Bijlage - overzicht ingekomen stukken raadsvergadering 4 november 2021

Ingekomen stukken Nummer

21.A102

Onderwerp

Raadsvragen DGH inzake actualiseringsplan 8 omgevingsverordening Gelderland

Afzender

B&W

Advies

Raadsmededeling

Datum ontvangen

15-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

A102 Raadsmededeling Raadsvragen DGH inzake actualiseringsplan 8 omgevingsverordening Gelderland

Nummer

21.B108

Onderwerp

'Afval of Grondstof' onderzoek kwaliteit gescheiden ingezameld huishoudelijk afval

Afzender

rekenkamer gemeente Nijmegen

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

12-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B108 Afval of Grondstof

Nummer

21.B109

Onderwerp

Motie borstonderzoek vrouwen

Afzender

gemeente Druten

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

15-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B109 Motie gemeente Druten Borstonderzoek vrouwen

Nummer

21.B110

Onderwerp

Motie Borstonderzoek vrouwen

Afzender

Gemeente Simpelveld

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

14-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B110 Motie gemeente Simpelveld Borstonderzoek vrouwen

Nummer

21.B111

Onderwerp

Motie borstonderzoek vrouwen

Afzender

Gemeente Maasgouw

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

14-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B111 Motie gemeente Maasgouw Borstonderzoek vrouwen

Nummer

21.B112

Onderwerp

B112 Motie preventief borstonderzoek

Afzender

Gemeente oostzaan

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

14-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B112 Motie gemeente Oostzaan Preventief borstonderzoek

Nummer

21.B113

Onderwerp

Motie borstonderzoek vrouwen.

Afzender

Gemeente Vught

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

14-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B113 Motie gemeente Vught borstonderzoek vrouwen.

Nummer

21.A103

Onderwerp

Beantwoording raadsvragen DGH over uittreden West Maas en Waal uit de GR MARN

Afzender

B&W

Advies

Raadsmededeling

Datum ontvangen

18-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

A103 Raadsmededeling Beantwoording raadsvragen DGH over uittreden West Maas en Waal uit de GR MARN

Nummer

21.A104

Onderwerp

Uitvoering motie Sporten onder jongeren stimuleren

Afzender

B&W

Advies

Raadsmededeling

Datum ontvangen

21-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

A104 Raadsmededeling uitvoering motie Sporten onder jongeren stimuleren

Nummer

21.A105

Onderwerp

Schriftelijke vragen ex art. 39 RvO over fonds structuurvisie Lierdal

Afzender

B&W

Advies

Raadsmededeling

Datum ontvangen

21-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

A105 Raadsmededeling Schriftelijke vragen ex art. 39 RvO over fonds structuurvisie Lierdal

Nummer

21.B114

Onderwerp

Ingekomen brief principebesluit uitkomst tender 20 ha zon

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

19-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B114 ingekomen brief principebesluit uitkomst tender 20 ha zon

Nummer

21.B115

Onderwerp

Motie borstonderzoek

Afzender

Gemeente Hillegom

Advies

Overige informatie ter kennisname

Datum ontvangen

19-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

B115 Motie borstonderzoek gemeente Hillegom

Nummer

21.A106

Onderwerp

Duurzaamheidsprogramma 2022

Afzender

B&W

Advies

Raadsmededeling

Datum ontvangen

21-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

A106 Raadsmededeling duurzaamheidsprogramma 2022

Nummer

21.A107

Onderwerp

Uitvoering motie bibliotheek

Afzender

B&W

Advies

Raadsmededeling

Datum ontvangen

21-10-2021

Datum vergadering

04-11-2021

Hoofddocument

A107 Raadsmededeling Uitvoering motie bibliotheek

RAADSMEDEDELING

Onderwerp:

Raadsvragen actualiseringsplan 8 omgevingsverordening provincie Gelderland 15 oktober 2021

Datum:

Samenvatting Er zijn raadsvragen gesteld over het actualiseringsplan 8 van de omgevingsverordening provincie Gelderland. De fractie DGH vraagt of gemeente Heumen dit actualiseringsplan gezien heeft en of er zienswijzen zijn ingediend. De gemeente Heumen heeft het plan gezien en geen zienswijzen ingediend, omdat daar geen reden toe was. In de toelichting bij haar vragen spreekt de fractie DGH haar zorgen uit over de mogelijkheid van windinitiatieven buiten de zoekgebieden van de RES. Om die reden wordt er in deze raadsmededeling nader ingegaan op de procedures en bevoegdheden bij windinitiatieven. Toelichting Fractie DGH heeft op 15 september jl. vragen gesteld naar aanleiding van de actualisatie van de omgevingsverordening van de provincie Gelderland. In de toelichting bij de vragen merkt de DGH-fractie op dat er in het actualiseringsplan mogelijke zoeklocaties voor opwekking van windenergie zijn aangegeven die op sommige plaatsen afwijken van de locaties die zijn vastgelegd in de RES 1.0. Het aanwijzen van verkenningsgebieden voor windenergie in de omgevingsverordening anders dan in de RES is verwarrend en niet gewenst. Ontwikkelaars van windparken zouden binnen de verkenningsgebieden voor windenergie die zijn opgenomen in de omgevingsverordening via een Provinciaal Inpassing Plan (PIP) windturbines kunnen plaatsen, zonder dat daarvoor politiek draagvlak is.

De zorg van DGH wordt ook door het college gedeeld en nog breder: gemeente Wijchen heeft zienswijzen ingediend tegen actualiseringsplan 8 van de provincie, en het verschil tussen de omgevingsverordening en RES 1.0 als het gaat om verkenningsgebieden voor wind is besproken tijdens het regionale portefeuillehoudersoverleg RES op 13 oktober jl. Raadsvragen DGH DGH stelt de volgende vragen: 1. Is dit concept-actualiseringsplan van de provincie ook door de gemeente Heumen ontvangen? Antwoord: Ja, de gemeente Heumen heeft het concept actualiseringsplan ontvangen. 2. Heeft de gemeente Heumen hierop een zienswijze gegeven en zo ja: * Wat is de inhoud van deze zienswijze? * Door wie is de zienswijze opgesteld? Antwoord: Nee, de gemeente Heumen heeft geen zienswijze gegeven. De reden is dat er geen wijzigingen in het actualiseringsplan stonden ten opzichte van de op dit moment geldende omgevingsverordening.

Zaak Document

: :

92418 94709

Procedures en bevoegdheden bij windinitiatieven Op het kaartje hieronder, afkomstig uit het actualiseringsplan 8 Omgevingsverordening Gelderland, kunt u zien om welk gebied het gaat. Het betreft gebied behorend tot het Gelders Natuurnetwerk, ten westen van de A73. De provincie geeft aan dat het hier niet gaat om ‘actieve’ zoekgebieden waar wind gerealiseerd kan worden, zoals dat in de RES wel het geval is. Het zijn gebieden waar onder voorwaarden windenergie mogelijk is. Dit is geen nieuw beleid; het staat al sinds 2017 in de verordening. Binnen het Gelders natuurwerk (GNN) kent de provincie al sinds 2017 gebieden waar andere regels gelden voor het plaatsen van een windturbine dan voor de rest van het GNN. Deze gebieden werden eerder aangeduid als ”Verkenningsgebied voorwaarden windturbines Gelders natuurnetwerk”. Omdat deze term verwarring veroorzaakte, worden deze gebieden vanaf nu aangeduid als “GNN windturbines onder voorwaarden mogelijk” en alleen vanwege deze aanpassing in terminologie zijn ze in het actualiseringsplan expliciet benoemd.

DGH stelt dat de afspraken, opgenomen in het bod RES 1.0, tot stand zijn gekomen na een intensief participatieproces en een bestuurlijk proces en gaat er dan ook van uit dat alle bestuurlijke afspraken in het kader van het bod RES 1.0 leidend zijn. Helaas is die aanname niet juist. De provincie is bevoegd gezag als het gaat om toestemmingen voor windenergie en daarom is de provinciale omgevingsverordening leidend, niet RES 1.0. Het huidige provinciale windbeleid laat veel ruimte om ook buiten de RES-zoekgebieden windprojecten te realiseren. Dat baart alle RES-deelnemers zorgen. Het beleid stuurt niet op locaties en richt zich vooral op waar ruimtelijke belemmeringen zijn en waar niet. Als de omgevingsverordening meer ruimte biedt voor windinitiatieven dan de RES, kan een initiatiefnemer zich met een initiatief tot de provincie wenden, zoals in Wijchen is gebeurd. De provincie gaat dan eerst na of de gemeente aan het initiatief wil meewerken. Als de gemeente alleen op basis van draagvlak niet wil meewerken, is dat een onvoldoende grond om een vergunning te weigeren. De

2

provincie zal dan puur op basis van ruimtelijke afwegingen kijken of er voor het initiatief vergunning kan worden verleend. Als dat kan, heeft de provincie de plicht om mee te werken aan het initiatief. De provincie kan weliswaar de bevoegdheid voor de afweging delegeren naar de gemeente van het initiatief, waardoor de gemeenteraad een afweging kan maken. Echter, indien de initiatiefnemer het niet eens is met het besluit van de gemeente kan zij zich alsnog wenden tot de provincie die dan haar eigen afweging moet maken en dit daarna tot uitvoering moet brengen middels een provinciaal inpassingsplan (PIP). De provincie moet daarbij een afweging maken op basis van haar vigerend ruimtelijk beleid. Deze situatie kan ook ontstaan binnen zoek- en verkenningsgebieden indien de initiatiefnemer meer wind wil realiseren dan waar de betreffende gemeenteraad ruimte aan wil bieden. Dit alles brengt de provincie in een ongemakkelijke positie. De provincie ziet op dit moment onvoldoende handvat om initiatiefnemers te weigeren maar voelt zich tegelijk verbonden aan de RES 1.0 en de RES samenwerking. Voor de gemeenten ontstaat een ongemakkelijke positie want gemeenteraden hebben zich verbonden aan de RES en voelen zich buitenspel gezet. Welke oplossingsmogelijkheden zijn er? De RES moet nog vertaald worden naar het provinciale beleid.

De provincie heeft aangegeven te willen onderzoeken hoe medewerking aan windinitiatieven kan worden beperkt tot locaties binnen een RES-zoekgebied en daarbij ook rekening te houden met de beoogde aantallen windturbines binnen deze zoekgebieden. De RES 1.0 biedt echter niet de benodigde criteria om te kunnen beperken tot locaties binnen een zoekgebied. Deze criteria kunnen worden ingebracht in de RES 2.0, waarna deze voldoende houvast biedt om in beginsel medewerking te weigeren aan een locatie buiten zoekgebieden. Een oplossing op de kortere termijn is het laten opstellen van een plan MER als tussen-document in het kader van de RES 2.0, en het combineren van deze plan MER met een studie op de impact op het elektriciteitsnet. Dit moet inzicht geven in de mogelijkheden voor windlocaties en de ruimtelijke effecten van deze locaties. Het stelt de regio in staat om het gesprek te voeren over windlocaties op basis van ruimtelijke kwaliteit en effecten op de netcapaciteit. Het biedt een handvat om te komen tot gezamenlijke keuzes over windlocaties en de fasering daarvan in de tijd. Voor een juridisch kader dat voldoende handvat aan de provincie biedt is een plan MER nodig. Dus het is een studie die in ieder geval gedaan moet worden. In het portefeuillehoudersoverleg RES van 13 oktober jl. is afgesproken dat zo’n plan MER wordt opgesteld.

Belangrijk punt is volgens ons ook hoe ervoor gezorgd kan worden dat de provinciale omgevingsverordening aansluit bij wat er in de RES is overeengekomen. De portefeuillehouder energietransitie heeft dit punt benadrukt tijdens het portefeuillehoudersoverleg RES. 12 oktober 2021 Burgemeester en wethouders

Dirk van Eeten Gemeentesecretaris

Marriët Mittendorff Burgemeester

3

Rekenkamer Nijmegen

De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen

HOOFDRAPPORT

Afval of grondstof? Rekenkameronderzoek naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. Oktober 2021

COLOFON De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: •

Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt

•

Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)

•

Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.

Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze.

Samenstelling: de heer G. Backus (voorzitter) Mevrouw C. Baarda (lid) mevrouw B. Cornielje (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door mevrouw J. Smink (secretaris / onderzoeker). Bij de uitvoering van het onderzoek Kwaliteit gescheiden ingezameld huishoudelijk afval is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van KplusV: de heren R. Bottema en A. van Winden. De infographics zijn gemaakt door mevrouw I. Lub van Gloed Communicatie.

Contact: Post:

Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN

Telefoon:

024 – 329 2338

E-mail:

rekenkamer@nijmegen.nl

Website:

www.nijmegen.nl

Twitter:

@rekenkamer024

INHOUDSOPGAVE HOOFDRAPPORT

Voorwoord 1

2

Inleiding

1

1.1

Aanleiding voor het onderzoek

1

1.2

Doel- en vraagstelling van het onderzoek

1

1.3

Afbakening van het onderzoek

2

1.4

Aanpak van het onderzoek

2

1.5

Leeswijzer

4

Hoe en wat rond gescheiden inzameling van huishoudelijk afval

5

2.1

Korte toelichting

5

2.2

Afvalketen

6

2.3

Spelers in de Nijmeegse afvalketen

7

2.4

Kernbegrippen

8

3

Conclusies

12

4

Aanbevelingen

30

5

Reactie college

36

6

Nawoord rekenkamer

41

Bij dit rapport hoort een bijlagenboek met de volgende bijlagen: 1

Aanpak van het onderzoek

2

Spelers in de afvalketen

3

Afvalbeleid gemeente Nijmegen

4

Inzicht in afvalstromen: kwantiteit en kwaliteit

5

In gesprekken genoemde verbeteracties

6

Toelichting op gebruikte begrippen en afkortingen

7

Links naar achtergrondinformatie

In een afzonderlijk document is een samenvatting in beelden en cijfers opgenomen. Alle stukken zijn te vinden op een speciale webpagina voor dit onderzoek.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

VOORWOORD Veel inwoners van Nijmegen vinden het belangrijk dat hun afval gerecycled wordt. Ook de gemeente vindt dat. Zij zamelt daarom al decennia oud papier, glas en GFT gescheiden in; later kwamen daar textiel en verpakkingsmateriaal bij. En zeer recent is een proef gestart met de gescheiden inzameling van luiers. Die gescheiden inzameling is een succes. Nijmegenaren scheiden meer afval dan inwoners van vergelijkbare gemeenten. Dat is een compliment aan vooral inwoners, gemeente en Dar waard. Maar wordt al dat gescheiden ingezamelde afval ook gerecycled? Dat vroeg een raadslid zich af. Hij heeft de rekenkamer verzocht om hier onderzoek naar te doen. De rekenkamer is op dit verzoek ingegaan, omdat het recyclen van afval van groot maatschappelijk en financieel belang is. De faciliteiten om het gescheiden ingezamelde afval te recyclen zijn er. Het Nijmeegse afval gaat naar gespecialiseerde verwerkers in binnen- en buitenland. Om in deze fabrieken uit het afval grondstoffen voor nieuwe producten te kunnen maken, moet het afval van goede kwaliteit – zo zuiver mogelijk - zijn. In het onderzoek zijn wij, ondersteund door onderzoekers van KplusV, nagegaan wat de kwaliteit van de verschillende herbruikbare stromen is. We hebben onderzocht op welke punten in de keten van inzameling tot eindverwerking sprake is van uitval.

Hoe groter de uitval, hoe groter het verschil tussen scheidings- en hergebruikspercentage. Bij glas en oud papier is de uitval beperkt, de hergebruikspercentages daarvan liggen bijna op 90%. Bij GFT, plastic+ en textiel is de uitval aanzienlijk. De hergebruikspercentages daarvan liggen rond de 50%. GloedCommunicatie heeft voor dit rapport infographics gemaakt, waarin per herbruikbare stroom de cijfers in één oogopslag te zien zijn. Het verzamelen van informatie over de kwaliteit van de ingezamelde stromen was complex en arbeidsintensief. De gemeente blijkt hier maar beperkt zicht op te hebben. We hebben daarom ook cijfers verzameld bij ketenpartners en uit landelijke rapporten. In het onderzoek hebben we ook gekeken naar het beleid van de gemeente en de wijze waarop zij stuurt op de realisatie daarvan. We concluderen dat in Nijmegen sprake is van een goede uitgangspositie, maar dat de sturing meer aandacht vraagt, zowel van het college als van de raad. Wij achten het risico anders groot dat de – ambitieuze – doelstellingen voor 2025 en 2030 niet gerealiseerd worden. Wij hopen dat de inzichten die in dit rapport worden gegeven en de aanbevelingen die wij naar aanleiding daarvan doen, de gemeenteraad en het college helpen bij het opstellen en uitvoeren van het nieuwe Afvalbeleidsplan.

En daarmee uiteindelijk bij het realiseren van fors minder Restafval én tegelijkertijd meer hergebruik van het huishoudelijk afval dat gescheiden wordt ingezameld! Iedereen die de rekenkamer bij de uitvoering van het onderzoek van stukken, cijfers en context daarbij heeft voorzien, bedanken wij daarvoor nogmaals heel hartelijk. Zonder die gegevens hadden wij niet zo’n inzicht in de wereld van gescheiden inzameling van afval kunnen geven aan de raad als nu in dit rapport is opgenomen. Gé Backus, voorzitter Rekenkamer Nijmegen Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

1. INLEIDING In dit hoofdstuk is een toelichting op de aanleiding en opzet van het onderzoek gegeven. Een uitgebreidere toelichting is opgenomen in bijlage 1. 1.1

AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK

In het voorjaar van 2020 ontving de rekenkamer de suggestie van een raadslid om onderzoek te doen naar de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval. De rekenkamer heeft besloten deze suggestie op te pakken. Het belang van een goede kwaliteit van gescheiden ingezameld afval is namelijk groot, zowel maatschappelijke als financieel. Maatschappelijk, omdat het (hoogwaardig) kunnen hergebruiken (recyclen) 1 van huishoudelijk afval – een belangrijk doel vanuit duurzaamheidsoogpunt - vereist dat ingezamelde stromen zo zuiver mogelijk zijn. Financieel, omdat de kosten voor het verbranden van Restafval hoger zijn en harder stijgen, dan de verwerkingskosten voor herbruikbare stromen die gescheiden worden ingezameld. Gescheiden ingezamelde stromen kunnen zelfs opbrengsten genereren. De eerste oriëntatie op het onderwerp leverde nog een reden op het onderzoek op te pakken. Landelijk - en ook binnen de gemeente Nijmegen –wordt vooral gerapporteerd over kwantitatieve ontwikkelingen rond de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval. Het succes van het afvalbeleid wordt veelal afgemeten aan twee zaken: de hoeveelheid ingezameld Restafval per inwoner en het zogenaamde scheidingspercentage 2. Deze cijfers zeggen echter niets over de kwaliteit en de mate waarin de gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk worden hergebruikt.

Over de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen zijn er vooral vanuit verwerkers, steeds meer signalen dat deze achteruit gaat. Ook in de jaarstukken van de gemeente Nijmegen wordt daar sinds 2017 melding van gemaakt. Waar de doelstellingen voor hergebruik vragen om zuiverder stromen, lijkt de praktijk te zijn dat stromen steeds meer vervuild zijn. Omdat het Afvalbeleidsplan van de gemeente Nijmegen een looptijd heeft tot en met 2022, vond de rekenkamer het een goed moment nu onderzoek te doen naar de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen.

1.2

DOEL- EN VRAAGSTELLING VAN HET ONDERZOEK

Het doel van dit onderzoek is om inzicht te geven aan de raad. Dit met het oog op de invulling van zijn kaderstellende en controlerende rol bij het opstellen en uitvoeren van het nieuwe Afvalbeleidsplan.

1

Het hergebruik van afval wordt aangeduid met de term recyclen. Voor een toelichting wordt verwezen naar hoofdstuk 2 of bijlage 6.

2

Scheidingspercentage: de hoeveelheid gescheiden ingezameld afval, uitgedrukt als percentage van de totaal ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden samen).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

1

De centrale vraag van het onderzoek is: Wat is de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijk afval in de gemeente Nijmegen, over welke informatie beschikt de gemeente Nijmegen daarbij, hoe stuurt de gemeente Nijmegen daarin en in welke context speelt het kwaliteitsvraagstuk? Om deze vraag te beantwoorden, hebben wij een aantal onderzoeksvragen geformuleerd. Deze waren leidend bij de uitvoering van het onderzoek en zijn opgenomen in bijlage 1.

1.3

AFBAKENING VAN HET ONDERZOEK

Het onderzoek richt zich op de volgende stromen huishoudelijk afval: •

Groente-, fruit- en tuinafval (GFT)

•

Plastic, Metaal en Drankenkartons (Plastic+)

•

Oud papier en karton (OPK)

•

Textiel

•

Glas

•

Restafval

Andere stromen die separaat worden ingezameld en stromen die op de milieustraat worden ingezameld, zijn niet meegenomen in het onderzoek. Het gemeentelijke Afvalbeleidsplan Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ (verder: het Afvalbeleidsplan) heeft betrekking op de periode 2013 tot en met 2022. In het onderzoek kijken we zo veel mogelijk terug tot 2013. Met name voor de cijfers is dit niet altijd mogelijk. Zo is de landelijke benchmark bijvoorbeeld pas vanaf 2015 beschikbaar. Bij het onderdeel financiële gevolgen maken we geen directe doorvertaling naar de financiële gevolgen voor inwoners. Dat doen we niet, omdat de gemeente Nijmegen niet werkt met een kostendekkende afvalstoffenheffing. De kosten voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval worden voor het grootste deel verdisconteert in de OZB. Een ander deel wordt geïnd via de koopzakken voor Restafval en Plastic+. Er is dus geen directe relatie tussen de kosten die de gemeente maakt en de doorberekening daarvan aan inwoners.

1.4

AANPAK VAN HET ONDERZOEK

Het onderzoek is als volgt aangepakt: Verzamelen en analyseren van (beleids)stukken Door het bestuderen van (beleids)stukken heeft de rekenkamer zich een beeld gevormd van de doelen van beleid, de wijze waarop de gemeente gestuurd heeft op de realisatie daarvan en de informatie die de gemeente daarbij gebruikt heeft. We hebben zowel (beleids)stukken bestudeerd van de gemeente Nijmegen, als van de partijen waarmee de gemeente nauw samenwerkt, zoals de Dar, de Gemeenschappelijke Regeling Milieusamenwerking en Afvalverwerking Regio Nijmegen (GR

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

2

MARN) en de ARN. Om ons een beeld te vormen van de context waarin het kwaliteitsvraagstuk speelt, hebben wij de relevante landelijke stukken bestudeerd. Verzamelen en analyseren van cijfers De rekenkamer heeft in eerste instantie cijfers verzameld bij de gemeente. Waar de gemeente niet de beschikking over cijfers had, hebben we die verzameld bij verwerkers. Als zij de benodigde cijfers ook niet hadden, zijn we op zoek gegaan naar cijfers in landelijke onderzoeksrapporten. We hebben de cijfers geanalyseerd. Daarmee zijn ontwikkelingen in de tijd in beeld gebracht en is inzicht gegeven in de kwaliteit op verschillende momenten in de afvalketen en in het daadwerkelijke hergebruik. Wij hebben dat steeds gedaan voor alle stromen samen, maar juist ook voor de afzonderlijke stromen. Tijdens deze stap van het onderzoek hebben wij twee keer een werksessie georganiseerd met de meest betrokken medewerkers van de gemeente en de Dar. Daarin zijn onze vragen over de aangeleverde en nog ontbrekende cijfers beantwoord. Tevens heeft de rekenkamer berekeningen gemaakt van de financiële consequenties van vervuiling in gescheiden ingezameld afval en van herbruikbare stromen in het Restafval. Gesprekken met betrokkenen binnen en buiten de gemeente Op basis van de bevindingen uit de analyse van stukken en cijfers hebben wij gesprekken gevoerd met betrokkenen binnen en buiten de gemeente.

In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de gesprekspartners. Van alle gesprekken is een verslag op hoofdlijnen gemaakt, dat voor verificatie is teruggelegd. De gesprekken leverden een aanvullende set relevante stukken op. Ook deze hebben wij geanalyseerd. Rapportage Op basis van de geanalyseerde (beleids)stukken en cijfers en de informatie uit de gesprekken, heeft de rekenkamer de bevindingen op een rij gezet. Deze zijn voor een toets op de feiten voorgelegd aan de betrokken ambtenaren van de gemeente 3. Zij hebben ons in hun reactie gewezen op een aantal feitelijke onjuistheden en omissies. Wij hebben deze verwerkt. De bevindingen hebben wij afgezet tegen het toetsingskader 4, bestaande uit: •

wet- en regelgeving;

•

landelijk, regionaal en gemeentelijk beleid;

•

overeenkomsten en afspraken met andere spelers in de afvalketen;

•

algemeen geaccepteerde uitgangspunt van een cyclische totstandkoming en uitvoering van overheidsbeleid.

Op basis daarvan hebben wij conclusies getrokken en aanbevelingen geformuleerd. Het college is door ons in de gelegenheid gesteld te reageren op de conclusies en aanbevelingen. Deze heeft daar gebruik van gemaakt. Nadat de rekenkamer de reactie van het college heeft voorzien van een nawoord, is het rapport aangeboden aan de raad en daarmee openbaar gemaakt.

3

De bevindingen gepresenteerd in de huidige bijlagen 2, 3 en 4 zijn voorgelegd voor een toets op de feiten.

4

Het toetsingskader is opgenomen in bijlage 1.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

3

Tijdens het hele onderzoek is er op gezette momenten contact geweest met betrokken ambtenaren en de klankbordgroep uit de raad over de stand van zaken, de planning en de bevindingen op hoofdlijnen op dat moment. Bij de uitvoering van het onderzoek is de rekenkamer ondersteund door onderzoekers van onderzoeksbureau KplusV uit Arnhem. De infographics in het rapport zijn opgesteld door een grafisch ontwerper van Gloed Communicatie uit Nijmegen.

1.5

LEESWIJZER

Na dit inleidende hoofdstuk, vervolgt dit rapport met een korte toelichting op het hoe en wat rond de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval (hoofdstuk 2). De conclusies uit het onderzoek zijn opgenomen in hoofdstuk 3; de aanbevelingen in hoofdstuk 4. De reactie van het college is te lezen in hoofdstuk 5. Deze reactie is in hoofdstuk 6 voorzien van een nawoord van de rekenkamer. Bij dit rapport horen een Bijlagenboek en een Samenvatting in beelden en cijfers. In de bijlagen is meer gedetailleerde informatie opgenomen. Het gaat om een nadere toelichting op de aanpak van het onderzoek (bijlage 1), de spelers in de afvalketen (bijlage 2), het afvalbeleid van de gemeente Nijmegen (bijlage 3), inzicht in de kwantiteit en kwaliteit van de afvalstromen (bijlage 4), de suggesties van gesprekspartners voor het verbeteren van de kwaliteit van de stromen die gescheiden worden ingezameld (bijlage 5), een toelichting op gebruikte begrippen en afkortingen (bijlage 6) en links naar achtergrondinformatie (bijlage 7). De begrippen die zijn toegelicht in bijlage 6, zijn de eerste keer dat ze in voorliggend rapport worden gebruikt voorzien van een *. De samenvatting bestaat uit een korte toelichting op het onderzoek, de conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek en een aantal infographics, grafieken en tabellen.

Per onderdeel is steeds aangegeven waar in de rapportage op de betreffende zaken wordt ingegaan. Alle stukken zijn te vinden op een speciale webpagina voor dit onderzoek.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

4

2. HOE EN WAT ROND GESCHEIDEN INZAMELING VAN HUISHOUDELIJK AFVAL In dit hoofdstuk is een korte toelichting opgenomen op het (landelijke) afvalbeleid, de afvalketen, de belangrijkste spelers in die afvalketen en een aantal gebruikte begrippen.

2.1

KORTE TOELICHTING

Gemeenten zijn sinds begin vorige eeuw wettelijk verplicht huishoudelijk afval in te zamelen en te zorgen voor een verantwoorde verwerking daarvan. Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw zamelen gemeenten steeds meer huishoudelijk afval gescheiden in. De hoeveelheid ingezameld Restafval neemt daardoor steeds verder af. Sinds 1 januari 1994 zijn gemeenten wettelijk verplicht groente-, fruit- en tuinafval (GFT) gescheiden in te zamelen. Sinds 1 juli 2020 zijn zij ook verplicht papier, metaal, kunststof, glas en afgedankte elektrische en elektronische apparatuur gescheiden in te zamelen. Vanaf 1 januari 2025 worden gemeenten bovendien verplicht textiel en gevaarlijke stoffen gescheiden in te zamelen. Dat gemeenten steeds meer afval gescheiden moeten inzamelen volgt uit het streven naar een Circulaire Economie*. Een Circulaire Economie is een economie waarin grondstoffen optimaal worden benut en hergebruikt en waarin niet of nauwelijks afval ontstaat. In dit kader zijn de doelstellingen van het Rijk: •

Nederland 50% circulair in 2030;

•

Nederland 100% circulair in 2050.

Het Rijksbeleid is nader uitgewerkt in diverse programma’s. Eén van die programma’s is het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG)* (januari 2014). Daarin is aangegeven dat duurzaam en zuinig moet worden omgegaan met natuurlijke bronnen, dat slim ontworpen moet worden, dat voorwerpen langer mee moeten gaan én dat reststromen optimaal moeten worden benut. Het VANG-programma bevat operationele doelstellingen voor de verschillende schakels in de afvalketen. Iedere doelstelling is uitgewerkt in acties, tijdpad en betrokken partijen. Een van de acties is ‘Gemeenten faciliteren bij verbetering van afvalscheiding en inzameling’. Uitgangspunt is dat het verbeteren van de gescheiden inzameling op termijn leidt tot meer hergebruik (recycling) en minder kosten voor de burger. Meer recycling vereist dat meer afval gescheiden wordt ingezameld. Of de gescheiden ingezamelde stromen daadwerkelijk gerecycled kunnen worden, wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled kan worden en hoe minder afval verbrand hoeft te worden. Het Rijk, de VNG 5 en de NVRD 6 hebben de doelen en acties voor de verbetering van afvalscheiding en inzameling geconcretiseerd in het zogenaamde Publiek Kader.

5

VNG: Vereniging Nederlandse Gemeenten.

6

NVRD: Nederlandse vereniging van gemeentelijke reinigingsdiensten.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

5

In het Publiek Kader zijn onder meer de zogenaamde VANG-doelstellingen opgenomen: •

•

2020: •

100 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75%;

2025: •

30 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

Bij de realisatie van de VANG-doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie leidend, dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’.

2.2

AFVALKETEN

De afvalketen bestaat uit een aantal schakels en is schematisch weergegeven in figuur 1. Na de figuur is een korte toelichting op de verschillende schakels opgenomen. In bijlage 4 is hier uitgebreider op ingegaan.

Figuur 1:

Schematische weergave van de afvalketen.

Productie, verkoop en gebruik: De producent maakt een product, bijvoorbeeld een verpakking, kledingstuk of etenswaren. Deze worden vervolgens verkocht aan consumenten en door hen gebruikt. Deze schakels vallen buiten de scope van dit onderzoek. Inzameling: Wanneer het product of verpakking door de consument wordt weggegooid als afval, wordt deze ingezameld door of in opdracht van de gemeente. Overslag en Acceptatie: Het ingezamelde afval gaat met de vuilniswagen naar een overslagpunt. Daar wordt de lading geïnspecteerd. Als er te veel vervuiling wordt aangetroffen, wordt de stroom afgekeurd. Afgekeurde stromen worden samen met het Restafval verbrand. Sortering: Het ingezamelde afval dat is geaccepteerd gaat verder het verwerkingsproces in. De eerste stap daarin is dat het nader gesorteerd wordt. De wijze van sortering verschilt per stroom, maar kent twee hoofddoelen:

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

6

•

het uitsorteren van niet herbruikbare stromen. Deze worden samen met het Restafval verbrand;

•

het sorteren van verschillende herbruikbare stromen in de afvalstroom. Bij Textiel wordt bijvoorbeeld herdraagbare kleding gescheiden van kleding die niet herdraagbaar is, maar wel als vulling kan dienen in kussens of isolatiemateriaal.

Hergebruik: De herbruikbare stromen worden in deze schakel (zo nodig) schoongemaakt en verwerkt tot grondstoffen voor nieuwe producten. Eventuele stoorstoffen die nog in de stroom aanwezig blijken te zijn, worden samen met het Restafval verbrand. Verbranding: Het ingezamelde Restafval, het afval uit de gescheiden ingezamelde stromen dat is afgekeurd aan de poort, de niet herbruikbare stromen uit de sortering en de eventuele stoorstoffen uit het verwerkingsproces, worden verbrand. Eindverwerking: De eindverwerking is afhankelijk van de wijze van verwerking van het afval: •

Met verbranding wordt energie en warmte opgewekt;

•

Van de grondstoffen die in de schakel hergebruik zijn gemaakt, worden nieuwe producten gemaakt.

Deze schakels vallen buiten de scope van het onderzoek.

2.3

SPELERS IN DE NIJMEEGSE AFVALKETEN

De belangrijkste spelers in de afvalketen en hun rol zijn weergegeven in figuur 2. Na de figuur is een korte toelichting per speler gegeven. In bijlage 2 is uitgebreider op deze spelers ingegaan. Daar is ook ingegaan op enkele landelijke spelers die een belangrijke rol spelen in (het versterken) de afvalketen.

Figuur 2:

Schematische weergave van de (rol van de) belangrijkste spelers in de afvalketen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

7

Gemeente: •

stelt het beleid vast in een afvalbeleidsplan en voert het beleid uit;

•

stelt de regels voor inzameling vast in de afvalstoffenverordening;

•

is aandeelhouder van de Dar; maakt afspraken over de inzameling en verwerking met de Dar in de DVO 7;

•

participeert in de Gemeenschappelijke Regeling Milieu- en Afvalsamenwerking Regio Nijmegen (GR MARN).

Dar: •

zamelt het afval in de gemeente Nijmegen in;

•

heeft in opdracht van de gemeente Nijmegen een overeenkomst afgesloten met Midwaste 8 voor de verwerking van Textiel, OPK en Glas, en voor Plastic+ met RKN 9. Op grond van afspraken die de VNG namens de gemeenten heeft gemaakt, is de gemeente contracthouder voor RKN.

•

heeft een adviserende rol bij de opstelling, uitvoering en monitoring van het gemeentelijke afvalbeleid.

GR MARN: •

is aandeelhouder van de ARN;

•

heeft een ‘vuilverwerkersovereenkomst’ afgesloten met de ARN.

Midwaste / RKN: Zorgt ervoor dat het ingezamelde Plastic+, Textiel, OPK en Glas naar gespecialiseerde verwerkers in binnen- en buitenland gaat. ARN: •

verbrandt het Restafval;

•

verwerkt het GFT;

•

verzorgt de overslag van Plastic+ en Glas.

2.4

KERNBEGRIPPEN

In deze paragraaf worden enkele kernbegrippen rond de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval toegelicht. In bijlage 6 zijn meer begrippen toegelicht.

7

DVO: Diensverleningsovereenkomst.

8

Midwaste is een coöperatieve vereniging van dertien regionale afval- en reinigingsbedrijven. De Dar is één van de leden van Midwaste.

9

RKN: Regie Kunststoffen Nederland. RKN is een gezamenlijke entiteit van HVC (één van de grootste inzamelaars en afvalverwerkers van Nederland) en Midwaste.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

8

Circulaire Economie In een Circulaire Economie worden zo min mogelijk grondstoffen gebruikt en worden grondstoffen optimaal benut. Producten worden zo ontworpen dat zo weinig mogelijk grondstoffen nodig zijn en de gebruikte grondstoffen zo lang mogelijk worden gebruikt en daarna hoogwaardig worden hergebruikt. In een Circulaire Economie bestaat geen afval. Dit is anders dan in een lineaire economie. Kort samengevat worden in een Lineaire Economie grondstoffen gedolven, verwerkt tot een product en na gebruik weggegooid. 10R model Het 10-R model geeft 10 strategieën aan voor het sluiten van kringlopen. Hoe hoger een strategie op deze lijst (ladder) staat, hoe circulairder de strategie is. 10 In het kort:

•

bovenaan de ladder staat het verminderen van consumptie en productie en het slimmer maken en gebruiken van producten;

•

in het midden staat het verlengen van de levensduur van producten en onderdelen;

•

onderaan staat het nuttig toepassen van materialen, die anders gestort zouden worden. Hiertoe wordt ook het hergebruik van afval (recycling) gerekend.

In het volgende kader zijn de 10 strategieën kort toegelicht. Na de toelichting zijn de strategieën weergegeven in een infographic.

Verminderen consumptie en het slimmer maken en gebruik van produceren.

R1 Refuse

Afzien van een product

R2 Rethink

Product intensiveren gebruiken

R3 Reduce

Producten efficiënter fabriceren of efficiënter maken in het gebruik

Levensduur van producten en

R4 Re-use

onderdelen verlengen.

Hergebruik van een nog goed product in dezelfde functie door een andere gebruiker

R5 Repair

Hergebruik van een product in zijn oude functie na reparatie of onderhoud

R6 Refubish

Hergebruik van een product in zijn oude functie na het opknappen of moderniseren ervan

R7

Hergebruik van onderdelen van een afgedankt

Remanufacturing

product in een nieuw product met dezelfde functie

R8 Repurpose

Hergebruik door (onderdelen van) een product te gebruiken in een nieuw product met een andere functie

Nuttig toepassen van

R9 Recycle

materialen.

of mindere (laagwaardige) kwaliteit R10 Recover

10

Materialen hergebruiken met dezelfde (hoogwaardig)

Verbranden van materialen met energieterugwinning

Er bestaan ook varianten op dit model waarin bepaalde strategieën worden samengetrokken. Er wordt dan gesproken van het 9 of 7 R-model.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

9

Figuur 3:

10-R model.

Ladder van Lansink De Ladder van Lansink drukt de voorkeursvolgorde uit voor de wijze waarop met afval wordt omgegaan. De Ladder van Lansink is als ‘afvalhiërarchie’ opgenomen in de Wet milieubeheer en ook vastgelegd in de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen. In onderstaande figuur 4 is de Ladder van Lansink opgenomen, waarbij is aangegeven welke strategieën horen bij een Lineaire Economie, en welke bij een Circulaire Economie.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

10

Figuur 4:

Ladder van Lansink.

Scheidings- en hergebruikspercentage Het scheidings- en hergebruikspercentage zijn indicatoren voor het meten van de voortgang van het afvalbeleid. Het verschil tussen het scheidings- en hergebruikspercentage blijkt uit de toelichting in onderstaand kader.

Scheidingspercentage

Hergebruikspercentage

De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk

De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk

afval uitgedrukt als percentage van de totaal

afval die na verwerking opnieuw gebruikt wordt,

ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval

uitgedrukt als percentage van de totaal ingezamelde

(gescheiden en ongescheiden).

hoeveelheid huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden). In termen van het 10R-model gaat het hier om recycling.

Recycling Recycling is een vorm van hergebruik. Bij deze vorm gaat het om het verwerken van materialen tot dezelfde (hoogwaardige) of mindere (laagwaardige) kwaliteit. Een voorbeeld van recycling betreft het hergebruik van ingezameld verpakkingsmateriaal tot nieuwe verpakkingen (hoogwaardige kwaliteit) of bermpaaltjes (laagwaardige kwaliteit). Zie ook de toelichting op het 10-R model die hiervoor is opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

11

3. CONCLUSIES De centrale vraag van het onderzoek was: Wat is de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijk afval in de gemeente Nijmegen, over welke informatie beschikt de gemeente Nijmegen daarbij, hoe stuurt de gemeente Nijmegen daarin en in welke context speelt het kwaliteitsvraagstuk? De rekenkamer trekt op basis van het onderzoek vijf conclusies. Deze conclusies zijn in dit hoofdstuk onderbouwd met een analyse van de bevindingen uit de bijlagen en aangevuld met informatie uit de gevoerde gesprekken. Voor details verwijzen wij naar de bijlagen, in het bijzonder bijlage 2 (spelers), bijlage 3 (afvalbeleid gemeente Nijmegen) en bijlage 4 (inzicht in afvalstromen: kwantiteit en kwaliteit). De conclusies die de rekenkamer trekt zijn: 1.

De kwantitatieve doelstellingen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval zijn voor 2020 bijna gerealiseerd. Afgezet tegen de situatie in vergelijkbare gemeenten is dat een goede prestatie.

2.

De gemeente heeft een beperkt inzicht in de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval en geen inzicht in het uiteindelijk hergebruik ervan. Dit komt doordat onvoldoende afspraken gemaakt zijn met andere spelers in de keten over het uitwisselen van informatie.

3.

Door het weergeven van het scheidingspercentage onder de noemer hergebruikspercentage is een te positief beeld ontstaan. Dit heeft er mede toe geleid, dat er binnen de gemeente een beperkt gevoel van urgentie en daardoor te weinig aandacht is geweest voor het verbeteren van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval en daarmee het uiteindelijk hergebruik ervan.

4.

Het Afvalbeleidsplan vormt voldoende basis om te komen tot substantieel meer hergebruik van huishoudelijk afval, maar de doelen in het Afvalbeleidsplan zijn onvoldoende concreet en het Afvalbeleidsplan is niet of nauwelijks vertaald naar de uitvoering. Mede daardoor is er in de praktijk gestuurd op het realiseren van de doelstellingen voor de hoeveelheid Restafval en het scheidingspercentage, en onvoldoende op het realiseren van de doelstellingen voor meer hergebruik.

5.

Met de huidige wijze van sturen door de gemeente is het risico groot dat het niet lukt de doelstelling voor de hoeveelheid Restafval en de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval voor 2025 te realiseren, én gelijktijdig het hergebruik fors te verhogen. Daarmee komt ook de realisatie van de doelstellingen voor de Circulaire Economie in 2030 in gevaar.

Wij lichten deze conclusies hierna toe.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

12

CONCLUSIE 1 De kwantitatieve doelstellingen voor de gescheiden inzameling van huishoudelijk afval voor 2020 zijn bijna gerealiseerd. Afgezet tegen de situatie in vergelijkbare gemeenten is dat een goede prestatie. In januari 2013 heeft de gemeenteraad de Kadernota afvalbeleid 2013 – 2022 ‘Creatief met afval – minder afval, meer grondstoffen’ vastgesteld en daarmee de volgende kwantitatieve doelstelling voor 2020: •

70% afvalscheiding;

•

minder dan 100 kilo Restafval per inwoner.

In 2014 heeft het Rijk in samenwerking met de VNG en de NVRD de zogenaamde VANGdoelstellingen geïntroduceerd: •

•

2020: •

100 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75%;

2025: •

30 kilo Restafval per inwoner;

•

scheidingspercentage van 75% (waarbij het streven is dit na 2020 te maximeren).

Bij de realisatie van de doelstellingen is ‘het streven naar een Circulaire Economie leidend, dat wil zeggen dat grondstofketens gesloten moeten worden’.

De wethouders van de gemeenten in de regio Nijmegen met ‘afval’ in hun portefeuille en de Dar, hebben in het najaar van 2016 het Bestuursakkoord VANG ondertekend. Hiermee hebben zij onderschreven zich individueel en regionaal in te spannen de VANG-doelstellingen voor 2020 te realiseren. Met het ondertekenen van het Bestuursakkoord is het kwantitatieve doel uit het Afvalbeleidsplan voor het te realiseren scheidingspercentage voor 2020 aangescherpt: een scheidingspercentage van 75% in plaats van 70%. Uit de meest actuele beschikbare cijfers blijkt dat de kwantitatieve doelen voor 2020 bijna gerealiseerd zijn. In 2019 is in Nijmegen 77 kilo Restafval per inwoner ingezameld. Nijmegen scoort daarmee hoger dan vergelijkbare gemeenten. Gemiddeld is in gemeenten in hoogbouwklasse B* 11 168 kilo Restafval per inwoner ingezameld. Het scheidingspercentage in Nijmegen was in 2019 72%. Dat is hoger dan landelijk gemiddeld (66%) en ook hoger dan het gemiddelde van gemeenten in hoogbouwklasse B (64%) 12.

11

Om gemeenten met elkaar te kunnen vergelijken worden deze in de jaarlijkse Benchmark Huishoudelijk Afval van de NRVD ingedeeld naar het aandeel hoogbouw. Nijmegen valt (met 61 andere gemeenten) in hoogbouwklassen B. In bijlage 6 is een toelichting op de hoogbouwklassen opgenomen.

12

Bron gemiddelde hoeveelheden ingezameld Restafval 2019: Benchmark huishoudelijk afval 2019, NVRD.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

13

Figuur 5:

Ingezamelde hoeveelheid Restafval 13 in kg per inwoner in Nijmegen en gemiddeld in gemeenten in hoogbouwklasse B.

13

Het gaat hier om de ingezamelde hoeveelheid Restafval. De afkeur van gescheiden ingezamelde stromen die uiteindelijk ook als Restafval wordt verbrand is niet in deze cijfers opgenomen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

14

CONCLUSIE 2 De gemeente heeft een beperkt inzicht in de kwaliteit van het gescheiden ingezamelde huishoudelijk afval en geen inzicht in het uiteindelijk hergebruik ervan. Dit komt doordat onvoldoende afspraken gemaakt zijn met andere spelers in de keten over het uitwisselen van informatie. Huishoudelijk afval wordt gescheiden ingezameld om het te kunnen hergebruiken (recyclen). Hoe meer afvalstromen gescheiden worden, hoe meer materiaal er hergebruikt kan worden en hoe minder Restafval er verbrand of gestort hoeft te worden. Dat is ook de kern van het gemeentelijke Afvalbeleidsplan, dat als ondertitel heeft ‘minder afval, meer grondstoffen’. In het Afvalbeleidsplan zelf staat: ‘Hoofddoel van het beleid is maximaal afval scheiden, zo veel mogelijk grondstoffen terugwinnen en restafval sterk reduceren’. En in het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan is aangegeven dat het doel

ook is ‘het verder vergroten van het hergebruik van grondstoffen uit afval’. In regionaal verband heeft de gemeente de landelijke VANG-doelstellingen en de doelstellingen voor de Circulaire Economie onderschreven. Of gescheiden ingezameld afval daadwerkelijk gerecycled kan worden, wordt in hoge mate bepaald door de kwaliteit van het afval. Hoe zuiverder de ingezamelde stroom, hoe beter die gerecycled kan worden. Er zijn vier momenten in de afvalketen waarop blijkt wat de kwaliteit van het huishoudelijk afval is en of het verder de keten in kan richting hergebruik of dat het verbrand moet worden. Die vier momenten zijn in het volgende kader toegelicht.

•

Inzameling Bij de inzameling kunnen chauffeurs en beladers voor een deel al zien of het aangeboden huishoudelijk afval stoorstoffen bevat. Op basis daarvan zijn indicaties te krijgen voor de kwaliteit van de verschillende stromen en verschillen tussen straten en wijken. Het uitvoeren van sorteerproeven is een andere manier om inzicht te krijgen in de kwaliteit van het ingezamelde afval.

•

Acceptatie en overslag De inzamelaar brengt het ingezamelde huishoudelijke afval naar een overslagpunt. Bij het overslagpunt wordt de lading geïnspecteerd. Het gaat hierbij om een visuele inspectie aan de hand van protocollen en acceptatiereglementen per stroom. Als er meer vervuiling en/of stoorstoffen dan de afgesproken norm worden aangetroffen, wordt de stroom afgekeurd en verbrand.

•

Verwerking: •

Sortering Het ingezamelde afval dat is geaccepteerd gaat verder het verwerkingsproces in. De eerste stap daarin is dat het nader gesorteerd wordt. Daarbij worden de niet herbruikbare stromen uit de stroom gehaald. Zo worden bijvoorbeeld uit GFT stoffen gezeefd die niet gecomposteerd kunnen worden en worden uit bijvoorbeeld Plastic+ de niet recycleerbare kunststoffen gehaald. Deze worden niet hergebruikt (gerecycled), maar verbrand.

•

Hergebruik Ondanks afkeur aan de poort en het sorteren van het afval in een herbruikbare en niet herbruikbare stroom, kan er nog steeds sprake zijn van stoorstoffen in de afvalstromen. Deze worden niet hergebruikt, maar vallen uit als ‘residu’ en worden verbrand.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

15

Om zo veel mogelijk afval te hergebruiken (recyclen) en om daar als gemeente op te kunnen (bij)sturen, is het essentieel data en informatie te hebben over de kwaliteit van de verschillende stromen op deze vier momenten in de keten. Voor het verkrijgen van die data is het nodig dat de gemeente afspraken heeft gemaakt over de uitwisseling van informatie met andere spelers in de keten. Dat is nu nog maar beperkt het geval. Wij lichten dit hierna toe. Voorafgaand daaraan illustreren wij het belang van inzicht en het maken van goede afspraken over informatieuitwisseling over de kwaliteit in alle schakels van de afvalketen voor één stroom: GFT.

GFT wordt in Nijmegen ingezameld door de Dar. Wanneer beladers zien dat aangeboden GFT stoorstoffen bevat, laten zij de mini-container staan en wordt deze later als Restafval ingezameld. De Dar brengt het GFT naar de ARN, waar het visueel wordt geïnspecteerd aan de hand van een acceptatieprotocol. Als er meer vervuiling wordt aangetroffen dan de norm, wordt de hele vracht afgekeurd. De ARN informeert hierover de Dar. De Dar op zijn beurt informeert de gemeente Nijmegen met een maandelijks overzicht met daarin onder meer de hoeveelheden ingezameld, geaccepteerd en afgekeurd GFT. Gegevens over vervuiling en stoorstoffen die in het verwerkingsproces uit het GFT worden gehaald, worden door ARN niet gedeeld met de Dar, de GR MARN en/of de gemeente(n). Door hen is daar tot nu toe niet naar gevraagd. Vanuit de ARN werd in de door ons gevoerde gesprekken aangegeven dat meermaals het signaal is afgegeven dat de kwaliteit van GFT afneemt. Ook uit bestudeerde stukken blijkt dit. De ARN baseert het beeld van de ontwikkeling van de kwaliteit van GFT op sorteerproeven die zij steekproefsgewijs uitvoert en op verontreinigingen die bij de voorbewerking en in het verwerkingsproces zelf uit het GFT worden gehaald.

Door de gesprekspartners van de ARN werd het van belang genoemd dat de ARN data inzichtelijk maakt, actief gaat delen en daarover structureel het gesprek aan gaat met de GR MARN en de gemeenten. Wanneer de kwaliteit van GFT niet verbetert of nog verder achteruit gaat, heeft dit namelijk negatieve consequenties voor het hergebruik, maar mogelijk ook financiële consequenties voor de gemeenten, zo werd aangegeven. Een mogelijke financiële consequentie is dat de extra kosten voor verbranding van stoorstoffen of residu die niet meer gedekt kunnen worden uit het verwerkingstarief, aan de gemeente worden doorberekend. Gemeenten zouden ook met extra kosten geconfronteerd kunnen worden, wanneer de ARN uit het aangeleverde GFT geen keurcompost meer kan maken. Voor een slechte kwaliteit compost moet de ARN de afnemer namelijk betalen, in plaats van dat het opbrengsten genereert.

Op dit moment heeft de gemeente alleen volledig inzicht in de kwaliteit op het moment van overslag en acceptatie. Dat inzicht is gebaseerd op de maand- en jaarrapportages die de gemeente ontvangt van de Dar. In die rapportages is steeds een overzicht opgenomen van de ingezamelde hoeveelheden per stroom en wat daarvan is goed- en afgekeurd. Voor de inzameling geldt dat de gemeente met de Dar heeft afgesproken dat de Dar het aan het klantcontactcentrum 14 meldt als zij een container niet ledigt. Uit ons onderzoek kwam naar voren dat de Dar hier op dit moment echter geen eenduidige registratie van bijhoudt. Het is daardoor niet goed mogelijk te zien waar meer dan eens afval verkeerd wordt aangeboden. Verder heeft de gemeente geen concrete afspraken gemaakt met de Dar of andere spelers in de keten over het uitwisselen van informatie over de kwaliteit van het ingezamelde huishoudelijke afval. De gemeente en de Dar maken geen gebruik van de digitale tools* van Midwaste / RKN, waarmee – deels real-time - inzicht wordt 14

Het gaat hier om het klantcontactcentrum van de Dar zelf.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

16

gegeven in de kwaliteit van de gescheiden ingezamelde stromen in de verschillende schakels van de afvalketen. In de gesprekken die de rekenkamer voerde met betrokkenen binnen de gemeente en waarin het inzicht in de kwaliteit van de ingezamelde stromen aan de orde is gesteld (4), werd het op één uitzondering na voldoende genoemd om inzicht te hebben in de hoeveelheid ingezameld afval per stroom die is afgekeurd. Aangegeven werd dat wanneer het ingezamelde afval door de verwerker geaccepteerd is, de gemeente ervan uit mag gaan dat de kwaliteit van het afval goed is. De wettelijke verantwoordelijkheid van de gemeente gaat niet verder dan het acceptatiepunt, zo werd toegelicht. Met een aantal andere gesprekspartners (één van de gemeente, gesprekspartners van ARN, RWS, Midwaste, RKN, NVRD en VA) vindt de rekenkamer dit een te beperkte uitleg van de gemeentelijke verantwoordelijkheid. Behalve een wettelijke verantwoordelijkheid voor de inzameling van het huishoudelijk afval en het verantwoord laten verwerken daarvan, hebben gemeenten vanuit het streven naar een Circulaire Economie ook een ketenverantwoordelijkheid.

Hoewel de term ketenverantwoordelijkheid in het Afvalbeleidsplan en de begroting niet voorkomt, zijn daarin wel doelstellingen en activiteiten opgenomen (en later in regionaal verband onderschreven) die verder gaan dan de wettelijke verantwoordelijkheid, zoals voor meer hergebruik (recycling), voor het (regionaal) inzichtelijk maken en sluiten van grondstofkringlopen en voor de Circulaire Economie. Ook in het in 2016 door de gemeenten uit de regio Nijmegen ondertekende Bestuursakkoord VANG is de gemeentelijke verantwoordelijkheid breder geformuleerd: ‘De gemeenten spannen zich individueel en regionaal in om de VANG-doelstellingen te realiseren. Zij doen dat vanuit de verantwoordelijkheid van gemeenten voor de uitvoering van het afvalbeheer binnen hun eigen grondgebied en de zorgplicht die zij daarmee hebben voor de inzameling, recycling en verwerking van huishoudelijk afval’.

Overigens werd in de gesprekken met vertegenwoordigers van de landelijke spelers aangegeven dat ook voor de andere spelers in de keten geldt, dat zij maar beperkt oog hebben voor de kwaliteit van afval in de schakels voor en na hen in de keten. Genoemd werd dat elke schakel in de keten vindt dat hij aan zijn verplichting heeft voldaan als hij van het afval af is, dat elke schakel te veel gericht is op optimalisatie van de eigen schakel en dat de spelers in de afvalketen zich te weinig gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor de gehele keten. Toegelicht werd dat de meeste gemeenten nog onvoldoende om informatie over de kwaliteit vragen, en dat de meeste spelers verder in de keten de informatie die zij over de aard en mogelijke oorzaken van de achteruitgang van de kwaliteit hebben nog onvoldoende delen. Die uitwisseling van informatie werd juist essentieel genoemd om tot verbetering te komen.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

17

CONCLUSIE 3 Door het weergeven van het scheidingspercentage onder de noemer hergebruikspercentage is een te positief beeld ontstaan. Dit heeft er mede toe geleid dat er binnen de gemeente een beperkt gevoel van urgentie en daardoor te weinig aandacht is geweest, voor het verbeteren van de kwaliteit van gescheiden ingezameld huishoudelijk afval en daarmee het uiteindelijk hergebruik ervan. In de jaarstukken is onder meer de indicator ‘hergebruikspercentage’ opgenomen. De benaming van die indicator sluit weliswaar aan op de bewoordingen van het doel zoals dat in de begrotingen is opgenomen, maar is onjuist. De cijfers die zijn opgenomen onder het ‘hergebruikspercentage’ betreffen het ‘scheidingspercentage’, zoals ook het CBS 15 die publiceert. Het verschil tussen het scheidings- en hergebruikspercentage is hierna aangegeven:

Scheidingspercentage

Hergebruikspercentage

De hoeveelheid gescheiden ingezameld huishoudelijk

De hoeveelheid ingezameld huishoudelijk afval die na

afval uitgedrukt als percentage van de totaal

verwerking opnieuw gebruikt wordt, uitgedrukt als

ingezamelde hoeveelheid huishoudelijk afval

percentage van de totaal ingezamelde hoeveelheid

(gescheiden en ongescheiden).

huishoudelijk afval (gescheiden en ongescheiden). In termen van het 10R-model* gaat het hier om recycling.

De rekenkamer heeft het scheidings- en hergebruikspercentage voor 2019 berekend voor de onderzochte stromen (GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas). De resultaten zijn opgenomen in figuur 6. Voor de wijze waarop wij deze berekeningen hebben uitgevoerd en de gegevens die we per stroom hebben gebruikt, verwijzen wij naar bijlage 4. Daar hebben wij voor elke stroom ook in een infographic aangegeven waar in de keten sprake is van uitval, en hoeveel dat dan is. Op deze plaats hebben wij de infographic voor GFT opgenomen (figuur 7).

2019 Scheidingspercentage

Hergebruikspercentage

Verschil in

(recycling)

procentpunten

GFT

78%

52%

26

Plastic+

83%

46%

37

Textiel

60%

46%

14

OPK

92%

88%

4

Glas

91%

89%

2

Figuur 6:

15

Scheidings- en hergebruikspercentage voor GFT, Plastic+, Textiel, OPK en Glas in 2019.

CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

18

Figuur 6 laat zien dat in 2019: •

met uitzondering van Textiel de scheidingspercentages voor de onderzochte stromen (ruim) boven de VANG-doelstelling van 75% lagen;

•

de verschillen tussen het scheidings- en hergebruikspercentage voor OPK en Glas gering waren. De kwaliteit van het ingezamelde OPK en Glas was zo goed dat er op het acceptatiepunt geen afkeur was en er weinig uitval in het verwerkingsproces was;

•

de verschillen tussen het scheidings- en hergebruikspercentage voor met name GFT en Plastic+ aanzienlijk waren. In het proces na acceptatie viel dus relatief veel afval uit. Voor GFT viel in 2019 11% uit op het acceptatiepunt en 25% in het verwerkingsproces. Voor Plastic+ werd in 2019 0,4% op het acceptatiepunt afgekeurd, en viel 46% in het verwerkingsproces uit.

Door het onjuist gebruik van de indicator hergebruikspercentage is een te positief beeld gegeven en ontstaan van de bereikte resultaten. De rekenkamer ziet dit mede als verklaring voor het beperkte probleembesef en daarmee beperkte gevoel van urgentie voor het verbeteren van de kwaliteit van het huishoudelijk afval bij de meeste gemeentelijke gesprekspartners.

Figuur 7:

Cijfers GFT in één oogopslag.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

19

CONCLUSIE 4 Het Afvalbeleidsplan vormt voldoende basis om te komen tot substantieel meer hergebruik van huishoudelijk afval, maar de doelen in het Afvalbeleidsplan zijn onvoldoende concreet en het Afvalbeleidsplan is niet of nauwelijks vertaald naar de uitvoering. Mede daardoor is er in de praktijk gestuurd op het realiseren van de doelstellingen voor de hoeveelheid Restafval en het scheidingspercentage, en onvoldoende op het realiseren van de doelstellingen voor meer hergebruik. In het gemeentelijk afvalbeheer is het gangbaar voor het invullen van de taken de zogenaamde afvaldriehoek te gebruiken.

Figuur 8:

Afvaldriehoek.

De drie elementen milieu, kosten en service staan niet los van elkaar. Sturen op het ene element heeft gevolgen voor het andere element. Zo leidt meer service voor inwoners (alle stromen gescheiden inzamelen aan huis) tot meer gescheiden inzameling en schonere stromen (milieu), maar ook tot meer kosten. Het gaat erom de ‘ideale mix’ te vinden. In het Afvalbeleidsplan van de gemeente Nijmegen is deze afvaldriehoek ook opgenomen: ‘We willen een zo maximaal mogelijk milieueffect bereiken, met een adequaat serviceniveau en tegen ‘redelijke’ kosten’. Wat maximaal, adequaat en

redelijk is, is niet geconcretiseerd. Het prestatieveld ‘regie’ is in het Afvalbeleidsplan niet specifiek benoemd of uitgewerkt. Dat betekent dat niet is aangegeven hoe de gemeente haar instrumentarium gaat inzetten om (bij) te sturen op de realisatie van voornemens uit het Afvalbeleidsplan. In het raadsvoorstel bij het Afvalbeleidsplan is in het algemeen aangegeven dat ‘het invoeren van verbeteringen in de huidige werkwijze’ en ‘het verbeteren van de sturing op afvalverwerking’ belangrijke thema’s waren voor het

actualiseren van het afvalbeleid. Een algemeen geaccepteerd uitgangspunt voor het sturen op overheidsbeleid, is cyclisch werken. Deze manier van werken hebben wij in het volgende kader toegelicht. Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen: Afval of grondstof?

20

Om een richtinggevend kader te hebben voor de uitvoering is een beleidsplan nodig. In dit beleidsplan legt de gemeente vast wat de (tussen)doelen zijn die de gemeente wil realiseren, hoe de gemeente die doelen gaat realiseren (instrumenten, activiteiten, samenwerkingspartners) en wat de uitvoering daarvan gaat kosten (personeel, financieel). Zo’n beleidsplan doet dienst als het meerjarig kader voor de uitvoering. Voor de (bij)sturing van de uitvoering zelf is zo’n beleidsplan te abstract. Om het beleid goed uit te kunnen voeren, vertaalt de gemeente dit in een meerjarig uitvoeringsprogramma. Vervolgens is het van belang in een zich steeds herhalende cyclus de uitvoering van dat programma te monitoren. Met de resultaten van monitoring kan inzicht worden verkregen in hoeverre doelstellingen worden gehaald en afspraken worden nageleefd, kunnen ontwikkelingen worden ingeschat, scenario’s worden op- of bijgesteld en aannames worden gevalideerd. Monitoring kan dus worden gebruikt voor zowel diagnose (kijken naar het verleden en het vaststellen van de stand van zaken) als prognose (kijken naar de toekomst en het inschatten van ontwikkelingen en de gevolgen daarvan). Op basis van de informatie uit de monitoring én ontwikkelingen in het veld wordt dan de planning voor het eerstvolgende jaar uit het uitvoeringsprogramma geactualiseerd.