luchtruimherziening ook volgt.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

3

Een m.e.r.-procedure voor de luchtruimherziening in de Verkenningsfase biedt de mogelijkheid om vooraf zowel de milieugevolgen als de gevolgen van de luchtruimherziening voor een efficiënte luchtvaart op een transparante wijze in beeld te brengen. Bovendien heeft dit m.e.r. per stap in het proces om te komen tot een Voorkeursalternatief (VKA) tussentijds informatie opgeleverd die bepalend was voor de vervolgstap. Hierover later meer in de beschrijving van de effecten. Het heeft ervoor gezorgd dat de Voorkeursbeslissing, waarin het VKA wordt vastgesteld, zorgvuldig en gemotiveerd tot stand is gekomen.

Wat staat er in het Voorkeursalternatief? Voorkeursalternatief in het kort Het Voorkeursalternatief omvat de hoofdstructuur ofwel de indeling van het luchtruim en het operationeel concept bestaande uit technologie, procedures en processen voor de veilige en vlotte afhandeling van het verkeer. Tussen 2024 en 2027 wordt een nieuwe hoofdstructuur voor het Nederlandse luchtruim gerealiseerd. Deze hoofdstructuur zorgt voor een efficiëntere indeling van het luchtruim die verduurzaming van de luchtvaart mogelijk maakt en zo veel mogelijk tegemoetkomt aan civiele en militaire luchtruimbehoeften. Essentieel onderdeel hiervan is de uitbreiding van een bestaand militair oefengebied (onder andere voor de F-35) in het noorden van het Nederlands luchtruim, met voldoende capaciteit om de militaire missie effectiviteit te verbeteren. De nieuwe hoofdstructuur geeft invulling aan verduurzaming door onder meer een herinrichting van het naderingsgebied van de luchthaven Schiphol, waarmee wordt beoogd de CO2impact en de geluidshinder te beperken. Ook wordt de zuidoostelijke ontsluiting voor het handelsverkeer van en naar Nederlandse luchthavens verbeterd. Het nieuwe operationeel concept 2035 bouwt voort op deze nieuwe hoofdstructuur en is samengesteld uit verschillende bouwstenen (maatregelen) zoals verschillende planningstools en de systeemondersteuning voor luchtverkeerleiders.

Doel van dit nieuwe concept is het maximaal faciliteren van continu dalen en stijgen van luchtverkeer. Een vast routestelsel met een nauwkeurige planning is één van de belangrijkste pijlers. Bouwstenen die bijdragen aan de voorspelbaarheid van geluid op de grond vormen een andere belangrijke pijler.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

4

Om de planning zo min mogelijk te verstoren wordt bovendien de samenwerking tussen luchthavens, luchtverkeersleidingsorganisaties, de manager van het Europese luchtverkeersnetwerk en de luchtvaartmaatschappijen geïntensiveerd. Ook gaan de militaire en civiele luchtverkeersleidingsorganisatie op in één gezamenlijke organisatie.

Wat is er in het MER getoetst en wat zijn de uitkomsten? Hoofdstructuur De hoofdstructuur legt de basis voor de stapsgewijze invoering van de bouwstenen uit het Voorkeursalternatief voor het gebruik en de organisatie van het Nederlands luchtruim. Het plan-MER toetst de effecten van de hoofdstructuur in 2025, zonder dat nieuwe bouwstenen zijn ingevoerd. Het planMER toetst ook de effecten van de hoofdstructuur in 2035, inclusief alle nieuwe bouwstenen. Van de nieuwe hoofdstructuur zijn alleen hoofdkeuzes bekend waardoor geen (gedetailleerde) geografische effecten zijn te bepalen. De effecten van de gewijzigde hoofdstructuur kunnen pas echt goed in beeld worden gebracht als een verdere uitwerking van de routestructuur van het luchtverkeer heeft plaatsgevonden. Dit wordt gedaan in de Planuitwerkingsfase. In het MER is geen alternatievenonderzoek gedaan naar een nieuwe hoofdstructuur zoals deze in de Startbeslissing van april 2019 is aangekondigd. De beperkte omvang van het Nederlandse luchtruim en de totale luchtruimbehoefte van de gebruikers hebben er toe geleid dat maar één haalbare mogelijkheid voorhanden bleek te zijn. In onderstaande afbeeldingen zijn de veranderingen in de hoofdstructuur aangeven. Links is de oude situatie en rechts de nieuwe situatie zichtbaar.

Voor het Noordelijk oefengebied wordt in de Voorkeursbeslissing aangegeven waarom er geen realistische alternatieven binnen Nederland zijn. Ook vanuit het oogpunt van de omgeving en het effect op de Europese civiele luchtvaart is dit de meest geschikte locatie. In het zuidoosten van het Nederlandse luchtruim komt luchtruim beschikbaar voor civiel gebruik. Samen met de aanleg van een vierde naderingsstroom naar Schiphol zorgt dit voor korter vliegen van en naar het zuidoosten. Bovenstaand figuur geeft de verplaatsing uit het zuiden van Nederland en uitbreiding van het militair oefengebied in noorden van Nederland weer. Onderstaand figuur geeft de toekomstige verdeling van het luchtverkeer Schiphol via vier in plaats van de huidige drie naderingspunten Schiphol aan.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

5

Alternatieven voor het operationeel concept In het MER zijn verschillende mogelijkheden bekeken voor de afhandeling van het luchtverkeer in het Nederlandse luchtruim, de zogenaamde invulling van het operationeel concept. In totaal zijn vier verschillende mogelijkheden bekeken en beoordeeld op de bijdrage aan de programmadoelen. “Kiezen we voor vaste routes, vlieghoogten en planning voor het luchtverkeer of worden deze tijdens de vlucht pas ingevuld? (Vast versus Flexibel) Gaan we uit van één gedeeld luchtruim voor de luchthavens Schiphol, Lelystad en Rotterdam of houden we rekening met drie eigen afzonderlijke delen van het luchtruim, dus voor elke luchthaven één? (Samen versus Apart)” Deze vier mogelijkheden, alternatieven genoemd, worden hieronder in een plaatje aangegeven.

In het MER is eerst een vergelijking gemaakt tussen het alternatief Vast en Flexibel, en vervolgens tussen het alternatief Samen en Apart. Het is dus niet zo dat er een keuze wordt gemaakt uit één van de vier alternatieven. Het resultaat van de vergelijkingen leverde de informatie om een Voorkeursalternatief samen te stellen.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

6

Bij elk van de alternatieven hoort een specifiek cluster van bouwstenen (pakket aan maatregelen). Deze maatregelen zijn kenmerkend voor dat alternatief. Daarnaast zijn er nog bouwstenen die aanvullend kunnen worden toegepast maar die niet per se horen bij een alternatief. In het MER zijn de meest relevante bouwstenen beoordeeld. Alternatief

Bouwstenen2   

Vast

  

Extended Arrival Management (E-AMAN) Gates concept Vaste Naderingsroutes

 

Flexibel

Apart



Trajectory Based Operations Extended Arrival Management (E-AMAN) Naderen via een stelsel van vaste routepunten Controlled Time of Arrival (CTA) Free Route Airspace (FRA) op lagere hoogte Buizen

Geen aanvullende bouwstenen

Samen

 

Multi-airport systeem Afstemming baangebruik

Wat zijn de effecten van de alternatieven en aanvullende bouwstenen? Het instrument m.e.r. is bewust ingezet om de alternatieven en bouwstenen te toetsen op meer criteria dan alleen het milieu: hieronder vallen veiligheid en duurzaamheid. Om een indruk te krijgen hoe deze aansluiten op de doelen van de luchtruimherziening zijn ook criteria als efficiënt gebruik en beheer en capaciteit beschouwd (zie doelthema’s in toetsingskader plan-MER). Daardoor ontstaat een volledig overzicht aan effecten die meegewogen kunnen worden voor de Voorkeursbeslissing. Hieronder staat het Toetsingskader plan-MER uitgesplitst naar de doelen van het programma. Doelthema

Toetscriterium

Randvoorwaarde veiligheid ongevalsrisico; externe veiligheid

Verduurzaming

Efficiënt gebruik en beheer

Capaciteit

geluid (geluidbelasting, voorspelbaarheid, ontwerpruimte bij het maken van routes); emissies (klimaat, luchtkwaliteit); natuur (stikstofdepositie; verstoring); beperking van gebruik van grond vluchtefficiëntie; efficiëntie militaire transit uurcapaciteit civiel handelsverkeer; robuustheid en punctualiteit; beschikbaarheid luchtruim voor militair verkeer; beschikbaarheid luchtruim voor General Aviation; beschikbaarheid luchtruim voor drones

2

Bij Apart en Samen zijn de bouwstenen benoemd die aanvullend zijn op Vast. Voor verdere uitleg van de bouwstenen wordt verwezen naar de hoofdtekst van het plan-MER.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

7

De eerste en belangrijkste keuze is de keuze over welke routeconcept in de toekomst gehanteerd moet gaan worden. Daarom is in het plan-MER is als eerste gekeken naar de effecten van de alternatieven Vast en Flexibel. Ten opzichte van de referentiesituatie3, dit is de situatie in 2035 zonder luchtruimherziening, scoren alle criteria neutraal, positief of heel positief. Dit betekent dus dat allebei de alternatieven zorgen voor een verbetering. Op alle criteria scoort het alternatief Vast beter dan, of gelijk aan Flexibel. Het alternatief Vast presteert met name beter op de criteria geluid, emissies, natuur, efficiëntie en capaciteit. De criteria die de meest opvallende verschillende tussen Vast en Flexibel laten zien zijn hieronder kort toegelicht. Geluid: bij het alternatief Vast wordt de oppervlakte van de geluidcontouren met ongeveer 19% tot 22% verkleind ten opzichte van de referentiesituatie. Met name het naderen in zogenoemde Buizen (het verkeer vliegt over vast paden, routes doorkruisen niet en efficiënt klimmen en dalen is mogelijk) zorgt er in dit alternatief voor dat de naderingen van een luchthaven hoger en met minder motorvermogen worden uitgevoerd. Bij het alternatief Flexibel wordt de oppervlakte van de geluidcontouren met ongeveer 4% tot 6% verkleind ten opzichte van de referentiesituatie.

Bij gebruik van de maatregel Vaste naderingsroutes is de ideale nadering minder vaak mogelijk dan bij het gebruik van de buizen in het alternatief Vast. Dit is ook de reden waarom het alternatief Vast beter scoort op ‘voorspelbaar’ van geluid. Emissies4: bij het alternatief Vast wordt het brandstofgebruik met ongeveer 7% à 8% verminderd ten opzichte van de referentiesituatie. De grootste bijdrage komt van de invoer van Buizen voor de naderingen en vertrekken van een luchthaven, waardoor vliegtuigen meer rechtstreeks kunnen vliegen en de nadering met minder motorvermogen uit kunnen voeren. Het alternatief Flexibel leidt tot een reductie van het brandstofgebruik van ongeveer 2% ten opzichte van de referentiesituatie. Dit is minder dan bij alternatief Vast. Natuur: de vermindering van het gebruik in brandstof zorgt voor een afname in stikstofdepositie. De verkleining van het geluidsoppervlak voor een afname van geluidverstoring. Beiden leiden tot betere milieucondities voor natuur in vergelijking met de referentiesituatie. Efficiëntie: bij het alternatief Vast is sprake van een aanzienlijke afname van de totale vliegtijd, ongeveer 9%. De grootste bijdrage komt door het invoeren van de maatregel naderings- en vertrekbuizen, waardoor vliegtuigen meer rechtstreeks kunnen vliegen en in de nadering sneller kunnen dalen.

Ook het toepassen van Free Route Airspace op lagere hoogte (dus tussen de 7,5 km en 3 km). Hierbij hoeft een vertrekkend vliegtuig vanaf die hoogte niet via een bepaalde route te vliegen. Die vrijheid voor de piloot levert kortere vliegpaden op en zorgt voor een sterke verbetering in de efficiëntie van afhandeling van het civiele handelsverkeer. Bij het alternatief Flexibel neemt de totale vliegtijd met ongeveer 2% af. Het naderen via Vaste Naderingsroutes kan beperkt worden toegepast waardoor het klein positief effect oplevert. Voor beide alternatieven verbetert de efficiëntie door het beschikbaar stellen van een vierde naderingspunt voor de naderingen op Schiphol. Capaciteit: onder het thema capaciteit valt het criterium robuustheid en punctualiteit. Het alternatief Vast scoort hier beter op dan het alternatief Flexibel, omdat in het alternatief Vast maatregelen zijn opgenomen die er voor zorgen dat de piloot al ver voor de landing instructies ontvangt om op veilige afstand van elkaar naar een luchthaven te vliegen. Het alternatief Flexibel kent op dit gebied geen nieuwe maatregelen.

3

De referentiesituatie 2035 gaat uit 635.000 vliegbewegingen per jaar, waarvan 538.000 op Schiphol. De alternatieven en bouwstenen gaan uit van dezelfde aantallen vliegbewegingen als in de referentiesituatie. 4 Het begrip emissies is in dit plan-MER direct gekoppeld aan het brandstofgebruik. 4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

8

De tweede keuze gaat over de mate van samenwerking en informatie-uitwisseling die nodig is om zo goed mogelijk invulling te geven aan de doelen van het programma. Nadat de effecten van de alternatieven Vast en Flexibel in beeld waren gebracht is gekeken naar de effecten van de alternatieven Samen en Apart. Hiervoor is het alternatief Vast als ijkpunt gebruikt. De alternatieven die zijn vergeleken zijn VastSamen en Vast-Apart. Uit de scores komt een klein verschil tussen Vast-Samen en Vast-Apart naar voren. Alleen bij het thema geluid, criterium ontwerpruimte is er een verschil. Daar scoort Samen positiever dan Apart. Dit komt omdat in het alternatief Samen de luchtruimgrenzen van de afzonderlijke luchthavens Schiphol, Lelystad en Rotterdam gedeeltelijk zijn weggenomen. Ten slotte is in het MER onderzocht of nog niet gebruikte losse bouwstenen het operationeel concept kunnen verbeteren. Deze bouwstenen zijn beschreven en uitgebreid op effecten beoordeeld in het PlanMER. Het gaat hier om heel uiteenlopende bouwstenen. Je kunt hierbij bijvoorbeeld denken aan de introductie van een nieuw managementsysteem voor vertrekkende en naderende vluchten waardoor onder ander het gebruik van de start- en landingsbanen wordt verbeterd, of verfijning van categorieën tot op het niveau van vliegtuigentypes om daarmee de onderlinge vliegtijden tussen vliegtuigen te verminderen.

Maar ook het opleggen van verplichtingen aan het luchtverkeer of juist bieden van voordelen aan vliegtuigen of organisaties die een bepaalde uitrusting, functionaliteit of prestatieniveau hebben die kan leiden tot een verbetering van de veiligheid of een vermindering van brandstofgebruik en geluidbelasting. De bouwstenen de het meest positief scoren op de doelen van het programma tezamen zijn geselecteerd voor het Voorkeursalternatief (VKA). In het figuur hieronder zijn de bouwstenen van het Voorkeursalternatief en de plaats van deze bouwstenen in het luchtruim opgenomen. Dit zijn de losse bouwstenen die het operationeel concept verbeteren plus de bouwstenen die horen bij de combinatie van de alternatieven Vast en Samen. Het VKA is dus een optelsom van een nieuwe hoofdstructuur (luchtruimindeling) en een pakket aan operationele maatregelen welke iteratief is samengesteld naar aanleiding van het alternatieven- en bouwstenenonderzoek.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

9

Wat zijn de effecten van het voorkeursalternatief? In het MER is het Voorkeursalternatief (VKA) op eenzelfde wijze beoordeeld als de alternatieven en de bouwstenen. In onderstaande tabel staan per beoordelingscriterium de effecten aangegeven. Onder de tabel worden de belangrijkste effecten als gevolg van de ruimtelijke herindeling en het ruimtegebruik per doelthema toegelicht. Uitgangspunt hierbij is dat alle onderdelen van het Voorkeursalternatief volgens plan worden geïmplementeerd en volgens verwachting werken. Doelthema

(Milieu)thema Criterium

Randvoorwaard Veiligheid e veiligheid

Ongevalsrisico

0

0

Externe veiligheid

0

0

Geluidsbelasting

0

++

Voorspelbaarheid

0

+

Ontwerpruimte bij het maken van routes

0

++

Klimaat (CO2)

0

++

Luchtkwaliteit

0

0

Stikstofdepositie

0

++

Verstoringseffecten

0

++

Ruimtebeslag Beperkingen van gebruik van grond

0

0

Vluchtefficiëntie

0

++

Efficiëntie militaire transit

0

+

Uurcapaciteit voor civiel verkeer

0

+

Robuustheid en punctualiteit civiel verkeer

0

Beschikbaarheid van luchtruim voor militair verkeer

0

Beschikbaarheid van luchtruim voor GA

0

Beschikbaarheid van luchtruim voor drones

0

Geluid

Verduurzaming

Emissies

Natuur

Efficiënt gebruik Efficiëntie en beheer Capaciteit

Capaciteit

Referentie Effectscore 2035 VKA

+ ++

+ +

Randvoorwaarde Veiligheid Een hoog veiligheidsniveau is en blijft randvoorwaarde voor de luchtruimherziening. Wijzigingen aan het luchtvaartsysteem mogen alleen ingevoerd worden als vooraf aangetoond is dat dat veilig kan, onder andere ter beoordeling van de luchtvaartautoriteiten. Verreweg de meeste bouwstenen in het VKA kunnen voldoende veilig worden gemaakt. Het VKA heeft geen belangrijk effect op de externe veiligheid. Verduurzaming Geluid: het VKA heeft een groot positief effect op de geluidsbelasting in de buurt van luchthavens ten opzichte van de referentiesituatie. Dit is vooral het gevolg van het continue dalen via naderingsbuizen buizen. Vliegtuigen vliegen daarin hoger en gebruiken de motor minder intensief dan in de referentiesituatie 2035. Doordat het naderingsverkeer wordt gebundeld, wordt de geluidsbelasting meer 4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

10

geconcentreerd. Het uiteindelijke effect van dit alles op een zekere locatie hangt sterk af van de verkeersvolumes, het routeontwerp, het baangebruik en de verkeersmix. Het positieve effect van het VKA op de geluidsbelasting wordt relatief groter bij meer vluchten, lagere geluidscontourwaarden en een groter aandeel naderingen. Het VKA heeft vanwege naderingen via buizen (vaste routes met een vast hoogteprofiel) ook een positief effect op de voorspelbaarheid van geluid. Er zijn twee elementen in het VKA die in sommige lokale gevallen extra voordelen kunnen bieden voor de vermindering van geluidslast bij het nog te maken ontwerp van routes. Dit betreft gekromde naderingen5 waardoor vliegtuigen kilometers minder lang rechtuit voor de landingsbaan hoeven te vliegen; en het gedeelde gebruik van naderingsluchtruim, in het bijzonder in het cluster van Schiphol, Lelystad en Rotterdam. Emissies: het VKA heeft een groot positief effect op het brandstofgebruik -een vermindering van ongeveer 8%- en daardoor op de uitstoot van klimaat-gerelateerde emissies, CO2 in het bijzonder. Dit effect is het gevolg van kortere vliegpaden, het dalen met minder motorvermogen en het vliegen op grotere hoogtes tijdens de daling.

Met name de aanpassingen aan de hoofdstructuur (een vierde verzamelpunt voor Schiphol, het ontsluiten van het zuidoostelijk deel van het Nederlandse luchtruim voor civiel luchtverkeer), het voorkómen van koersinstructies op lagere hoogtes, de optimalisatie van de naderingsstromen en het gedeeld gebruik van naderingsluchtruimen, hebben hieraan bijgedragen. De grootste winst wordt behaald bij de naderingen op Schiphol. Het VKA heeft geen effect op de luchtkwaliteit in de buurt van de luchthavens. Natuur: het VKA heeft een groot positief effect op de geluidsverstoring. De oppervlakte binnen de 43 dB(A)-geluidscontour neemt in de orde van 20% af. Het VKA heeft een zeer positief effect op het brandstofgebruik. Om een indicatie te geven van de eventuele relatieve toe- of afname van stikstofdepositie is de hoeveelheid gebruikte brandstof als maat gebruikt. Op basis hiervan wordt geconcludeerd dat het VKA een positief effect heeft op de stikstofdepositie in Nederland. Het VKA heeft geen effect op vogelaanvaringen. De meeste vogelaanvaringen met luchtvaartuigen vinden plaats op of in de directe nabijheid van luchthavens en het gedrag van vliegtuigen in het VKA is daar niet anders dan in de referentiesituatie.

Ruimtebeslag: de analyses voor de effecten op geluid, veiligheid en luchtkwaliteit geven geen aanleiding om te verwachten dat bouwstenen van het VKA leiden tot belangrijke aanpassingen in de ruimtelijke ordening in 2035. Efficiënt gebruik en beheer (Vlucht)efficiëntie kan gezien worden als de besparing van de kosten van de vluchtuitvoering. De belangrijkste variabele kosten van een vlucht zijn die van brandstof en die van de vluchtduur, gerelateerd aan personeel, het gebruik van het vliegtuig en het vliegtuigonderhoud. Het VKA heeft een zeer positief effect op zowel het brandstofgebruik als de vluchtduur. Hierboven is het positieve effect op het brandstofgebruik al benoemd. Het positieve effect op de vluchtduur is een gevolg van met name kortere paden van de naderingen, grotere hoogtes van de naderingen, optimalisatie van de naderingspunten, de ontsluiting van het zuidoostelijk deel van het luchtruim voor civiel luchtverkeer en kortere taxi- en wachttijden op de luchthaven. Het VKA heeft ook een positief effect op de efficiëntie van de militaire transits (de verhouding tussen de vliegtijd tussen de vliegbasis en het oefengebied en de effectieve operationele vliegtijd in het oefengebied). Dit is het gevolg van de meerdere naderingspunten voor militair oefengebied. 5

Gekromde naderingen veranderen de vliegroutes van de naderingen van ongeveer 6km van de baan tot ongeveer 15km van de baan. Hierdoor kan bijvoorbeeld het overvliegen van kwetsbare gebieden vermeden worden.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

11

Capaciteit Het VKA kent verscheidene elementen die de capaciteit van onderdelen van het civiele luchtruim verhogen, onder ander de verbeterde planning, de introductie van andere normen en reductie van minimale tijden en afstanden tussen vliegtuigen, de introductie van een vierde naderingspunt voor Schiphol, en de ontsluiting van het zuidoostelijk deel van het luchtruim voor civiel luchtverkeer. Deze elementen gezamenlijk kunnen in het VKA met name op Schiphol leiden tot een toename van de uurcapaciteit met 8 tot 10 bewegingen per uur ten opzichte van de referentiesituatie. De verbeterde planning in het VKA voorkomt ook dat het lokaal en tijdelijk te druk wordt in bepaalde delen van het luchtruim waardoor de verkeersafhandeling robuuster en de kans op verlies van punctualiteit lager dan in de referentiesituatie. Risico op het gebied van robuustheid en punctualiteit: verstoringen, zoals noodweer, sluiting van een baan of snel opkomend slecht zicht, kunnen zo plotseling optreden dat ze niet planmatig voorkomen kunnen worden. Het buizenconcept kan dan deels losgelaten worden om de continuïteit te waarborgen. In het VKA is aangenomen dat 10% tot 20% van de Schiphol-vluchten geen gebruik maken van het buizenconcept.

Het VKA heeft door de uitbreiding van het oefengebied in het noorden een positief effect op de grootte en mate van beschikbaarheid van geschikt luchtruim voor individuele en gezamenlijke militaire oefeningen van de operationele commando’s. Het VKA heeft door dynamisch gebruik van luchtruim ook een positief effect op de grootte en mate van beschikbaarheid in de tijd van luchtruim voor General Aviation en Drones.

Gevoeligheidsanalyse In de gevoeligheidsanalyse is onderzocht of de keuze voor het VKA en de effectvergelijking standhouden wanneer de verkeersvolumes zich anders zouden ontwikkelen. De gevoeligheidsanalyse laat zien dat de prestaties van het VKA ten opzichte van de referentiesituatie 2035 ook in een scenario met geen groei van het aantal vliegbewegingen ten opzichte van huidige situatie (2018) overeind blijven. Ook laat de analyse zien dat het concept ook robuust is bij een hoger aantal bewegingen.

Monitoring en leemten in kennis Monitoring: Wettelijk bestaat bij activiteiten die worden voorbereid met behulp van m.e.r. de verplichting om evaluatieonderzoek te verrichten. In een MER dient daarom een voorstel voor een evaluatie- of monitoringsprogramma te worden opgenomen. De jaarlijkse monitoring van het programma Luchtruimherziening zal primair gericht zijn op de voortgang van het programma volgens het zogenaamde Transitieplan 2023-2035, gericht op de geleidelijke invoering van de bouwstenen van het voorkeursalternatief (VKA) van 2025 tot aan 2035. Ook de effecten en het behalen van de doelen van het programma zal met regelmaat worden geëvalueerd. Op basis van monitoring en evaluatie wordt jaarlijks verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer en kunnen eventuele aanpassingen in de visie en uitvoering worden gedaan. Leemten in kennis en onzekerheden: De uitvoering van het beleid en daarmee het al dan niet voordoen van effecten is met onzekerheid omgeven. Daarom is de effectbeschrijving in het MER vooral gericht op het in beeld brengen van de richting van de effecten: is deze positief ten opzichte van de referentie, blijft deze onveranderd of negatief? De effectbeschouwing is deels gedaan met berekeningen en deels op 4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

12

basis van expert judgement. Hierbij is gebruikt gemaakt van diverse onderzoeksrapporten, beleidsdocumenten en bestaande MER’en. Onzekerheden bij het in beeld brengen van de effecten komen vooral voort uit leemten in kennis, uit onzekerheden over autonome ontwikkelingen in en buiten de luchtvaart en onzekerheden over de nadere uitwerking van het programma en doorwerking van het beleid. Bij vervolgbesluiten is daarom nader milieuonderzoek nodig om gaandeweg een concreter beeld te vormen van de effecten voor de fysieke leefomgeving. De geanalyseerde effecten van het operationeel concept moeten worden bezien in relatie tot de effecten van de nieuwe hoofdstructuur. De keuze voor een uitbreiding van het noordelijk oefengebied betekent dat er nadelige effecten zullen kunnen zijn, bijvoorbeeld voor de inwoners van Noordoost- Nederland. Deze effecten zijn in dit plan-MER niet meegenomen omdat dat in dit stadium nog niet kon. Eenzelfde opmerking is te maken voor de keuze om uit te gaan van een vierde naderingspunt in combinatie met het verder invoeren van vaste naderingsroutes.

Hoe verder? Na deze Verkenningsfase volgt de Planuitwerkingsfase. In deze fase zullen vooral de geografische effecten van de op het Voorkeursalternatief gebaseerde ontwerpen (zoals een nader invullingen en detaillering van de hoofdstructuur en het ontwerpen van de vliegroutes) in beeld moeten worden gebracht. Hierbij dienen de kansen die in de Verkenningsfase naar voren zij gekomen zoveel mogelijk worden benut. De Planuitwerking resulteert in een ontwerp-programmabeslissing. De ontwerp-programmabeslissing zal overeenkomstig de MIRT systematiek worden onderbouwd op het gebied van natuur- en milieueffecten. Ook zal een integrale veiligheidsanalyse worden uitgevoerd. De ontwerp-programmabeslissing en bijbehorende onderbouwing zullen evenals deze voorkeursbeslissing voor zienswijzen worden voorgelegd. Medio 2023 is de definitieve programmabeslissing voorzien.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

13

DEEL A: De hoofdlijnen voor de besluitvorming

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

14

1

Inleiding tot het programma Luchtruimherziening en plan-MER

1.1

Aanleiding voor het programma Luchtruimherziening

De indeling van het Nederlandse luchtruim en de manier waarop het dagelijkse luchtverkeer wordt afgehandeld hebben zich sinds het begin van de luchtvaart ontwikkeld. De afgelopen decennia hebben grote veranderingen in het gebruik van het luchtruim plaatsgevonden en deze zullen zich ook in de toekomst blijven voordoen. De luchtvaart is fors gegroeid en er zijn nieuwe vormen van luchtvaart ontstaan (zoals drones). Ook vraagt de komst van nieuwe wapensystemen, zoals de F-35, naar Nederland om een andere militaire oefenruimte. Niet alleen de grenzen aan de capaciteit van het huidige luchtruim zijn bijna bereikt, ook de druk op ons woon- en leefmilieu wordt steeds groter. De basisstructuur van het huidige luchtruim volstaat niet langer om de toekomstige uitdagingen aan te kunnen op het vlak van duurzaamheid, capaciteit6 en efficiëntie. Het is daarom noodzakelijk om de indeling én het gebruik van het luchtruim fundamenteel te herzien. Die nieuwe indeling moet mogelijkheden bieden om verkeerstromen te optimaliseren, om geluidshinder en/ of emissies te beperken, gebruiksfuncties in samenhang te bekijken (bijvoorbeeld verkeersstromen van Schiphol en andere civiele luchthavens) en civiele en militaire gebruikersbehoeften in te vullen.

De noodzaak van een integrale herziening van het luchtruim is voor het eerst voorzien in de Luchtruimvisie en door dit kabinet vastgelegd in het regeerakkoord ‘Vertrouwen in de Toekomst’. Daarin staat het voornemen om de indeling van het Nederlandse luchtruim per 2023 of zoveel eerder als mogelijk te herzien. De integrale behoeftestelling luchtruimgebruik vastgelegd in de Startbeslissing Programma Luchtruimherziening (april 2019) laat zien dat inpassing van alle gebruikerswensen leidt tot beperkingen en knelpunten bij de vele, verschillende luchtruimgebruikers. De gesprekken die door het ministerie zijn gevoerd met stakeholders onderstrepen de grote wens van veel burgers om vliegroutes en het gebruik daarvan duurzaam in te passen in het Nederlandse luchtruim. Het programma Luchtruimherziening is op zoek gegaan naar een manier om voor álle vluchten samen een veilige, vlotte afhandeling te realiseren met een lage belasting op de leefomgeving. Het programma Luchtruimherziening werkt aan een toekomstig Nederlands luchtruim met voldoende civiele capaciteit en militaire missie effectiviteit, dat efficiënt is ingedeeld en wordt beheerd, en dat de beste condities kent voor duurzaamheid en leefomgeving, met veiligheid als randvoorwaarde.

1.2

Opgave en doelen voor het programma Luchtruimherziening

De luchtruimherziening kent de volgende opgave: “in samenwerking met (internationale) partners en in gerichte dialoog met de omgeving (stakeholders) realiseren van inrichting en beheer van het luchtruim, die integraal en toekomstbestendig is, en gebaseerd op een zorgvuldige afweging van publieke belangen7”. Voorliggend plan-MER biedt de basis voor deze afweging van belangen.

6

Begin 2020 is de wereld getroffen door de COVID-19 crisis als gevolg waarvan het luchtverkeer in grote mate stil is komen te liggen. Er is daarmee sprake van een uitgestelde groei van de civiele luchtvaart, waarmee de herziening van het Nederlandse luchtruim vanuit het oogpunt van capaciteit noodzakelijk blijft. De COVID-19 crisis heeft geen invloed op de omvang van het militair luchtverkeer. De COVID-19 crisis doet ook niets af aan de noodzaak voor een luchtruimherziening in het licht van efficiëntie en duurzaamheid. Het voorliggende plan-MER is gebaseerd op actuele groeiprognoses voor de luchtvaart. 7 De opgave en doelen zijn vastgesteld in de “Startbeslissing Programma Luchtruimherziening; Samen werken aan het luchtruim”, gepubliceerd in april 2019. 4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

15

Vanuit deze opgave zijn er voor het programma Luchtruimherziening drie doelen opgesteld, deze worden hieronder toegelicht8. 1. Efficiënter gebruik en beheer van het luchtruim ten behoeve van alle luchtruimgebruikers; 2. Verduurzaming: beperken van de impact van vliegroutes op de omgeving en het klimaat (geluidshinder, (ultra)fijnstof, stikstof en CO2). Defensie draagt hieraan bij door de geluidshinder zoveel mogelijk te beperken; 3. Verruimen van civiele en militaire capaciteit (militaire missie effectiviteit) in het luchtruim. In de Onderzoeks- en Verkenningsfase is bewust afgezien van een weging van deze doelen omdat ze met elkaar samenhangen. Het verhogen van de veiligheid in het Nederlandse luchtruim is geen doelstelling op zichzelf maar een harde randvoorwaarde: alle veranderingen in het kader van de herziening worden getoetst op hun veiligheidseffect, zowel individueel als integraal. Daarbij geldt dat de veiligheid (het risico van een ongeval) door de verandering(en) ten minste gelijk moet blijven, en waar mogelijk verder wordt verbeterd. Efficiënter gebruik en beheer van het luchtruim ten behoeve van alle luchtruimgebruikers Efficiënter gebruik en beheer van het luchtruim zorgt ervoor dat het dagelijkse gebruik van het luchtruim verbetert. Gedurende de dag wijst de luchtverkeersleiding stukken luchtruim aan voor civiel of militair gebruik.

Goede planning is noodzakelijk voor een efficiënt gebruik en beheer. Verduurzaming: beperken van impact van vliegroutes op de omgeving Een vlucht is duurzamer uitgevoerd als deze op onderdelen is geoptimaliseerd. Een vlucht kan zodanig worden uitgevoerd dat het het geluid en de emissies (CO2, NOx, (ultra)fijnstof) beperkt. Uitstoot zal zo veel mogelijk plaatsvinden op plekken waar de impact het laagst is. Het programma zoekt een afhandelingswijze met bijbehorende indeling van het Nederlandse luchtruim waardoor een zo groot mogelijk aantal vluchten op die manier kunnen worden uitgevoerd, met behoud van de mogelijkheden om het gewenste aanbod luchtverkeer op tijd te kunnen afhandelen. Op volgende onderdelen wordt geoptimaliseerd:  De vliegroute in het horizontale vlak (zo kort mogelijk van vertrek- naar bestemmingsluchthaven);  De vliegroute in het verticale vlak:  Optimaal klimprofiel (Continuous Climb Operation));  Continue dalen vanaf kruishoogte naar de baan (Continuous Descent Operation)). Verruimen van civiele en militaire capaciteit (militaire missie effectiviteit) in het luchtruim De capaciteit van het luchtruim betreft het aantal vliegtuigen per tijdseenheid dat in een deel van het luchtruim kan worden verwerkt.

Militaire missie effectiviteit (MME) is de mate waarop militaire missies effectief en efficiënt kunnen worden uitgevoerd en de gestelde doelen worden bereikt uitgedrukt in kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren vastgesteld door de militaire uitvoerders. De operationele effectiviteit van missies wordt mede bepaald door toegankelijk, goed gelegen en voldoende beschikbaar luchtruim in Nederland en directe omgeving voor het uitvoeren van activiteiten die volgen uit de taakstelling van Defensie, zoals aansluitend een combinatie van land- en zeegebied. Voor het Commando Luchtstrijdkrachten betreft dit veelal de beschikbaarheid van voldoende oefenruimte op een aanvaardbare afstand van de militaire luchthavens en op momenten wanneer daar behoefte aan is. Dat stelt Defensie in staat te oefenen zoals ze zouden opereren in conflictsituaties. Door het verruimen van de capaciteit van het luchtruim kan ruimte ontstaan voor nieuwe concepten voor de afhandeling van het verkeer, die verduurzaming kunnen opleveren.

8

Ibid.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

16

Voor het bepalen van de definitieve (her)indeling van het luchtruim en het uiteindelijke pakket van maatregelen voor de manier waarop het luchtverkeer wordt afgehandeld, het zogenaamde Voorkeursalternatief (VKA), is gekeken in welke mate de genoemde doelen kunnen worden bereikt. Er is bewust afgezien van een weging van de doelen omdat ze met elkaar samenhangen. De politieke opdracht aan het programma is te zorgen dat op alle drie de doelen substantiële resultaten worden bereikt. Daarbij geldt dat verruiming van de capaciteit en het verhogen van de efficiëntie in gebruik en beheer niet alleen een zelfstandige doelstelling van het programma is maar ook bijdraagt aan de verduurzaming, bijvoorbeeld doordat een naderend vliegtuig minder hoeft te wachten (minder kilometers hoeft te vliegen) voordat het landen kan. De doelen van het programma hangen dus nauw met elkaar samen. Het programma Luchtruimherziening sluit met deze doelen aan bij de Luchtvaartnota 2020-2050. In de Luchtvaartnota staat het nationale beleid voor de luchtvaart tot 2050. De Luchtvaartnota geeft aan welke publieke belangen de luchtvaart dient. Het betreft: veiligheid, netwerkkwaliteit, leefomgeving en duurzaamheid. Veiligheid is rand voorwaardelijk.

Met deze nota zet het kabinet een nieuwe koers uit, gericht op een veilige luchtvaart met een sterk netwerk van internationale verbindingen, minder overlast voor mensen en minde impact op het milieu. De nota stelt niet kwantitatieve groei maar de kwaliteit van de luchtvaart voorop. De doelen zijn uitwerkt in toetsingscriteria in het plan-MER (zie paragraaf 3.3). De tabel geeft aan hoe de toetsingscriteria aansluiten bij de programmadoelen. Doelthema

Toetscriterium

Randvoorwaarde veiligheid Ongevalsrisico, externe veiligheid

Verduurzaming

Efficiënt gebruik en beheer

Capaciteit

1.3

Geluid (geluidbelasting, voorspelbaarheid, ontwerpruimte bij het maken van routes), emissies (klimaat, luchtkwaliteit); natuur (stikstofdepositie; verstoring), beperking van gebruik van grond Vluchtefficiëntie, efficiëntie militaire transit Uurcapaciteit civiel handelsverkeer, robuustheid en punctualiteit, beschikbaarheid luchtruim voor militair verkeer, beschikbaarheid luchtruim voor General Aviation, beschikbaarheid luchtruim voor drones

In welke fase bevindt het proces zich en wie zijn er betrokken?

Proces Het programma Luchtruimherziening hanteert een gefaseerde aanpak, geïnspireerd op het MIRT. (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport). Kern daarvan is gefaseerde besluitvorming: van breed kijken, belangen en wensen ophalen tot het opstellen van alternatieven en het komen tot één oplossingsrichting. De volgende fasen worden doorlopen: Onderzoeksfase, Verkenning, Planuitwerking en Realisatie. In iedere fase worden stakeholders actief betrokken. Iedere fase eindigt met een beslisdocument waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe een beslissing tot stand is gekomen, wat de beslissing inhoudelijk betekent en wat het vervolgtraject is. In de Onderzoeksfase is vastgesteld dat er voldoende aanleiding is om het programma te starten. In de Startbeslissing zijn de definitie en afbakening vastgelegd van het probleem dat het programma zal aanpakken, alsmede het proces dat wordt doorlopen in de Verkenning. Daarmee is onder andere besloten 4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

17

om: “…de Voorkeursbeslissing mede te baseren op een plan-m.e.r. waarin relevante, maatschappelijke effecten van de verkende oplossingsrichtingen worden geanalyseerd.” Het programma bevindt zich nu in de Verkenning: daarin zijn alternatieven en bouwstenen uitgewerkt en getoetst om uiteindelijk te komen tot een Voorkeursalternatief (VKA) dat wordt vastgelegd in de Voorkeursbeslissing (VKB). Voorliggend plan-MER dient ter onderbouwing van die Voorkeursbeslissing. De Notitie Reikwijdte en Detailniveau (NRD) is de eerste stap van de plan-m.e.r.9 geweest en beschrijft de reikwijdte en het detailniveau van dit project. Deze NRD is in september 2019 gepubliceerd en heeft vier weken ter inzage gelegen. De Commissie voor de milieueffectrapportage, een onafhankelijk adviesorgaan heeft op 29 oktober 2019 haar advies over de NRD uitgebracht. Op de zienswijzen op de NRD is, in december 2019, met een Nota van Antwoord gereageerd. De Commissie voor de milieueffectrapportage adviseert bij de ontwikkeling van alternatieven voor het plan-MER te focussen op maatregelen waarmee de vliegroutes vanuit milieuoogpunt geoptimaliseerd kunnen worden. Voor geluidshinder gaat het dan bijvoorbeeld om het zo veel mogelijk mijden van stedelijke gebieden, en het voorkomen van vluchtsegmenten op relatief lage hoogte bij nadering van, en vertrek vanaf vliegvelden.

De CO2-emissies kunnen beperkt worden door te kiezen voor de kortste routes vanaf en naar de grenzen van het Nederlandse luchtruim. Van belang is ook vliegroutes te onderzoeken die leiden tot minder luchtverontreiniging (stikstofdioxide en (ultra-) fijn stof) in vooral stedelijke gebieden, en tot minder stikstofdepositie en verstoring van vogels in natuurgebieden. Dit plan-MER wordt gelijktijdig met de Ontwerp-Voorkeursbeslissing gepubliceerd. Op de OntwerpVoorkeursbeslissing en op dit plan-MER kan eenieder reageren. Vervolgens wordt de Voorkeursbeslissing (VKB) Luchtruimherziening vastgesteld. Daarna komen nog de Planuitwerking en Realisatie, waarin de Voorkeursbeslissing vervolgens concreet wordt uitgewerkt en toegepast.

Figuur 1-1 Procesfiguur

9

In dit document wordt soms de term plan-MER gebruikt en soms de term plan-m.e.r. plan-MER verwijst naar milieueffectrapport; het rapport waarin de onderzoeksresultaten worden beschreven. Plan-m.e.r. verwijst naar milieueffectrapportage; de procedure.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

18

Programmateam en stakeholders De herziening komt tot stand in het programma Luchtruimherziening. Daarin werken vijf programmapartners aan een nieuwe inrichting voor het gebruik van het Nederlandse luchtruim. Het programma Luchtruimherziening wordt uitgevoerd door de volgende programmapartners: ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, ministerie van Defensie, Luchtverkeersleiding Nederland (hierna: LVNL), Maastricht Upper Area Control Center (hierna: MUAC) en de Koninklijke Luchtmacht. Het bevoegd gezag en daarmee de regiefunctie voor de luchtruimherziening ligt bij de minister van Infrastructuur en Waterstaat en de staatssecretaris van Defensie. Het programma Luchtruimherziening organiseert informele en formele participatie met stakeholders. Het programma betrekt stakeholders via een gestructureerde aanpak bij de ontwikkeling van het voorkeursalternatief. Daarbij zijn drie participatiegroepen onderscheiden:  Bestuurlijke participatie (provincies);  Gebruikersparticipatie (civiele en militaire luchtruimgebruikers);  Maatschappelijke participatie (gemeenten, natuur- en belangenorganisaties, bewoners). De formele participatiemomenten volgen de procedure van de plan-m.e.r.: de inspraak op de NRD (afgerond) en de inspraak op voorliggend plan-MER bij de Voorkeursbeslissing. Het programma hecht aan de informele interactie met de stakeholders.

Het programma licht toe waaraan wordt gewerkt, welke stappen worden gezet en wat vragen en overwegingen zijn. Het programma wil ook horen wat stakeholders bezighoudt, welke belangen zij behartigen, welke suggesties zij doen en welke kijk zij hebben op de indeling en het gebruik van het luchtruim. Internationale samenwerking Het luchtruim boven Nederland kan alleen optimaal worden herzien in nauwe afstemming en samenwerking met de ons omringende landen en luchtverkeersleidingorganisaties, en in lijn met Europese regelgeving en ontwikkelingen. Het programma Luchtruimherziening volgt daarom de relevante Europese ontwikkelingen nauwgezet en sluit daarbij aan waar dat mogelijk en nodig is. Waar mogelijk en nodig wordt de luchtruimherziening grensoverschrijdend vormgegeven. Daarvoor wordt overlegd met verschillende partijen:  Er wordt informatie uitgewisseld en afgestemd met de buurlanden België, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Denemarken. Daarbij wordt overlegd met de ministeries van Transport (het bevoegd gezag voor luchtruim aanpassingen in hun lidstaat) en van Defensie in de buurlanden. Ook met de civiele en militaire organisaties die verantwoordelijk zijn voor de luchtverkeersleidingsdiensten en luchtruimbeheer wordt afgestemd.  Ook de andere partners in FABEC (Functional Airspace Block Europe Central) worden bilateraal en in FABEC-verband geïnformeerd.

Het gaat om Luxemburg, Frankrijk en Zwitserland.  De Eurocontrol Network Manager wordt nauw betrokken bij de werkzaamheden voor de nieuwe hoofdstructuur. Vanwege het belang van de Luchtruimherziening voor de Nederlandse luchtvaart en het (leef)klimaat is ervoor gekozen niet te wachten op de resultaten die afhankelijk zijn van de internationale samenwerking, en die onderdelen van de Luchtruimherziening door te voeren die betrekking hebben op het Nederlandse deel. Dit is wat in de Voorkeursbeslissing wordt vastgelegd; niet het grensoverschrijdende deel. In de komende jaren zal naar meer samenwerking met de omringende landen gezocht blijven worden.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222

19

1.4

Een plan-MER voor het programma Luchtruimherziening; waarom?

Het uitvoeren van een m.e.r.-procedure voor de luchtruimherziening is niet verplicht. Het bevoegd gezag heeft echter bewust gekozen om voor de besluitvorming over het programma Luchtruimherziening, meer specifiek de Voorkeursbeslissing, een m.e.r.-procedure te doorlopen. De m.e.r.-procedure voor de luchtruimherziening brengt zowel de milieugevolgen als de gevolgen op de kwaliteiten van de luchtvaart van het voornemen in beeld, zodat het bevoegd gezag deze kan meewegen in zijn beslissing; zo komt het besluit zorgvuldig en goed gemotiveerd tot stand. De plan-m.e.r.10 biedt een zorgvuldige procedure, leidt tot de beschikbaarheid van goede beslisinformatie op hoofdlijnen en waarborgt dat iedereen zijn/ haar belangen kan inbrengen. Parallel aan het plan-MER wordt een passende beoordeling opgesteld waarin de mogelijke effecten op Natura 2000-gebieden worden beschouwd. Beide, het plan-MER en de passende beoordeling, worden als bijlage bij de Voorkeursbeslissing gevoegd. Het consortium van RoyalHaskoningDHV (RHDHV) en NLR heeft het plan-MER opgesteld en de alternatieven en bouwstenen onafhankelijk getoetst. Het ministerie heeft de alternatieven en bouwstenen en het Voorkeursalternatief bepaald als initiatiefnemer, en MER goedgekeurd als bevoegd gezag. Zorgvuldige procedure De procedure voor de plan-m.e.r.

is gekoppeld aan de besluitvorming over het programma en zorgt voor structuur in het planproces. De eerste stap van de plan-m.e.r., het uitbrengen van de NRD, is bedoeld om het voorgenomen besluit goed te omschrijven en zicht te geven op het onderzoek dat gaat plaatsvinden. De NRD en de mogelijkheid om zienswijzen in te brengen, maakt dat in een vroeg stadium over de opzet van het programma en het onderzoek argumenten naar voren kunnen worden gebracht, die het bevoegd gezag kan betrekken bij de verdere uitwerking. Bij de publicatie van de ontwerp-Voorkeursbeslissing geeft het opgestelde plan-MER de informatie waarop het bevoegd gezag zich mede baseert. Op de ontwerpVoorkeursbeslissing en op het uitgevoerde onderzoek kunnen wederom zienswijzen worden ingebracht. Goede informatie Het doel van een plan-m.e.r. is om in de besluitvorming het milieubelang een volwaardige rol te laten spelen. In plaats van alleen milieu- en natuureffecten mee te nemen, heeft het bevoegd bezag besloten om de reikwijdte van het plan-MER voor de luchtruimherziening te verbreden door ook te kijken naar effecten op capaciteit, efficiëntie en veiligheid (zie: Toetsingskader paragraaf 3.3).

In het plan-MER worden op een samenhangende, objectieve en systematische wijze de (milieu)effecten beschreven, die naar verwachting optreden als gevolg van de voorgenomen activiteit en de daarbij redelijk te onderscheiden alternatieven. De onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage toetst in een openbaar advies of de milieu-informatie in het opgestelde plan-MER van voldoende kwaliteit is. Inbreng van belangen en zienswijzen Eenieder krijgt de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen over het plan-MER. Na afloop wordt net als voor de NRD een Nota van Antwoord opgesteld met een reactie op de ingediende zienswijzen. Het planMER wordt daarnaast getoetst door de onafhankelijke Commissie voor de milieueffectrapportage, die ook de ingebrachte zienswijzen bij haar advies betrekt.

10 Plan-m.e.r. ondersteunt de overheid bij strategische afwegingen. Bij een besluit over realisatie van een concrete activiteit volgt een project-m.e.r. over de milieugevolgen van concrete alternatieven.

4 januari 2021

BG7220TPRP2011191222