1. Eindrapportage Vitalere greenport en vitaler landschap.pdf
Tekst van het document
Vitalere greenport en vitaler landschap Onderzoek naar de toegevoegde waarde van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport
Colofon Titel rapport Vitalere greenport en vitaler landschap: onderzoek naar de toegevoegde waarde van de ISG Evaluatie 2022 van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport 2009 & 2016
Opdrachtgever Gemeenten Katwijk, Noordwijk, Hillegom, Teylingen en Lisse
Uitvoering Els Wouda, Maartje van Lieshout, Frank Stroeken, Linde van Bets | Wing
Ontwerp en vormgeving rapport Simone Mink | Wing april 2023
2
Inhoud
1.
2.
Conclusies en aanbevelingen
4
Samenvatting
7
Inleiding en werkwijze
11
2.1
Inleiding en aanleiding voor de evaluatie
11
2.2
Geschiedenis een aanleiding voor een ISG Duin- en Bollenstreek
12
3
De methode
17
4
De evluatie van de ISG als beleidsinstrument
21
5
De evaluatie van doelmatigheid en doeltreffendheid
25
5.1
Doelmatigheid en doeltreffendheid algemeen
25
5.2
Doelmatigheid en doeltreffendheid van de ISG fysiek in het landschap
30
5.3
Doelmatigheid en doeltreffendheid van de governance
33
5.4
Doelmatigheid en doeltreffendheid uitvoeringsorganisatie GOM en financieringsmodel
37
5.5
Maatschappelijk draagvlak
43
6
Beschouwing ISG-beleid in relatie tot andere relevante programma’s, wetten en beleid
47
Alle in dit rapport genoemde bijlagen zijn te vinden in het aparte bijlagenboek.
3
1. Conclusies en aanbevelingen 1
Er zijn veel resultaten behaald onder de vlag van de ISG. De ISG is een stevig ruimtelijk
2
In de ISG 2016 worden veel thema’s die
andere thema’s in andere programma’s en inbedding
spelen in het buitengebied geduid, zonder
in ruimtelijk beleid dat leidt tot ruimtelijke kwaliteit.
instrument, waarmee diverse doelen zijn
dat daar onder de vlag van deze visie uitvoering
gerealiseerd, waaronder het voorkomen van
aan wordt gegeven. Dit zorgt voor onduidelijkheid.
verstedelijking van de Bollenstreek en het behoud
In de ISG staan nu zowel selectieve ruimtelijk-
van 2.625 ha 1 klas bollengrond. Het instrument
economisch doelen (behoud bollenareaal) als brede,
gekoppeld aan Greenport-woningen is steeds
is wel enigszins gedateerd, dus moet aangepast
multi-sectorale doelen (behoud aantrekkelijke
minder draagvlak. Dit gebrek aan draagvlak
worden aan nieuwe opgaven en een veranderde
leefomgeving).
belemmert de uitvoering van de ISG door de GOM.
e
tijdsgeest.
3
De GOM als intergemeentelijk grondbedrijf werkt goed. Voor de financieringsconstructie
Een alternatief voor deze financieringsconstructie
Advies
en een helder begrip van hoe de constructie werkt,
Advies
Een brede, multi-sectorale
ontbreekt.
Herijk de ISG naar een
aanpak heeft de vookeur.
»
gezamenlijk programma
Zorg daarbij voor goede
voor Greenport-woningen de belangrijkste
onder de Omgevingswet.
samenhang met andere
financiering voor de herstructurering van het
Na inwerkingtreding van
strategische documenten of
gebied en het opruimen van verrommeling. Deze
de Omgevingswet is een
visies zodat er afstemming is.
financieringsconstructie is bedacht in 2009 met
Neem in het gezamenlijk programma geen ambities en
het idee dat op deze manier met relatief weinig
niet meer mogelijk. Een programma onder de
doelen op over thema’s waar binnen het programma
woningen in een hoog segment, de uitvoering
Omgevingswet biedt mogelijkheden om gezamenlijke
geen uitvoering aan wordt gegeven. Als gekozen wordt
door de GOM grotendeels gefinancierd wordt,
ambities en doelen voor het buitengebied te
voor een breder meer integraal programma, zorg
zonder extra publieke middelen. Deze woningen
realiseren.
dan voor een passende governance en uitvoering
mogen alleen gebouwd worden op locaties
Geef in het proces van herijking naar een
waarin alle doelen gedekt worden. Bijvoorbeeld door
waarvoor de gemeenteraad het bestemmingsplan
gezamenlijk programma aandacht aan nieuwe
het instellen van een bestuurlijk overleg ‘programma
heeft vastgesteld. De gemeenteraad is in het
thema’s, zoals onder andere de doelen van het
buitengebied’ met alle portefeuillehouders met
kader van een goede ruimtelijke ordening dus
Nationaal Programma Landelijk Gebied (voor natuur,
daaronder een uitvoeringsorganisatie die alle opgaven
verantwoordelijk voor de besluitvorming. Dit
klimaat, water en stikstof), de energietransitie en
beslaat.
is echter niet goed bekend bij verschillende
woningbouwopgave die in samenhang aandacht
Een alternatief is een selectieve, sectorale aanpak
vragen naast de in de huidige ISG benoemde
gericht op bollenareaal en openheid. Als hiervoor
opgaven.
gekozen wordt zorg dan wel voor samenhang met de
gezamenlijke structuurvisie
Op dit moment is de verkoop van bouwtitels
stakeholders. »
Het bouwen in een duur segment voelt voor veel betrokkenen strijdig met de ambitie om
4
het gebied open te houden. De nieuwbouw is
4
zichtbaar, maar de gerealiseerde openheid elders
»
Heldere definities ontbreken. De ISG ambities behoud van openheid in
5
In de huidige ISG ontbreekt een visie op het landschap van de Bollenstreek.
door het opruimen van verrommeling is snel
het landschap en opruimen van verrommeling
Landschap is in de huidige uitwerking in het
vergeten, als de sloop enkele jaren geleden is
worden breed gedragen. Verrommeling, zichtlijnen
landschapsperspectief versmald tot behoud van
gerealiseerd.
en openheid zijn echter niet duidelijk gedefinieerd,
openheid en behoud van areaal bollengrond.
Bouwen in een duur segment sluit ook niet
waardoor verschillende interpretaties ontstaan. Dit
In de landschappelijke beleving zijn echter niet
aan bij de huidige maatschappelijke vraag naar
zorgt voor uiteenlopende verwachtingen over wat de
alleen oppervlaktes van belang, maar ook volumes
betaalbare woningen.
ISG moet opleveren: concentratie van bebouwing of
(hoogte van gebouwen) en de kwaliteit van de
mooi landschap?
inrichting.
Advies
»
Wat is openheid en wat is de kwaliteit van open
Zorg voor een heldere
landschap? Voor verschillende stakeholders heeft
Advies
uitleg over de uitvoering
openheid een andere betekenis. Voor agrariërs valt
Wees duidelijk in welke
en financieringsconstructie
dit samen met open bollenareaal; voor veel burgers
mate de ISG ambieert
van het gezamenlijk
gaat het om de beleving van open ruimte en om de
om te zorgen voor een
programma en op welke
kwaliteit van open landschap. Daarbij maakt het uit
mooi bollenlandschap
manier er gezorgd wordt
of open gebied begrensd wordt door beplanting of
(landschappelijk,
moderne bedrijfsgebouwen.
toeristisch, recreatief,
voor het behoud van de Bollenstreek. Zorg ook voor duidelijkheid over de rolverdeling tussen GOM en de
»
Hetzelfde geldt voor verrommeling: wanneer
etc). Ontwikkel desgewenst een gezamenlijke
gemeenten bij het vaststellen van bouwlocaties en
zorgt een verouderd gebouw of schuur voor
landschapsvisie. Het kan helpen om een
het vergunnen van Greenportwoningen.
verrommeling van het landschap? Ook daar wordt
onafhankelijke kwaliteitscommissie in te richten om
op verschillende manieren invulling aan gegeven.
de gemeentelijke besluiten voor het buitengebied
Onderzoek alternatieve mogelijkheden voor
Een oude bollenschuur heeft bijvoorbeeld ook
te toetsen, voorafgaand aan besluitvorming. Op
financiering: woningen in een goedkoper
cultuurhistorische waarde voor het gebied.
deze manier borg je een kwaliteitscheck en worden
segment, percentages van bouwkosten i.p.v. vast
besluiten voor de gehele Duin- en Bollenstreek op
bedrag bouwkavels, windmolens, gemeentelijke
Advies
dezelfde wijze getoetst. Hierbij kan mogelijk worden
bijdragen, Transitiefonds NPLG, Klimaatfonds,
Zorg voor heldere definities
aangesloten bij de provinciale kwaliteitszorg (zoals
Investeringsagenda Holland Rijnland, Leader
met name voor de begrippen
de provinciaal adviseur ruimtelijke kwaliteit).
(Plattelandsontwikkeling), Europees Sociaal
openheid en verrommeling.
Klimaatfonds.
Betrek belanghebbenden bij het formuleren van deze definities.
5
6
De evaluatie laat zien dat er in de loop van de tijd in de gemeenten verschillende ideeën
7
In verschillende gemeenten worden op dit moment geen besluiten genomen over
zijn ontstaan over de ambities en doelen voor het
ISG-gerelateerde onderwerpen. Dit zorgt ervoor
buitengebied.
dat er al enkele jaren weinig meer gebeurt en dat GOM geen uitvoering kan geven aan het ISG-beleid.
Advies Onderzoek in de herijking
Advies
wat de (nieuwe) gezamenlijke
Zorg bij een herijking
doelen zijn en hoe je daar
voor enthousiasme over
gezamenlijk uitvoering aan
de kansen en realisme
wilt geven. Maak inzichtelijk
over de mogelijkheden
op welke punten de ambities
die een gezamenlijk
uiteenlopen, stem samen de gewenste doelen goed af en maak daar afspraken over.
programma voor de Duinen Bollenstreek biedt. Zorg er ook voor dat begrip en kennis van het gezamenlijke programma, hoe de uitvoering geregeld is, en hoe de financiering in elkaar steekt bij elke bestuurswisseling overgedragen wordt.
6
SAMENVATTING Evaluatiedoel 1: ISG als beleidsinstrument Is de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport
2.
ISG is echter niet altijd meer leidend in uitvoering
van de thema’s opgenomen in de ISG niet onder de
en bij nieuwe plannen/ nieuw beleid:
uitvoering van de GOM vallen. Zo wordt bijvoorbeeld
»
In sommige coalitieakkoorden klinkt een
wonen apart bij gemeenten in de regio belegd in de
ander geluid.
specifiek daarop gerichte programma’s en agenda’s.
Duin- en Bollenstreek (ISG) het leidende document in beleid en in de besluitvorming over het buitengebied?
»
Onduidelijkheid over doelen natuur, water, recreatie. Deze staan (ook) in ISG
Wat betreft de doelmatigheid kunnen we alleen
Het algemene beeld is dat de ISG nog het leidende
maar vallen onder Holland-Rijnland en
concluderen over het werk van de GOM (zie 5.4). De
beleidsdocument is. We zien dat de teksten
Hoogheemraadschap: dus is ISG dan leidend?
financiering van de overige doelen loopt buiten ISG
Huidige ontwikkelingen en veelheid
om via governance en uitvoering Groenprogramma,
omgevingsvisies. Ook wordt aangegeven dat de ISG
aan opgaven (ook bijvoorbeeld
Economic board en Stichting Greenport en
leidend is voor besluitvorming over verzoeken en
nationaal programma landelijk gebied,
Hoogheemraadschap. In het kader van deze evaluatie
aanvragen in het gebied. Ambities worden echter vrijer
woningbouwopgave en energietransitie) in het
hebben we de financiering in het kader van deze
geïnterpreteerd en komen niet altijd overeen. Daarnaast
buitengebied, vragen andere kaders.
andere programma’s en uitvoeringsorganisatie niet
De landschapsanalyse (zie 5.1) laat een divers
nader onderzocht.
vanuit de ISG grotendeels zijn overgenomen in de
bevat de ISG zoveel ambities, uitgangspunten, pijlers,
»
»
en strategische hoofdlijnen dat lang niet meer voor
beeld zien t.a.v. de ruimtelijke ontwikkelingen
iedereen duidelijk is wat de ISG tot doel heeft. In
in het gebied.
de coalitieakkoorden worden nuanceringen op de
Fysiek in het landschap Als het gaat om de doeltreffendheid van de ISG
ISG aangebracht door ruimteclaims vanuit andere
Daarnaast is het verwarrend dat ISG-doelen
fysiek in het landschap laat deze evaluatie zien dat er
ontwikkelingen waar de coalities ook invulling aan willen
benoemd en uitwerkt die in andere programma’s
sprake is van een balans in het totaal aantal locaties
geven.
worden uitgevoerd en gefinancierd, zoals het
waar sloop of bouw heeft plaatsgevonden. Van de
Groenprogramma.
geanalyseerde locaties zijn er op ca. 28 locaties
1. ISG is leidend voor omgevingsvisies en voor een
Evaluatiedoel 2: doelmatigheid en doeltreffendheid
gebouwen (aan)gebouwd of uitgebreid.
De tekstvoorstellen met ISG-doelen zijn door Hillegom, Katwijk en Lisse letterlijk overgenomen
Het is lastig om harde conclusies te geven als het gaat
Een deel van de ontwikkelingen valt buiten de
in omgevingsvisies. Daarnaast zien we vrije
om doeltreffendheid van de ISG in het algemeen.
projecten die de GOM heeft uitgevoerd. Het gaat
interpretaties van ambities.
Enerzijds door de veelheid aan ambities, pijlers en
daarbij dus om projecten die de verschillende
ISG is leidend voor de besluitvorming over
doelen in de ISG en het feit dat deze niet kwantitatief
gemeenten zelf hebben uitgevoerd.
verzoeken en aanvragen in het gebied.
of SMART gemaakt zijn. Anderzijds, omdat een deel
Van die ontwikkelingen (ca. 21) gaat het in 7 gevallen
deel van de besluiten in het buitengebied: »
»
gebouwen gesloopt en eveneens op ca. 28 locaties
7
om sloop en in 14 gevallen om aanbouw. Gesteld kan
beoordeeld en vergund worden door de gemeente.
worden dat er onder gemeentelijke uitvoering dus
GOM is dan alleen betrokken bij de uitvoering qua
vaker aanbouw plaatsvindt dan sloop.
contractvorming, sloop, bollengrondcompensatie en grondverbetering, zoals omzetting naar 1e klas
Als we kijken naar het kwalitatieve effect van
»
er is uitbreiding naar achteren mogelijk, maar dit botst met een open te houden zichtlijn. »
bollengrond.
het ISG-beleid valt op dat op een aantal locaties
De doelen in deelgebieden zijn soms tegenstrijdig:
Nieuwe aanbouw is nogal eens zichtbaar (hoge, donkere loodsen).
»
In onze analyse hebben we met behulp van
de bouw opvallend groot is. De meeste van
In enkele polders is duidelijk veel openheid
kaarten beoordeeld op grondvlak. De hoogte en
deze bedrijfsgebouwen vallen niet onder GOM
gecreëerd. Voorbeelden zijn de Omgeving
dus ook het volume is niet meegenomen. Dit is
projecten. De aanbouw betrof vrijwel altijd
Westeinde en de polders Het Vinkeveld en De Klei.
wel bepalend in het landschap.
bedrijfsuitbreidingen op linten of aan de rand van de
Een wisselend beeld is te zien in de omgeving van
bebouwde kom.
Het Mallegat, de Hogeveense polder en polder Het
»
Er zijn veel vragen over het beleid: wat is openheid? Wat is verrommeling?
Langeveld, waar ondanks het beleid op meerdere We concluderen dat het ISG-beleid een positieve
locaties werd gebouwd.
werking op de openheid van het landschap heeft.
Governance De governance met verschillende bestuurlijke
Plekken die men meer open wil maken zijn meer
In een vijftal zichtassen zijn enkele gebouwen
overleggen en uitvoerders is ingewikkeld en maakt
open geworden en bebouwing is gekomen op
verschenen (Teylingen Jacoba v Beijerenlaan,
afstemming lastiger. Taken en bevoegdheden zijn
plekken waar dit werd gewenst. Wel is er een
Prinsenweg - Torenlaan, Oosterduinse Meer,
daardoor niet bij iedereen bekend.
verschil zichtbaar in de verhouding (aan)bouw
Hogeveense Polder en Zilkerpolder). Twee
en sloop. Er is sprake van balans in (aan)bouw
zichtassen (Het Langeveld en Omgeving Westeinde)
Het is niet logisch dat in de ISG-ambities, pijlers,
en sloop in GOM-projecten. De gemeentelijke
zijn duidelijk verbeterd als gevolg van sloopwerken.
uitgangspunten en strategische hoofdlijnen allerlei
projecten kennen een verhouding van ongeveer
In de overige zichtassen is gesloopt waardoor de
thema’s genoemd staan, terwijl een deel niet door
2/3e deel aanbouw tegenover 1/3e deel sloop.
doorkijk is verbeterd, maar is er ook plaatselijk
GOM wordt uitgevoerd, maar door
Daarnaast betreft de (aan)bouw die plaatsvindt
gebouwd.
Stichting Greenport, Economic Board,
onder gemeentelijke uitvoering vaker een groot
Groenprogramma Holland-Rijnland en het
bouwvolume. De aanbouw uitgevoerd door GOM
Wat valt op:
Hoogheemraadschap. Dit is verwarrend en zorgt
leidt op het oog tot minder opvallende gebouwen,
»
Er komt bebouwing in het buitengebied bij (met
voor onduidelijkheid over waar de ISG wel of niet
bijvoorbeeld doordat er meer achterwaartse
name toename in volumes) en dit is grotendeels
over gaat. Inhoudelijk lijkt het alsof door gemeenten
uitbreiding plaatsvindt. Opgemerkt moet hierbij
niet GOM gerelateerd.
niet aan deze doelen wordt gewerkt, in ieder geval
Er is bebouwing in zichtlijnen.
niet onder ISG-vlag.
worden, dat alle (aan)bouwen planologisch
»
8
De gemeentelijke uitvoering via de normale
Voor verschillende betrokkenen voelt het bouwen
Wel zijn de doelen ondertussen achterhaald door
bestemmingsplan procedures gaat gestaag. De
van duur segment woningen in het buitengebied
nieuw beleid en maatschappelijke ontwikkelingen,
uitdaging zit in het voldoende informeren en
strijdig met de ambitie om dit gebied open te
wat het maatschappelijk draagvlak voor ISG doet
betrekken van de gemeenteraad als besluitvormend
houden. Daarnaast ontbreekt een gezamenlijk plan
wankelen. Ook voor de wijze waarop het ISG-beleid
orgaan, zeker bij wisseling van raden. Ook
of kader waarin staat waar greenportwoningen wel
uitgevoerd wordt is er minder draagvlak, met name
gezamenlijke handhaving van oneigenlijk gebruik
en niet gebouwd mogen worden.
het argument dat economie meer prioriteit krijgt
van bollengrond is een aandachtspunt.
ten opzichte van natuur en landschap wordt vaak De beide fondsen waarmee de GOM werkt, voldoen.
aangehaald. Daarnaast worden er vraagtekens
Uitvoeringsorganisatie GOM en
Ook de verevening tussen winstgevende en
gezet bij de financieringsconstructie van de GOM.
financieringsmodel
verlieslijdende projecten en/of activiteiten werkt.
Niet bij alle belanghebbenden is draagvlak voor
GOM was goed op weg om veel te realiseren in de
De GOM houdt de balans tussen herstructureren
Greenportwoningen met de huidige grote opgave en
Duin- en Bollenstreek. Het areaal 1e klas bollengrond
en behoud van bollengrond goed in het oog.
vraag naar ander soort (betaalbare) woningen.
is met 17,7 ha toegenomen ten opzichte van de
Deze verevening vormt de basis voor regionale
uitgangsdatum van 1/1/2011. Zoals het rapport Loep
samenwerking. De bijdrage vanuit fondsen is
Uit de bewoners enquête blijkt dat er
op GOM en de jaarverslagen laten zien, is de GOM
echter klein vergeleken met financiering vanuit
maatschappelijke draagvlak is voor de meerderheid
de laatste jaren echter onderwerp van discussie
Greenportwoningen. En zoals hierboven al genoemd:
van de doelen en ambities in de ISG, wel met de
geworden, waardoor de werkwijze met de gesloten
het hele financieringconstruct is lastig uit te leggen.
kanttekening dat deelnemers niet goed bekend zijn
beurs niet meer werkt. Er worden nauwelijks
met het ISG-beleid. Het doel dat behoud bollengrond
Greenportwoningen (meer) vergund, dus is de
Maatschappelijk draagvlak
prioritair is ten opzichte van andere functies zoals
financiële onderlegger onder de uitvoering door de
Het blijkt dat er voldoende maatschappelijk
wonen, recreatie, toerisme en opwek van energie
GOM nagenoeg verdwenen.
draagvlak is voor de doelen en ambities in de ISG,
wordt onvoldoende ondersteund. Men vindt dat er
voor zover deze bekend zijn bij de respondenten.
goede afwegingen voor het buitengebied moeten
De financieringsconstructie met Greenportwoningen
De ISG-doelen met betrekking tot openheid en
plaats vinden, waar wonen, energie opwek, recreatie
werkt dus niet meer, sinds deze Greenportwoningen
behoud areaal bollengrond worden in ieder geval
en toerisme (soms) prioritair zijn boven bollengrond.
ter discussie staan. Een nieuw financieringsmodel
door alle belanghebbenden gedragen. Echter
In relatie tot de uitvoering van beleid zijn de meningen
is nodig, want voor Greenportwoningen is op dit
doordat doelen en gebruikte termen vaag of
verdeeld, de effecten in het landschap en het
moment geen draagvlak. Onder andere omdat de
onduidelijk zijn (openheid, verrommeling), hebben
buitengebied zijn nog onvoldoende zichtbaar. Dit heeft
juiste uitleg en het positieve verhaal achter deze
belanghebbenden geen duidelijk beeld waar de ISG
ook te maken met definitie kwesties over openheid en
constructie ontbreken.
aan zou moeten bijdragen.
verrommeling.
9
Evaluatiedoel 3: ISG-beleid in relatie tot overig regionaal en nationaal beleid
Door de grotere vraag is er ook meer ruimte nodig
Uit de documentenanalyse blijkt dat de ISG
bollengrond. Kijkend naar meer recentere ruimtelijke
grotendeels in lijn is met overig regionaal en nationaal
opgaven, zoals het Nationaal Programma Landelijk
beleid.
Gebied (NPLG), bereikbaarheid bedrijvigheid,
voor woningen, wat in de toekomst kan botsen met het doel rondom behoud van openheid en areaal
recreatie, natuur, water, en de klimaatopgave, is De ISG wordt benoemd in ongeveer de helft van de
de verwachting dat het niet allemaal past en er
bestudeerde regionale en provinciale documenten.
gezamenlijk keuzes gemaakt moeten worden.
Het blijkt dat met name de doelen rondom behoud bollengrond, openheid van het landschap en verduurzamen (in brede zin) terug te vinden zijn in andere programma’s en beleid. De ISG is ook in lijn met de bovenliggende programma’s en beleid. De ISG is overgenomen in de meeste omgevingsvisies en daarmee is invulling gegeven aan de Omgevingswet. Ook een eventuele herziene ISG past binnen de Omgevingswet in de vorm van een gezamenlijk programma. De strategische ambities en doelen van het nieuwe programma worden vervolgens opgenomen in de lokale Omgevingsvisies en zonodig juridisch geborgd in de lokale omgevingsplannen. Er zijn slechts enkele documenten niet in lijn met de ISG op het gebied van wonen en energie. De ISG is met name op gebied van wonen niet in lijn met de bestudeerde beleidsdocumenten. De Greenportwoningen lijken niet goed aan te sluiten op de huidige behoefte voor betaalbare woningen.
10
2. INLEIDING EN WERKWIJZE 2.1
Inleiding en aanleiding voor de evaluatie
zijn goede stappen gezet in de omgang met teeltareaal en bedrijfsbebouwing. Gezien de huidige
De Duin- en Bollenstreek is een buitengebied
maatschappelijke, economische en ruimtelijke
met een sterke en eigen karakteristiek die mede
ontwikkelingen in de Duin- en Bollenstreek en
gebaseerd is op de lange traditie van bollenteelt,
daarbuiten, is het een goed moment om terug te
sierteelt en handel. Bollenvelden, bloemencorso’s
kijken en vooruit te kijken. Ook de behoeften in de
en Keukenhof zijn onderdeel van deze karakteristiek.
raden, geluiden uit het veld, de invoering van de
De tijd staat echter niet stil. De wereldbollenmarkt
Omgevingswet, de Regionale Energiestrategie 1.0 en
is in de afgelopen decennia fors gegroeid. Het
de klimaat- en woningbouwopgave zijn aanleiding om
teeltareaal in Nederland is toegenomen. De
het gezamenlijk ruimtelijk kader in het buitengebied te
Bollenstreek is daardoor niet meer het belangrijkste
evalueren.
Hillegom Noordwijk
Lisse
productiecentrum van Nederland. Daarnaast is de bolleneconomie sterk aan verandering onderhevig.
Het Bestuurlijk Overleg Ruimte van de vijf
Internationalisering en schaalvergroting dwingen
gemeenten heeft op 1 december 2021 het voornemen
ondernemingen om anders te opereren. Kleine
uitgesproken, op basis van de vastgestelde
(verouderde) ondernemingen zullen gaan stoppen.
Strategische agenda Ruimte Duin- en Bollenstreek
Vooral grotere en moderne ondernemingen hebben
en de uitvoering daarvan, een plan van aanpak
bestaansrecht. Deze ontwikkeling is zichtbaar en
voor te bereiden. Een evaluatie van de doelen en
die stelt eisen en laat ook ruimtelijke sporen na.
instrumenten van de ISG vormt hier onderdeel van.
Schaalvergroting leidt tot veranderende eisen aan
Ook is vanuit de aandeelhouders van de GOM op 17
bedrijfsvestiging, verkaveling en bedrijfsbebouwing.
november 2021 aangedrongen op een dergelijk plan
Maar bollenteelt is allang niet meer de enige
van aanpak.
ruimtevrager in het gebied. Ook de energietransitie,
Teylingen
Katwijk
Figuur 1 | Gemeentegrenzen Duin- en Bollenstreek.
woningbouwopgave, mobiliteit, bedrijvigheid en doelen met betrekking tot natuur, water, klimaat en recreatie vragen ruimte in het buitengebied. Sinds de vaststelling van de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek (in 2009, evaluatie en actualisatie 2016) (ISG)
11
2.2 Geschiedenis en aanleiding voor een Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek
gebied tegen te gaan en heeft daarom een defensief
Sinds de jaren tachtig van de twintigste eeuw groeit
bescherming tegen invloeden van buitenaf echter
de ruimtedruk binnen de greenportgemeenten
ook tot een vertraging van positieve en wél gewenste
Bollenstreek als Greenport in de Nota Ruimte
in de Duin- en Bollenstreek. Er liggen veel
ontwikkelingen van het gebied.
(januari 2006).
»
karakter.
de nieuwe regio Holland Rijnland ten aanzien van
In de praktijk leidde dit naast een adequate
ruimteclaims voor onder andere woningbouw en
De gezamenlijke afspraken van de gemeenten in woningbouw tot 2020.
»
»
De aanduiding van het gebied van de Duin- en
Erkenning van de waarde van de Greenport Duin-
bedrijventerreinen. Daarnaast leidden de aanleg van
Offensief van Teylingen
en Bollenstreek door het kabinet (2005). Daarmee
ondersteunend en gespecialiseerd glas en de bouw
In maart 2004 is in aanvulling op het Pact van
werd het economisch belang ook door het Rijk
van grote handels- en exportbedrijven/centra tot een
Teylingen het Offensief van Teylingen vastgesteld.
erkend.
aanzienlijke bebouwing van het oorspronkelijke open
Dit offensief zette in op het realiseren van
buitengebied.
gewenste ontwikkelingen en op het saneren van
Haarlemmermeer-Bollenstreek dat er slechts
ongewenste ontwikkelingen. Hierbij was de rol van
ruimte is voor een beperkte woningbouwopgave
Pact van Teylingen
de Stuurgroep Pact van Teylingen, waarin overheden,
(mei 2006).
Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw
maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven waren
vinden steeds meer partijen, zowel overheden als
vertegenwoordigd, van groot belang. De stuurgroep
De Nota Ruimte benoemde een gebiedsuitwerking
marktpartijen, de verdergaande verrommeling
had een afstemmende, adviserende en regie voerende
voor de Haarlemmermeer en de Bollenstreek.
binnen de Duin- en Bollenstreek een ongewenste
rol. Mede door deze opzet waren de ervaringen met het
Het Rijk verzocht de provincies Noord- en Zuid-
ontwikkeling. Door de verrommeling verdwijnen
Offensief van Teylingen positief. Kanttekening hierbij
Holland om op te treden als opdrachtnemers. Zij zijn
specifieke landschappelijke en cultuurhistorische
was dat snelheid, slagkracht en schaal beperkt waren,
hiermee aan de slag gegaan, in samenwerking met
kwaliteiten van de streek en versteent het gebied.
waardoor nog onvoldoende resultaten zijn geboekt.
de gemeenten Haarlemmermeer en Bennebroek,
Die ontwikkelingen leidden ertoe dat
»
De constatering in de Gebiedsuitwerking
Hoogheemraadschap van Rijnland, Holland
maatschappelijke organisaties en overheden de
Nota Ruimte en Gebiedsuitwerking
Rijnland, private partijen en maatschappelijke
handen ineen sloegen om het tij te keren. Deze
Haarlemmermeer-Bollenstreek
organisaties. Gedeputeerde Staten van Noord- en
samenwerking om de verdergaande verrommeling
Tot 2004 bedreigden de genoemde sectorale
Zuid-Holland stelden het definitieve rapport van de
en verdichting in het buitengebied in de Duin- en
ruimteclaims op het gebied het voortbestaan van
Gebiedsuitwerking Haarlemmermeer-Bollenstreek
Bollenstreek tegen te gaan werd op 25 maart 1996
de Duin- en Bollenstreek als mondiaal kennis-,
met instemming van Provinciale Staten op 16 mei
vastgelegd in het Pact van Teylingen. Dit pact was
teelt-, handels- en transportcentrum. Deze dreiging
2006 vast.
nadrukkelijk bedoeld om verdere aantasting van het
veranderde door:
12
Legenda Landschapsperspectief
Figuur 2 | Kaart landschapsperspectief Duin- en Bollenstreek, uit het ISG.
13
ISG 2009 en 2016
publieke geldmiddelen, maar gebruik te maken van
Vanuit de Regionale Structuurvisie Holland Rijnland
In 2009 sloten de zes Bollenstreek gemeenten de
de wettelijke mogelijkheid tot kostenverhaal (Wet
(RVS) is het doel voor het buitengebied in de Duin-
Samenwerkingsovereenkomst Duin- en Bollenstreek
Ruimtelijke Ordening en Grondexploitatiewet).
en Bollenstreek geformuleerd als: herstructureren
(SOK; 11 mei 2009).
Hierdoor is het mogelijk “kosten van openbaar
en versterken van een vitaal bollencomplex en de
Hierin werden afspraken gemaakt over de
nut” binnen een ruimtelijk plan te verrekenen met
landschappelijke kwaliteit inclusief glastuinbouw.
verdere formalisering van het gezamenlijke
grondeigenaren. In essentie komt dit erop neer
De belangrijkste dilemma’s hierbij zijn de druk
ruimtelijkeordeningsbeleid en over het oprichten
dat er bij een bestemmingsplanwijziging met de
van woningbouw en overige ruimte- claims, zoals
van een gezamenlijk herstructureringsbedrijf:
betrokken grondeigenaren een “bijdrage ruimtelijke
bedrijventerreinen, veeteelt en detailhandel op
Greenport OntwikkelingsMaatschappij (GOM). De
ontwikkeling” (bollengrondcompensatiebijdrage of
het open gebied als bedreiging van de bollenteelt.
Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en
een bouwtitel voor een Greenportwoning) wordt
Daarnaast gaat het om de slechte bereikbaarheid.
Bollenstreek (ISG) werd vervolgens vastgesteld door
overeengekomen die wordt gebruikt ten behoeve
de gemeenteraden in december 2009. De GOM werd
van de herstructurering. De ISG zorgt hierbij voor
Met de vaststelling van de Intergemeentelijke
in maart 2010 opgericht. In 2015 en 2016 is de ISG
de planologisch-juridische grondslag en is de
Structuurvisie Greenport (2016) hebben de
integraal geëvalueerd en geactualiseerd vastgesteld.
bevoegdheid van de gemeenten.
gemeenten gekozen, conform Regionale
De Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin-
Het doel van de ISG Duin- en Bollenstreek is
economische structuurversterking van de Greenport
en Bollenstreek (ISG) verschaft de noodzakelijke,
drieledig:
Duin- en Bollenstreek. Dit houdt in dat gemeenten
regionale ruimtelijke ordeningsbeleidsbasis
»
Het gedetailleerder dan in de Regionale
werken aan de ambities:
en ontwikkelstrategie voor het buitengebied.
Structuurvisie Holland Rijnland (RSV) vastleggen
»
Het is een formele planfiguur conform de Wet
van het ruimtelijke ontwikkelingskader voor de
ruimtelijke ordening en het is “zelfbindend” voor
vitalisering van de Duin- en Bollenstreek tot en
het ruimtelijkeordeningsbeleid van de gemeenten.
met 2030.
Structuurvisie Holland Rijnland (RVS), voor
De ISG biedt de grondslag voor toepassing van een
»
Het, in tegenstelling tot de RSV, wettelijk
De economische herstructurering van de Greenport staat centraal.
»
De herstructureringsopgave wordt gecombineerd met landschapsverbetering.
»
Tegengaan van verdergaande verrommeling van
systematiek van kostenverhaal en kostenverevening
verankeren van het ontwikkelingskader als
waarmee inkomsten verkregen kunnen worden
zelfbindend ontwikkelingskader voor de
voor de financiering van de gewenste ruimtelijke
Greenportgemeenten.
Duin- en Bollenstreek is bereikt met het
ordening. De gemeenten hebben met betrekking tot
»
het landschap. »
De maximale woningbouwbijdrage van de
Het verschaffen van een planologisch juridische
uitvoeren van de woningbouwopgave, zoals
de bekostiging van de herstructurering de principiële
basis voor het verevenen van plankosten op basis
in de Gebiedsuitwerking Haarlemmermeer-
keuze gemaakt om niet te kiezen voor de inzet van
van de Wet Ruimtelijke Ordening (WRO, 2008).
Bollenstreek overeen is gekomen.
14
» »
Het duurzaam handhaven van het areaal aan 1e
Recente onderzoeken en evaluaties m.b.t.
dat de gezamenlijke regionale, en daarmee de
klas bollengrond van 2625 hectare.
de ISG
eigen gemeentelijke doelen, centraal staan. De
Bij conflicterende ruimteclaims krijgen primaire
De voorloper van de IS 2016, de ISG 2009 is
gemeenteraad heeft dan voldoende instrumenten
greenportfuncties, zoals bollencluster,
geëvalueerd in 2015. Aan de aanbevelingen is
om de doelen en kaders voor de GOM te bepalen,
vaste planten, bloemencluster en toerisme
opvolging gegeven in de ISG 2016.
de uitvoering door de GOM te controleren en daar
(inclusief greenport gerelateerde handel en
waar nodig bij te sturen.” Het onderzoek concludeert
dienstverlening) prioriteit, boven niet primaire
In 2020 is notitie Loep op GOM opgesteld door de
daarnaast dat er mogelijkheden zijn om de grip op
greenportfuncties, zoals overige landbouw en
GOM in nauwe samenspraak met bestuurder, raad
het eigen ISG-beleid en de uitvoering door de GOM
veeteelt.
van commissarissen en aandeelhouders.
verder te verstevigen.
Deze notitie had als doel meer inzicht en Voor de uitwerking van bovenstaande ambities
transparantie te verschaffen in de achtergronden
In 2021 heeft dit onderzoek een vervolg gekregen
hebben de gemeenten een aantal uitgangspunten
van de ISG en de oprichting van GOM, in de ISG
om zo volledig als mogelijk beeld te krijgen van de
geformuleerd (zie p. 16-17 ISG). Op basis van deze
doelstellingen, in de werkwijze van GOM en in de
effecten van het ISG-beleid en de uitvoering daarvan
ambities en uitgangspunten, zijn vier pijlers voor het
bereikte resultaten alsmede de perspectieven,
door GOM. Het onderzoek concludeert dat de
ruimtelijk beleid tot 2030 opgesteld:
ambities en toekomstige opgaven. De notitie
Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin-
»
Faciliteren van de herstructurering, versterking
laat zien hoe de GOM uitvoering geeft aan de
en Bolllenstreek (ISG) er als planologisch instrument
en vernieuwing van het gehele bollen-, vaste
herstructureringsopdracht die zij van haar
voor heeft gezorgd dat het 1ste klas bollenareaal in
planten- en bloemencomplex in combinatie met
aandeelhouders opgedragen heeft gekregen en dat
de Duin- en Bollenstreek is behouden. Het behouden
verbetering van het landschap.
zij doet dit binnen het mandaat en de governance die
van 1ste klas bollengrond is een prestatie van de
Realiseren van de daarvoor benodigde ruimtelijke
bij de oprichting zijn vastgelegd.
vijf samenwerkende gemeenten. Het ISG-beleid
»
functiewijzigingen in de Duin- en Bollenstreek. » »
»
gaat namelijk uit van een integrale gebiedsgerichte
Bijdragen aan de sociaaleconomische vitaliteit
De Rekenkamercommissie van gemeente Teylingen
opgave en regionale aanpak. Daarmee worden
van de greenportgemeenten.
heeft in 2020 onderzoek laten uitvoeren naar de
maatschappelijke opgaven in samenhang en over
Bijdragen aan de verbetering van de
beïnvloedingsmogelijkheden van de gemeenteraad
de gehele regio bezien, in plaats van verkokerd
bereikbaarheid van de gehele regio
op de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij. De
vanuit verschillende beleidsterreinen of individuele
Holland-Rijnland.
kernconclusie van het onderzoek is dat er met
gemeenten. Met betrekking tot de realisatie van het
Vervolgens worden in de ISG (2016) strategische
betrekking tot sturing op de GOM sprake is van
doel ‘verbeteren van de landschapskwaliteit’ is het
hoofdlijnen benoemd en in hoofdstuk 4 worden
verlengd lokaal bestuur. “Bij verlengd lokaal bestuur
beeld diffuus, hiervan zijn de resultaten moeilijk te
bepaalde onderwerpen thematisch uitgewerkt.
heeft de gemeenteraad grip op de GOM in de zin
duiden.
15
Daarnaast wordt gesteld dat het ISG-beleid en beleidsinstrumentarium niet voldoende hanteerbaar is voor de raad om zijn controlerende rol goed in te kunnen vullen. En het voor de samenleving moeilijk te doorgronden is. Ook wordt gesteld dat er sprake is van negatieve bijeffecten en dat deze onvoldoende slagvaardig worden opgepakt. Tenslotte wordt geconcludeerd dat de ISG 2016 aan herziening toe is en dat GOM zijn taak naar behoren en binnen de kaders uitvoert.
16
3. DE METHODE Om te beoordelen of de ISG een werkend
partijen voor de uitvoering en verschillende
beleidsdocument is, of de doelen uit de ISG
werksessies met raden, ambtenaren en stakeholders
behaald worden en of de ISG strookt met andere
is de evaluatie uitgevoerd.
beleidsdocumenten zijn de volgende evaluatiedoelen onderzocht:
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de doelen
1. De evaluatie van de ISG als beleidsinstrument
waaraan de bovengenoemde onderzoeksactiviteiten
2. De evaluatie van de doelmatigheid (worden de
specifiek bijdragen. Daaronder volgt een beschrijving
doelen gerealiseerd met een zo bepekt mogelijke
van de verschillende activiteiten.
inzet van middelen) en doeltreffendheid (worden de doelen behaald) van de doelstellingen en instrumenten van de ISG: 2a: Fysiek in het landschap aansluitend op
de beleidsdoelen en instrumenten van de ISG
(effectevaluatie)
2b: Bestuurlijk organisatorisch 2c: Uitvoeringsorganisatie GOM en
financieringsmodel
2d: Maatschappelijk draagvlak 3. Beschouwing ISG-beleid in relatie tot andere relevante programma's, wetten en beleid.
Doel 1
Doel 2a
Doel 2b
Doel 2c
Doel 2d
Doel 3
Documentenanalyse Landschapsanalyse Stakeholders enquête Bewoners enquête Interviews
In deze evaluatie hebben we bovenstaande ambities
Werksessies
uit de ISG als basis voor het beoordelen van
Tabel 1 | Overzicht evaluatiedoelen waaraan de onderzoeksactiviteiten bijdragen.
doelbereik genomen. Door middel van een documentenanalyse, een cartografische landschapsanalyse, een enquête onder stakeholders en bewoners, interviews met wethouders, ambtelijke adviseurs en relevante
17
Documentenanalyse
Vanaf 2012 tot 2022 zijn veranderingen in het gebied
De selectie van geanalyseerde locaties is gemaakt
In de documentenanalyse zijn 62 beleidsdocumenten
geanalyseerd. De kaarten in de ISG zijn daarbij
op basis van het geleverde projectenboek van de
doorgenomen (zie bijlage 2 van het bijlagenboek voor
gebruikt als uitgangspunt ter vergelijking met recente
GOM. De 'niet-GOM' gerelateerde ontwikkelingen
een overzicht van de documenten). De documenten zijn
kaarten en luchtfoto’s.
zijn niet terug te vinden in dit projectenboek van de
in overleg met de opdrachtgever geselecteerd.
GOM waarmee verondersteld is dat deze ook niet
De analyse geeft inzicht in de volgende vragen:
Op basis van het landschapsperspectief (ISG 2009) zijn
»
Welke doelen en ambities zijn er in de ISG
geanalyseerd:
vastgesteld?
»
»
Zijn de doelstellingen terug te vinden in de gemeentelijke visies en beleid?
»
»
door GOM zijn uitgevoerd.
Aanwezigheid van bebouwing (vergelijking 2012 -
Als onderdeel van de landschapsanalyse hebben
2016 - 2022).
we ook een mobiliteitsanalyse uitgevoerd. Deze
Infrastructuur (vergelijking 2012-2022).
is te vinden in bijlage 8 van het bijlagenboek.
Wat zeggen de cijfers en welke meer kwalitatieve
De mobiliteitsvisie (p.58 ISG) vormt de basis
resultaten zijn er behaald?
Meer kwantitatief is gekeken naar het aantal locaties
om de bereikbaarheid, verkeersveiligheid en
Is de ISG het leidende document in de voorbereiding
(dus niet de oppervlakte of het volume) dat is bij-
leefbaarheid in de Greenport te verbeteren. Sinds
van en besluitvorming over het buitengebied?
of aangebouwd of gesloopt. Locaties waar maar
de vaststelling van de ISG in 2009 is er een aantal
Hoe verhoudt de ISG zich tot andere relevante
een zeer beperkt oppervlakte sloop of aanbouw
mobiliteitsbevorderende maatregelen in uitvoering
programma's, wetten en beleid?
heeft plaatsgevonden zijn niet meegenomen in de
of reeds uitgevoerd. Deze maatregelen richten zich
analyse. Daarnaast is er met Google Streetview een
op wegverkeer, openbaar vervoer en fietsverkeer.
De documenten zijn bestudeerd aan de hand van
visueel landschappelijke analyse uitgevoerd, waarin
Op basis van de legenda van de mobiliteitsvisie
zoektermen gebaseerd op de pijlers, ambities en
is gekeken naar het uiterlijk en het volume van de
(p.59) hebben we in deze evaluatie geanalyseerd
uitgangspunten die staan opgenomen in de ISG.
(aan)bouw. Opvallende volumes met een grote
wat de ontwikkelingen zijn geweest van 2012 tot nu.
» »
landschappelijke impact zijn weergegeven. De jaarverslagen van de GOM zijn gebruikt voor
Enquêtes
evaluatie van de doelmatigheid en doeltreffendheid
Niet alle ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied
De stakeholder enquête had tot doel een beeld
van de uitvoeringsorganisatie GOM.
worden uitgevoerd door de uitvoeringsorganisatie
te krijgen van het doelbereik van de ISG, het
GOM. In de landschapsanalyse staat vermeld welke
functioneren ervan en het draagvlak voor de
Landschapsanalyse
ontwikkelingen GOM-gerelateerd zijn en welke door
ISG. Er is een digitale vragenlijst gemaakt in de
De effecten van de ISG op het landschap zijn
gemeenten zijn uitgevoerd, zonder betrokkenheid
onlinbie tool Typeform. De vragenlijst en volledige
geëvalueerd met een GIS-analyse (zie bijlage 7 van het
van GOM. Het gaat dan bijvoorbeeld om ruimte voor
analyse is te vinden in bijlage 5 en bijlage 6 van het
bijlagenboek).
ruimte projecten.
bijlagenboek.
18
De enquête voor stakeholders is in september
Interviews
In een tweede bijeenkomst met de raadsleden op
verstuurd naar 141 betrokkenen en organisaties.
Er hebben 10 semi-gestructureerde interviews
29 maart zijn de conclusies besproken en hebben
Na twee weken is er een herinnering gestuurd.
plaatsgevonden. In ieder geval zijn alle
raadsleden input kunnen geven voor de adviezen.
In totaal hebben we de antwoorden van 55
verantwoordelijke wethouders en hun ambtelijke
respondenten geanalyseerd.
adviseurs geïnterviewd. Bijlage 3 geeft een overzicht
1 De digipanels worden geraadpleegd door bureau
van de mensen/ organisaties die we in het kader
directresearch. Wij hebben de ruwe data van dit bureau
De inwoners enquête is in februari-maart uitgezet
van deze evaluatie gesproken hebben. Tijdens de
geanalyseerd voor deze evaluatie, zodat we een vergelijkbare
naar 2148 inwoners via de verschillende digipanels1
gesprekken werd er onder andere gevraagd naar
analyse konden toepassen op alle vijf de gemeenten.
van Hillegom, Lisse en Teylingen, via sociale media
werking van de intergemeentelijke samenwerking,
Directresearch past in haar eigen analyses een weging toe om
kanalen en de nieuwsbrief van de gemeente
naar doelrealisatie van de ISG en de rol en het
een betere afspiegeling van de inwonerssamenstelling weer te
Noordwijk en per brief naar 113 adressen in Katwijk
functioneren van de GOM.
kunnen geven. Onze analyses kunnen daarom een klein beetje
(omdat Katwijk niet over een digipanel beschikt). In
afwijken van de rapportages van directresearch.
de brief was een link opgenomen naar de digitale
Werksessies
vragenlijst in de online tool Typeform. In totaal
Op 19 december is er een werksessie voor raden
hebben we de antwoorden van 745 respondenten
gehouden waarin de voorlopige resultaten werden
geanalyseerd. De inwoners enquête is goed
getoetst en besproken. Hierbij is aandacht besteed
ingevuld, met een respons van 29% voor Teylingen,
aan het lerende aspect van deze evaluatie, door
38% voor Hillegom, 26 % voor Lisse en 7% voor
samen vooruit te kijken. Het doel was om de eerste
Katwijk, vanwege de uitnodiging van de enquête
resultaten te verdiepen en van elkaar te leren. In
per brief ipv via een digipanel. Dit is een belangrijk
januari is er een vergelijkbare sessie georganiseerd
aandachtspunt in relatie tot de representativiteit van
voor stakeholders. Hierbij waren in totaal 36
de antwoorden van gemeente Katwijk in vergelijking
stakeholders aanwezig. Zie bijlage 4 voor een
met de andere vier gemeenten. Omdat de enquête
overzicht van de aanwezige organisaties.
in Noordwijk is uitgezet via sociale media kanalen en de nieuwsbrief, is er alleen bekend hoeveel
Tijdens een ambtelijke werksessie op 21 januari zijn
deelnemers de enquête hebben ingevuld en niet
de feiten zoals in dit rapport opgenomen gecheckt.
naar hoeveel mensen deze is uitgezet. Daarom is er
Daarnaast hebben we vooruitgekeken wat er op
voor Noordwijk geen respons percentage.
basis van de evaluatie te leren valt voor de toekomst.
19
20
4. De evaluatie van de ISG als beleidsinstrument Dit hoofdstuk beantwoordt de vraag: Is de ISG het
naar oplossingen op maat. Langs deze route
leidende document in de voorbereiding van en
wordt gezocht naar mogelijkheden om de vitale
besluitvorming over het buitengebied?
bollensector in stand te houden en te verstevigen.
Achtereenvolgens gaan we in op de resultaten
Er kunnen situaties zijn waarin de gemeente mee
vanuit de verschillende methoden. We sluiten af
wil werken aan een verzoek bijvoorbeeld om vitale,
met een conclusie waarin we bovenstaande vraag
innovatieve bedrijven te behouden in de streek.
beantwoorden.
Bij het beoordelen van de maatwerkoplossing is de insteek altijd de ISG. Als de oplossing strijdig
Algemeen
lijkt met de ISG, dan wordt de volgende route
Uit de documentenstudie blijkt dat de ISG (2016)
gevolgd: ambtelijke voorbereiding, bestuurlijk
ambities, uitgangspunten, pijlers, strategische
overleg en dan overlegplatform greenport met alle
hoofdlijnen en thematische uitwerkingen bevat
belanghebbenden.
op uiteenlopende onderwerpen. De ISG heeft dus een brede focus met slechts één echt concreet
Enquête
doel waardoor het doelbereik lastig te bepalen
Uit de enquête blijkt dat 47 van de 57 respondenten
is. Dit maakt ook dat verschillende interpretaties
de ISG als leidend beschouwt voor besluitvoering
van de ISG mogelijk zijn. In meerdere gesprekken
over het buitengebied. Kijkend naar de verdeling
werd aangegeven dat de ISG daardoor de
tussen overheden en belangenorganisaties zien we
uniformiteit tussen de gemeenten niet garandeert
dat vooral overheden de ISG leidend vinden in de
en dat het document lastig uit te leggen is aan
besluitvoering.
de raad, inwoners en marktpartijen. Zo staan er in de ISG doelen over natuur, water en recreatie
Documentenstudie
opgenomen, terwijl uitwerking hiervan onder andere
De documentenstudie schetst eenzelfde
programma's valt.
beeld. Hillegom, Katwijk en Lisse hebben de tekstvoorstellen vanuit de ISG letterlijk
Naar aanleiding van de ISG evaluatie in 2015 is
overgenomen in de gemeentelijke omgevingsvisies.
een maatwerkprocedure ontwikkeld. Met deze
Echter worden de ambities zoals beschreven in de
procedure worden initiatieven die afwijken van
ISG wel vrijer geïnterpreteerd en komen deze niet
Figuur 3 | Uitkomst enquêtevraag ISG leidend voor
de landschapskaart beoordeeld en wordt gezocht
altijd overeen.
besluitvorming over buitengebied.
21
De Structuurvisie van Teylingen is opgesteld
Daarnaast wil het college het financieringsmodel en
lokale bestemmingsplan buitengebied. In Hillegom is
voordat de ISG 2016 vastgesteld was, maar de
de rol van de GOM tegen het licht houden. En stelt zij
het ISG-beleid door vertaald naar het omgevingsplan
teksten zijn in lijn met de ISG. Gemeente Noordwijk
de ambities ten aanzien van het areaal bollengrond
buitengebied. Het bestemmingsplan of omgevingsplan
heeft de tekstvoorstellen niet overgenomen
ter discussie. De overige coalitieakkoorden wijken niet
is leidend, maar dus wel eenduidig gebaseerd op de
in de omgevingsvisie, maar de teksten in de
af van de ISG. Lisse blijft in het coalitieakkoord het
ISG.
omgevingsvisie zijn grotendeels in lijn met de
belang van behoud van bollengrond onderschrijven
ambities en pijlers van de ISG. Een verschil is
(ondanks toenemende druk op de open ruimte
dat in de omgevingsvisie van Noordwijk niets
in het buitengebied). In het coalitieakkoord van
is opgenomen over het de doelstelling rondom
Teylingen worden de verschillende meningen over
behoud areaal van eersteklas bollengrond.
het ISG-beleid en de regionale samenwerking juist beschreven als dillema’s.
Als we de coalitieakkoorden beschouwen, zien we dat hoewel uitgangspunten uit de ISG in het
Interviews
algemeen worden onderstreept, de vraag speelt of
Uit de interviews met wethouders blijkt dat de
het ISG-beleid nog voldoende de huidige situatie
ISG leidend is voor lokale besluitvorming over het
weerspiegelt. Zeker gezien urgente opgaven
buitengebied. In Lisse maakt de geschiedenis van de
met grote ruimteclaims, zoals bijvoorbeeld de
bollensector en de verbinding met de Keukenhof zo’n
energietransitie en woningbouwopgave. In het
groot onderdeel uit van de identiteit dat de ISG het
coalitieakkoord van Hillegom staat opgenomen dat
minst ter discussie staat, in vergelijking met andere
er ruimte nodig is voor de woningbehoefte en het
gemeenten. In Katwijk staat de ISG ter discussie. Een
verbeteren van de mobiliteit. Hierdoor wordt het
verklaring hiervoor is dat er Katwijk voornamelijk
areaal beschikbaar voor bollenteelt ter discussie
glastuinbouw heeft in het buitengebied. Het project
gesteld. Noordwijk geeft in het coalitieakkoord
van de GOM om in Rijnsburg-Noord glastuinbouw
aan in te willen zetten op clusterbebouwing die
te concentreren, is bij gebrek aan belangstelling
aansluit bij de woonvraag. Er is daarbij geen ruimte
niet van de grond gekomen. Het lijkt daardoor niet
voor nieuwe clusters van Greenport-villa’s binnen
mogelijk om een levensvatbare glastuinbouwsector
het grondgebied van de gemeente. Noordwijk
te behouden. De 5 gemeenten hebben op basis van
wil bedrijfsgebouwen groter dan 3.000/6.000 m²
de ISG gezamenlijk een kadernota opgesteld, die
mogelijk maken via een maatwerkprocedure.
in de meeste gemeenten is door vertaald naar het
22
Conclusie: de evaluatie geeft op dit vlak
1.
ISG is leidend voor omgevingsvisies en voor een
een tweeledig beeld
deel van de besluiten in het buitengebied:
Het algemene beeld is dat de ISG nog het
»
De tekstvoorstellen met ISG-doelen zijn
leidende beleidsdocument is. We zien dat
door Hillegom, Katwijk en Lisse letterlijk
de teksten vanuit de ISG grotendeels zijn
overgenomen in omgevingsvisies. Daarnaast
overgenomen in de omgevingsvisies. Ook
zien we vrije interpretaties van ambities.
wordt aangegeven dat de ISG leidend is voor
»
besluitvorming over verzoeken en aanvragen
ISG is leidend voor de besluitvorming over verzoeken en aanvragen in het gebied.
in het gebied. Ambities worden echter vrijer geïnterpreteerd en komen niet altijd overeen.
2. ISG echter niet altijd meer leidend in uitvoering
Daarnaast bevat de ISG zoveel ambities,
en bij nieuwe plannen/ nieuw beleid:
uitgangspunten, pijlers, en strategische
»
hoofdlijnen dat lang niet meer voor iedereen duidelijk wat de ISG tot doel heeft. In de
In sommige coalitieakkoorden klinkt een ander geluid.
»
Onduidelijkheid over doelen natuur,
coalitieakkoorden worden nuanceringen op de
water, recreatie. Deze staan (ook) in ISG
ISG aangebracht door ruimteclaims vanuit andere
maar vallen onder Holland-Rijnland en
ontwikkelingen waar de coalities ook invulling
Hoogheemraadschap: dus is ISG dan leidend?
aan willen geven.
»
Huidige ontwikkelingen en veelheid aan opgaven (ook bijvoorbeeld nationaal programma landelijk gebied, woningbouwopgave en energietransitie) in het buitengebied, vragen andere kaders.
»
De landschapsanalyse (zie 5.1) laat een divers beeld zien t.a.v. de ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied.
23
Figuur 4 | Gemeenten - ISG-ontwikkelingen. In rood staan alle gebouwen die werden gesloopt. In groen alle nieuwbouw als gevolg van het ISG. Op de achtergrond staan de gebiedscategorieen van het landschapsperspectief. Zie Landschapsanalyse (bijlage 7 van het bijlagenboek).
nieuw (bedrijfs)gebouw gesloopt (bedrijfs)gebouw
24
5. De evaluatie van doelmatigheid en doeltreffendheid van de doelstellingen instrumenten van de ISG Dit hoofdstuk geeft inzicht in: Welke doelen en ambities
de intergemeentelijke samenwerking, zien we
De afstemming via de verschillende overlegstructuren
zijn er in de ISG vastgesteld? Wat zeggen de cijfers en
dat andere beleidsopgaven zoals woningbouw
kost veel tijd, voor initiatiefnemers is dat niet handig.
welke meer kwalitatieve resultaten zijn er behaald? Hoe
(bijvoorbeeld in het gebied tussen de kust en Alphen
Volgens Hillegom verkleint dit de slagkracht van de
verhouden de antwoorden van deze vragen zich tot
aan den Rijn) elders landen.
ISG. GOM betrekt de initiatiefnemende gemeenten en
elkaar?
stakeholders in haar voortgang via de jaarverslagen Om voldoende slagkracht in de aanpak te creëren
en het Greenporthouse waarin stakeholders
In dit hoofdstuk gaan we achtereenvolgens in op
geven de gemeenten in de gesprekken aan dat er
geïnformeerd worden.
»
Doelmatigheid en doeltreffendheid algemeen.
bewust gekozen is om de uitvoering te beleggen
»
Doelmatigheid en doeltreffendheid van de ISG
bij de uitvoeringsorganisatie GOM in plaats van
Resultaten GOM: herstructurering, behoud
fysiek in het landschap.
via een gemeenschappelijke regeling. GOM kan
areaal 1ste klas bollengrond, opruimen
Doelmatigheid en doeltreffendheid van de
als uitvoerend grondbedrijf goed aansluiten bij de
verrommeling
governance.
dynamiek en snelheid van het ondernemerschap. Het
Uit het jaarverslag van de GOM (2021) blijkt dat per
Doelmatigheid en doeltreffendheid
feit dat GOM uitvoerder is van een deel van het ISG-
1 januari 2022 de 1e klas bollengrond met +17,7 ha is
uitvoeringsorganisatie GOM en financieringsmodel.
beleid en dat besluitvorming bij de gemeenteraad
toegenomen ten opzichte van de uitgangsdatum van
Maatschappelijk draagvlak.
ligt, is niet altijd even duidelijk voor de buitenwereld.
1 januari 2011. Deze ‘bollengrondenbalans’ is het saldo
GOM wordt als gevolg daarvan ten onrechte
van:
5.1. Doelmatigheid en doeltreffendheid algemeen
aangesproken op haar zogenaamde machtspositie in
»
Onttrokken bollengrond.
dit speelveld. Dit wordt erkend door alle gemeenten.
»
Toegevoegde bollengrond (door opruiming
Uit de landschapsanalyse en gesprekken blijkt dat
Dit sentiment is ondertussen echter sterk verankerd
verrommeling, ruimte voor ruimte of omspuiten
zonder de ISG, de streek er anders had uitgezien.
en daardoor moeilijk te weerleggen, geeft gemeente
grasland).
De ISG en haar voorlopers Pact van Teylingen
Teylingen aan. Gemeenten geven aan dat zij aan zet
(1996) en Offensief van Teylingen (2004) biedt
zijn om hier beter over te communiceren. Met name
slagkracht zowel op inhoud als aanpak. Gemeenten
in de gesprekken met Lisse en Hillegom werd dit
De doelstelling om 2.625 ha 1e klas bollengrond te
zetten gezamenlijk de schouders eronder om de
onderstreept.
behouden is ontstaan vanuit de toentertijd benodigde
» » »
Bollenstreek open te houden en bollengrond te
»
Opwaardering van 2e naar 1e klas bollengrond.
teeltruimte voor een vitale sector. Echter de feitelijke
behouden. De gezamenlijkheid en het heldere doel
GOM blijft als uitvoerder afhankelijk van
nulsituatie is nooit gemeten. Dus we weten wat er
van 2.625ha schept zowel duidelijkheid in beleid
initiatiefnemers die plannen indienen en van de
sindsdien is bijgekomen/afgegaan, maar niet hoe dat
als naar de buitenwereld. Als gevolg van de ISG en
besluitvorming van gemeenteraden rond de ISG.
zich verhoudt tot de 2.625 ha.
25
Uit de resultaten van de GOM blijkt dat er geen
De verevening werkt, de GOM houdt de balans
Resultaten overige beleidsthema’s
sprake is van een toename van het teeltareaal, maar
tussen herstructureren en behoud van bollengrond
Naast herstructurering, behoud van het areaal 1ste
wel van een opwaardering van 2 klas bollengrond
goed in het oog. Wel worden er door verschillende
klas bollengrond en tegengaan van verrommeling,
(18 ha van 2011 tot 2022).
gemeenten, en met name in Noordwijk,
wordt in de ISG ook aandacht besteed aan thema’s als
Daarmee wordt invulling gegeven aan de doelstelling
vraagtekens geplaatst of de greenportwoningen
natuur en recreatie, water, woningbouw en mobiliteit.
om 2.625 ha 1 klas bollengrond te behouden.
als financieringsinstrument nog voldoende van
Tijdens de evaluatie bleek dat deze thema’s wel
e
e
toegevoegde waarde zijn voor de resterende periode
benoemd worden en zelfs thematisch uitgewerkt
Uit het jaarverslag van de GOM van 2021 blijkt dat er
tot 2030, ook gezien de ruimteclaims vanuit wonen,
worden in de ISG, maar dat deze zowel beleidsmatig
sinds 2011 23,5 ha aan verrommeling is opgeruimd
energie en transitie van het landelijk gebied die
als in de uitvoering onder andere programma’s vallen.
ten behoeve van 1e klas areaal.
spelen.
Het is daardoor lastig om iets over de doelmatigheid en doeltreffendheid op deze thema’s te concluderen. Natuur en recreatie Het regionaal Groenprogramma Holland Rijnland is in 2010 vastgesteld, vanuit daar hebben gebieden gebiedsprogramma’s opgesteld. De ISG is het ruimtelijk kader waarbinnen aan het Groenprogramma en het gebiedsprogramma is gewerkt. Sinds 2018 zijn er 67 projecten geïnitieerd vanuit het regionaal Groenprogramma Holland Rijnland. De meeste van deze projecten zijn vastgesteld, in uitvoering of opgeleverd. Enkele projecten zijn ingetrokken. De projecten dragen bij aan de verschillende parels of thema’s: 1.
Figuur 5 | Opgeruimde locaties.
Vijf parels, namelijk Nieuw Leeuwenhorst, Veldzicht, Tespelduyn, Strand en Duinen en Trekvaart, als visitekaartjes van de Duin- en
26
Bollenstreek ontwikkelen (plus drie extra parels
voor de uitvoering van provinciale doelen uit de
de inspiratiepolder. Echter, de bollenteelt heeft een
Oosterduinsemeer, Hillegom Noord, ’t Huys
Beleidsvisie Groen (2010). Ten behoeve van:
groot negatief effect op de waterkwaliteit. Vooral als
Dever).
»
Bevordering van groenbeleving inclusief het
het gaat om de waterkwaliteitsdoelen is er een grote
vergroten van recreatie in een gebied;
opgave in de streek. Deze wordt de komende jaren
Stimuleren van biodiversiteit.
steeds urgenter vanuit de Kader Richtlijn Water en
2.
Herkenbare, fraaie entrees realiseren.
3.
Verbindingen en recreatieve netwerken
»
versterken. 4.
het Nationaal Programma Landelijk Gebied.
Jaarrond bloemen zichtbaar maken onder meer in
Ontwikkelingen en realisatie van doelen op het
bloemrijke bermen.
gebied van natuur en recreatie zijn daarmee
Woningbouw
niet toe te schrijven aan de ISG, maar aan het
In de ISG staat het volgende uitgangspunt
Groenprogramma Holland Rijnland.
opgenomen op het gebied van wonen:
Een aantal natuurdoelen voor de streek is uitgewerkt in het gebiedsprogramma beleef de B(l)oeiende
“Bij de woningbouwopgave geldt als uitgangspunt
Duin- en Bollenstreek (2016). De uitvoering van doelen
Water
dat de eigen behoefte en de regionale behoefte,
en ambities op het gebied van groen, recreatie,
Voor het waterthema geldt iets vergelijkbaars.
zoals overeengekomen in de Gebiedsuitwerking
natuur valt onder dit gebiedsprogramma, maar
In de ISG staat als hoofdlijn opgenomen:
Haarlemmermeer-Bollenstreek (1.500
het gebiedsprogramma is geen onderdeel van de
“Zorg dragen voor duurzaam waterbeheer:
woningen), zoveel mogelijk binnen de huidige
uitvoering van de ISG. Het gebiedsprogramma is
realiseren van de waterbergingsopgave en een
streekplancontouren komt. Uitzonderingen
voortgekomen uit het Pact van Teylingen en houdt
substantiële verbetering van de waterkwaliteit
vormen de locaties Bronsgeest in Noordwijk,
wat betreft landschappelijke inpassing rekening met
en geen achteruitgang van de waterkwaliteit bij
Pastoorslaan te Hillegom, de 500 Offensiefwoningen
de ISG. Terwijl de ISG een RO-document, is, is het
functiewijzigingen. Echter waterbeheer valt onder de
en de 100 landgoedachtige woningen. De
gebiedsprogramma een uitvoeringsinstrument. Het
verantwoordelijkheid van het Hoogheemraadschap
woningbouwinspanning voor de bouw voor eigen
gebiedsprogramma werkt vanuit dezelfde gemeenten
Rijnland.”
behoefte geschiedt op basis van ‘migratie- saldo 0’,
als de ISG.
conform het streekplan en de Nota Ruimte.” Het hoogheemraadschap geeft aan dat
In dit gebiedsprogramma zijn drie strategische
er grote maatregelen genomen om de
‘’In het buitengebied staat de verbetering van de
doelen uitgewerkt: 1) Versterken identiteit, 2)
zoetwaterbeschikbaarheid te garanderen: toename
landschappelijke kwaliteit en de economische
Vergroten belevingsmogelijkheden, 3) Versterken
van de maalcapaciteit, aanleg van de bypass bij
vitaliteit voorop en worden geen nieuwe woningen
natuurwaarden. Uit de raadsbrief voortgang
Gouda. Ook is in de Duin- en Bollenstreek ingezet
gebouwd, met uitzondering van Greenportwoningen
Gebiedsprogramma B(l)oeiende Bollenstreek (2021)
op verschillende initiatieven die bijdragen aan de
of compensatiewoningen op grond van de
blijkt dat de provincie in 2017 subsidie heeft verleend
waterkwaliteit, zoals het verbreden van oevers en
Ruimte-voor-Ruimteregeling.’’
27
‘’Met het uitvoeren van de woningbouwopgave
De GOM gaat alleen over de contractvorming
van de landschapsanalyse hebben we ook een
(Gebiedsuitwerking Haarlemmermeer-
en financiële afdracht van de bouwtitels voor
mobiliteitsanalyse uitgevoerd. Deze is te vinden in
Bollenstreek) is de maximale woningbouwbijdrage
greenportwoningen. De gemeenten verlenen de
bijlage 8 van het bijlagenboek.
van de Duin- en Bollenstreek is bereikt.’’
vergunningen.
De mobiliteitsanalyse toont een wisselend beeld als het gaat om de realisatie van de gestelde ambities. Wat
Volgens de woningbouwopgave uit de
Deze woningbouwopgave voor greenportwoningen
betreft de grote infrastructurele werken zijn er zowel
gebiedsuitwerking Haarlemmermeer-
loopt nog tot 2030, dus het is nog te vroeg om te
in het zoekgebied Noordelijke Randweg Rijnsburg als
Bollenstreek (2016) worden er 4.000
evalueren of deze gehaald is. Bovenstaande gegevens
het zoekgebied Noordelijke Ontsluiting Greenport/
woningen tussen 2020 en 2030 gebouwd in de
voor reguliere woningbouw in de ISG zijn inmiddels
Duinpolderweg geen trajecten gerealiseerd. De
bollengemeenten:
verouderd. Op basis van voortschrijdend inzicht en
ontsluiting van de directe omgeving, en bijkomende
»
2.000 woningen binnen de rode contour.
huidige ontwikkelingen en woningbouwprognoses,
spreiding van de verkeerlast, is daarmee niet tot stand
»
500 greenportwoningen.
kan worden gesteld dat de huidige totale
gekomen.
»
100 woningen op landgoederen.
woningbouwbehoefte en -opgave vele malen groter
Wel is de Rijnlandroute volop in ontwikkeling. Op termijn
»
Ontwikkeling van stationslocaties in lijn met de
is en dat de vraag inmiddels anders is: er is behoefte
zal dit een verbetering van de verkeersafwikkeling
Stedenbaangedachte: 1.500 woningen worden
aan goedkopere, betaalbare woningen. Onlangs is
tot gevolg hebben, door betere verbindingen met
gebouwd op de locatie Zanderij.
de Regionale Woonagenda Holland Rijnland door de
knooppunten en grotere verkeerscapaciteit.