Bijlage I Eindrapport Evaluatie WerkBedrijf Rijk van Nijmegen
Tekst van het document
Samen aan het werk voor ondernemers en kandidaten Evaluatie WerkBedrijf Rijk van Nijmegen
7 D EC EM B ER 2 0 21
1
Projectnummer P0216 Onderzoek in opdracht van Modulair Gemeenschappelijk Regeling Rijk van Nijmegen Auteurs: Lennart de Ruig, Marjolein Sax en Noortje Hippert © 07 December 2021 | De Beleidsonderzoekers | www.beleidsonderzoekers.nl Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt via druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.
2
Inhoud 1.
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
2.
2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6
3.
3.1 3.2 3.3 3.4
4.
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
5.
5.1 5.2 5.3 5.4 5.5
6.
6.1 6.2
Samenvatting
4
Inleiding
13
Achtergrond en aanleiding
Centrale vraagstelling van de evaluatie Scope, evaluatiekader en deelvragen
13
14
14
Onderzoeksverantwoording
17
Beleidskaders en context van WerkBedrijf
21
Beleidskaders
24
Leeswijzer
Oprichting WerkBedrijf Rijk van Nijmegen Taken en middelen
19
21
26
Ontwikkelingen in de context
32
Deelconclusie
40
Opvattingen over beleidskaders, taken en middelen
36
Uitvoering taken
43
Ontwikkelingen in de dienstverlening
50
Werkwijze in de praktijk
Ervaringen met en opvattingen over dienstverlening
43 59
Deelconclusie
64
Prestaties van WerkBedrijf
67
Resultaten per taakgebied
71
Prestatie-indicatoren en verantwoording door WerkBedrijf
67
Doelmatigheid
85
Deelconclusie
87
Vergelijking met andere arbeidsmarktregio’s
89
Sturing en verantwoording
91
Opvattingen over de prestaties
Taken van het regionale werkbedrijf Ontwikkelingen in de doelgroep Prestaties
Deelconclusie
86
89 93 94
98
Conclusies en aanbevelingen
101
Aanbevelingen
104
Conclusies
101
3
Samenvatting
Dit rapport bevat de resultaten van de evaluatie van de module WerkBedrijf van de modulair gemeenschappelijke regeling Rijk van Nijmegen. Het rapport geeft inzicht in de mate waarin de doelen in de afgelopen vijf jaar zijn gerealiseerd en bevat aanbevelingen voor de toekomst.
Inleiding De zeven gemeenten uit de arbeidsmarktregio Rijk van Nijmegen - Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen en Wijchen hebben een modulaire
gemeenschappelijke regeling (MGR) voor arbeidsbemiddeling en ICT. De module ‘WerkBedrijf Rijk van Nijmegen’ bestaat formeel sinds 1 januari 2015. Vanaf hier spreken we vanwege de
leesbaarheid over ‘WerkBedrijf’. WerkBedrijf voert de arbeidsbemiddeling in het kader van de
Participatiewet uit, evenals de regie over de arbeidsmatige dagbesteding. Sinds 1 januari 2016 voert WerkBedrijf ook de Wet sociale werkvoorziening uit.
De gemeenteraad van de gemeente Wijchen heeft op 16 juni 2020 een motie aangenomen
waarin het college wordt opgeroepen “een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren naar de wijze waarop WerkBedrijf uitvoering heeft gegeven aan zijn taken”. De overige deelnemende
gemeenten verenigd in het algemeen bestuur van de MGR hebben deze oproep overgenomen.
4
Gemeenten hebben bij de start van WerkBedrijf per 1 januari 2015 een aantal doelen beoogd,
zoals omschreven in het visiedocument ‘Sterke werkwoorden’. De centrale vraagstelling voor het evaluatieonderzoek zoals geformuleerd door het dagelijks bestuur van de MGR is: •
In hoeverre zijn deze doelen in de afgelopen vijf jaar gerealiseerd vanuit het perspectief van ondernemers, kandidaten en gemeenten?
•
Welke conclusies kunnen getrokken worden uit de door WerkBedrijf behaalde resultaten ten opzichte van vergelijkbare organisaties in andere arbeidsmarktregio’s?
•
Welke aanbevelingen naar de toekomst kunnen worden geformuleerd op grond van de resultaten en ervaringen in de afgelopen vijf jaar?
In de evaluatie richten wij ons op de primaire taken van WerkBedrijf op het gebied van
arbeidsbemiddeling, arbeidsmatige dagbesteding en sociale werkvoorziening in de periode
2016 tot en met 2020. Het evaluatieonderzoek is gebaseerd op een documentenstudie, een analyse van cijfermatige ontwikkelingen bij WerkBedrijf en vergelijkbare organisaties en (groeps)interviews met in totaal circa 61 stakeholders en medewerkers van WerkBedrijf.
Uitvoering taken en ervaringen van stakeholders WerkBedrijf is een wendbare uitvoeringsorganisatie met een herkenbare visie WerkBedrijf heeft na de start dienstverlening ingericht voor arbeidsbemiddeling en
arbeidsmatige dagbesteding. WerkBedrijf kon in de eerste jaren voortbouwen op de sociale
werkvoorziening die al aanwezig was bij voorloper Breed. In de eerste jaren na oprichting heeft
WerkBedrijf – een fusie van acht organisaties – geïnvesteerd in het creëren van eenheid door het
formuleren van een gedeelde missie, het werken aan een gedeelde organisatiecultuur en het inrichten van een duidelijke organisatiestructuur. Hierdoor staat er inmiddels een adequaat
functionerende organisatie met een regionale aanpak voor kandidaten, werkgevers, sociale
werkvoorziening en arbeidsmatige dagbesteding. WerkBedrijf is er in het bijzonder in geslaagd een groot netwerk van ondernemers op te zetten waar zij kandidaten kan plaatsen. Dat brengt
zodoende meer kansen voor kandidaten met zich mee. Er is veel professionaliteit en
deskundigheid opgebouwd binnen de organisatie en daar hebben gemeenten naar eigen zeggen profijt van.
De aangeboden dienstverlening en werkwijze van WerkBedrijf sluiten goed aan bij de visie die is neergelegd in het document Sterke Werkwoorden in 2013. WerkBedrijf voert
arbeidsbemiddeling uit met als doel zoveel mogelijk uitstroom van kandidaten naar regulier
werk. WerkBedrijf heeft in de praktijk oog voor zowel de vraag van de ondernemer als de
mogelijkheden van de kandidaat. In de ervaringen en opvattingen van stakeholders horen wij impliciet de kernwaarde terug dat ‘iedereen van waarde is’. Ook ligt het accent in de
dienstverlening op wat mensen wel kunnen, conform de kernwaarde uit Sterke Werkwoorden. WerkBedrijf is op veel punten ook een wendbare organisatie gebleken. We zien dat met name in de SW, waar bij de start van WerkBedrijf de al aanwezige knelpunten rond ziekteverzuim, arbeidsomstandigheden, werkaanbod, begeleiding en cultuur zijn aangepakt. Ook de
samenwerking met BlueView laat zien dat WerkBedrijf adequaat blijft inspelen op kansen en
5
bedreigingen in de SW. De arbeidsmatige dagbesteding heeft in de loop der jaren steeds meer vorm gekregen, waarbij de nu resterende uitdaging is hoe deze voorziening zo soepel mogelijk kan aansluiten op de arbeidsbemiddeling.
Ook op het gebied van arbeidsbemiddeling zien we dat WerkBedrijf veranderingen heeft doorgevoerd, al zijn die beperkter dan bij de andere taken. WerkBedrijf heeft onderzoek
verricht naar de arbeidsbemiddeling en de uitkomsten aangegrepen om knelpunten op te lossen of dienstverlening te verbeteren. Ook heeft WerkBedrijf feedback van kandidaten
aangegrepen om de bejegening en communicatie te verbeteren. We merken op dat de door
WerkBedrijf zelf uitgevoerde evaluaties nog enkele grote uitdagingen bevatten die voor zover wij weten, nog niet zijn opgepakt.
Meer lezen over de uitvoering? Ga naar hoofdstuk 3
Ondernemers en gemeenten hebben over het algemeen waardering voor de organisatie en dienstverlening; deel kandidaten wil andere focus
Gemeenten vinden dat er een herkenbare, solide en deskundige organisatie staat. WerkBedrijf
is niet gericht op regels en is in de uitvoering betrekkelijk vrij van politieke druk, zodat de focus op de kandidaat en de ondernemer kan liggen. WerkBedrijf is er volgens gemeenten vooral in geslaagd een groot netwerk van ondernemers op te zetten en te onderhouden waar zij
kandidaten kan plaatsen. Dat brengt meer kansen voor kandidaten met zich mee. Een duidelijk knelpunt is volgens gemeenten de soms gebrekkige samenwerking tussen gemeenten en
WerkBedrijf rond individuele kandidaten. We concluderen dat gemeenten waardering hebben voor de wijze waarop WerkBedrijf zijn taken uitvoert, maar een stuk kritischer zijn over de samenwerking met WerkBedrijf op kandidaatsniveau.
Ondernemers zijn over het algemeen tevreden met de dienstverlening en de consulenten van WerkBedrijf. WerkBedrijf heeft ook veel en bruikbare voorzieningen voor ondernemers. Een
knelpunt is de mismatch die soms optreedt tussen de verwachtingen van ondernemers en het aanbod van kandidaten. Sommige ondernemers verwachten dat WerkBedrijf gemakkelijk
inzetbare mensen kan leveren en ook na de match een structurele rol bij de begeleiding van kandidaten met motivatieproblemen kan blijven spelen. We stellen vast dat WerkBedrijf de
verwachtingen van ondernemers over het algemeen waarmaakt, maar ondernemers nog beter kan voorbereiden op de komst van kandidaten met complexe problematiek en de rol van WerkBedrijf daarbij.
Kandidaten ten slotte zijn over het algemeen redelijk tevreden over de dienstverlening van
WerkBedrijf. Ze vinden de consulenten van WerkBedrijf vriendelijk, hebben het gevoel dat ze serieus genomen worden en ervaren de begeleiding door WerkBedrijf als prettig. De
dienstverlening biedt veel mogelijkheden en de mens staat centraal. De dienstverlening sluit minder goed aan bij de groeiende groep kandidaten met zwaardere problematiek en op de
behoeften van hoger opgeleide kandidaten. Een deel van de kandidaten heeft behoefte aan
meer persoonlijke aandacht en nazorg, focus op de wat de kandidaat wil in plaats van kan, en begeleiding op andere leefgebieden dan werk.
Meer lezen over de ervaringen van stakeholders? Ga naar hoofdstuk 3
6
Prestaties, sturing en verantwoording De prestaties van WerkBedrijf vertonen een stijgende lijn, maar niet alle doelen worden behaald
De prestaties en het doelbereik van WerkBedrijf laten een gemêleerd beeld zien. We stellen vast
dat WerkBedrijf in de periode van 2015 tot en met 2020 op de meeste indicatoren steeds betere
realisaties laat zien, behalve in coronajaar 2020. WerkBedrijf heeft tot 2020 steeds meer unieke
relaties met ondernemers; plaatste meer mensen op (parttime) werk, vooral jongeren tot 27 jaar en statushouders; verstrekte meer loonkostensubsidies; registreerde tot 2019 een stijging van
de uitstroom uit de bijstand naar werk; realiseerde een aanzienlijke toename van de
toegevoegde waarde per fte SW; liet meer SW’ers buiten de muren van WerkBedrijf werken en zag een forse groei in het aantal kandidaten dat actief was binnen Op Weg Naar Werk. Op
sommige indicatoren is het beeld minder positief. Het aantal kandidaten dat werkt met behoud
van uitkering nam fors af en het ziekteverzuim in de SW is net als bij de start van WerkBedrijf nog steeds hoger dan het landelijk gemiddelde.
Aantal plaatsingen op werk
Aantal unieke relaties met ondernemers
3000
2000
2500
1500
2000 1500
1000
1000
500 0
500 2016
2017
2018
2019
2020
2016
2017
2018
2019
2020
Uitstroom uit uitkering naar werk
Aantal verstrekte loonkostensubsidies
1400 1200
800
1000
600
800 600
400
400
200 0
0
200 2016
2017
2018
2019
2020
0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
7
Toegevoegde waarde per fte
Percentage SW-medewerkers niet beschut werk
SW
100%
€ 8.000 € 7.000
80%
€ 6.000
60%
€ 5.000
40%
€ 4.000
20% 0%
€ 3.000 € 2.000 2016
2017
2018
Rijk van Nijmegen
2019
€ 1.000
2020
€-
Nederland
Aantal kandidaten in Op Weg naar Werk
Ziekteverzuim SW 20,0%
500
18,0%
400
16,0% 14,0%
300
12,0%
200
10,0%
2015 2016 2017 2018 2019 2020
2016
2017
2018
WerkBedrijf
2019
100
2020
0
Landelijk
2016
2017
2018
2019
2020
We constateren tevens dat WerkBedrijf niet alle doelen behaald. De doelrealisatie bij de sociale
werkvoorziening blijft achter. Wat betreft arbeidsbemiddeling zijn de doelen in de jaren 2017 tot en met 2019 behaald, terwijl de jaren 2016 en 2020 achterblijven qua doelrealisatie. Het niet
behalen van doelen heeft mogelijk te maken met de toename van het aandeel kandidaten met een hoge uitkeringsduur en oudere SW-medewerkers. Dat zien we ook in andere arbeidsmarktregio’s.
Tabel S1
Doelbereik kritieke prestatie-indicatoren 2016 t/m 2020 2016
Aantal plaatsingen op fulltime/parttime werk
2017
2018
2019
2020
.
Uitstroom uit bijstand naar werk Toegevoegde waarde SW per fte Verzuimpercentage SW Aantal kandidaten Op Weg Naar Werk
8
Meer lezen over de prestaties? Ga naar hoofdstuk 4
WerkBedrijf is een unieke organisatie die in hoofdlijnen hetzelfde presteert als andere werkbedrijven
Waar in veel arbeidsmarktregio’s gekozen is voor een lichte organisatie voor het werkbedrijf in
de vorm van een bestuurlijk platform of samenwerkingsverband, is in het Rijk van Nijmegen een uitvoerende organisatie neergezet met een breed regionaal takenpakket. WerkBedrijf Rijk van Nijmegen is niet alleen een samenwerking tussen de zeven gemeenten op het gebied van arbeidsbemiddeling en arbeidsmatige dagbesteding, maar ook een integratie met het
voormalige SW-bedrijf Breed. De regio heeft als geheel één re-integratieverordening en één set prestatie-indicatoren. We stellen vast dat WerkBedrijf daarmee een betrekkelijk unieke
organisatie in Nederland is. Van de 35 arbeidsmarktregio’s zijn er naast Rijk van Nijmegen drie arbeidsmarktregio’s met een redelijk vergelijkbare, sterk geïntegreerde regionale
uitvoeringsstructuur: Helmond-De Peel, Rivierenland en Gorinchem.
Niet alleen in de arbeidsmarktregio Rijk van Nijmegen, maar ook landelijk en in andere regio’s
wordt gesignaleerd dat kandidaten in de loop der jaren moeilijker bemiddelbaar zijn geworden. En net als in Rijk van Nijmegen is ook landelijk het aandeel jongeren in de uitstroom relatief hoog. De ontwikkelingen op een aantal prestatie-indicatoren komen in de regio Rijk van
Nijmegen redelijk overeen met die in vergelijkbare arbeidsmarktregio’s en met landelijke trends. We zien dat de uitstroom uit de uitkering naar werk in zowel Rijk van Nijmegen als
Helmond-De Peel, Rivierenland en Gorinchem afneemt na 2018, waarbij het coronajaar 2020 in alle regio’s een dieptepunt vormt. Het percentage werkenden uit de doelgroep Banenafspraak
neemt van 2015 tot en met 2020 juist in alle regio’s toe. De relatieve stijging is in Nijmegen nog wat sterker dan in de andere regio’s. We concluderen hiermee dat de prestaties van Rijk van
Nijmegen over het algemeen vergelijkbaar zijn met het landelijke beeld en met de prestaties van andere arbeidsmarktregio’s.
Index uitstroom uit uitkering naar werk in vier arbeidsmarktregio's (2017=100) 120 110 100 90 80 70 60 50
2017 Gorinchem
2018 Drechtsteden
2019
2020
Rijk van Nijmegen
Rivierenland
9
Percentage werkenden uit doelgroep Banenafspraak in vier arbeidsmarktregio's 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 %
Rijk van Nijmegen
Helmond De Peel
Drechtsteden
Gorinchem
2021 Q2
2021 Q1
2020 Q4
2020 Q3
2020 Q2
2020 Q1
2019 Q4
2019 Q3
2019 Q2
2019 Q1
2018 Q4
2018 Q3
2018 Q2
2018 Q1
2017 Q4
2017 Q3
2017 Q2
2017 Q1
2016 Q4
2016 Q3
2016 Q2
2016 Q1
2015 Q4
2015 Q3
0%
Riviereland
Meer lezen over andere arbeidsmarktregio’s? Ga naar hoofdstuk 5
De verantwoording door Werkbedrijf is voor verbetering vatbaar
WerkBedrijf rapporteert jaarlijks in de jaarstukken over de prestaties op het vlak van arbeidsbemiddeling, sociale werkvoorziening en arbeidsmatige dagbesteding. De
vertegenwoordigers van gemeenten die wij hebben gesproken, vinden de verantwoording van WerkBedrijf over het algemeen adequaat, maar zouden willen dat de verantwoording zowel
kwantitatief als kwalitatief diepgravender wordt en antwoord geeft op vragen als: Hoe duurzaam is de uitstroom? Welke verhalen hoor je van kandidaten? Welke tussenstapjes zetten kandidaten op weg naar werk? Daarbij maken sommige gemeenten de kanttekening dat extra
verantwoording wel doelmatig moet zijn en niet gepaard moet gaan met een forse stijging van de administratieve lasten voor WerkBedrijf en/of gemeenten. Vanuit de Kandidatenraad is
opgemerkt dat WerkBedrijf (te) veel stuurt op ‘harde’ kwantitatieve indicatoren die te weinig
zeggen over de daadwerkelijke ervaringen van mensen. Gezien de aard van de SW – mensen ontwikkelen – zou de verantwoording ook meer daarop gericht moeten zijn.
Wij signaleren dat de cijfers die WerkBedrijf heeft over prestaties – en die zijn aangeleverd ten
behoeve van deze evaluatie – beperkingen hebben. Hierdoor zijn ze niet toereikend om een compleet inzicht te verkrijgen in de kwaliteit en effectiviteit van de dienstverlening, in
langetermijntrends en in de prestaties van de arbeidsmarktregio Rijk van Nijmegen in
vergelijkend perspectief. WerkBedrijf is daarin niet uniek. Geen van de vier organisaties in andere arbeidsmarktregio’s waarmee we WerkBedrijf hebben vergeleken, heeft targets geformuleerd op het niveau van outcome, zoals kwaliteit van leven van kandidaten of
duurzaamheid van werk. De prestatie-indicatoren betreffen in hoofdzaak gegevens die
gemakkelijk te registreren zijn en die gemakkelijk uit bestaande registratiesystemen te halen
zijn. De prestatie-indicatoren van arbeidsmarktregio’s hebben vooral betrekking op output zoals uitstroom uit de uitkering en throughput, zoals het aantal kandidaten dat wordt begeleid. We zijn onder de drie arbeidsmarktregio’s waarmee we vergelijken geen best practice
10
tegengekomen die inzicht biedt in de effectiviteit van de dienstverlening of de kwaliteit van de uitstroom.
Meer lezen over de verantwoording? Ga naar hoofdstuk 4
Lokale sturing op uitstroom kan het draagvlak voor regionale samenwerking ondergraven Bij de oprichting van WerkBedrijf was er bij lokale bestuurders een groot draagvlak voor
regionale samenwerking. Wij constateren dat gemeenten nog steeds voordelen zien in de
aanwezigheid van een regionaal opererend werkbedrijf, maar dat het lokale perspectief de
afgelopen jaren meer is gaan prevaleren. Dat is te zien aan de toenemende behoefte van
gemeenten aan lokaal maatwerk, aan de neiging van gemeenten om de opbrengsten van
WerkBedrijf af te meten aan de lokale uitstroom uit de uitkering, en aan de sterker wordende roep in enkele gemeenten om de re-integratie misschien maar weer zelf te gaan doen.
Deze tendens lijkt niet zozeer ingegeven door de prestaties van WerkBedrijf – die immers niet
verslechterd zijn op coronajaar 2020 na – maar door de ‘natuurlijke’ neiging van gemeenten om
financiële afwegingen en lokale belangen mee te wegen. De gemeenten in de regio verschillen aanzienlijk qua wensen, politieke kleur, visie en afwegingskader. Gemeenten dragen hun
participatiebudget over aan WerkBedrijf en verwachten daar primair op lokaal niveau de
resultaten van te zien. Dit geldt zeker voor die gemeenten die te maken hebben met een krappe begroting. Ook speelt mee dat gemeenten verantwoordelijk blijven voor de dienstverlening aan
hun eigen burgers en wethouders daarover lokaal verantwoording moeten afleggen.
Het regionale niveau waarop WerkBedrijf acteert vraagt echter om een regionaal perspectief, met een goede afweging van de verschillende belangen. De toenemende wens tot lokaal
maatwerk maakt het soms lastig om tot een duidelijke regionale lijn te komen en taken efficiënt
uit te voeren. Bovendien signaleren wij een spanning tussen de wijze waarop gemeenten sturen
op de prestaties van WerkBedrijf in termen van uitstroom aan de ene kant en aan de andere kant de vraag van gemeenten om meer aandacht voor moeilijke bemiddelbare kandidaten die minder kans hebben op uitstroom naar betaald werk.
Meer lezen over de lokale sturing? Ga naar hoofdstuk 2
Aanbevelingen Op basis van onze conclusies en de suggesties van stakeholders formuleren we de volgende aanbevelingen: •
Waak voor de uitholling van WerkBedrijf en voorkom a) terugkerende discussies over lokale
prestaties en return on investment, b) toenemende inzet van maatwerk en c) eventuele overheveling van taken naar gemeenten.
•
Geef WerkBedrijf een meerjarige opdracht en meerjarige middelen om de taken adequaat uit te kunnen blijven voeren.
11
•
Maak een heldere politieke keuze voor de beleidsvisie op WerkBedrijf: als een bemidde-
lingsbedrijf gericht op uitstroom of (vooral) als een mensontwikkelbedrijf gericht op participatie en ontwikkeling van mensen. •
Overweeg een beleidsvisie waarin participatie en ontwikkeling van mensen meer centraal
komen te staan, maar vergeet daarbij niet dat ondernemers nodig zijn om werk te vinden. • •
Leg meer nadruk op persoonlijke aandacht voor de wensen en beleving van kandidaten.
Positioneer WerkBedrijf nadrukkelijker als strategische arbeidsmarktspeler binnen de ‘triple helix’ van overheid, ondernemers en onderwijs.
•
Formuleer als gemeenten gezamenlijke indicatoren die goed weergeven wat gemeenten van WerkBedrijf verwachten.
•
Zoek naar indicatoren en vormen van verantwoording die – aansluitend bij de visie op Werk-
Bedrijf – meer inzicht geven in de ontwikkeling van kandidaten en de kwaliteit van de uitstroom. •
Participeer in benchmarks zodat een zuivere regionale vergelijking mogelijk is.
Meer lezen over de aanbevelingen? Ga naar hoofdstuk 6
12
Inleiding
Dit rapport presenteert de resultaten van de evaluatie van de module WerkBedrijf van de modulair gemeenschappelijke regeling Rijk van Nijmegen. Het rapport geeft inzicht in de mate waarin de doelen in de afgelopen vijf jaar zijn gerealiseerd en bevat aanbevelingen voor de toekomst. Dit eerste hoofdstuk gaat dieper in op de achtergrond, vraagstelling en opzet van de evaluatie.
1.1
Achtergrond en aanleiding De zeven gemeenten uit de arbeidsmarktregio Rijk van Nijmegen - Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar, Nijmegen en Wijchen - hebben een modulaire
gemeenschappelijke regeling (MGR) voor arbeidsbemiddeling en ICT. De module ‘WerkBedrijf
Rijk van Nijmegen’ bestaat formeel sinds 1 januari 2015. Vanaf hier spreken we vanwege de
leesbaarheid over ‘WerkBedrijf’. WerkBedrijf voert de arbeidsbemiddeling in het kader van de
Participatiewet uit, evenals de regie over de arbeidsmatige dagbesteding. Sinds 1 januari 2016 voert WerkBedrijf ook de Wet sociale werkvoorziening uit. 1
De gemeenteraad van de gemeente Wijchen heeft op 16 juni 2020 een motie aangenomen
waarin het college wordt opgeroepen “een onafhankelijk onderzoek uit te laten voeren naar de
1
Niet voor Mook en Middelaar, wel voor de gemeente West Maas en Waal.
13
wijze waarop WerkBedrijf uitvoering heeft gegeven aan zijn taken”. De overige deelnemende
gemeenten verenigd in het algemeen bestuur van de MGR hebben deze oproep overgenomen.
1.2
Centrale vraagstelling van de evaluatie Gemeenten hebben bij de start van WerkBedrijf per 1 januari 2015 een aantal doelen beoogd,
zoals omschreven in het document ‘Sterke werkwoorden’. 2 De centrale vraagstelling voor het evaluatieonderzoek zoals geformuleerd door het dagelijks bestuur van de MGR is:
•
In hoeverre zijn deze doelen in de afgelopen vijf jaar gerealiseerd vanuit het perspectief van
ondernemers, kandidaten en gemeenten? •
Welke conclusies kunnen getrokken worden uit de door WerkBedrijf behaalde resultaten ten opzichte van vergelijkbare organisaties in andere arbeidsmarktregio’s?
•
Welke aanbevelingen naar de toekomst kunnen worden geformuleerd op grond van de resultaten en ervaringen in de afgelopen vijf jaar?
1.3
Scope, evaluatiekader en deelvragen
1.3.1
Scope van de evaluatie
In de evaluatie richten wij ons op de primaire taken van WerkBedrijf op het gebied van
arbeidsbemiddeling, arbeidsmatige dagbesteding en sociale werkvoorziening. We beoordelen
in de evaluatie de uitvoering van de primaire processen en de resultaten van de dienstverlening over de periode 2016 tot en met 2020. Die beoordeling vindt plaats vanuit drie ‘lenzen’.
De eerste lens is die van de doelen voor WerkBedrijf en de feitelijke realisaties. We gaan na
welke doelen zijn geformuleerd en welke concrete prestaties en effecten zijn gerealiseerd in de afgelopen jaren. De tweede lens zijn de drie hoofdtaken van WerkBedrijf. Voor een complete evaluatie is een analyse nodig van de activiteiten, prestaties en effecten op het terrein van
arbeidsbemiddeling, sociale werkvoorziening en arbeidsmatige dagbesteding. De derde lens kijkt naar de perspectieven en percepties van de belangrijkste stakeholders bij WerkBedrijf. Dat zijn: •
Ondernemers. Vanuit het perspectief van ondernemers zijn bijvoorbeeld van belang: de
kwaliteit van ondersteuning en advisering, de geschiktheid van aangedragen kandidaten,
de deskundigheid van medewerkers van WerkBedrijf, de mate van ontzorgen en de transparantie van diensten en instrumenten. •
Kandidaten. Vanuit het perspectief van kandidaten gaat het bijvoorbeeld om maatwerk en persoonlijke dienstverlening, gebruik maken van de talenten van kandidaten, juistheid van screening en diagnose, adequate begeleiding en nazorg.
Sterke werkwoorden. Werkboek. een definitief besluit over regionale samenwerking op het domein Werk in de regio Rijk van Nijmegen. November 2013.
2
14
•
Gemeenten. Belangrijke aspecten daarbij zijn onder andere het behalen van de beleids-
doelen en de ruimte die de dienstverleningsovereenkomsten bieden voor lokaal maatwerk. De beleidsdoelen, beleidsmiddelen en governance van WerkBedrijf zijn geen onderwerp van de
evaluatie en worden als een gegeven beschouwd. Met andere woorden: de evaluatie kijkt niet naar de relevantie of haalbaarheid van de gestelde doelen, de financiële keuzes en de toereikendheid van de middelen, en de structuur voor bestuur en toezicht.
Achter de primaire processen van WerkBedrijf gaan de zogeheten secundaire processen schuil. Die hebben betrekking op intern-organisatorische zaken die ten dienste staan aan de primaire
processen, zoals personeel en faciliteiten, innovatie, communicatie. Deze secundaire processen zijn ook geen onderwerp van de evaluatie. Een uitzondering hierop vormt de rol van de
professional. Uit het document Sterke werkwoorden en latere strategienota’s blijkt dat
WerkBedrijf een expliciete visie heeft op het belang van de professional en een passende bedrijfscultuur bij de uitvoering van de taken.
1.3.2
Evaluatiekader
Als vertrekpunt voor de evaluatie van WerkBedrijf hebben wij een evaluatiekader opgesteld. Het evaluatiekader preciseert de concepten en begrippen voor de evaluatie. Op basis van het
evaluatiekader hebben we ook de centrale vraagstelling uitgewerkt in een aantal onderzoeksvragen.
De onderstaande figuur toont het raamwerk voor de evaluatie.
Figuur 1.1
Evaluatiekader
Beleidskaders
Doelen
Doelbereik Context
Strategie en KPI’s
Middelen
Mensen, geld, materieel
Uitvoering
Diensten, werkprocessen, activiteiten, instrumenten
Doelmatigheid
Prestaties
Effecten
Plaatsingen, relaties met ondernemers
Uitstroom, loonwaarde, SW-productiviteit, SWverzuim
Ervaringen en beoordelingen
15
De evaluatie van WerkBedrijf richt zich op de eerste plaats op het beschrijven van WerkBedrijf
aan de hand van de volgende aspecten, concepten en begrippen: •
Doelen en strategie. Het gaat hierbij om de beleidskaders waarbinnen WerkBedrijf ope-
reert en de doorvertaling daarvan in doelen, strategie en kritieke prestatie-indicatoren. We
beschouwen dit als een gegeven. Het is van belang de doelen en strategie goed te beschrijven, omdat het de achtergrond vormt waartegen we de andere aspecten beoordelen. •
Middelen. WerkBedrijf zet middelen in (mensen, materieel, geld) om de doelen te behalen. Ook hierbij gaat het om een beschrijving.
•
Prestaties. De dienstverlening van WerkBedrijf resulteert in concreet meetbare prestaties
die zijn toe te schrijven aan de inzet van WerkBedrijf. Een plaatsing op werk is hiervan een
voorbeeld. We beschrijven deze prestaties op basis van de door WerkBedrijf bijgehouden gegevens. •
Effecten. De dienstverlening van WerkBedrijf leidt tot (verder weg gelegen) effecten die
niet alleen door WerkBedrijf, maar ook door externe factoren worden beïnvloed. Uitstroom
uit de uitkering is hiervan een voorbeeld. We beschrijven deze effecten op basis van de door WerkBedrijf bijgehouden gegevens. •
Context. WerkBedrijf opereert in een specifieke context. Ontwikkelingen daarin, zoals
nieuwe wetgeving en de groter wordende mismatch tussen de vraag van ondernemers en het aanbod van kandidaten, zijn enerzijds verklaringen voor de behaalde prestaties en ef-
fecten, en kunnen anderzijds invloed hebben op de toekomst en op de aanbevelingen uit de evaluatie.
De evaluatie van WerkBedrijf richt zich op de tweede plaats op het beoordelen van de volgende aspecten: •
Uitvoering. WerkBedrijf voert diensten uit voor ondernemers en kandidaten conform de
dienstverleningsovereenkomsten met gemeenten. Daarbij werkt WerkBedrijf volgens een bepaalde visie op ondernemers- en kandidaatsdienstverlening en de rol van de
professional daarbij. In de evaluatie beoordelen we hoe en in hoeverre WerkBedrijf de voorgenomen diensten en activiteiten heeft uitgevoerd en in hoeverre de
uitvoeringspraktijk aansluit bij de visie op ondernemers- en kandidaatsdienstverlening zoals
neergelegd in de strategie. Ook kijken we naar eventuele knelpunten en inefficiënties in het proces, zoals bij de terugmelding van kandidaten. •
Doelbereik. Doelbereik gaat over de mate waarin de voorgenomen doelen worden
behaald. De doelen heeft WerkBedrijf omgezet in kritieke prestatie-indicatoren (KPI’s) en
kritieke succesfactoren (KSF’s). Deze hebben betrekking op zowel uitvoering, resultaten als effecten. We beoordelen het doelbereik door de feitelijke gegevens over uitvoering,
prestaties en effecten te vergelijken met de streefwaarden zoals neergelegd in indicatoren.
•
Prestaties en effecten. De prestaties en effecten van WerkBedrijf beoordelen we ook door
ze waar mogelijk te vergelijken met landelijke cijfers en die van organisaties in vergelijkbare arbeidsmarktregio’s. We kijken daarbij niet naar de absolute cijfers, maar naar de richting van de ontwikkelingen. Zien we bijvoorbeeld trendbreuken in 2020 als gevolg van de coronacrisis? •
Doelmatigheid. Bij doelmatigheid draait het om de verhouding van prestaties en
middelen. WerkBedrijf opereert doelmatig als de prestaties met de inzet van minder
16
middelen redelijkerwijs niet even goed gerealiseerd hadden kunnen zijn, en als het niet
meer of betere programmaopbrengsten had kunnen realiseren met dezelfde inzet van middelen •
Ervaringen en beoordelingen. Van belang zijn ook de ervaringen en beoordelingen van belanghebbenden op alle bovengenoemde aspecten.
Niet in de figuur opgenomen zijn de aanbevelingen. Aanbevelingen vloeien voort uit de
suggesties van gesprekspartners en uit de beoordeling van de bovenstaande aspecten, tegen de achtergrond van een veranderende context.
1.3.3
Deelvragen
Op basis van het raamwerk en de verschillende aspecten daarvan, hebben we negen
onderzoeksvragen geformuleerd. 1.
Wat zijn de beleidskaders voor WerkBedrijf en hoe zijn deze vertaald in organisatiedoelen
2.
Welke middelen heeft WerkBedrijf tot zijn beschikking?
3.
4. 5. 6. 7. 8. 9.
en een strategie (missie, visie, diensten)?
Hoe en in hoeverre heeft WerkBedrijf zijn diensten voor ondernemers, kandidaten en ge-
meenten uitgevoerd en in hoeverre sluit de uitvoeringspraktijk aan bij de visie die WerkBedrijf heeft op ondernemers- en kandidaatsdienstverlening en de rol van de professional? Welke resultaten en effecten heeft WerkBedrijf gerealiseerd?
Welke conclusies kunnen getrokken worden uit de door WerkBedrijf behaalde resultaten en effecten ten opzichte van vergelijkbare organisaties in andere arbeidsmarktregio’s?
In hoeverre zijn de doelen in de afgelopen vijf jaar gerealiseerd vanuit het perspectief van ondernemers, kandidaten en gemeenten?
Hoe verhouden de behaalde resultaten zich tot de ingezette middelen?
Hoe worden de dienstverlening, prestaties en effecten van WerkBedrijf door ondernemers, kandidaten en gemeenten ervaren en beoordeeld?
Welke aanbevelingen naar de toekomst kunnen worden geformuleerd op grond van de resultaten en ervaringen in de afgelopen vijf jaar?
1.4
Onderzoeksverantwoording
1.4.1
Klankbordgroep
De evaluatie is begeleid door een commissie bestaande uit Lucile Braam (WerkBedrijf), Nick Derks (wethouder gemeente Wijchen), André van Ginkel (gemeente Nijmegen), Ina Hol (WerkBedrijf), Petra Molenaar (wethouder gemeente Nijmegen) en Huub van Nijnatten
(werkorganisatie Druten Wijchen). De commissie is drie keer (online) bijeengekomen om het onderzoeksvoorstel, het evaluatiekader en het conceptrapport te bespreken en becommentariëren.
17
1.4.2
Documentstudie
Bij de uitvoering van de evaluatie zijn de diverse documenten bestudeerd die zijn aangeleverd door WerkBedrijf. Het gaat om beleidskaders, begrotingen en jaarrekeningen, verslagen van bestuursvergaderingen, voortgangsrapportages, overeenkomsten, jaarverslagen over
klachten(afhandeling) en onderzoeksrapporten. Deze documenten hebben een feitelijk inzicht
gegeven in de doelen, werkwijze, prestaties en effecten van WerkBedrijf.
1.4.3
Analyse cijfermatige informatie
Voor de evaluatie is een analyse uitgevoerd van kwantitatieve informatie over de uitvoering van taken door WerkBedrijf, de tevredenheid met de dienstverlening, de ontwikkeling van het
bijstandsbestand en de prestatie-indicatoren van WerkBedrijf. Deze informatie is afkomstig van WerkBedrijf, CBS (banen en bijstandsdichtheid arbeidsmarktregio), VNG
(waarstaatjegemeente.nl), Divosa (Benchmark Werk & Inkomen), Cedris (verdeling SW’ers over werkvormen), jaarverslagen van andere werkbedrijven en SBCM (ziekteverzuim SW).
Ook heeft een vergelijking plaatsgevonden van de prestaties van WerkBedrijf met de prestaties van vergelijkbare organisaties in andere arbeidsmarktregio’s. Het gaat hierbij om een
kwalitatieve vergelijking en geen benchmark. Vanwege verschillen in werkwijze, doelgroepen, operationalisering, definities en registratiesystemen is informatie van andere werkbedrijven in andere arbeidsmarktregio’s meestal niet te vergelijken met die van WerkBedrijf. 3 Bovendien
neemt de regio Rijk van Nijmegen niet deel aan de landelijke benchmarks die er zijn, zoals de
Divosa Benchmark Werk en Inkomen. Ook komen de gegevens die CBS publiceert over de inzet van re-integratievoorzieningen niet overeen met de bij WerkBedrijf beschikbare gegevens. Zo
lijkt het op basis van CBS-gegevens alsof het instrument loonkostensubsidie in de regio Rijk van Nijmegen nauwelijks wordt ingezet, terwijl uit de cijfers van WerkBedrijf een heel ander beeld
ontstaat. Het is daardoor niet mogelijk een objectieve vergelijking te maken van de inzet van reintegratievoorziening in Rijk van Nijmegen en andere arbeidsmarktregio's.
1.4.4
Interviews
Bij stakeholders hebben we semigestructureerde (groeps)interviews afgenomen. Geïnterviewd
zijn vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten, vertegenwoordigers van kandidaten, medewerkers van WerkBedrijf, samenwerkingspartners en ondernemers. In totaal hebben 61 personen deelgenomen aan een (groeps)interview.
In de onderstaande tabel staan de uitgevoerde interviews.
Een voorbeeld: werkbedrijf Senzer publiceert net als WerkBedrijf in het jaarverslag informatie over de toegevoegde waarde per fte SW. Bij Senzer maken kandidaten uit de Participatiewet al meerdere jaren en in relatief grote aantallen gebruik maken van de voorziening nieuw beschut werk, terwijl deze mogelijkheid bij WerkBedrijf zeer beperkt wordt gebruikt. Hierdoor is de toegevoegde waarde per fte SW tussen deze twee organisatie niet te vergelijken.
3
18
Tabel 1.1
Geïnterviewde stakeholders
Stakeholder Gemeenten
Interviews 7 interviews met wethouders
1 groepsgesprek met beleidsmedewerkers
1 groepsgesprek met uitvoerende medewerkers (o.a. inkomensconsulenten en participatiecoaches) 1 groepsgesprek met teamleiders Kandidaten
3 groepsgesprekken met de kandidatenraad
Ondernemers
2 groepsgesprekken met ondernemers
MGR/WerkBedrijf
1 interview met de voorzitter van de MGR 2 interviews met directeuren
2 groepsgesprekken met managers
1 groepsgesprek met projectleiders
2 groepsgesprekken met consulenten Samenwerkingspartners
5 interviews met samenwerkingspartners
De onderzoekers hebben vooraf aangegeven met welke typen gesprekspartners een interview wordt afgenomen. WerkBedrijf heeft vervolgens de contactgegevens van potentiële
gesprekspartners doorgegeven. Bij de groep ondernemers zijn ondernemers geworven die
hebben deelgenomen aan het klantonderzoek dat WerkBedrijf laat uitvoeren. In de vragenlijst is de vraag opgenomen of ondernemers bereid waren deel te neem aan een groepsgesprek ten behoeve van de evaluatie van WerkBedrijf. 21 ondernemers hebben daarop ‘ja’ gezegd. Deze zijn benaderd voor het groepsgesprek.
De interviews hebben met name informatie opgeleverd over de ervaringen met de
dienstverlening, samenwerking, prestaties en verantwoording door WerkBedrijf. Ook hebben de
gesprekspartners ideeën met ons gedeeld over verbetermogelijkheden.
1.4.5
Analyse
Op het verzamelde materiaal hebben we een overkoepelende analyse uitgevoerd. Daarbij
hebben we de data thematisch ingedeeld met behulp van het evaluatiekader. Voor het trekken van conclusies hebben we datatriangulatie toegepast. Dat wil zeggen dat we onze uitspraken baseren op meerdere bronnen.
1.5
Leeswijzer Dit rapport bestaat naast dit inleidende hoofdstuk uit vier hoofdstukken: Hoofdstuk 2 beschrijft de oprichting, beleidskaders en context van WerkBedrijf. Ook bevat dit hoofdstuk de opvattingen van belanghebbenden over de organisatie die WerkBedrijf is en de strategische keuzes die zijn gemaakt. In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 1 en 2.
19
Hoofdstuk 3 gaat in op de uitvoering van de taken op het vlak van arbeidsbemiddeling, sociale
werkvoorziening en arbeidsmatige dagbesteding. We beschrijven ook de veranderingen die zijn opgetreden in de dienstverlening en de ervaringen en opvattingen van belanghebbenden met de dienstverlening van WerkBedrijf. In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 3 en 8.
Hoofdstuk 4 bevat een analyse van de prestaties van WerkBedrijf en van het doelbereik en de
doelmatigheid. Ook gaan we in op de verantwoording door WerkBedrijf en de opvattingen van belanghebbenden daarover. In dit hoofdstuk beantwoorden we deelvragen 4, 7 en 8.
Hoofdstuk 5 plaatst WerkBedrijf in een breder perspectief. We vergelijken de structuur, sturing en verantwoording en prestaties van WerkBedrijf met andere regionale uitvoeringsorganisaties en met landelijke cijfers. Hiermee beantwoorden we deelvraag 5.
Hoofdstuk 6 bevat de overkoepelende conclusies en aanbevelingen. We beantwoorden hierin ook de meer overkoepelende deelvragen 6, 8 en 9.
20
Beleidskaders en context van WerkBedrijf Zeven gemeenten in het Rijk van Nijmegen hebben gezamenlijk besloten tot de oprichting van WerkBedrijf Rijk van Nijmegen. In dit hoofdstuk beschrijven we de achtergrond van deze samenwerking (2.1) en de beleidskaders van de ontstane organisatie (2.2). Ook beschrijven we de taken en middelen van WerkBedrijf (2.3). We gaan in paragraaf 2.4 in op ontwikkelingen in de context. Vervolgens beschrijven we de zienswijze van betrokkenen op de taken en middelen van WerkBedrijf, en de vraagstukken die daarbij spelen (2.5). We sluiten het hoofdstuk af met een tussenconclusie (2.6).
2.1
Oprichting WerkBedrijf Rijk van Nijmegen
2.1.1
Achtergrond en aanleiding
Samenwerking tussen gemeenten in het Rijk van Nijmegen is niet nieuw. Al lange tijd werken
gemeenten in de regio op diverse terreinen samen. In 2011 is de basis gelegd voor een forse
intensivering van de samenwerking tussen gemeenten in de regio om uitvoering te geven aan arbeidsmarktbeleid en de arbeidsbemiddeling van diverse doelgroepen. In 2013 hebben de, toen nog negen, gemeenten hun ambitie om meer samen te werken nader geconcretiseerd. Hun voornemen was om één regionaal Werkbedrijf te bouwen. 4 Per 1 januari 2015 is het
4
Werk is de uitkomst!, p.3, Sterke Werkwoorden, p.6-7.
21
regionale WerkBedrijf Rijk van Nijmegen een feit. In dit regionale WerkBedrijf hebben zeven gemeenten hun krachten gebundeld: Berg en Dal, Beuningen, Druten, Heumen, Mook en Middelaar Nijmegen en Wijchen.
De directe aanleiding voor het onderzoeken van verregaande samenwerking in de regio was de aankondiging van de Wet Werken naar Vermogen in 2011. Deze wet werd voor de invoering
ervan controversieel verklaard. Met het aantreden van een nieuw kabinet werd als alternatief de Participatiewet geïntroduceerd. Zodoende kwam het in 2015 met de invoering van de
Participatiewet alsnog tot één regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt: de WSW,
Wajong en Wwb. Gemeenten geven sindsdien uitvoering aan de Participatiewet. 5 In datzelfde
jaar trad de Wet Banenafspraak in werking, waarin is vastgelegd dat werkgevers extra banen (125.000) voor mensen met een arbeidsbeperking creëren. Aan UWV en gemeenten was de
opdracht om werkgevers te ondersteunen bij het realiseren van de extra banen. De indeling in
35 arbeidsmarktregio’s bood daarvoor de structuur. 6 Met de Participatiewet ging ook een forse
bezuinigingsopdracht gepaard. Het regionale participatiebudget nam af van bijna 19 miljoen
euro in 2013 tot 15 miljoen euro in 2018. Bovendien is de groep uitkeringsgerechtigden in de Participatiewet toegenomen, omdat er een groep mensen is die geen toegang meer heeft tot de Wajong en de sociale werkvoorziening. 7 Dit vraagt om een efficiënte benutting van de beschikbare middelen.
Box: Arbeidsbemiddeling was complex en omslachtig Voorafgaand aan de invoering van de Participatiewet en de oprichting van WerkBedrijf hadden ondernemers met een vraag naar personeel te maken met tal van regelingen en organisaties. Gemeenten, UWV, AWBZ-instellingen en SW-bedrijf Breed hadden allemaal aanbod en
concurreerden met elkaar voor dezelfde beschikbare arbeidsplaatsen. Dit betekende ook dat
ondernemers door verschillende organisaties benaderd werden, met elk hun eigen regelingen en instrumenten. Arbeidsbemiddeling was zodoende complex en omslachtig. 8
Naast een wettelijke opdracht waren er andere redenen voor de gemeenten om meer
samenwerking te zoeken. Ten eerste vroegen werkgevers om betere facilitering en ontzorging
bij het aannemen van werkzoekenden met een verminderd arbeidsvermogen. Deze vraag is niet los te zien van de Banenafspraak en de extra door werkgevers te realiseren banen. Ten tweede vermindert de samenwerking de organisatorische kwetsbaarheid van de individuele gemeenten. 9 Ten derde biedt WerkBedrijf kansen om professionaliteit rondom
arbeidsbemiddeling in één organisatie te bundelen. 10 Ten slotte is gesignaleerd dat diverse
ontwikkelingen, waaronder demografische ontwikkelingen, samenwerking op diverse thema’s wenselijk maken. Zo verschilt de leeftijdsopbouw van de beroepsbevolking tussen de
5
Werk is de uitkomst!, p.3, Sterke Werkwoorden, p.6-7.
Kennisdocument Wet Banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten (2020); De Beleidsonderzoekers (2021) Perspectief op bestaanszekerheid en arbeidsparticipatie, p.192-194.
6
7
Zo werkt het, p.9.
8
Zo werkt het, p.4.
9
Sterke Werkwoorden, p.7.
10
Zo werkt het, p.3.
22
gemeenten en dat geldt ook voor het profiel van werkzoekenden en het beschikbare
arbeidsaanbod. Door samen te werken kunnen gemeenten deze verschillen ondervangen. 11
2.1.2
Structuur en inrichting
De zeven gemeenten hebben besloten tot de oprichting van een Modulair Gemeenschappelijke Regeling (MGR). Deze MGR bestaat uit twee uitvoeringsmodules, namelijk de module
WerkBedrijf Rijk van Nijmegen en de module ICT Rijk van Nijmegen (iRvN). Het achterliggende
idee hiervan is dat gemeenten in de regio een keuze kunnen maken voor de uitvoeringsmodules waar zij op aan willen sluiten en op welke niet. De module WerkBedrijf wordt inhoudelijk
aangestuurd door de Bestuurscommissie Werk. Deze Bestuurscommissie Werk bestaat uit de
Portefeuillehouders Werk van de zeven gemeenten, de regiomanager van UWV en de directeur van het WerkBedrijf. Formele besluiten worden genomen door het Algemeen Bestuur en het
Dagelijks Bestuur van de MGR. De Bestuurscommissie Werk bereidt de besluitvorming voor en adviseert aan het Algemeen en Dagelijks Bestuur. 12
In 2015 zijn de afdelingen Werk van de zeven gemeenten opgegaan in WerkBedrijf Rijk van Nijmegen. In 2016 werd ook SW-bedrijf Breed onderdeel van het WerkBedrijf. Zij vormen gezamenlijk de uitvoeringsorganisatie WerkBedrijf Rijk van Nijmegen. Er is één re-
integratieverordening Participatiewet voor de zeven samenwerkende gemeenten in het Rijk van Nijmegen vastgesteld. Dat betekent dat het instrumentarium ten aanzien van de
arbeidsinschakeling op grond van de Participatiewet voor alle zeven gemeenten gelijk is. De
deelnemende gemeenten hebben de taak van het opstellen van deze re-integratieverordening uitbesteed aan het Algemeen Bestuur van de MGR. In de re-integratieverordening zijn de
voorzieningen opgenomen die WerkBedrijf kan inzetten voor kandidaten. Het is aan WerkBedrijf om te bepalen wat in een concreet geval een geschikte voorziening is. Daarmee ligt de
uitvoeringsverantwoordelijkheid bij WerkBedrijf. 13 Gemeenten zijn wel verantwoordelijk voor
het beleid: de gemeenteraden bepalen de strategische kaders en stellen de financiële middelen beschikbaar aan WerkBedrijf om deze kaders uit te voeren. 14
Naast WerkBedrijf, die als uitvoeringsorganisatie fungeert, bestaat de Regionale Tafel
Arbeidsmarkt (RTA). In 2017 is besloten tot oprichting hiervan, omdat werkzoekenden
onvoldoende aansluiting vinden bij de vraag van werkgevers, en omdat als gevolg van
ontwikkelingen nieuwe functies ontstaan waarvoor werkzoekenden onvoldoende passende
kwalificaties hebben. Het doel van de RTA is de mismatch op de regionale arbeidsmarkt aan te
pakken en te verkleinen. De RTA is een tactische werktafel die voorziet in samenwerking tussen overheid, ondernemers en onderwijs. In de RTA zijn vertegenwoordigd de wethouders Werk & Inkomen en Economische Zaken uit de arbeidsmarktregio Rijk van Nijmegen, ondernemers,
11
Lokale belangen in een sterke regio, p.3.
12
Daadwerkelijk, p.11-13; Lokale belangen in een sterke regio, p.5.
13
Re-integratieverordening Participatiewet Rijk van Nijmegen, via: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR609294/1.
14
Werk is de uitkomst, p.33.
23
vakbonden, onderwijsinstellingen, UWV en WerkBedrijf Rijk van Nijmegen. 15 De RTA valt buiten
de scope van de evaluatie, maar is in diverse opzichten wel verbonden aan WerkBedrijf.
2.1.3
SW-bedrijf Breed
In 2012 is een start gemaakt met de transitie van SW-bedrijf Breed. Breed moest een omslag
maken van productiebedrijf naar een arbeidsbemiddelingsbedrijf. De bedoeling was dat meer mensen buiten de muren van het SW-bedrijf aan de slag zouden gaan. Na afronding van dit
transitieproces, in 2016, is Breed opgegaan in WerkBedrijf. Er is om een aantal redenen voor de integratie van Breed in WerkBedrijf gekozen. Ten eerste hebben zowel Breed als WerkBedrijf arbeidsbemiddeling als kernfunctie. Het lag voor de hand om die functies te verbinden. Ten tweede is binnen Breed veel kennis en expertise beschikbaar over mensen met een
arbeidsbeperking, iets waar WerkBedrijf met de komst van nieuwe doelgroepen goed gebruik
van zou kunnen maken. Ten derde betekent een bundeling van kennis en ervaring kansen voor de verdere professionalisering van het vak arbeidsbemiddeling. Ten slotte zou het “laten uitsterven” van Breed leiden tot kapitaalvernietiging. 16
2.2
Beleidskaders WerkBedrijf Rijk van Nijmegen is een arbeidsbemiddelingsbedrijf. WerkBedrijf heeft als
belangrijkste taak om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt bij elkaar te brengen, voor de
doelgroepen van gemeenten: namelijk mensen die onder de Participatiewet vallen en onder de Wet maatschappelijke ondersteuning.
2.2.1
Missie en visie
De opvatting van WerkBedrijf bij de start in 2015 was dat werk de uitkomst moet zijn. 17 Het streven is zoveel mogelijk mensen te bemiddelen naar zo regulier mogelijk werk binnen
bedrijven. De ambitie van WerkBedrijf is zodoende om tot een inclusieve arbeidsmarkt te komen, waaraan iedereen, ook mensen met een arbeidsbeperking, duurzaam kunnen
deelnemen. 18 Als missie hanteert WerkBedrijf dat het steeds meer organisaties wil verrijken met
verrassende mensen. Dat komt concreet tot uiting in de visie dat alle organisaties in de regio Rijk van Nijmegen met meer dan 25 werknemers in dienst, minimaal één kandidaat afkomstig van
WerkBedrijf in dienst hebben. 19 In 2017 werd dit aangescherpt tot het streven dat WerkBedrijf in
2019 is uitgegroeid tot het meest toonaangevende bedrijf van ons land op het gebied van
arbeidsbemiddeling. […] We staan erom bekend dat we een partner zijn, die maatschappelijk
verantwoord ondernemen mogelijk en makkelijk maakt. Centraal in de visie staan een scherpere
15
Netwerkovereenkomst Regionale Tafel Arbeidsmarkt.
16
Sterke Werkwoorden, p.8; Zo werkt het!, p.5.
17
Sterke Werkwoorden, p.10.
18
Werk is uitkomst, p.9.
19
Daadwerkelijk in bedrijf, p.9.
24
focus op de bedrijfsdienstverlening aan ondernemers en een positiever mensbeeld van kandidaten. 20
WerkBedrijf heeft drie kernwaarden geformuleerd voor de organisatie: • •
Iedereen is van waarde: iedereen doet mee
We gaan uit van wat mensen wel kunnen. Vanuit dit perspectief zijn er voor iedereen kansen op de arbeidsmarkt.
•
Goede relaties zijn de sleutel tot succes: (blijvend) investeren in een relatie gericht op vertrouwen en wederkerigheid. 21
2.2.2
Doelen en uitgangspunten
Om te realiseren dat zoveel mogelijk kandidaten werk krijgen en behouden bij reguliere
bedrijven, intensiveert WerkBedrijf de contacten met werkgevers, professionaliseert het de
dienstverlening en zet instrumenten in om werkgevers en kandidaten te ondersteunen. 22 In de
kern bestaat de dienstverlening van WerkBedrijf uit drie aspecten, namelijk
bedrijfsdienstverlening, kandidaatsbenadering en de verbindingsfunctie tussen werkgevers en kandidaten (matching). Op elk van deze taken zijn doelen geformuleerd. Daar gaan we hier nader op in.
De ambitie voor de bedrijfsdienstverlening is dat WerkBedrijf een betrouwbare en
waardevolle partner wil zijn voor werkgevers die zoeken naar arbeidscapaciteit, voor een
passende prijs en die maatschappelijk verantwoord is. Doel is om werkgevers te faciliteren en te
ondersteunen bij het invullen van de garantiebanen. Samen met werkgevers creëert WerkBedrijf mogelijkheden om mensen naar betaald werk te laten groeien. De vraag van werkgevers staat centraal bij het ontwikkelen van kandidaten. WerkBedrijf is gericht op de buitenwereld en ziet de ondernemer als klant. De bedrijfsdienstverlening is zodoende leidend voor WerkBedrijf. 23
De ambitie voor de kandidaatsbenadering is zoveel mogelijk kandidaten perspectief te bieden op werk en hen mogelijkheden te bieden om zelf hun kansen te vergroten en te benutten.
WerkBedrijf werkt mensgericht en integraal, in plaats van dat de verschillende regelingen en
verschillend beleid het uitgangspunt van de dienstverlening vormen. Daarbij gaat WerkBedrijf uit van de kansen die iemand heeft op het vinden van een baan. Om de ambitie te kunnen
realiseren, is het uitgangspunt dat re-integratie op de werkvloer plaatsvindt. Dat betekent dat kandidaten snel in contact worden gebracht met bedrijven. 24
Specifiek voor jonge mensen zet WerkBedrijf in op het bestrijden van de jeugdwerkloosheid en
het voorkomen van voortijdig schoolverlaten. Daartoe trekt WerkBedrijf samen op met onderwijs
20
Daadwerkelijk in bedrijf, p.2.
21
Meer dan werk, p.19.
22
Werk is de uitkomst, p.9-10.
23
Werk is de uitkomst, p.10; Sterke Werkwoorden, p.11; Daadwerkelijk in bedrijf, p.8.
24
Sterke Werkwoorden, p.16-19; Werk is de uitkomst, p.10.
25
en bedrijfsleven, om passende stage- en leerwerkplekken beschikbaar te stellen en ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk jongeren met een startkwalificatie de arbeidsmarkt opgaan. 25
De essentie is dat WerkBedrijf werkgevers (bedrijven) en kandidaten (werkzoekenden) met
elkaar in verbinding brengt. Daartoe werkt WerkBedrijf oplossingsgericht, en sluit WerkBedrijf aan bij de vraag van de werkgever en bij de vaardigheden van de kandidaat. 26 WerkBedrijf
brengt bedrijven en kandidaten rechtstreeks met elkaar in contact om partijen een goed beeld te geven van capaciteiten en mogelijkheden over en weer. 27
2.2.3
Dienstverleningsovereenkomst
Jaarlijks sluit elke gemeente een dienstverleningsovereenkomst af met de MGR WerkBedrijf. In deze dienstverleningsovereenkomst is vastgelegd welke diensten WerkBedrijf uitvoert namens de gemeenten. Alle gemeenten maken gebruik van de basisdienstverlening van WerkBedrijf. Daartoe hevelen gemeenten het participatiebudget over naar WerkBedrijf. Daarnaast maken gemeenten afspraken over maatwerk en eventueel meerwerk, wat betrekking heeft op extra opdrachten en projecten. Maatwerk wordt betaald uit het participatiebudget en meerwerk vanuit andere middelen die zij in willen zetten voor de arbeidsbemiddeling. 28
2.3
Taken en middelen WerkBedrijf is verantwoordelijk voor de arbeidsbemiddeling van mensen met een arbeidsbeperking. WerkBedrijf onderscheidt een aantal groepen kandidaten:
Mensen die onder de Participatiewet vallen (met en zonder verminderde loonwaarde);
•
Mensen met een WSW-indicatie;
•
Mensen met een indicatie arbeidsmatige dagbesteding.
•
Het doel van WerkBedrijf is dat zoveel mogelijk kandidaten uitstromen naar zo regulier
mogelijke arbeid. WerkBedrijf kan voorzieningen inzetten om plaatsingen bij werkgevers te
realiseren. De keuze voor de inzet van voorzieningen is afhankelijk van de kandidaat en van de werkgever. Het uitgangspunt is om de meest lichte, maar adequate voorziening in te zetten. 29 Box: in te zetten voorzieningen •
Werkgeversbonus
•
(Tijdelijke) loonkostensubsidie
• •
Proefplaatsing Jobcoaching
25
Werk is de uitkomst, p.10.
26
Sterke Werkwoorden, p.20.
27
Daadwerkelijk in bedrijf, p.8.
28
Werk is de uitkomst, p.27.
29
Re-integratieverordening Participatiewet Rijk van Nijmegen.
26
•
Leerwerkplek
•
Taalstages en oriëntatietrajecten voor anderstaligen
• • • • • •
2.3.1
Ontwikkeltraject Beschut werken Scholing
Diagnose
Premie voor het werken op een participatieplaats Overige vergoedingen
Bedrijfsdienstverlening
Om uitstroom van kandidaten naar passend werk te kunnen realiseren, zijn werkgevers nodig
die behoefte hebben aan arbeidskrachten. Bedrijven creëren de werkgelegenheid die nodig is om kandidaten aan het werk te helpen. Daarom stelt WerkBedrijf de bedrijfsdienstverlening centraal: ondernemers zijn de klanten van WerkBedrijf. In de kern draait de
bedrijfsdienstverlening om het ontzorgen van de werkgever. 30 WerkBedrijf wil zich in de
dienstverlening opstellen als partner van werkgevers. Werkgevers worden sterker aangesproken op hun maatschappelijke verantwoordelijkheid, onder andere door middel van de
Banenafspraak, en WerkBedrijf adviseert en ondersteunt bedrijven met oplossingen en mogelijkheden voor de invulling van die verantwoordelijkheid. 31
2.3.2
Kandidaatsdienstverlening
WerkBedrijf gaat uit van wat kandidaten wel kunnen bij de toeleiding naar de arbeidsmarkt.
WerkBedrijf onderscheidt in de kandidaatsdienstverlening vier groepen kandidaten op basis van hun afstand tot de arbeidsmarkt. De dienstverlening van WerkBedrijf is (gedeeltelijk) afhankelijk van het type kandidaat. 1. 2. 3.
4.
2.3.3
Werkfit: mensen die, met een beetje ondersteuning, regulier werk kunnen vinden.
Tijdelijke ondersteuning: mensen die zich kunnen ontwikkelen naar regulier werk met de juiste (tijdelijke) ondersteuning/interventies.
Structurele ondersteuning: mensen die structureel ondersteuning nodig hebben.
Zeer intensieve begeleiding: mensen die structureel zeer intensieve begeleiding nodig hebben om op de arbeidsmarkt actief te kunnen zijn. 32
Verbindingsfunctie
Uiteindelijk draait het om de match tussen vraag en aanbod: weten werkgever en kandidaat elkaar te vinden? Het is de taak van WerkBedrijf om hen bij elkaar te brengen. De
verbindingsfunctie is in feite de essentie van WerkBedrijf. De verbindingsfunctie komt pas tot uiting wanneer zowel kandidaat als werkgever bekend zijn bij WerkBedrijf. Aan de ene kant moet de vraag van de werkgever goed in beeld zijn en aan de andere kant moeten de
30
Sterke Werkwoorden, p.11.
31
Sterke Werkwoorden, p.9.
32
Sterke Werkwoorden, p.18.
27
vaardigheden en competenties van de kandidaat in kaart zijn gebracht. Het is aan WerkBedrijf om werkgevers en kandidaten direct met elkaar in contact te brengen.
Om daadwerkelijk tot een match te komen kan WerkBedrijf instrumenten inzetten. De inzet van passende en aantrekkelijke arrangementen draagt bij aan het verbinden van kandidaten en
bedrijven. 33 Een duurzame match vraagt meer dan alleen het in contact brengen van werkgever
en kandidaat. De verbindingsfunctie bestaat uit: •
Goede voorbereiding van kandidaat en werkgever, zodat beide vooraf weten wat er wordt verwacht;
• •
Bemiddeling van kandidaten;
Ontwikkeling van kandidaten op de werkplek of ter voorbereiding op een werkplek, zowel op het gebied van vakvaardigheden als werknemersvaardigheden;
•
Begeleiding op het werk, hetzij tijdelijk hetzij structureel. Jobcoaching draagt bij aan het
voorkomen van uitval, het ontzorgt de ondernemer en verhoogt de motivatie van de kandidaat; • •
2.3.4
Keuze voor en advisering over type contract aan de werkgever;
Monitoring en nazorg, om de duurzaamheid van de match te bestendigen. 34
Samenwerking
Om tot goede bedrijfsdienstverlening en kandidaatsdienstverlening te komen, resulterend in een duurzame match tussen vraag en aanbod, is samenwerking nodig met andere partijen. Natuurlijk is de samenwerking met werkgevers van belang. Daarnaast zoekt WerkBedrijf
samenwerking met onder andere kennisinstellingen, met zorgaanbieders en sociaal wijkteams, en met UWV.
Om de kans op plaatsingen van kandidaten te vergroten is tevens samenwerking gezocht met andere partijen die bijdragen aan het vinden van betaald werk. Voorbeelden daarvan zijn
uitzendbureaus, het Bureau Zelfstandigen en particuliere organisaties die een rol spelen in de
bemiddeling van kandidaten. Ook met UWV is de samenwerking aangehaald, die eveneens een rol heeft in de arbeidsbemiddeling en zodoende beschikt over een netwerk van werkgevers. De samenwerking met onderwijsinstellingen dient drie doelen. Ten eerste dragen
onderwijsinstellingen bij aan het ontwikkelen van kandidaten, zodat zij beter zijn toegerust voor de arbeidsmarkt. Ten tweede hebben onderwijsinstellingen een belangrijke rol in het
voorkomen van schooluitval en het waar nodig terugleiden naar onderwijs van jongeren die zijn uitgevallen. Ten derde doet WerkBedrijf een beroep op onderwijsinstellingen om prioriteit te
geven aan een goede aansluiting van het geboden onderwijs op de vraag van de arbeidsmarkt. Daarnaast werkt WerkBedrijf samen met partijen op het brede terrein van zorg en activering.
Een deel van de kandidaten van WerkBedrijf heeft langdurige zorg nodig en woont bijvoorbeeld in een zorginstelling. Voor andere kandidaten geldt zij soms een extra steuntje in de rug kunnen
33
Sterke Werkwoorden, p.20.
34
Sterke Werkwoorden, p.20-21; Meer dan werk, p.10.
28
gebruiken op het gebied van zorg en ondersteuning, bijvoorbeeld van het sociaal wijkteam of
van de vrijwilligerscentrale. Zodoende heeft samenwerking met zorgpartijen ten eerste tot doel om kandidaten te identificeren. Ten tweede kunnen partijen op het gebied van zorg en
ondersteuning bijdragen aan het ontwikkelen van kandidaten ter voorbereiding op werk. Ten
derde hebben zorgpartijen een rol in het begeleiden van kandidaten op het werk of op andere leefgebieden, zodat zij op het werk kunnen functioneren. Te denken valt aan schuldhulpverlening of het inzetten van een Wmo-voorziening.
2.3.5
Financiële middelen
De zeven samenwerkende gemeenten leveren een financiële bijdrage aan WerkBedrijf. Voor de bekostiging van de sociale werkvoorziening wordt voor elke SW-medewerker een kostprijs per SE 35 bepaald. De bijdrage van elke gemeente is gebaseerd op basis van het aantal SE
deelnemers in die gemeente. 36 Voor Mook en Middelaar geldt de bijdrage SW niet.
Voor onderdeel Werk is de totale bijdrage van gemeenten opgebouwd uit een aantal
componenten, namelijk het participatiebudget (p-budget, inclusief de integratieuitkering Nieuw Begeleiding en Nieuw Wajong), een deel van het Wmo-budget voor arbeidsmatige
dagbesteding (AD), loonkostensubsidies voor de uitvoering van beschut werk (BW),
loonkostensubsidies voor banenafspraak-kandidaten (regulier) en eventueel extra budget dat gemeenten inzetten bovenop het participatiebudget (meerwerk). 37
In de afgelopen jaren is de begroting van WerkBedrijf afgenomen van 81 miljoen in 2016 naar
75 miljoen in 2020. Het meeste geld (circa 60%) wordt ingezet voor de sociale werkvoorziening. De kosten hangen vooral samen met de salariskosten van (gemiddeld in 2020) 1.557 SW-
medewerkers. Het overige gaat naar onderdeel Werk en wordt ingezet voor onder andere voorzieningen (zoals ontwikkeltrajecten, arbeidsmatige dagbesteding, jobcoaching en
loonkostensubsidies), banenarrangementen kansberoepen, oude en nieuwe lokale afspraken met gemeenten, huisvesting en personeel (uitvoering).
In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de financiële resultaten die het WerkBedrijf in de afgelopen jaren heeft geboekt. Tabel 2.1
Financiële resultaten WerkBedrijf (incl. SW)
Jaar
Totale baten
Totale lasten
Resultaat
2016
€ 81.038.000
€ 80.890.000
€ 148.000
2017
€ 78.484.000
€ 78.294.000
€ 190.000
2018
€ 78.386.000
€ 78.883.000
- € 496.000
2019
€ 78.635.000
€ 78.563.000
€ 72.000
2020
€ 75.175.000
€ 72.849.000
€ 2.326.000
35
1 SE staat gelijk aan 1 FTE in de SW-sector.