RN 2026-006 Rapport Rekenkameronderzoek BSD-Nota van Bevindingen

Hoe heeft het college gestuurd op de realisatie van BSD?

In 2016 stelt het college de bestuurlijke opdracht vast voor het ontwikkelen van een ‘slimme wijk’ in Brandevoort ten noorden van het spoor. Op dat moment had dat deel van Brandevoort eigenlijk al bewoond moeten zijn. Het plan vlottrekken midden in de economische- en bouwcrisis is nodig vindt het college. In mei 2018 wordt de Stichting Brainport Smart District opgericht40. Het college heeft vanaf de oprichting van de Stichting BSD een zetel in het bestuur. Het bestuur van de stichting wordt gevormd uit de bestuurlijke vertegenwoordigers van de deelnemende organisaties. Het bestuur van de Stichting BSD bestaat bij oprichting uit: de Gemeente Helmond, TU Eindhoven, Tilburg University, Brainport Development NV, en de Provincie Noord-Brabant. De wethouder met BSD in de portefeuille wordt statutair voorzitter. Gekozen hierbij is voor een projectwethouderschap dat niet per se samenvalt met de inhoudelijk verantwoordelijke wethouders voor bijvoorbeeld ruimtelijke ordening of wonen. De directie wordt benoemd door het bestuur van de Stichting BSD. De directie is statutair verantwoordelijk en heeft beslissingsbevoegdheden binnen de gestelde kaders die bepaald worden door het bestuur van de Stichting BSD. De directie is hiermee verantwoordelijk voor de dagelijkse leiding van de Stichting BSD.

Het bestuur van de Stichting BSD houdt toezicht op het beleid van de directeur en de algemene gang van zaken van de Stichting BSD. 41 Daarmee is de betrokkenheid van het college bij de stichting groot, maar tegelijkertijd is er sprake van een duidelijke verantwoordelijkheidsverdeling ‘op papier’ tussen de Stichting BSD en de gemeentelijke organisatie, op zichzelf aangestuurd door de projectwethouder en collega’s in het college. De gemeente staat aan de lat voor alle planologische-, publiekrechtelijke- en vergunningstechnische-aspecten, de grondexploitatie, ontwerp en realisatie, de private contractvorming en het beheer. De stichting is verantwoordelijk voor het innovatieprogramma (zowel de ontwikkeling als de financiering), kennisontwikkeling en monitoring, communicatie en lobby en de zogenaamde ‘quadriple helix’ (de samenwerking tussen overheid, industrie, academie en de maatschappij). De organisatie en verantwoordelijkheidsverdeling is als volgt:

40

Bijlage 2 Akte van Oprichting Brainport Smart District, 31-05-2018.

41

Brainsport Smart District Plan van Aanpak Concept (Deel A), 1-02-2018.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

21

Figuur 6 Organisatie Brainport Smart District zoals gepresenteerd op een themabijeenkomst op 8 november 2022.

Aansluitend op de verantwoordelijkheidsverdeling binnen BSD is het college verantwoordelijk voor de Samenwerkingsovereenkomst Brandevoort II (ook wel Heads of Agreement) en de aanpassingen hiervan in december 2017, september 2019, en maart 2023. Ook maakt het college in 2021 afspraken met de woningcorporaties Compaen, Woonbedrijf Eindhoven en woCom afspraken over de onderlinge samenwerking en het percentage sociaal woningbouwprogramma in BSD. Inhoudelijk stuurt het college nadrukkelijk in 2018 door het Plan van Aanpak Brainport Smart District (Deel A) en het Inspiratieboek (deel B) en de Nota Publiekrechtelijke kaders en uitgangspunten (Deel C) vast te stellen en ter besluitvorming voor te leggen aan de gemeenteraad. In september 2020 wordt door de Stichting BSD in samenwerking met de colleges van de gemeente en de provincie Noord-Brabant gestart met een onderzoek over de toekomstige financiering van de benodigde innovatie voor BSD, leidend tot een lobbystrategie gericht op het binnenhalen van externe financiering (zie ook bijlage 3). De uitkomsten leiden tot aanpassingen in de programmering en het ontwerp van de stedenbouwkundige visie, om tot een financieel uitvoerbaar (exploitatie)plan te komen. De belangrijkste aanpassing is het aantal woningen. In plaats van 1.500 woningen zullen in BSD maximaal 2.100 permanente woningen gebouwd worden.

Ook het Q-book wordt door het stichtingsbestuur, het college (en vervolgens de gemeenteraad) vastgesteld in 2021. Op voordracht van het college stelt de gemeenteraad in februari 2022 in met het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan BSD. In het bijbehorende raadsvoorstel is opgenomen dat het woningbouwprogramma bestaat uit onder andere 2.073 permanente woningen, 500 tijdelijke woningen, 4 hectare bedrijventerrein en 4 hectare woonwerkmilieus. Ook is opgenomen dat 25% van het woningbouwprogramma van BSD voor de sociale doelgroep zal zijn, waarmee het college de eerder gemaakte afspraken met de woningcorporaties borgt. De gemeenteraad wordt dan ook nadrukkelijk gevraagd in te stemmen met de nadelige financiële impact van de wijziging ten opzichte van de grondexploitatie van Brandevoort II. In december 2022 legt het college het ontwerpbestemmingsplan en het ontwerpexploitatieplan van BSD ter goedkeuring voor bij de gemeenteraad als volgende processtap in de gebiedsontwikkeling. Rapport Evaluatie Brainport Smart District

22

Tot slot is het college leidend in de koerswijziging 2022-2023 (zie paragraaf 2.1.2. en 2.1.3.). In afwachting daarvan wordt de bestemmingsplanprocedure ‘on hold’ gezet.

2.3 Samenwerking met externe partijen en andere stakeholders 2.3.1

Welke externe partijen waren vanuit welke rol en positie betrokken?

Een van de uitgangspunten die ten grondslag ligt aan het ontwikkelen van BSD is het zoeken van samenwerking met ‘slimme spelers’ (zie paragraaf 2.1.1). De gemeente werkt vanaf het begin samen met publieke partners binnen de Brainport-regio en daarbuiten. Binnen de Brainport-regio zijn dit de gemeente Eindhoven, Stichting Brainport Development, Technische Universiteit Eindhoven, Universiteit Tilburg, SPARK Campus, OMO Scholengroep en Fraunhofer Gesellschaft. Buiten de Brainport-regio zijn dit de provincie Noord-Brabant en het Rijk42. Vanaf september 2017 participeert BSD in het landelijke programma Smart City Living Lab 43. Ook zoekt de gemeente de samenwerking met huidige en potentiële projectpartners, zoals ontwikkelende partijen, de woningcorporaties en de Waterschappen de Dommel en Aa en Maas, en huidige en toekomstige bewoners en bedrijven. Ambtenaren geven aan dat de verschillende partijen vanaf het begin graag meedenken met het project: “Die zagen er heil in om hieraan mee te doen, met het idee om het product of de ervaring vervolgens elders in het land te kunnen toepassen.” Na consultatie van de gemeenteraad in het kader van het deelnemingenbeleid, besluit het college in 2020 om toe te treden tot de Coöperatie Urban Development Initiative U.A.

In dit verband werkt de gemeente samen met Gemeente Eindhoven, Technische Universiteit Eindhoven, Brainport Development en het Duitse Fraunhofer Instituut aan “de complexe stedelijke vraagstukken van de 21 eeuw”. Daarnaast is Helmond “uitgekozen” als centrale hub binnen het “prestigieuze” Europese project EIT Urban Mobility. Het EIT Urban Mobility is een consortium waarin zo’n 50 partijen samenwerken waaronder overheden, kennisinstellingen en bedrijven uit de mobiliteitssector. In 2020 heeft Helmond geparticipeerd in een drietal projecten waaronder een onderzoek naar de ontwikkeling van “small micro depots for urban pick up and delivery” voor Brainport Smart District (BSD). Deelname is een dwingende voorwaarde om in aanmerking te komen voor EIT-middelen, hiermee is ook de Vereniging KIC Urban Mobility een nieuwe verbonden partij. 2.3.2

Hoe is de betrokkenheid georganiseerd van stakeholders, waaronder inwoners, bedrijven en kennisinstellingen in het ontwikkelingsproces van Brandevoort Noord/ BSD?

In de beginfase van het ontwikkelen van BSD zoekt de gemeente samenwerking met ‘slimme spelers’ (zie paragraaf 2.2.1). Allereerst om bekendheid en draagvlak te genereren voor het idee, en vervolgens om het idee uit te werken tot een concrete business case/ projectplan en de governance vorm te geven. In de beginfase wordt de Stuurgroep BSD opgezet met afgevaardigden van de ‘slimme spelers’ waarmee de gemeente wil samenwerken (zie paragraaf 2.2.1). Voor het tot uitvoering brengen van de ontwikkeling besluit het college gebruik te maken van de systematiek ‘Syntegration’ van bureau Malik. Hierbij komt de brede groep ‘slimme spelers’ bij elkaar voor een 4-daagse sessie om de expertise en visies samen te brengen en een gezamenlijke ambitie en

42

RIB 103, 15-12-2016.

43

RIB 041, 07-06-2017.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

23

uitvoeringsstrategie te creëren44. De stuurgroep stelt vanaf 2017 een implementatieteam in werking om de uitkomsten van Syntegration door te ontwikkelen (zie paragraaf 2.1.1). In 2018 wordt de Stichting BSD opgericht. Behalve dat de Stichting wordt opgericht om financieringsargumenten (zie paragraaf 2.1.1), geven ambtenaren in het gesprek aan dat de Stichting ook als rol heeft om de innovatieontwikkeling van BSD vorm te geven: “[Met project BSD] kwamen twee verschillende processen bij elkaar. Gebiedsontwikkeling, met een traditioneel karakter, en innovatieontwikkeling. Wij als gemeente kennen gebiedsontwikkeling, maar innovatieontwikkeling is niet onze corebusiness. Daarom is de Stichting in het leven geroepen.” Een programmamanager van de Stichting voegt toe: “De oprichting van de Stichting was een logische stap: hoe zorg je anders voor betrokkenheid? Hoe hou je partners aangehaakt als het een project van de gemeente is?” Uitvoeringskracht van de ambtelijke organisatie is ook een argument. Met het oprichten van de Stichting vervallen de Stuurgroep BSD en het implementatieteam. Vanuit de Stichting wordt de eerste planselectie voor de invulling van BSD opgestart. Er worden twee honderd plannen ingediend en gepitcht. Uiteindelijk wordt met veertig consortia (ontwikkelaars, bouwers, corporaties en particulieren) een intentieovereenkomst gesloten.

Dit zijn overeenkomsten met de stichting, niet met de gemeente of drie partijen. De communicatie met deze partijen aangaande de vervolgstappen verloopt ook via Stichting BSD en niet via de gemeentelijke organisatie. De provincie licht in het gesprek hun rol binnen de Stichting toe: “Als provincie namen we deel in de Stichting. Wij gaven aan geloof te hebben in de ontwikkeling en wilden de geloofwaardigheid stutten. Wel legde ik mijn vinger op de cruciale financiële randvoorwaarden. De ruimtelijke randvoorwaarden vanuit de provincie heb ik minder ingebracht, omdat ik die discussie niet wilde belasten maar juist verlichten. Onze directe betrokkenheid was een alternatief voor een toetsende rol van de provincie. Meedoen, i.p.v. enkel toetsen.” Op basis van de stedenbouwkundige visie wordt eind 2020 het Quality Team geïnstalleerd. Dit team toetst de ingediende projectvoorstellen aan het Quality Book. In het Q-Team zitten onder andere leden van het Stichtingsbestuur BSD, hoogleraren en professoren en een afgevaardigde van UNStudio (medeopsteller van de stedenbouwkundige visie).

2.4 Kaderstelling en controle door de gemeenteraad ✓

Op welke wijze is de gemeenteraad betrokken bij de vaststelling van de visie en uitgangspunten voor de slimme wijk en de eventuele bijstelling hiervan, gaande de ontwikkeling?

✓

Hoe heeft het college de raad vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol in stelling gebracht?

Zoals beschreven in paragraaf 2.2.3 stond het college in de projectorganisatie van BSD aan de lat voor alle planologische-, publiekrechtelijke- en vergunningstechnische-aspecten, de grondexploitatie, ontwerp en realisatie, de private contractvorming en het beheer. De gemeenteraad is rond deze thema’s kaderstellend betrokken. Ook de onderwerpen die primair onder verantwoordelijkheid van de stichting vielen, zijn met de gemeenteraad gecommuniceerd of ter vaststelling voorgelegd.

44

Brainsport Smart District Plan van Aanpak Concept (Deel A), 1-02-2018.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

24

De gemeenteraad is met elf raadsinformatiebrieven op de hoogte gebracht van de ontwikkeling van BSD, vanaf het moment dat het college de bestuurlijke opdracht voor de ontwikkeling vaststelde in 2016. Project BSD komt daarnaast in alle jaarverantwoordingen in de jaren 2017-2023 terug (zie voor een samenvatting van alle hierin opgenomen informatie bijlage 3). Naast een inhoudelijke beschrijving van de voorgang is in deze stukken ook de ontwikkeling van de grondexploitatie en de hierbij behorende risico inschatting opgenomen. In sommige jaren zijn er bijzonderheden te melden over verbonden partijen, uitvoeringskosten en subsidieverplichtingen.

Op basis van de voorgaande paragrafen en bijlage 3 zijn de belangrijkste momenten waarop de gemeenteraad betrokken was bij de vaststelling van visie, uitgangspunten, bijstellingen en kaderstelling en controle in het algemeen de volgende: 1) het Businessplan realisatie Brainport Smart District Brandevoort wordt door de gemeenteraad op 27 februari 2018 unaniem vastgesteld; 2) de raad stelt in 2018 het Plan van Aanpak Brainport Smart District (Deel A) en het Inspiratieboek (deel B) en de Nota Publiekrechtelijke kaders en uitgangspunten (Deel C) vast; 3) de Verordening Quality Team Brainport Smart District wordt in juli 2019 door de gemeenteraad vastgesteld; 4) na consultatie van de raad in het kader van het deelnemingenbeleid, besluit het college in 2020 om toe te treden tot de Coöperatie Urban Development Initiative U.A.

en het Europese project EIT Urban Mobility; 5) het Q-book wordt in februari 2021 door de gemeenteraad vastgesteld; 6) in mei 2021 wordt de innovatiepropositie (lobbystrategie) om externe middelen te genereren gedeeld via een raadsinformatiebrief met de gemeenteraad; 7) in de tweede helft van 2021 wordt de gemeenteraad meermaals informerend en opiniërend meegenomen in de ontwikkeling van de grondexploitaties en de pogingen om innovatiegelden te vinden; 8) in februari 2022 stemt de gemeenteraad in met het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan BSD, alsmede met de nadelige financiële impact van de wijziging ten opzichte van de grondexploitatie van Brandevoort II; 9) in december 2022 wordt het Chw-ontwerpbestemmingsplan en het ontwerpexploitatieplan van BSD ter goedkeuring voorgelegd bij de gemeenteraad. De bij het raadsvoorstel gevoegde doorrekening van het ontwerpbestemmingsplan toont een fors extra tekort op de grondexploitatie van deelgebied Brandevoort Noord; 10) in mei 2023 wordt het Q-book 2.0 door de Stichting BSD gepresenteerd. In tegenstelling tot het eerste Q-book wordt deze niet voor vaststelling aan college en raad voorgelegd; 11) in juli 2024 besluit de gemeenteraad het bestemmingsplan en exploitatieplan niet vast te stellen.

Ook worden het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan, de verordening Quality Team Brainport Smart District en het Q-book Brainport Smart District ingetrokken. De gemeenteraad geeft opdracht aan het college om een nieuwe koers voor de ontwikkeling van het gebied uit te werken.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

25

3

Doeltreffendheid In dit hoofdstuk beantwoorden we de onderzoeksvragen die ingaan op de doeltreffendheid. Achtereenvolgens komen aan de orde de risico inschatting en de genomen beheermaatregelen in dit kader. De mate waarin er aanleiding was om eerder dan in 2023 een koerswijziging in te zetten, de uiteindelijke realisatie plus geleerde lessen in dat kader en de gedane investeringen.

3.1 Inschatting risico’s ✓

Zijn risico’s voldoende ingeschat bij het maken van de verschillende keuzes in het ontwikkelingsproces van Brandevoort Noord/ BSD?

Gedurende het project openbaren zich een aantal belangrijke risico’s met een grote impact op de voortgang en realisatie van project BSD. Alles overziend is het ambitieniveau hoog geweest. Wellicht zelfs te hoog, afgezet tegen de stand van zaken in de techniek en de uitvoerbaarheid op het niveau van deelprojecten en waar het buurt- of wijkvoorzieningen betreft. Meerdere geïnterviewden geven – terugkijkend weliswaar – aan dat te laat een realiteitstoets is gedaan: “In de loop der jaren is door de stapeling van ambities het project doorgeslagen.” En: “Het mocht niet innovatief zijn, het moest innovatief zijn. Het project moest slagen op acht programmalijnen. Dan ben je aan het sturen, en laat je geen ruimte voor de markt.” Uiteindelijk heeft dit hoge ambitieniveau ook een impact op de afzetbaarheid van woningen en daarmee op de wil van partijen om te ontwikkelen. Het feit dat relatief laat onderkend is dat er geen sprake was van een blanco canvas, maar er sprake was van meerdere grondeigenaren en bouwclaims heeft de complexiteit vergroot. Ook was er reeds een grondexploitatie geopend. Het hoge ambitieniveau gaat gepaard met onrealistische verwachtingen over binnenhalen van middelen/ subsidies voor innovatie. Hier wordt in 2020 – relatief laat in de ontwikkeling – een strategie op ontwikkeld en werk van gemaakt.

Tot die tijd is feitelijk onbekend welk gedeelte van de hoge ambitie haalbaar zal zijn, en ook na die tijd is die duidelijkheid er niet meteen. Een lange tijd onduidelijke rolverdeling tussen de betrokken partijen maakt het zetten van stappen in de gebiedsontwikkeling extra lastig. Voor het ontwikkelen van BSD wordt door de gemeente en de Stichting vanaf het begin samenwerking met en draagvlak van publiek en private partijen gezocht. Deze lijnen lopen vooral via de Stichting. Maar partijen met een bouwclaim en de woningcorporaties focussen vooral op de gemeentelijke lijn. Tussen de gemeente en de Stichting was het niet altijd duidelijk wat ieders rol was, of kwamen de lijnen niet op de juiste momenten bij elkaar. Hieronder bespreken we de voor BSD relevant gebleken risico’s uit het analysekader opgenomen in bijlage 2 in detail.

Politiek-bestuurlijk Parkeernormen Vanwege de actieve mobiliteit (voetgangers en fietsers) die centraal staat in BSD, wijkt de parkeernorm in BSD af van de landelijke richtlijn45. De parkeernorm voor woningen en bedrijfsruimte is maximaal 0,2 parkeerplaatsen per woning. Het is een hoge ambitie, waar volgens gesproken betrokkenen niet altijd de consequenties van in beeld zijn geweest. Een

45

Beleidsregel Parkeernormen Brainport Smart District 2022, 31-01-2023.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

26

gesproken medewerker van een corporatie zegt: “Dat kan werken op een plek met een goed HOV-knooppunt en bijbehorende faciliteiten, maar niet op een weiland tussen Helmond en Nuenen. […] In het convenant is opgenomen dat wij als corporaties een andere parkeernorm wilden. Onze doelgroep heeft niet altijd een auto, maar is wel afhankelijk van tot aan de deur transport. Dat moet dus kunnen.” Ook andere bouwende partijen zeggen hier een kritische reactie op te hebben gegeven richting de gemeente en vreesden voor de uiteindelijke afzetbaarheid van de woningen. Ook omdat de lage parkeernormen en toegankelijkheid voor auto’s het vestigen van een bedrijf aan huis zou bemoeilijken.

Financieel-economisch Subsidie als impliciet beschouwd Een medewerker van de TU Eindhoven geeft aan dat vanaf het begin duidelijk was dat er externe financiering nodig was om de innovatie van project BSD te bekostigen: “We wisten vanaf het begin dat we de innovatiekosten van het geheel niet helemaal konden afwentelen op de bewoner. Er moest dus geld bij. We hadden in beginsel 50 miljoen nodig. De grondexploitatie voor het realiseren van woningen alleen vormde in het begin geen bottleneck, het geld wat erbij moest was puur voor de innovatie.” De gesproken ambtenaren bevestigen dat het tekort niet aan de grondexploitatiekant zat en dat de innovatie niet gefinancierd kon worden uit de grondexploitatie. Een programmamanager van de Stichting geeft aan dat de TU Eindhoven vanaf het begin, vanwege hun betrokkenheid in landelijke commissies en als bedenkers van het project BSD, “aanleiding had[den] om te geloven dat er een bedrag van € 100 miljoen beschikbaar was om de innovatie binnen project BSD tot uitvoering te brengen.

De impliciete gedachte was dat er geld beschikbaar was om dit mogelijk te maken.” Volgens de gesproken medewerker van de TU Eindhoven echter waren zij niet aan zet om subsidies aan te vragen, maar waren de Stichtingsdirecteuren hiervoor aangesteld: “Ik heb altijd gedacht dat de Stichtingsdirecteuren geld zouden lospeuteren bij de Rijksoverheid of bij anderen die uiteindelijk zouden meeprofiteren van de resultaten, zij waren daarvoor aangesteld, maar dat gebeurde niet of niet voldoende. Ik neem aan dat de subsidiegelden die we nodig hadden bij iedereen die met dit project bezig was op het netvlies stond, maar er werd onvoldoende actie op ondernomen. Dat is spijtig. Er had meer lobbywerk moeten komen.” De TU Eindhoven geeft aan dat er vanaf het begin meer aandacht besteed had moeten worden aan de lobby voor subsidieverstrekking. Een programmamanager van de Stichting schrijft: “Als we tijdig met een groot consortium een goed gecoördineerde lobby hadden opgetuigd richting het Rijk, dan hadden we goed kunnen beargumenteren waarom we dit geld nodig hadden. We konden meerdere opgaven oppakken in dit project, hadden samenwerkingspartners en we waren al ver in het uitwerken van de plannen.” Een gesproken medewerker van de provincie stelt daar tegenover: “Er is veel ingezet op subsidie. Geld van het Rijk gaat vaak naar openbare ruimte en mobiliteit. Het treinspoor lag er al.

De kans op nationaal geld was klein.” In september 2020 wordt uiteindelijk door de Stichting BSD in samenwerking met de colleges van de gemeente en de provincie Noord-Brabant gestart met een onderzoek over de toekomstige financiering van de benodigde innovatie voor BSD, leidend tot een lobbystrategie gericht op het binnenhalen van externe financiering (zie paragraaf 2.2.1). Dit was ook de verantwoordelijkheid van de Stichting BSD, volgens de verantwoordelijkheidsverdeling beschreven in paragraaf 2.2.3. Ontwikkelingen buiten de invloedssfeer van gemeente en stichting Behalve projectgebonden risico’s, doen zich conjuncturele risico’s zoals marktontwikkelingen en de indexering van grondprijzen die hieruit volgt voor. Een programmamanager van de Rapport Evaluatie Brainport Smart District

27

Stichting schrijft: “Behalve de financiële situatie, dat de 100 miljoen subsidie niet kwam, hielp het niet mee dat de bouwkosten stegen. Dat was buiten onze invloedsfeer. Daarnaast was het een zoektocht om de samenwerking met partners op te tuigen, en was het voor de gemeente een zoektocht om zo’n innovatief project te integreren in reguliere gebiedsontwikkeling.” Een ander conjunctureel risico zijn de kosten voor het bouw- en woonrijp maken van de grond. Door COVID-19 stegen de bouwkosten. De provincie voegt in het gesprek toe: “BSD is ook op andere plekken gebeten. Er waren andere ontwikkellocaties die goedkoper waren, of waar meer kon. Het Ontwikkelbedrijf Brabant maakte ook een transitie door, die werden actiever op verstedelijkingsopgaven en BSD was een uitbreidingslocatie.”

Juridisch-wettelijk Weinig aandacht voor de uitgangssituatie Gesproken betrokkenen geven in het gesprek aan dat aan het begin van het traject te weinig aandacht is besteed aan de afspraken die al ten grondslag lagen aan het plangebied van BSD. Gesproken ambtenaren zeggen: “Dit was geen weiland waar nog geen afspraken met marktpartijen lagen. Je hebt je te verhouden tot die afspraken. Voor een volgende keer moet je lijnen met het verleden doorsnijden als je op een hele andere manier wil ontwikkelen.” Ook de provincie benadrukt dit en zegt: “Ik heb altijd het gevoel gehad dat de gebiedsontwikkeling Brandevoort Zuid met een grote financiële rugzak van start is gegaan. De uitgangssituatie was complex. Helmond heeft de noodzaak van die financiële rugzak lang ontkend vanuit het idee dat we er met het concept van BSD uit konden komen.” De provincie benadrukt dat er meer aandacht had moeten zijn voor pad afhankelijkheid46. Vanuit de Stichting voegt men toe: “Wij hebben tot 2019 nooit geweten dat de gemeente vanaf 2012 al een bindende overeenkomst was aangegaan met een ontwikkelende partij, waardoor de bouwrechten al voor de helft bij één partij lagen. De ontwikkelaar had heel weinig belang om water bij de wijn te doen, want juridisch was het een goed dicht getimmerde overeenkomst.

Hoe vrij zijn we als stichting om daar straks woningen te realiseren?” Een van de betrokken wethouders benadrukt in het gesprek ook de uitgangssituatie dat er in Nederland weinig regelruimte is voor unieke projecten zoals BSD: “Met het ministerie van BZK hebben we oeverloze gesprekken gevoerd over het vastlopen in procedures, en of ze ons regelruimte konden bieden. […] Echt nadenken over wat voor land we willen zijn en welke woningbouw we willen dienen vanwege opgaven die op ons afkomen gebeurt niet. Als gemeente alleen lukt het niet om een project als BSD van de grond te krijgen, daar moet de landelijke overheid ook aan bijdragen.”

Organisatorisch Onduidelijke rolverdeling partijen Voor het ontwikkelen van BSD wordt door de gemeente en de Stichting vanaf het begin samenwerking met en draagvlak van publiek en private partijen gezocht (zie paragraaf 3.3.3). De afspraken die met deze partijen werden gemaakt, waren volgens een programmamanager van de Stichting te veel op hoofdlijnen: “Als je partners aanhaakt en afspraken maakt, moet je ook afspraken maken over wat en hoe ze leveren. Meedraaien deden ze wel, maar echt leveren vond ik ingewikkeld om los te krijgen.” Ten aanzien van de rol van private partijen geeft de provincie aan: “Brandevoort Zuid is ontwikkeld met veel lokale partijen. Dan zie je welbegrepen eigen belang en loyaliteit. Het was zoeken naar de conceptuele trekkracht bij BSD.” Een lid van

Pad afhankelijkheid is het proces waarbij gebeurtenissen of keuzes uit het verleden invloed hebben op de loop van latere ontwikkelingen. 46

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

28

het Q-team spreekt over paraplubegrippen (de programmalijnen) die “van iedereen en niemand waren”. De samenwerking met partners was onderhevig aan verandering. Door gesproken betrokkenen wordt meermaals de veranderende rol van de provincie Noord-Brabant genoemd met de wisseling van gedeputeerden, die invloed had op het succes van het project. Een medewerker van de TU Eindhoven zegt: “Het staat en valt met de mensen die erin zitten. In het begin waren het mensen die heel gedreven en enthousiast waren. De gedrevenheid om dit tot een goed einde te brengen was op een gegeven moment sterk afgenomen.” Een lid van het Q-team beaamt dit en voegt het belang van momentum toe: “Voor ieder succes van innovatie heb je champions, momentum en af en toe de wind mee nodig. Dan is het mooi als je een of twee dingen kan oppakken. Dit was te groot en meeslepend in het begin. Alles bij elkaar veel te veel. […] Als zo’n project gaat schuiven, komt er meer weerstand uit alle hoeken en verschuift bijvoorbeeld de publieke opinie.” Ook tussen de gemeente en de Stichting was het niet altijd duidelijk wat ieders rol was. Een programmamanager van de Stichting zegt: “Voor de gemeente was de Stichting een vreemde eend in de bijt.

Wat is des Stichtings en wat is des gemeentes? Die worsteling was deels: work it out as we go.” Een ontwikkelende partij voegt toe: “Het idee van de Stichting BSD was goed bedoeld, maar de werkzaamheden die zij verrichten hadden – achteraf geoordeeld - nooit op deze wijze buiten de gemeentelijke organisatie moeten plaatsvinden. De Stichting BSD is meer geworden dan een projectbureau, de Stichting BSD was, voor zover wij konden waarnemen, te veel zelfsturend.” Een gesproken pionier voegt toe: “Wat ik ook lastig vond is dat we bijna continue te maken hadden met ingehuurde projectleiders en -managers vanuit de Stichting, waarbij ik het gevoel had dat ze bij de gemeente niet alle deuren open kregen om inhoudelijke vragen beantwoord te krijgen. Bij de gemeente leek de gedachte: we hadden dit zelf kunnen doen, waarom moet dat buiten de organisatie? De bereidheid om ervoor te gaan lopen leek wat beperkt.” Een van de betrokken wethouders herkent deze gevoeligheid. De hoge mutatiegraad op de posten bij de Stichting en de gemeente worden door meerdere gesproken betrokkenen gezien als een risico voor de voortgang van het project.

Praktische haalbaarheid ambities Gesproken betrokkenen wijzen op de praktische haalbaarheid van de innovatieambities, waar vanaf het begin niet voldoende aandacht aan is besteed: “Het proces om te komen tot het Qbook was goed bedacht, maar dat was puur vanuit de inhoud geredeneerd. Het financiële kader is vanaf het begin niet voldoende meegenomen. Op het Q-book was niet met een kritische blik gekeken naar de praktische haalbaarheid. Het was een wenkend perspectief voor de wijk.” De ambtenaren geven hiervan een voorbeeld: “In het Q-book staat dat een doel is om 150 mm/h neerslag te kunnen bergen. Bij de eerste doorrekening van de praktische toepassing van dat systeem, blijkt dat we dan moeten afspreken welke bewoners wanneer op vakantie gaan. Het systeem doet het anders niet omdat het altijd water nodig heeft om te kunnen zuiveren. Dit geldt voor een plot van 50 woningen. Als je dit systeem regelt voor 2.000 woningen, lukt het wel. Dat is heel BSD.” Het Q-book is daarom doorgerekend en uitgewerkt op praktische toepassingen in het Q-book 2.0. Onder de praktische haalbaarheid valt ook de rol van aannemers. Een gesproken pionier zegt: “Je kunt veel innovatieve dingen willen, maar de markt is niet overal klaar om innovatief te bouwen.

Aannemers moeten wennen aan die innovatie en willen bijvoorbeeld niet garant staan voor iets wat ze maken omdat het risicovol is.” Ook de kosten voor het beheer en onderhoud van de ambities vallen onder praktische haalbaarheid. Dit speelde nadrukkelijk een rol in de keuzes van de marktpartijen om tot realisatie over te gaan: “Onderdeel van onze inbreng was ook dat we als marktpartijen Rapport Evaluatie Brainport Smart District

29

vooruitgeblikt hebben naar fase 2 van BSD, onder andere middels een financiële onderbouwing, om de gemeente het besef te geven wat de ambitiestapeling betekende voor de OPEX47. We hebben inzichtelijk gemaakt welke kosten we zouden maken voor de innovaties. Deze zouden vooral landen in de operationele kosten van de marktpartijen en leiden tot hogere kosten en mogelijk (deels) wat hogere of lagere opbrengsten. Er was onzes inziens ook sprake van een waarde drukkend effect als gevolg van het gekozen concept voor de verkaveling en gronduitgifte.” Informatievoorziening aan partijen De samenwerking die de gemeente en de Stichting zochten in het opzetten en uitwerken van BSD vraagt om voldoende informatievoorziening richting deze partijen. Een van de pioniers zegt: “Informatieverstrekking bleek lastig. De gemeente had participatie hoog in het vaandel staan, maar participatie vormgeven is een heel ander traject. Het was vooral eenrichtingsverkeer vanuit ons. Wij moesten de gemeente vragen om stukken om onze mening te kunnen geven, de gemeente nam niet het initiatief om ons deze te verstrekken. Ook verwachtingsmanagement is een leerpunt.

Het bleef lange tijd onduidelijk wanneer we wat konden verwachten.” Imago van de gemeente Behalve informatievoorziening gedurende het proces, benoemt een ontwikkelende partij het belang van een goed afscheid tussen de gemeente, Stichting en de consortia die een intentieovereenkomst hebben gesloten. De manier van afscheid is bepalend voor het imago en kan invloed hebben op het toekomstige particuliere initiatief in de gemeente: “Het is mij niet bekend of er een goed afscheid is geweest tussen de Stichting BSD en de marktpartijen die letters of intent (LOI) hebben getekend en of dat juridisch een staartje kan krijgen (is er sprake van pré-contractuele afspraken?) weet ik niet. Het waren overeenkomsten tussen de Stichting BSD en de partijen. Je kunt een LOI ontbinden, maar dat moet wel netjes gebeuren. Het is geen goede PR voor de gemeente. Een aantal van de marktpartijen zijn grote spelers en werken landelijk. Dit is onzes inziens een verantwoordelijkheid van de Stichting BSD en de gemeente. Een goed afscheid kan anderzijds ook verwachtingen wekken voor Nieuw-Brandevoort. Het is balanceren.” Een voorbeeld hiervan wordt gegeven door een van de partijen die een intentieovereenkomst sloot in 2019. Een deel van de subsidie die de gemeente in 2023 ontvangt uit het Nationaal Groeifonds is toegekend aan deze partij.

De partij geeft aan op verzoek van de gemeente en de Stichting zich in te hebben gezet om deze subsidie binnen te krijgen, maar tot op heden niet aan de slag kan omdat er nog geen samenwerkingsovereenkomst is getekend. De partij zegt: “Ik maak me zorgen over het uiteenlopen van de planning van de subsidie en de planning van de gemeente. Voor ons is het risico dat er geen samenwerkingsovereenkomst getekend wordt, voor de gemeente is het risico dat wij de NGF-gelden ergens anders gaan besteden. […] We willen het wel in Nieuw-Brandevoort toepassen, dat is nog steeds de bedoeling, maar als de voortgang er niet is, kunnen we niet aan de slag.” Een lid van de Stichting geeft aan dat het bericht over de koerswijziging als een donderslag bij heldere hemel kwam. Een lid van het Q-team licht toe dat er geen formeel afscheid is genomen: “De koerswijziging was een verrassing. We kregen te horen dat de gemeente het zou eindigen. Ik stond blijkbaar niet genoeg in contact om dit op korte termijn aan te zien komen.

Bij woningbouwontwikkeling is OPEX (operationele kosten) een term voor de terugkerende kosten die nodig zijn om het gebouw na oplevering te beheren en te onderhouden, zoals energieverbruik, schoonmaak, onderhoud, reparaties, verzekeringen en marketing. 47

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

30

Voor de meeste leden was dit een verrassing. Daarna is het gestopt en we zijn niet meer bij elkaar geweest. Vanuit de gemeente was er niemand die een toelichting heeft gegeven. Dat was merkwaardig.” De gesproken voormalig wethouder geeft aan dat er wel een ronde is gedaan langs alle stakeholders nadat bekend werd dat er een koerswijziging kwam.

3.2 Beheersmaatregelen ✓

Welke beheersmaatregelen heeft de gemeente getroffen en met welk resultaat?

Uit de documentenanalyse blijkt dat er door de gemeente in oktober 2019 schematisch een risicoanalyse is opgesteld voor het project BSD door de betrokken medewerkers bij het project. Deze risicoanalyse is vervolgens twee keer geactualiseerd, in maart 2020 en in november 2021. In de risicoanalyse is voor verschillende invalshoeken aangegeven wat het risico is, wat daarvan de oorzaak is en wat het gevolg is. Per risico is aangegeven wat een beheersmaatregel is of wat aandachtspunten zijn. Aanvullend hierop worden er kwartaalrapportages opgesteld door de projectcontrollers van de Unit Concern control. Deze kwartaalrapportages geven de voortgang van het project BSD weer, waarbij de volgorde R-GOTICK-methodiek is aangehouden48. Hiermee is een systeem voor risicoanalyse aan de gemeentelijke zijde van het project BSD ingericht. De gemeente heeft daarnaast meermaals juridische checks laten uitvoeren. Bijvoorbeeld naar de consequenties die de gesloten intentieovereenkomsten tussen de stichting en de winnaars van de projectselectie uiteindelijk voor de gemeente zouden kunnen hebben. Dit gaf geen aanleiding tot aanpassingen. In de jaarlijkse jaarverantwoordeningen (zie bijlage 3) is voor eenieder de ontwikkeling in de grondexploitatie en de daarbij horende risico inschatting volgbaar.

Eind 2019 werd geconstateerd dat de werelden van de Stichting BSD en de gemeente niet voldoende bij elkaar kwamen. Toen is een ambtenaar benoemd als directielid van de Stichting. Ook is de gemeente nadrukkelijker gaan sturen op het gaan doorlopen van de meer “klassieke stappen” in een gebiedsontwikkeling. Het tot stand brengen van ruimtelijke-plandocumenten als het stedenbouwkundig plan, het Masterplan en Beeldkwaliteitsplan, om vanuit daar uiteindelijk de stap naar een Bestemmingsplan te komen. Deze documenten zijn allemaal gerealiseerd. Tot het moment dat deze plannen er waren was het zeer moeilijk om betrouwbaar de financiële consequenties te ramen en daarmee te komen tot een preciezere grondexploitatie, bij gebrek aan een overzicht van de precieze uitgangspunten. Ook was er onduidelijkheid over de precieze invulling van de meer innovatieve aspecten en de consequenties hiervan voor de grondexploitatie. Deze duidelijkheid is maar heel beperkt ontstaan of geboden. Wel zijn er proactief door de gemeente en stichting uiteindelijk drie sporen bewandeld om de innovatiefinanciering rond te krijgen (waarover hieronder meer). De huidige gemeenteraad benoemt in dat kader dat: “er niet vanaf het begin gedacht is in scenario’s. Doe je dat wel, dan sta je beter stil bij terugvalopties, bijvoorbeeld als subsidie lager uitvalt dan begroot.

Wat zijn de kritische waarden die niet overschreden mogen worden of wanneer een nieuwe keuze gemaakt moet worden en wat zijn bijsturingsmomenten?”

R-GOTICK is een uitbreiding op de GOTIK-methode voor projectmanagement, waarbij een 'R' voor Risico of Risicomanagement wordt toegevoegd aan Geld, Organisatie, Tijd, Informatie, Communicatie en Kwaliteit (zes kernaspecten van projectmanagement). Het doel is om projecten proactief te beheersen door risico's te identificeren, analyseren en beheersmaatregelen te nemen, wat de continuïteit en haalbaarheid van een project vergroot. 48

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

31

Binnen de (project)organisatie bestaat een proces van verbeter- en beheers acties ingericht, blijkens de risicoanalyses binnen het project, de kwartaalrapportages vanuit Concern control en de aandacht die hiervoor is binnen het grondbeleid (risico inschatting van de lopende grondexploitaties). Het effect van de genomen beheersmaatregelen is niet structureel en periodiek geëvalueerd. Wel leidde de optelsom uiteindelijk tot een koerswijziging in 2023. Het bovenstaande illustreren we hieronder nader:

Organisatorisch Verschillen in zienswijze met Stichting BSD Vanaf de oprichting in 2018 opereert de Stichting volgens vele betrokkenen als losstaand van de gemeente. Een programmamanager zegt: “Vanaf 2020 begon de samenwerking met de gemeente pas. Eerder was er geen directe rol voor de gemeente. Het was een ‘academische’ exercitie, met enig overleg met de gemeente en andere partijen die kennis hadden van het onderwerp. Ambtenaren voelden zich daarvoor niet eerder betrokken.” Naarmate de gemeente meer betrokken raakt bij de Stichting, komen verschillen in zienswijze tussen de Stichting en de gemeente naar boven. In het gesprek met de ambtenaren blijkt dat uiteindelijk ook als risico wordt gezien: “De eerste directeuren van de Stichting zijn innovatiedenkers pur sang. Overal kwamen die met hun verhaal, iedereen werd warm gemaakt voor hun ideeën. Zij maakten afspraken die gevolgen hadden voor ons. Wij kwamen met waarschuwingen over de financiën en de governance, maar de Stichting bleef doormarcheren. Die twee werelden trokken steeds meer uit elkaar. Anderzijds was doormarcheren ook hun opdracht. Zij moesten innovatie, lobby en subsidies binnenhalen.

[…] Wij hadden te maken met wet- en regelgeving en bij de Stichting was de opdracht: ga buiten de kaders denken, want anders kom je niet tot innovatie.” Het opstellen van het stedenbouwkundigplan op basis van de stedenbouwkundige visie (zie paragraaf 2.1.1) stuitte bijvoorbeeld op weerstand bij de Stichting: “De Stichting wilde geen plan opstellen, maar sturen op basis van een visie en learning by doing.” Ook een van de beoogde bouwende partijen ziet dit: “Ten aanzien van het proactief meedenken en onze input geven liepen we er soms tegenaan dat we niet wisten met welke entiteit we te maken hadden. De Stichting BSD ging veel harder dan de gemeente, en zat op een ander spoor. Voor de Stichting BSD gold de wil om de ambities te bedenken en waar te maken. Onzes inziens werd daarbij te weinig de vraag gesteld over haalbaarheid. Het lijkt wel alsof dit te laat is gesignaleerd door de gemeente.” Om de twee werelden bij elkaar te brengen werd een ambtenaar benoemd als directielid van de Stichting: “De Stichting en de gemeente bleven twee werelden. […] werd directielid van stichting BSD. Dat was een beheersmaatregel om de gebiedsontwikkeling tot een goed einde te brengen. […] werd de brug tussen beide werelden.” Om de weerstand van de Stichting ten aanzien van het stedenbouwkundigplan een plek te geven, verzocht de raad om een Masterplan en Beeldkwaliteitsplan op te stellen.

Het opstellen van een stedenbouwkundigplan, dan wel Masterplan en Beeldkwaliteitsplan, was volgens de ambtenaren essentieel, ook gezien de relatie van deze documenten met de gemeentelijke grondexploitatie: “Door gebrek aan een plan waren planeconomen berekeningen aan het maken op basis van lucht. Learning by doing is interessant voor de Stichting, maar dat maakt het als gemeente doen van financiële toetsen ingewikkeld. Die noodzaak voor een reality check werd in de tijd steeds duidelijker. De planvorming werd niet concreet genoeg om in een grondexploitatie te verwerken. Dat maakte uiteindelijk dat het risicoprofiel te hoog was voor dit project.” Er werd ook onvoldoende informatie aangeleverd Rapport Evaluatie Brainport Smart District

32

vanuit de Stichting ten aanzien van (externe) financiering ten behoeve van de innovatie. Dit terwijl de grondexploitatie moest kunnen anticiperen op dergelijke vernieuwingen. Vanuit de Stichting wordt toegevoegd dat er te weinig aandacht is besteed aan de verandering van de grondexploitatie: “Een van de grote weeffouten: de hele innovatieontwikkeling die voltrekt zich in een stichting die geen enkele zeggenschap heeft over de grond. Dat betekende dat wij als stichting niet voldoende oog hebben gehad voor het feit dat zo’n grondexploitatie verandert.” Van innovatie naar planvoorstellen In de projectselectie binnen project BSD zijn business challenges opgezet. Volgens de gesproken ambtenaren kwamen hier veel partijen op af, waaronder veel nieuwe partijen: “We boden hiermee een platform aan partijen die een duurzaamheidsmissie hadden en de stap wilden maken van conceptontwikkeling naar uitvoering. De insteek was eerst ‘hoe meer partijen, hoe beter’, maar dat werd te complex. […] Bij gebiedsontwikkeling is eenvoud en structuur fijn. Van de tweehonderd pitches zijn er uiteindelijk afspraken gemaakt met veertig partijen.” De projectvoorstellen die de partijen indienden werden aan het toetsingskader uit het Q-book getoetst.

De plannen/projecten moesten op minimaal drie van de acht programmalijnen excelleren: “Eerst was het idee dat de projectvoorstellen moesten scoren op alle lijnen, maar dat werd te lastig. Daarom is het naar beneden bijgesteld.” Een lid van het Q-team voegt toe: “Je moet aan het begin van het project voorkomen dat het topzwaar wordt. Dat belemmert om te starten”. De Stichting liep ertegenaan dat in één plot niet alle programmalijnen plek konden krijgen. Daarom werd er gekozen voor een omslag naar wijksystemen. Hier werden de partijen van op de hoogte gebracht. Het lid van het Q-team vervolgt dat het verstandig was het aantal criteria waaraan moest worden voldaan door de projecten naar beneden bij te stellen, maar dat dit het inpassen van de projecten niet minder complex maakte: “Als er in de projecten aan twee of drie criteria voldaan werd, dan was het al heel wat. Maar alles hangt met alles samen. Als je zegt: we kunnen de energievoorziening via een batterij in de auto regelen, dan zit er ook een digitale component (criteria) aan. Als je dat vanaf het begin niet zwaar meeweegt krijg je het via de achterdeur weer terug.” De optelsom van de gekozen projectvoorstellen werd besproken door de Stichting, maar achterafgezien zorgde dat voor een weeffout.

Ambtenaren geven aan dat onduidelijk bleef wat de afspraken (intentieovereenkomsten) met de veertig partijen inhielden: “De projectleiders ingehuurd door de Stichting waren de contactpersoon voor de partijen die de business challenges hadden gewonnen. We hebben onderzoek laten uitvoeren naar wat die afspraken waren. Dat bleken vooral gesprekken en kladjes te zijn geweest. Er bleken intentieovereenkomsten te zijn getekend voor meer woningen dan waar we ruimte voor hadden. Maar de aantallen woningen die waren opgegeven bij de pitch was ook ‘dikke duimen’ werk.” Volgens de ambtenaren was het opknippen van het project in planvoorstellen begrijpelijk, maar ontbrak het aan het doordenken van verantwoordelijkheden en taken in de opvolging hiervan. Een ambtenaar zegt: “De slag naar hoe die veertig partijen konden komen tot die wijksystemen miste, terwijl dat misschien de innovatie was die we zochten. Het had geen optelsom moeten zijn, maar iets integraals. Dit was ook het moment geweest om de grondexploitatie erbij te pakken en te openen.” De winnaars van de challenges wilden vooral aan de slag en meer betrokken worden bij het proces. Ondanks onvoldoende voortgang, gaven partijen niet aan te willen stoppen.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

33

Financiën: te weinig subsidie voor innovatie Ambtenaren geven in het gesprek aan dat er vanaf het begin continue werd gezocht naar externe financiering voor de innovatie van BSD, maar dat dit te weinig was: “Op verschillende sporen is gezocht naar een grote zak geld die nodig was om de innovatie te financieren, het tekort zat niet aan grondexploitatiekant. Het tekort zat in het grote bedrag dat door de TU Eindhoven was beloofd aan het begin, maar wat niet kwam. We waren continue bezig met het leggen van die puzzel. De innovatie kon niet worden gefinancierd vanuit de grondexploitatie.” Er zijn drie sporen bewandeld om de innovatiefinanciering rond te krijgen: Toen in 2021 bleek dat de 100 miljoen subsidie die aan het begin werd verwacht niet kwam, is ingezet op subsidie uit het Nationaal Groeifonds49 en andere subsidiemogelijkheden. Met Brinkgroep en de provincie Noord-Brabant is gedacht aan een gronduitgiftemodel (campusmodel), dat was gestoeld op het uitgeven van grond in erfpacht vanuit een nader te bepalen entiteit. De jaarlijkse inkomsten uit de pacht zouden zorgen voor een kasstroom waaruit innovaties zouden kunnen worden betaald. Ook is nagedacht over het betrekken van een of meerdere private partij of partijen via een Tender voor de volledige ontwikkeling50. De grondexploitatie werd gedurende de tijd negatiever door kostenstijgingen.

Daarom werd er gekeken naar optimalisaties. Ambtenaren zeggen: “Het aantal woningen is vaak gewijzigd ten koste van het bedrijventerrein: hoe meer woningen, hoe hoger de opbrengsten. Minder sociale huur, veranderingen in parkeernormen. De hoogte ingaan was een optie, maar we wilden niet te veel appartementen bouwen.”

3.3 Eerdere koerswijziging? ✓

Was er eerder dan oktober 2023 reden om te komen tot een koerswijziging en zo, ja, waarom is het hier niet van gekomen?

Allereerst past in het kader van het beantwoorden van deze deelvraag de constatering dat de inspanningen van de gemeente steeds gericht zijn op het boeken van voortgang, het wegnemen van belemmeringen en oplossen van problemen of beantwoorden van openstaande vragen, zoals ook beschreven in paragraaf 3.2. Tegelijkertijd identificeert dit onderzoek een aantal sleutelmomenten in het project waarop andere keuzes denkbaar waren geweest en die hadden kunnen leiden tot een heroverweging of bijsturing of voorafgaand waaraan een andere keuze mogelijk was geweest indien een andere afweging van de kans van slagen was gemaakt: •

de gemeente blijft in de ontwikkeling relatief snel als enige risicodragende partij over. De universiteiten kunnen niet optreden als medefinancier blijkt al snel en de Provincie vervult na de Provinciale Staten verkiezingen een meer terughoudende rol. Daarnaast geven de ontwikkelende partijen die zich verbonden hadden aan de ontwikkeling van Brandevoort Noord in 2016 aan actieve participatie uit te stellen tot Fase 2 in BSD, waarover ook bindende afspraken worden gemaakt;

In december 2023 ontvangt Stichting BSD het besluit tot subsidieverlening uit het Nationaal Groeifonds. Het gaat om een bedrag van € 7,5 miljoen. 49

50

Statenmededeling Rol provincie bij Stichting Brainport Smart District, 28 maart 2023.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

34

•

•

•

•

het blijft lang onduidelijk wie de innovatie van het project ging financieren, tegelijkertijd worden steeds stappen gezet om hier oplossingen voor te zoeken. Eerst door het opzetten van een innovatiepropositie/ lobbystrategie als gemeente en Stichting BSD gezamenlijk in 2021 en daarna langs drie concrete sporen: inzet op middelen uit het Nationaal Groeifonds, het aanpassen van het gronduitgiftemodel of het in laten stappen van een of meerdere private partijen; het bleef onduidelijk wie het meerjarig onderhoud van de innovaties op wijk- en buurtniveau zou betalen. Mandeligheid51 ontbrak, terwijl het oorspronkelijk idee was dat externe betrokken partijen (de markt) hieraan mee zouden doen. Dit was een extra risico, tegelijkertijd maakte de inzet hierop ook dat bijvoorbeeld de partijen met een bouwclaim pas in een latere fase wilden gaan ontwikkelen en aangeven deze kosten niet te kunnen dragen52; de totstandkoming van het stedenbouwkundig-, master- en beeld- en kwaliteitsplan laat lang op zich wachten, mede vanuit de overweging dat het vastleggen van richtingen afbreuk zou doen aan het innovatieve karakter van BSD. Hierdoor kunnen de planeconomen hun financiële toetsen echter slecht of simpelweg niet uitvoeren. De planvorming werd niet concreet genoeg om betrouwbaar in de grondexploitatie te verwerken.

Wanneer dit uiteindelijk enigszins mogelijk is in oktober 2021, is dit ook de uiteindelijke basis voor de koerswijziging; de veranderende druk op de woningmarkt had tot heroverweging kunnen leiden. De markt trok weer aan en dit had mogelijk kunnen leiden tot een streven naar hogere woningbouwaantallen. Een duidelijk signaal hiervoor waren de nieuwe afspraken in de Woondeal met de Provincie in 2021 op basis waarvan ingezet werd op de realisatie van 500 tijdelijke woningen. In datzelfde jaar worden ook afspraken met de woningcorporaties gemaakt over de noodzaak om binnen project BSD een bouwprogramma van 25% ten behoeve van de sociale doelgroep te realiseren.

3.4 Realisatie en geleerde lessen door betrokkenen ✓

Welke onderdelen van het oorspronkelijke plan voor de ontwikkeling van Brandevoort Noord/ BSD zijn gerealiseerd?

We beantwoorden deze vraag door enerzijds te kijken welke fysieke projecten daadwerkelijk gerealiseerd zijn in de periode 2017-2023. Een aantal van de betrokkenen benadrukken echter dat er niet alleen gekeken zou moeten worden naar de gerealiseerde fysieke projecten, maar dat er ook aandacht moet zijn voor de ontwikkelde innovaties. Een van de programmamanagers van de Stichting benadrukt dat BSD uiteindelijk ging om drie lijnen van innovatie: technische-, sociale- en procesinnovatie. Een voorbeeld van technische innovatie noemt een medewerker van de TU Eindhoven: “Het project had heel veel potentie. Bijvoorbeeld integraal een fietspad maken met een deksel, zodat we alle leidingen makkelijk konden neerleggen. Dat is duurder dan de traditionele manier van een weg aanleggen. Groot voordeel is dat je daarna bespaart als iets in het leidingwerk moet wijzigen, maar het vraagt wel een voorinvestering. Die plannen waren uitvoerbaar, maar we hadden er nog geen geld voor.”

51

Mandeligheid is een speciale vorm van mede-eigendom waarbij een onroerende zaak, eigendom is van meerdere personen en dient voor het gemeenschappelijke nut van hun erven. Dit betekent dat de eigenaren gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het beheer, onderhoud en de kosten ervan. 52

Zie ook pagina 30/31.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

35

Tegelijkertijd is het niet gemakkelijk inzichtelijk te maken wie tot op de dag van vandaag en in de toekomst profiteren van het geleerde op deze vlakken. Fysieke projecten Vanaf 2018 zijn initiatiefnemers bezig geweest met het ontwikkelen van een woonconcept op een van de plekken die in het Masterplan werd aangewezen voor de pioniers. Momenteel wordt verder ontwikkeld aan het woonconcept Buitengewoon 53 binnen het 40KavelLab. Dit is een levensloopbestendig gebouw met 15 appartementen, die duurzaam en met veel gemeenschappelijke binnen- en buitenruimte is ontwikkeld. Een van de pioniers geeft in het interview aan te wonen in een van de 52 tijdelijke woningen, als tijdelijk onderkomen in voorbereiding op de verhuizing naar het nieuwe woonconcept. In 2022 is begonnen met de bouw van 52 van de in totaal 500 tijdelijke woningen (woningen die voor 15 jaar worden vergund) door mHome (zie paragraaf 2.1.1). Ambtenaren beschrijven: “In het licht van we moeten resultaat laten zien, is een tijdelijk woningbouwproject op gang gekomen. Er staan 52 tijdelijke woningen. Het was een pionier die dat durfde. Traditionele partijen durfden niet, want die waren alle problemen al tegengekomen. De insteek van de pionier hadden we nodig.” Er zijn en worden hierna in het plangebied geen nieuwe tijdelijke woningen meer gebouwd.

Er worden anno nu gesprekken met de Rijksoverheid gevoerd over de toegekende Woningbouwimpulsgelden. Het Rijk is bereid mee te werken aan het omzetten van de beschikte subsidiemiddelen voor tijdelijke naar permanente woningen. Welke impact dit heeft voor de subsidie moet nog nader uitgewerkt worden54. Overigens is de subsidie voor tijdelijke woningen niet specifiek voor BSD ontvangen, die zouden ook elders in Helmond mogen worden gerealiseerd55. In hetzelfde jaar zijn ook drie prototype sociale huurwoningen gerealiseerd genaamd CASA 1.0. Het betreft een appartement met een slaapkamer en twee studio’s 56. De woningen zijn gebouwd door Studententeam CASA van de TU Eindhoven, samen met woningcorporatie Woonbedrijf en bouwbedrijf Hurks. Geleerde lessen door de betrokkenen Vrijwel alle gesproken betrokkenen geven aan dat het wenselijk zou zijn geweest als aan de voorkant van het project de randvoorwaarden waarbinnen de innovatie zich moest voltrekken scherper zouden zijn geformuleerd. Het project was te onbegrensd. De innovatie moest zich op acht programmalijnen voltrekken, en dat was een te grote ambitie. Als voor een paar programmalijnen was gekozen, was er wellicht meer kans van slagen geweest. Een lid van het Q-team zegt: “Niet alles tegelijk, dat kan gewoon niet. Het geeft te veel onzekerheid voor degenen die het moeten doen.

Multidisciplinariteit is mooi, maar is in innovatie niet parallel maar volgtijdelijk.” Terugkijkend geeft de ambtelijke organisatie aan dat een deel van de ingezette innovaties tijdens BSD door de tijd werd ingehaald. Daarbij is gewerkt aan grootschalige oplossingen voor knelpunten die ook landelijk werden geagendeerd, zoals netcongestie, de behoefte aan nieuwe woonvormen en de noodzaak om innovatieve vormen van financiering te vinden. Ook met de

53

Dit plan is met de koerswijziging naar Nieuw-Brandevoort overeind gebleven.

54

Zie: Adviesnota Kaders voor de GREX Nieuw Brandevoort bij het Collegevoorstel d.d. 25-11-2025.

55

Ambtelijk wederhoor.

56

Zie ook deze link.

Rapport Evaluatie Brainport Smart District

36

kennis van nu zou dit haalbaarder zijn geweest wanneer naar innovatie was gezocht op een kleinere schaal, denk aan het buurtniveau en een cluster van bijvoorbeeld driehonderd woningen (het minimale aantal woningen noodzakelijk om een ‘wijksysteem’ te kunnen realiseren, maar ook een schaal die een pilot behapbaar houdt). Behalve het ontbreken van kaders, werd de onzekerheid gevoed door onvoldoende verwachtingsmanagement en informatiedeling richting de partijen waar samenwerking mee werd gezocht en interpretatieverschillen die hierdoor ontstonden. Het droeg er uiteindelijk aan bij dat het momentum voor het project verloren ging, met mogelijke gevolgen voor het imago van de gemeente. Een andere randvoorwaarde om aan de voorkant op orde te krijgen is de financiële uitgangssituatie. Vanaf het begin was duidelijk dat er extern geld nodig was voor de financiering van de innovatie van BSD. Een medewerker van de TU Eindhoven zegt: “We hadden meer aandacht moeten geven aan fondsenwerving, dat had mogelijk moeten zijn. We hadden veel eerder en dominanter moeten hameren op: eerst geld, voordat dit kan gaan slagen. Maar je moet ook iets laten zien voordat je geld krijgt. Een kip-ei verhaal. We hebben niet de goede mensen gehad om dit voor elkaar te krijgen.

Vaak is hierbij het nadeel dat een andere partij moet investeren dan degene die er de vruchten van plukt.” Bovendien was onduidelijk wie het op zich nam om achter de fondsenwerving aan te gaan. Daarnaast had meer aandacht moeten worden besteed aan de bouwclaimovereenkomst die op het plangebied lag. Een andere geleerde les is het afbakenen van de rolverdeling van de verschillende betrokken partijen, maar met name die tussen de Stichting en de gemeente. Zo was het niet duidelijk bij wie welk mandaat lag. De Stichting ging zelfstandig te werk en dacht grootser dan dat gemeente kon bijhouden of waar de gemeente regie op kon voeren. Een lid van de Stichting licht toe: “De dynamiek tussen de gemeente en de Stichting is te vergelijken met dat van een groot concern en een startup. De startup wordt om redenen buiten het concern gezet, dan hebben ze meer flexibiliteit en bewegingsruimte. Dat gold ook voor de Stichting. Het tempo van de Stichting lag hoger dan wat voor de gemeente mogelijk was i.v.m. gremia waar beslissingen langs moeten. Als Stichting wilden we vaak sneller dan dat de gemeente toeliet of toe kon staan.” Ook zou het de voortgang van het project bevorderen als er continuïteit zou zijn op de posten binnen de Stichting en de gemeente. Een gesproken programmamanager vult aan dat het zonde zou zijn als deze geleerde lessen verloren zouden raken.

De programmamanager zegt: “Er is door veel mensen van veel organisaties aan gewerkt. Er zijn lessen geleerd die mensen meenemen in waar ze nu mee bezig zijn, er zijn bijvoorbeeld ook heel wat studenten en PhD’s geweest die hierop gestudeerd en afgestudeerd zijn, die kennis is ook niet weg. Maar dat is allemaal verspreid, er is niet één document dat de lessen bundelt en dat is erg zonde.”

3.5 Gedane investeringen ✓

Welke financiële middelen zijn geïnvesteerd in Brandevoort Noord/ BSD in de periode 2016 - oktober 2023?

Uit de gesprekken blijkt dat er veel financiële middelen zijn geïnvesteerd in het uitdenken van BSD. Ambtenaren beamen dit, maar ook de partijen waarmee samenwerking is gezocht: “In 2016 gaat de raad unaniem akkoord met een plan waar iedereen trots op is. Wij zijn als samenwerkingspartner van de gemeente zes jaar verder. Al die tijd, geld en energie, kunnen wij nergens kwijt. Dat gaat ook bij ons in het putje.” Aan de gemeentelijke zijde is veel energie gestopt in enkele ingewikkelde juridische kwesties. Bijvoorbeeld het inschatten van de risico’s van de gesloten intentieovereenkomsten tussen de Rapport Evaluatie Brainport Smart District

37

stichting BSD en de winnaars van de business challenges, maar eerder ook bijvoorbeeld aangaande de vraag hoe Stichting BSD gefinancierd kon worden. Bijzondere inspanningen zullen ook geleverd zijn in het kader van de aanvragen van Woningbouwimpuls gelden voor de realisatie van de 500 tijdelijke woningen binnen BSD, al vloeide deze opgave feitelijk voort uit de gesloten Woondeal met provincie en rijksoverheid op regionaal niveau. De ambtelijke kosten aan gemeentelijke zijde zijn onderdeel van de grondexploitatie. Dit maakt de precieze kosten moeilijk herleidbaar. Op enkele momenten maken de jaarverantwoordingen van de gemeente wel melding van mutaties die samenhangen met BSD (zie ook bijlage 3). In de jaarrekening wordt BSD gekoppeld aan de middelen noodzakelijk voor het realiseren van de gemeentelijke strategische agenda. In 2018 wordt voor BSD aangegeven dat een belangrijk deel van de dekking onderdeel is van de reguliere grondexploitatie en dat de innovatiegelden door partners zullen worden ingebracht. Ook voor de gemeente zal deze ambitie echter leiden tot een extra investering (in ieder geval als cofinanciering) voor de bekostiging van innovaties zo schrijft men. Voor 2018 wordt € 0,4 miljoen beschikbaar gesteld ten laste van de reserve uitvoering strategische agenda.

In 2021 is er sprake van een batig-saldo in de incidentele baten en lasten voortvloeiend uit BSD van € 39.000 ten opzichte van de begroting. In 2023 is er sprake van een batig-saldo in de Incidentele baten en lasten voortvloeiend uit BSD van € 50.000 ten opzichte van de begroting. Deze wordt toegevoegd aan de algemene reserve 57. BSD komt in 2018 ook op de lijst van subsidieverplichtingen voor. Het gaat om een bedrag van 2 miljoen met als expiratiedatum 31 december 2022 58. Dit gaat om de subsidie voor de Stichting Brainport Smart City met een jaarlijks plafond van € 500.000 59. In de jaren 2021 en verder heeft er tussen jaarschijven wel verschuiving plaatsgevonden binnen de totale bandbreedte. Zo wordt aangegeven dat in 2024 nog € 200.000 beschikbaar was, nadat in 2021 en 2022 verstrekte subsidies op dit jaar in mindering zijn gebracht60. Voor de eerste helft van 2024 heeft de stichting BSD een subsidieaanvraag (€ 139.920) ingediend om op waakstand te kunnen functioneren, ook deze zijn opgenomen in het kostenoverzicht61. Begin 2024 wordt naar aanleiding van raadsvragen echter een kostenoverzicht gedeeld (zie figuur 7 hieronder). Een overzicht wordt gegeven van de tot dan toe in samenhang met BSD gemaakte kosten in de periode 2018 tot maart 2024. Zowel de kosten ‘buiten’ de grondexploitatie als de kosten die binnen de grondexploitatie vallen zijn hierin gespecificeerd.