RN 013 Bijlage 5 Eindrapport BDO inzake Strategisch advies GR Blink

23-173 – d.d. 22 maart 2023

RAPPORTAGE

Strategisch advies GR Blink

Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORTAGE | 23-173 – 22.03.2023

Inhoudsopgave Samenvatting

4

Doelstelling strategisch traject

4

Vereisten en randvoorwaarden gemeenten:

6

Risico’s bij uitvoering stappenplan

9

1. Inleiding

10

1.1. Aanleiding

10

1.2. Vraagstelling

10

1.3. Aanpak

10

2. Huidige situatie GR Blink

12

2.1. GR Blink

12

2.2. Gemeenschappelijke dienstverlening en aanvullende dienstverlening: cafetariamodel

14

3. Juridische constructie

15

3.1. Position Papers

15

Historie en juridische ontwikkeling aanbesteden

16

3.2. Juridisch kader

16

3.3. Visie BDO

16

3.4. Oplossingsrichtingen

18

3.5. Conclusies

19

4. Ontwikkelingen

20

4.1. Maatschappelijke ontwikkelingen

20

4.1.1. Duurzaamheid

20

4.1.2. Circulaire economie

20

4.2. Onderscheid in vier domeinen

21

4.2.1. Bedrijfsvoering afval en grondstoffen (inzameling, logistiek en dienstverlening)

21

4.2.2. Bedrijfsvoering Beheer Openbare Ruimte

21

4.2.3. Afvalbeheerbeleid (van afval naar grondstof gedragsbeïnvloeding)

21

4.2.4. Grondstoffenmanagement en –verwerking (recyclen van ingezamelde afval- en grondstoffen)

22

5. Rechtsvormen

23

5.1. Juridische vormen

23

5.2. Voorbeelden in het land

30

6. Vereisten en randvoorwaarden

33

6.1. Zekerheid en zorgvuldigheid

33

Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORTAGE | 23-173 – 22.03.2023

6.2. Regionale samenwerking

33

6.3. Grip op financiën, versterking P&C-cyclus

33

6.4. Inclusieve werkgelegenheid

34

6.5. Rechtmatigheid

34

6.6. Beleidsvrijheid en cafetariamodel dienstverlening

34

6.7. Meerjarig gezamenlijke afvalbeleidsvisie

35

6.8. Innovatie

35

7. Conclusie, aanbevelingen, consequenties en risico’s

36

7.1. Conclusie

36

7.2. Aanbeveling

36

7.3. Consequenties

36

7.3.1. Medewerking PreZero

37

7.3.2. Geen medewerking PreZero

38

7.4. Risico’s bij uitvoering stappenplan

39

A) Stuurgroepen en projectgroep

41

B) Interviews

42

C) Documenten

43

D) Dienstverlening

44

Dit rapport is vertrouwelijk.

3 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Samenvatting Doelstelling strategisch traject BDO Advisory heeft in de periode december 2022 tot en met maart 2023, in samenwerking met de project- en stuurgroepen een strategisch traject voor u uitgevoerd. Dit strategisch traject heeft betrekking op de GR Blink en heeft ten doel om inzicht te verschaffen in de wensen en mogelijkheden omtrent de ambitie, doelstelling en inrichting van de GR Blink. Hierin was het juridische construct van de huidige en toekomstige samenwerking tevens van belang. De uitkomsten van dit strategische traject moeten het Algemeen Bestuur (hierna: AB) in staat stellen om een besluit hieromtrent te nemen. Voor u ligt de rapportage met daarin de bevindingen naar aanleiding van het uitgevoerde strategisch traject.1 Over GR Blink De Gemeenschappelijke regeling reiniging Blink (hierna: de GR Blink) is een intergemeentelijke samenwerking tussen de gemeenten Asten, Deurne, Gemert-Bakel, Heeze-Leende, Helmond, Laarbeek, Nuenen, Someren, Son en Breugel en private organisatie PreZero. De GR Blink is een uitvoeringsorganisatie met de taak om de inzameling van huishoudelijk afval, sortering, vermarkten en (eind)verwerking van (grondstoffen in) grof en fijn huishoudelijke afvalstoffen, gladheidsbestrijding en reiniging van openbare ruimte uit te voeren. Een aantal taken worden uitgevoerd door PreZero.

Laag 0

Deelname aan GR

Laag 1

Bevindingen Juridische houdbaarheid De huidige situatie is niet rechtmatig. Op diverse onderdelen hebben we bevindingen geconstateerd. In onderstaand figuur is de huidige situatie schematisch weergegeven:

Alleenrecht /DVO

Gemeente

PreZero

GR Blink

Donkergrijs: publieke rechtspersonen

PreZero Opdracht(en)

Beige: private rechtspersoon Zwarte lijn: deelname aan het openbaar lichaam

Laag 2

Gele pijl: gedeeltelijk (on) rechtmatig Rode pijl: onrechtmatig Figuur 1: huidige situatie 1

PreZero heeft in een brief gedateerd op 9 maart 2023 aan het Algemeen Bestuur medegedeeld dat zij de samenwerking wil beëindigen. Vanaf dat moment heeft zij niet meer deelgenomen aan de besprekingen over dit rapport in het Dagelijks Bestuur van 15 maart 2023 en in het Algemeen Bestuur van 22 maart 2023.

4 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

▪ ▪ ▪

Laag 0 ziet op de samenwerking binnen de gemeenschappelijk regeling. Vanuit juridisch perspectief is de wijze waarop deze is vormgegeven, rechtmatig; dus heeft een groen blokje. Laag 1 ziet op het uitvoeren van taken van gemeenten door de GR Blink. De basis hiervoor is een alleenrecht in combinatie met een dienstverleningsovereenkomst. Dit is nog niet in alle gevallen goed georganiseerd, dus heeft een gele blokje. Laag 2 gaat over de opdrachtverlening vanuit de GR Blink. Hier geldt een aanbestedingsplicht. De huidige opdracht(en) zijn echter niet aanbesteed, dus heeft een rood blokje.

Voor een deel van deze bevindingen hebben we oplossingen aangedragen. De oplossingen in laag 1 zijn relatief overzichtelijk en op korte termijn realiseerbaar. Voor het uitvoeren van de oplossingen in laag 2 is aanzienlijke inzet benodigd. Bovendien gaat dit gepaard met risico’s. Een belangrijke conclusie is dat de opdracht(en) in laag 2 aanbesteed moeten worden. Allereerst moet bekeken worden wat de effecten zijn van beëindiging van de huidige opdracht(en) tussen de GR Blink en PreZero. Daarbij is de GR Blink momenteel nog niet klaar voor het uitvoeren van een Europese aanbestedingsprocedure. De GR Blink moet hiervoor nog een aantal keuzes maken en maatregelen doorvoeren. Het doorvoeren van deze maatregelen kost aanzienlijke inspanning en heeft een onzekere uitkomst. De doorlooptijd van minimaal twee jaren is daarbij een belangrijk aandachtspunt. De onrechtmatigheid duurt tot die periode voort. Op korte termijn kan de noodzakelijke verbetering niet gerealiseerd worden. Maatschappelijke opgaven Naast de juridische houdbaarheid, zijn de maatschappelijke opgaven voor gemeenten van belang in het bepalen van de strategische richting en inrichting van de afvalverwerking. ▪ Landelijk willen gemeenten bijdragen aan de zeventien ‘Sustainable Development Goals’ (SDG’s) van de Verenigde Naties.

Dit zijn zeventien duurzaamheidsdoelen waarbij naast milieu ook onderwijs, inkomen en dergelijke zijn benoemd. Het realiseren van deze ambities ten aanzien van duurzaamheid behoeft een actieve ontwikkeling van concrete kennis op het gebied van afval- en grondstoffenbeheer en kennisontsluiting aan gemeenten. ▪ Een ander thema voor gemeenten in de transitie is het terugdringen van restafval. Ook in een circulaire economie blijft regionale schaal van belang. Gemeenten dienen daarin de samenwerking op te zoeken. ▪ De doelstellingen op het gebied van duurzaamheid en circulariteit van de gemeente en PreZero passen bij elkaar, weliswaar ieder vanuit hun eigen perspectief als gemeente of als commerciële organisatie. ▪ Gemeenten zien voor zich dat de rol van de GR Blink zich verder ontwikkelt naar een rol van een kennisorganisatie, grondstoffenmakelaar en ketenregisseur. Hierin zijn vier domeinen te onderscheiden, waarbij per domein keuzes gemaakt moeten worden ten aanzien van bestuur, beleid en uitvoering. Deze domeinen en onze bevindingen hierbinnen betreffen: ▪ Bedrijfsvoering afval en grondstoffen (inzameling, logistiek en dienstverlening); De toekomstige dienstverlening van de GR Blink vraagt om een adequate kostenefficiënte en duurzame bedrijfsvoering. Gemeenten zijn verplicht de dienstverlening (service, kwaliteit en betaalbaarheid) richting de burger te waarborgen.

Deze uitdaging willen gemeenten nog steeds neerleggen bij de GR Blink. ▪

Bedrijfsvoering Beheer Openbare Ruimte; Op het domein Beheer Openbare Ruimte zien we groei en uitbreiding van de dienstverlening door de GR Blink. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De raad bepaalt op welk kwaliteitsniveau dat gebeurt. De keuze die gemeenten hierin maken, is een afweging tussen prijszekerheid, directe invloed en lokale (sociale) werkgelegenheid.

▪

Afvalbeheerbeleid (van afval naar grondstof gedragsbeïnvloeding); Op het gebied van gemeentelijk afval- en grondstoffenbeleid is de nadruk op logistieke dienstverlening verschoven naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. De toekomst van huishoudelijk afvalbeheerbeleid (o.a. producentenverantwoordelijkheid, hogere kwaliteitseisen grondstoffen, samenhang overig gemeentelijk beleid) vereisen een hoog kennisniveau. Gemeenten willen op dit domein ook hun krachten verder bundelen, met de mogelijkheid tot maatwerk.

5 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

▪

Grondstoffenmanagement en –verwerking (recyclen van ingezamelde afval- en grondstoffen); De maatschappelijke opgave op dit domein is het realiseren van een duurzame afval- en grondstoffenverwerking (recycling, reductie CO2, sluiten van grondstofketens). Bij dit domein neemt de kennisintensiteit sterk toe. Tevens zijn schaalvoordelen te realiseren in dit domein.

In algemene zin zien wij dat samenwerking bij strategievorming en het aanbesteden van de verwerking van afval- en grondstoffen, door het organiseren van voldoende slagkracht in de markt meer mogelijkheden en kansen biedt. PreZero is een speler in ‘business-to-business’ (B2B) markt, en investeert zelf in innovatieve technieken en wil deze expertise graag delen met gemeenten. Dit geeft ook een mogelijk nadeel: de GR Blink is door deelname van PreZero geen ‘onafhankelijke partij’ in regionale (intergemeentelijke) samenwerking. Vereisten en randvoorwaarden gemeenten: ▪ zekerheid: de continuïteit van het afvalophalen wordt als zeer belangrijk ervaren. Hier wenst men geen risico op te lopen. Helderheid over de toekomstige uitvoering(svorm) is van belang; ▪ regionale samenwerking: de schaalgrootte levert een positieve bijdrage in kennis en efficiëntievoordelen op. Gemeenten willen door met de huidige schaalgrootte. Gemeenten willen enkel met een publiek samenwerkingsverband verder, zonder een private partij. PreZero ziet meer toegevoegde waarde in een publiek-private-samenwerking om de gehele afvalketen te kunnen sluiten.

De optimale omvang is voor de toekomst een belangrijk vraagstuk; ▪ grip op financiën: gemeenten willen in de toekomst ontzorgd worden en een goede dienstverlening tegen acceptabele kosten, vergelijkbaar aan kosten die bij soortgelijke organisaties worden gemaakt; ▪ Inclusieve werkgelegenheid: de combinatie van leerwerktrajecten en de dienstverlening van Blink lenen zich uitstekend om mensen mee te laten doen en ze -indien dit mogelijk is- een steuntje in de rug te geven om zich door te ontwikkelen naar betaald werk. ▪ rechtmatigheid: de gemeenten geven aan dat rechtmatigheid voorop staat bij een juridische constructie en bepalend is voor de vraag om wel of niet verder te gaan met een private partij. Gemeenten zijn tevreden over de uitvoering van Blink. Wel dient de juridische vorm aanbestedingsrechtelijk, milieurechtelijk en arbeidsrechtelijk houdbaar te zijn. De positie van een eventuele private partner in de samenwerking met de GR Blink-gemeenten dient helder te zijn. PreZero geeft aan dat zij mogelijkheden ziet om vanuit de GR Blink rechtmatig te handelen (zie hoofdstuk 3).

Tegelijkertijd geeft PreZero ook aan niet enkel aan een GR deel te willen nemen als dat betekent dat zij geen rol kan spelen in de uitvoering van de taken; ▪ beleidsvrijheid: alle gemeenten zijn van mening dat het ophalen van huishoudelijk afval een publieke verantwoordelijkheid is van de gemeente en daarmee van de GR Blink. Daarnaast zijn ook andere taken door een aantal gemeenten ondergebracht bij de GR Blink. Gemeenten zetten erop in om hier een regierol te houden richting de GR Blink. Beleidsvrijheid is van belang, gemeenten willen dat hun raden grip blijven houden op de regionale samenwerking en in de keuzes die gemeente maken op het eigen afvalbeleid; ▪ meerjarig (regionale) afvalbeleidsvisie: er is behoefte aan een gezamenlijke meerjarige (regionale) afvalbeleidsvisie; ▪ innovatie: gemeenten willen blijven innoveren. De kennis en ervaring van private partijen kan toegevoegde waarde leveren aan innovatie. PreZero ziet daarom toegevoegde waarde in een publiek-private-samenwerking om de gehele afvalketen te kunnen sluiten: grondstoffen sparen, hergebruiken en recyclen. Er blijkt na een rondgang in het land dat (vooral) publieke organisaties in het land zorgen voor innovatie.

Blink kan een expertise-/kenniscentrum worden met specialistische kennis die nadenkt over innovaties en de gemeenten daarover adviseert; ▪ zorgvuldig proces: gemeenten willen hun inwoners en gemeenteraden meenemen in de doelstellingen en de koers van Blink als het gaat om circulaire economie (minder verspilling en meer hergebruik van grondstoffen) en de uitvoering ervan. Ook in de vervolgstappen willen zij een zorgvuldig proces doorlopen, onder andere door de consequenties en risico’s uit te werken. Bijvoorbeeld in de vorm van een business case.

6 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Conclusie & aanbevelingen Onze conclusie en aanbevelingen luiden als volgt, op basis van de volgende vragen: 1. Wat is de GR Blink in de kern voor organisatie? De GR Blink is een Gemeenschappelijke Regeling Openbaar Lichaam van negen gemeenten en één private partij (PreZero). Door de huidige constructie waarbij de directeur en de concerncontroller door PreZero worden geleverd én diverse activiteiten door PreZero worden uitgevoerd, heeft PreZero een belangrijke invloed op de uitvoering van de organisatie. 2. Wat is (gezien) deze aard van de GR Blink organisatie de rol van een private partij in de samenwerking? De rol van een private partij in de samenwerking kan verschillend zijn: ▪ deelnemer aan de GR: ná een aanbestedingsprocedure en gewonnen gunning de uitvoerder van bepaalde taken in opdracht van de GR Blink. Daarbij is van belang dat het rechtmatig gebeurt en dat een private partij deelnemer kan zijn van de GR. Wij concluderen dat een private partij beide rollen tegelijkertijd zou kunnen vervullen maar dat vergt een aantal acties die dermate complex én risicovol zijn dat dit praktisch niet uitvoerbaar is en bestuurlijk onwenselijk is. 3. Wat is het daarbij gewenste juridische construct? Gelet op hoofdstuk 4 (rechtsvormen) en hoofdstuk 5 (vereisen en randvoorwaarden) is een Gemeenschappelijke Regeling de meest voor de hand liggend.

Die geeft immers de meeste beleidsvrijheid en sturingsmogelijkheden van de individuele gemeente, waarbij tegelijkertijd de schaalvoordelen van de negen samenwerkende gemeenten geldt. Binnen de GR vormt het Openbaar Lichaam de meest voor de hand liggende vorm, omdat dan alle deelnemende gemeenten ook deel uitmaken van het AB en daarmee directe invloed hebben op de GR. Bij een GR bedrijfsvoeringsorganisatie is dat niet het geval. Op basis van onze conclusies en de beantwoording van de gestelde vragen, komen wij tot de aanbeveling om de GR Blink alleen nog te laten bestaan uit de negen gemeenten. Dat betekent een uittreding van PreZero uit de GR. PreZero heeft in een brief gedateerd op 9 maart 2023 aan het Algemeen Bestuur medegedeeld dat zij de samenwerking wil beëindigen. Op het moment van schrijven van dit rapport is niet duidelijk of PreZero wel of niet wil meewerken tot aanpassing van de GR.

7 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

In onderstaand schema geven wij aan wat de consequenties zijn van beide antwoorden:

Figuur 2: beslisschema van consequenties of PreZero wel of niet wil meewerken aan de aanpassing van de GR

Indien PreZero wil meewerken aan de aanpassing van de GR dan kan de GR op basis van artikel 46.2 worden gewijzigd. In het AB zal daartoe een besluit moeten worden genomen en de tekst van de GR zal moeten worden aangepast. In dat kader dient de GR gewijzigd te worden en de organisatie ingericht te worden. Hiervoor dient een uitvoeringsplan gemaakt te worden. De gemeenteraden moeten goedkeuring geven aan deze wijziging van de GR. Onderdeel van het uitvoeringsplan is het opstellen van een businesscase om de uitvoerende taken te regelen. De personeels-bv kan blijven zoals deze nu is. Dat geeft de meeste zekerheid voor de werknemers. De GR Blink zal de uitvoerende taken die PreZero tot nu toe inbracht anders moeten organiseren. ICT, hrm, wagenpark, inkoop en het gebouw zal anders uitgevoerd moeten worden. Ofwel binnen de

8 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

GR zelf of via aanbesteding bij private partijen. Wij adviseren om hiervoor een businesscase op te stellen. Indien PreZero niet wil meewerken aan de aanpassing van de huidige GR, adviseren wij dat de negen gemeenten een nieuwe GR gaan oprichten om daar de taken geheel of gedeeltelijk uit te laten voeren, op basis van artikel 31 van de Wgr. Ook dit vraagt om een businessplan. Omdat de huidige GR Blink van de negen gemeenten geen opdracht meer krijgt, zal het belang van de private partij om de GR Blink in stand te houden, afnemen. Dat zal, op korte dan wel langere termijn, betekenen dat de GR Blink wordt geliquideerd. Hiertoe dient het AB op dat moment een liquidatieplan op te stellen. Wij adviseren verder om de huidige projectstructuur in stand te houden. Daarbij is het de vraag of en in welke mate PreZero betrokken blijft bij de projectstructuur. Daarnaast zullen de gemeenten hun financiële, juridische en fiscale expertise in moeten brengen. Risico’s bij uitvoering stappenplan Het risico is het kleinst als PreZero besluit mee te werken en de GR wijzigt. Voor het personeel zijn de veranderingen minimaal. Voor de continuïteit van het ophalen en verwerken van afval kan het enige risico geven maar door snel een uitvoeringsplan op te stellen, wordt dat risico beperkt. Als PreZero niet besluit mee te werken ten aanzien van de GR wijziging zijn de risico’s groter.

Het personeel kan overstappen naar een nieuw te vormen personeels-bv, maar niet zeker is of ze dat ook allemaal doen. Ook zal een nieuwe uitvoeringsorganisatie opgezet moeten worden. De risico’s van de businesscase kunnen groter zijn omdat door, nu nog niet bekende factoren, de situatie onzekerder is. In ieder geval dient de continuïteit van dienstverlening geborgd te zijn. Tot slot is niet bekend welke stappen PreZero zal zetten en welke risico’s dat met zich meebrengt voor de gemeenten.

9 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

1. Inleiding 1.1. Aanleiding Bij de oprichting van de GR Blink is afgesproken, door de deelnemende gemeenten en PreZero, de samenwerking driejaarlijks te laten evalueren. Daarbij bevat dit cyclische evaluatieonderzoek in ieder geval de prijs- kwaliteitsverhouding en het juridisch functioneren. In het evaluatierapport van 20 juli 20212 zijn aanbevelingen gedaan om een onderzoek te doen naar de juridische basis vanuit aanbestedingsrechtelijk perspectief en om een strategisch traject te doorlopen. In opdracht van het AB heeft advocatenkantoor AKD op 2 februari 20223 een rapport uitgebracht over de rechtmatigheid en juridische houdbaarheid van de huidige structuur. Op 23 februari 2022 heeft advocatenkantoor Pot Jonker op verzoek van PreZero een reactie gegeven op het advies AKD. Daarna is door het AB vervolg gegeven aan het Berenschot advies om ook een strategisch traject te doorlopen. Daarbij dient ook naar het juridisch construct gekeken te worden. Na een voorbereidingsperiode, in het najaar van 2022, heeft het AB van de GR Blink op 30 november 2022 opdracht verstrekt aan BDO voor het uitvoeren van het strategisch traject. Daarbij zijn door het AB een drietal vragen geformuleerd. 1.2. Vraagstelling In opdracht van het AB treedt BDO als onafhankelijke partij op om het strategisch traject uit te voeren. In dit traject staat de beantwoording van volgende vragen centraal: 1.

Wat is Blink in de kern voor organisatie? Het antwoord op deze vraag kan zich bewegen tussen twee uitersten: a) Een zelfstandige, overheid gedomineerde organisatie die zich focust op het realiseren van een maatschappelijk rendement (en daarbij gefaciliteerd wordt door de private partij PreZero). b) Een privaat-publiek samenwerkingsverband met de private partij PreZero (die belangrijke invloed heeft op de bedrijfsvoering). 2. Wat is, gezien deze aard van Blink organisatie, de rol van een private partij in de samenwerking? Daarbij is het uitgangspunt de toekomstvisie op Blink. Dit betekent dat niet alleen uitgegaan moet worden van de huidige deelnemende marktpartij, maar van een private partner in het construct. 3. Wat is het daarbij gewenste juridische construct? Daarbij nemen wij in deze vraag de rechtmatigheid van het juridisch construct mee. Bij de bespreking van de aanpak door BDO tijdens het AB, van 14 december 2022, heeft het AB aangegeven dat zorgvuldigheid boven snelheid gaat. Het doel van het strategisch traject is om de toekomst van de GR Blink te kunnen bepalen. Daarbij zal het AB eind maart 2023 in staat moeten worden gesteld om tot een richtingbepalend (concept) besluit te komen. Uiteraard in lijn met de bestuurlijke rollen richting de desbetreffende colleges en gemeenteraden. 1.3.

Aanpak In de uitvoering van de opdracht is met de desbetreffende wethouders en beleidsmedewerkers, directie van PreZero en het managementteam van de GR Blink gesproken. In het kader van het bevorderen van openheid in de gesprekken zijn geen gespreksverslagen gemaakt. De inhoud van de gesprekken is meegenomen als input voor deze rapportage. Er worden dan ook geen personen geciteerd in deze rapportage. BDO heeft verder geen controle gedaan naar de getrouwheid van de door de partijen aangeleverde informatie en/of controle van de cijfers.

2 3

Onderzoeks- en evaluatierapport GRR Blink. Berenschot. Notitie aanbestedingsrechtelijke toets construct GR Blink. AKD.

10 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Bij dit onderzoek is in diverse gremia, in de vorm van een bestuurlijke en ambtelijke stuurgroep en een projectteam, gereflecteerd op de uitkomsten en meegedacht over de inhoud en inrichting van de GR Blink. Dit is in bijlage A opgenomen. Tevens zijn de gemeentesecretarissen betrokken in dit traject. Daarnaast zijn de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten betrokken tijdens een informatiesessie op 9 maart 2023. Op die manier zijn alle mogelijke perspectieven op de toekomst van de GR Blink meegenomen. PreZero heeft in een brief gedateerd op 9 maart 2023 aan het Algemeen Bestuur medegedeeld dat zij de samenwerking wil beëindigen. Vanaf dat moment heeft zij niet meer deelgenomen aan de besprekingen over dit rapport in het Dagelijks Bestuur van 15 maart 2023 en in het Algemeen Bestuur van 22 maart 2023. In bijlage B is een lijst opgenomen van de personen die ten behoeve van het strategisch traject zijn gesproken. Tevens is in bijlage C een overzicht gegeven van de geraadpleegde documenten. In bijlage D is de dienstverlening opgenomen die Blink voor de gemeenten uitvoert. In de beantwoording van de onderzoeksvragen is de volgende opbouw gehanteerd. Hoofdstuk 2 Hoofdstuk 3 Hoofdstuk 4

Hoofdstuk 5 Hoofdstuk 6 Hoofdstuk 7

Geeft een beschrijving weer van de huidige situatie van de GR Blink en de uitvoeringsorganisatie. Geeft een beschrijving van de huidige situatie vanuit juridisch perspectief. Gaat over de maatschappelijke opgaven voor gemeenten met betrekking tot duurzaamheid, circulaire economie en afvalbeleid. Daarvoor zijn onder andere de coalitieakkoorden en raadsprogramma’s van de deelnemende gemeenten op dit thema bezien en is de krachtenveldanalyse van adviesbureau IPR Normag en de visie van PreZero geraadpleegd. Beschrijft de diverse rechtsvormen waaruit een aantal varianten mogelijk zijn voor de toekomstige inrichting. In dit hoofdstuk worden de twee uitersten van ‘zelf doen’ tot ‘geheel op afstand’ in verschillende varianten uitgewerkt en toegelicht. Beschrijft de vereisten en randvoorwaarden en geeft het kader aan hoe gemeenten en PreZero naar de toekomstige situatie kijken: hoe zou het toekomstige construct er uit moeten zien? De huidige situatie zoals in hoofdstuk 2 en hoofdstuk 3 zijn uitgewerkt, worden vergeleken met de wensen uit hoofdstuk 6. Daarbij worden de mogelijke rechtsvormen uit hoofdstuk 5 betrokken. In hoofdstuk 7 volgen dan ook conclusie en aanbevelingen. We geven antwoord op de centrale vragen en er wordt een advies gegeven over de meest passende rechtsvorm en de strategische keuze voor de toekomst van de GR Blink.

Na de conclusie en aanbevelingen komen de consequenties en risico’s van de aanbevelingen aan de orde.

Tabel 1:opbouw rapportage

11 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

2. Huidige situatie GR Blink 2.1. GR Blink De GR Blink is een intergemeentelijke samenwerking tussen de gemeenten Asten, Deurne, Gemert-Bakel, Heeze-Leende, Helmond, Laarbeek, Nuenen, Someren, Son en Breugel en de private partij PreZero met als doel afval op te halen en te (laten) verwerken. De GR Blink is in 2001 opgericht als Publiek Private Samenwerking (PPS) tussen de gemeenten Helmond en Watco. Kort na de oprichting is de gemeente Gemert-Bakel toegetreden, later gevolgd door de andere gemeenten. In 2022 is Son en Breugel als laatste gemeente toegetreden, hierop is de GR Blink in 2022 aangepast. De GR Blink heeft de vorm van een openbaar lichaam met als primaire taak de uitvoering van afvalinzameling en -verwerking. Dat doet zij voor circa 122.000 huishoudens en is daarmee landelijk gezien een middelgrote organisatie. Watco is de rechtsvoorganger van PreZero. In de tussenliggende jaren zijn SITA en SUEZ rechtsopvolgers geweest, totdat in 2021 PreZero SUEZ overnam. Daarmee is PreZero de rechtsopvolger van Watco. Hieronder het overzicht van de toetredingen in de GR Blink: Toetreding 2001 – Gemeente Helmond, Watco en Gemert-Bakel 2006 – Gemeente Laarbeek en Nuenen 2013 – Gemeente Asten en Someren 2016 - Gemeente Deurne 2017 – Gemeente Heeze-Leende 2022 – Gemeente Son en Breugel Figuur 3: toetreding door de jaren heen

De GR Blink is een uitvoeringsorganisatie met de taak om de inzameling van huishoudelijk afval, sortering, vermarkten en (eind)verwerking van (grondstoffen in) grof en fijn huishoudelijke afvalstoffen, gladheidsbestrijding en reiniging van openbare ruimte, samen met een private partner, te regelen. Dit gebeurt op basis van bilaterale afspraken tussen de deelnemende gemeenten en de GR Blink. In financieel opzicht worden deze afspraken opgenomen in de programmabegroting en in de jaarrekening van de deelnemende gemeenten. Op grond van de gemeentelijke afvalstoffenverordening en de Wet milieubeheer is de GR Blink aangewezen als de uitvoeringsorganisatie die verantwoordelijk is voor de afvalinzameling en reiniging in negen gemeenten in de regio Zuidoost-Brabant. De GR Blink voert het ophalen van huishoudelijke afvalstoffen uit, zoals bedoeld in de afvalstoffenverordening. Daarnaast doet zij ook het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen als bedoeld in de artikelen 10.21 eerste lid en artikel 10:22 eerste lid Wet milieubeheer. De colleges van de deelnemende gemeente dragen in samenspraak met PreZero zorg voor de besturing van de GR Blink, waarbij rekening wordt gehouden met de gemeenschappelijke en zelfstandige belangen van de deelnemers. De GR Blink bevat ook een regeling over toetreding, uittreding en wijziging.

De condities bij toetreding worden bepaald door het AB in overleg met de toetredende gemeente. Een toetreding of uittreding betekent een wijziging in de tekst van de huidige GR. Een wijziging van de GR kan alleen wanneer alle colleges na verkregen toestemming van de gemeenteraden en PreZero hierover eensluidend besluiten, als bedoeld in de artikelen 44, 45 en 46 van huidige regeling 2022. Een toetreding of tussentijdse uittreding vindt plaats met ingang van 1 januari van het volgende jaar. Bij het besluit tot toe- of uittreding dient een termijn van minstens één jaar in acht genomen te worden.

12 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Uittreding door PreZero heeft tot gevolg dat de regeling wordt opgeheven, aldus artikel 45 lid 2. De gevolgen van deze opheffing staan vermeld in artikel 47 4. Daarin staat onder ander vermeld dat het AB een liquidatieplan opstelt dat voorziet in de afwikkeling van alle financiële, organisatorische en personele gevolgen. De samenstelling van de GR Blink bestaat uit een Algemeen bestuur (AB) en een Dagelijks bestuur (DB). Het AB bestaat uit tien leden en elk lid heeft een stemrecht. Het AB opereert bestuurlijk en vervult een strategische rol. Het DB bestaat uit drie leden waaronder de voorzitter, een lid van de deelnemende gemeenten en een aangewezen lid door PreZero. Het DB heeft de taak van voorzitter en portefeuillehouder van inhoudelijke onderwerpen zoals financiën, personele aangelegenheden en privaatrechtelijke rechtshandelingen. Daarbij is het belast met het voorbereiden en uitvoeren van besluiten van het AB. De uitvoeringsorganisatie bestaat uit een directeur, een controller en een managementteam (mt). De directeur is, zo is in de regeling opgenomen, in dienst van PreZero en op basis van een detacheringsovereenkomst te werk gesteld bij de GR Blink. De directeur onderhoudt daarmee een arbeidsrelatie met PreZero. Destijds is voor deze constructie gekozen vanwege de noodzakelijke kennis en expertise bij de private partner.

De benoeming van een directeur gebeurt op voordracht van PreZero aan het AB. De taken van de directeur zijn de dagelijkse leiding en het periodiek verantwoorden en rapporteren aan het AB en DB. Door de toetreding van meer gemeenten is de invulling van de directeursfunctie gegroeid van destijds 0,2 fte naar 0,8 fte en in de huidige situatie 1 fte. Daarbij was het bij de start van de GR logisch dat de directeur in dienst was van Watco. Naast de directeur wordt door PreZero ook de controller voorgedragen, zoals opgenomen in artikel 19 van de GR. Daarover beslist het DB. De taken van de controller betroffen de jaarlijkse begroting, jaarrekening en inrichten van de administratieve organisatie en interne beheersing. Sinds de komst van de manager bedrijfsbureau, een financial controller en een business controller worden deze taken door Blink zelf uitgevoerd en niet meer door de controller die voorgedragen is door PreZero. De controller die PreZero heeft voorgedragen is de controller van het bestuur van de GR. Het mt draagt zorg voor de bedrijfsvoering van Blink. De directeur beschikt over een mandaatbesluit van het DB. Het personeel dat werkzaam is bij de uitvoeringsorganisatie, is in dienst van “Personeel Blink B.V”. Dit is een apart opgerichte vennootschap van de GR Blink.

De GR Blink heeft in de basis geen eigen personeel in dienst, maar doet dat op basis van een detacheringsovereenkomst met “Personeel Blink B.V”. Hierdoor kan personeel worden ingehuurd. Voor de operationele inzet van hrm, ICT, het wagenpark, huisvestiging en inkoop worden bij PreZero de ondersteunende diensten afgenomen5. AKD geeft aan dat GR Blink een bij benadering 50% van haar uitbestede activiteiten van PreZero afneemt. Het gaat om een bedrag van € 500.000,- per jaar aan overhead, € 2,2 miljoen aan materieel, € 3,5 miljoen voor (afval)verwerking en € 550.000,- voor overige zaken6. In de rapportage van Berenschot wordt de eigen benchmark van Berenschot aangehaald, waarbij aangegeven is dat de GR Blink qua kosten circa 14% lager zit dan het gemiddelde van dergelijke organisaties7. In figuur 4 is de structuur van de Gemeenschappelijke regeling Blink schematisch weergegeven.

4

Gemeenschappelijke regeling reiniging Blink 2022. Samenwerkende gemeenten in GRR Blink. Krachtenveldanalyse, 2021. 6 Notitie AKD d.d. 2 februari 2022, randnummer 12. 7 Omdat het geen openbare benchmark is, kan BDO deze cijfers niet verifiëren. 5

13 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Publiek

Privaat

Gemeente Asten

Gemeente Deurne

Gemeente GemertBakel

Gemeente HeezeLeende

Gemeente Laarbeek

Gemeente Nuenen

Gemeente Son en Breugel

Gemeente Someren

Gemeente Helmond

PreZero

GR Blink Algemeen bestuur (AB) Dagelijks bestuur (DB) Directeur Mt

Controller 0 Uitvoeringsorganisatie Blink

Personeel Blink bv (100% GR)

PreZero Hrm, ICT, wagenpark, gebouw, inkoop

Figuur 4: organisatiestructuur van de GR Blink

2.2. Gemeenschappelijke dienstverlening en aanvullende dienstverlening: cafetariamodel Binnen de GR worden een aantal zaken gemeenschappelijk uitgevoerd en een aantal zaken voor één of meerdere gemeenten. Dit is in feite het ‘cafetariamodel’, een model dat vaker voorkomt bij afvalverwerkingsorganisaties en gemeenschappelijke regelingen in het algemeen. In de bijlage staat een overzicht van de diensten. Samenvattend zijn ze hieronder weergegeven. Gemeenschappelijke diensten voor alle negen gemeenten betreffen: ▪ inzamelen: o huis-aan-huisinzameling: ➢ restafval; ➢ gft; ➢ pmd. o inzameling en beheer verzamelcontainers: ➢ glas; ➢ incontinentie. o transport & overslag restafval; o verwerking gft; o CMS-dienstverlening. ▪ reinigen: o calamiteitenbestrijding. ▪ digitale dienstverlening. ▪ projecten, advies en communicatie. Aanvullende diensten voor de gemeenten betreffen diverse diensten zoals in bijlage D opgenomen.

14 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

3. Juridische constructie In het kader van het strategisch traject is aan BDO gevraagd om een oordeel te geven over de huidige structuur van de deelnemende gemeenten, GR Blink en PreZero. Om deze vraag te kunnen beantwoorden zullen wij in dit hoofdstuk ingaan op de huidige juridische constructie. Daarbij hebben wij gebruik gemaakt van enkele position papers van advocatenkantoren, openbare informatie en informatie uit interviews. Naast het oordeel over de huidige structuur, is verzocht om oplossingsrichtingen weer te geven en te voorzien van commentaar. 3.1. Position Papers Notitie AKD Naar aanleiding van het Berenschot-rapport heeft AKD een notitie d.d. 2 februari 2022 uitgebracht. AKD heeft de structuur getoetst op juridische houdbaarheid en komt tot de conclusie dat de inrichting in huidige vorm tot problemen leidt. In deze notitie maakt AKD het onderscheid tussen laag 1 (verhouding gemeenten – GR Blink) en laag 2 (verhouding GR Blink – PreZero). AKD gebruikt de volgende schematische weergave:

Figuur 5: onderscheiding laag 1 en laag 2.

In de notitie is gebruik gemaakt van een aantal aannames, daarbij wordt het volgende geconcludeerd: ▪ Zowel in laag 1 als laag 2 is sprake van aanbestedingsplichtige overheidsopdrachten waarvoor een aanbestedingsprocedure moet worden doorlopen. ▪ Uitzonderingsbepalingen zijn bij beide lagen niet van toepassing. In geval van laag 1 zijn niet voor alle activiteiten en voor alle gemeenten rechtsgeldige alleenrechten gevestigd. In geval van laag 2 bieden de uitzonderingen op de aanbestedingsplicht evenmin een rechtvaardiging. Een aantal oplossingsrichtingen is verkend, die zijn gericht op in stand houden van de samenwerking op basis van nieuwe rechtmatige constructies. Reactie PreZero Op de notitie van AKD heeft de advocaat van PreZero (mr. Blaisse-Verkooijen van Pot Jonker Advocaten) inhoudelijk gereageerd met een memorandum d.d. 23 februari 2022. PreZero volgt de inhoud van de notitie van AKD niet. Volgens PreZero kan een uitzonderingsbepaling nog steeds van toepassing zijn op de situatie. Daarvoor wijst zij op een aantal redenen: ▪ Laag 1: in de rechtspraak is nog niet duidelijk gemaakt op welke wijze het criterium ‘mits dit uitsluitend recht verenigbaar is met het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie’ wordt uitgelegd. ▪ Laag 1: uit de notitie van AKD blijkt niet op welke wijze het onderzoek is uitgevoerd naar de aard en omvang van de gevestigde alleenrechten.

▪ Laag 2: PreZero wijst erop dat de diverse overeenkomsten (dienstverleningsovereenkomst, managementovereenkomst en servicelevel agreement) niet zomaar beëindigd kunnen worden. Indien in deze overeenkomsten geen (contractuele) beëindigingsbepalingen zijn opgenomen, kan sprake zijn van één of meer duurovereenkomsten, waardoor een lange(re) opzegtermijn in acht moet worden genomen.

15 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Historie en juridische ontwikkeling aanbesteden De samenwerking binnen de GR is op 6 maart 2001 tot stand gekomen. Uit de tekst van de gemeenschappelijke regeling volgt dat gemeente Helmond samen met de rechtsvoorganger van PreZero de samenwerking is gestart. Uit de notities maken wij op dat een informele inkoopprocedure georganiseerd is met een aantal marktpartijen om interesse in de samenwerking te peilen. Wij begrijpen dat onder andere Van Gansewinkel interesse heeft getoond. Het resultaat daarvan is dat een samenwerking met PreZero tot stand is gekomen. Van belang is om te vermelden dat de Aanbestedingswet zich de afgelopen jaren sterk heeft ontwikkeld. De belangrijkste bron van deze ontwikkelingen is jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie op verschillende deelonderwerpen, waaronder publiek/private samenwerking 8. Een andere belangrijke wijziging was de transitie van het Bao (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten) naar de Aanbestedingswet per 1 april 2013, onder invloed van Europese richtlijnen. 3.2. Juridisch kader Op basis van de informatie uit beide rapportages hebben wij een oordeel gevormd over de rechtsgeldigheid van het huidige construct en bijbehorende verhoudingen. Wij hebben bij het vormgeven ons standpunt beperkt gebruik kunnen maken van onderliggende documentatie.

Voordat we toekomen aan een oordeel over de huidige inrichting is het zaak het algemene juridische kader helder te hebben. ▪ Een private partij kan deel uitmaken van een gemeenschappelijke regeling (PPS). ▪ Deelname van een private partij aan een GR komt inmiddels weinig voor. ▪ Het instrument quasi-inbesteding kan niet gebruikt worden bij een PPS met een private partij. ▪ Gemeenten kunnen aan een GR een alleenrecht opdragen voor de uitvoering van wettelijke taken. ▪ Naast de publiekrechtelijke inrichting van het alleenrecht, moet een dienstverleningsovereenkomst (DVO) worden gesloten. In een DVO staan zakelijke afspraken over de aard en omvang van de dienstverlening van de GR aan de gemeenten. ▪ Een GR is gekwalificeerd als publiekrechtelijke instelling/aanbestedende dienst. Wanneer een GR inkoopt of een samenwerkingsrelatie aangaat moet de Aanbestedingswet worden gevolgd. 3.3. Visie BDO De schematische weergave vanuit de notities van AKD geeft de situatie niet volledig weer. De vraag is naar voren gekomen of de samenstelling van de gemeenschappelijke regeling inclusief PreZero is toegelaten. Die vraag beantwoorden we bij de beschrijving van “laag 0”.

8

Bijvoorbeeld HvJ EG 11 januari 2005, C-26/03, (Stadt Halle).

16 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Laag 0

Deelname aan GR

Laag 1

In figuur 6 is schematische de huidige situatie weergegeven:

Alleenrecht /DVO

Gemeente

PreZero

GR Blink

PreZero Opdracht(en)

Donkergrijs: publieke rechtspersonen Beige: private rechtspersoon

Laag 2

Zwarte lijn: deelname aan het openbaar lichaam Gele pijl: gedeeltelijk (on) rechtmatig Rode pijl: onrechtmatig

Figuur 6: samenwerking in huidige vorm

Laag 0 Met AKD en Pot Jonker Advocaten zijn wij van oordeel dat het vormen van de gemeenschappelijke regeling met daarin een private partij PreZero een rechtmatige constructie is. Daarom is het blokje ‘deelname aan de GR’ groen gekleurd. Laag 1 Laag één betreft het vestigen van alleenrecht en het vastleggen van afspraken in een dienstverleningsovereenkomst. Voor de GR Blink geldt dat een aantal gemeenten het alleenrecht hebben gevestigd. Er zijn geen dienstverleningsovereenkomsten gesloten. Daarom is de pijl en het blokje ‘alleenrecht/DVO’ geel gekleurd. Toelichting laag 1 AKD heeft uitgebreid onderzoek gedaan naar laag 1. AKD heeft in haar rapportage onder andere aangegeven dat niet alle alleenrechten rechtsgeldig zijn gevestigd. Kortheidshalve verwijzen wij naar de uitkomsten van dit onderzoek. Alleenrechten kunnen alleen worden gevestigd voor activiteiten die samenhangen met een wettelijke taak. Deze wettelijke taak (art. 10.24 Wet Milieubeheer) ziet op de activiteiten voor inzameling, vervoer, sortering op- en overslag van huishoudelijke afvalstoffen, hetzelfde geldt voor reiniging en gladheidsbestrijding. Voor verwijdering van KWD-bedrijfsafval kan een alleenrecht niet worden gevestigd, die opdracht moet in de dienstverleningsovereenkomst worden verstrekt.

Naast de publiekrechtelijke inrichting van het alleenrecht, moet een dienstverleningsovereenkomst (DVO) worden gesloten, waarin zakelijke afspraken gemaakt worden over de aard en omvang van de dienstverlening van de GR aan de gemeenten.

17 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

De verstrekte alleenrechten bieden een smalle basis voor de uitvoering van het werk door GR Blink. Uit het onderzoek van AKD volgt dat niet elke gemeente slechts gedeeltelijk een alleenrecht aan GR Blink heeft verleend. Bovendien is slechts een deel van de activiteiten door GR Blink op deze manier geborgd, voor een belangrijk deel ontbreekt een grondslag. De conclusie is dat deze situatie suboptimaal is. Laag 2 Voor de opdracht(en) aan PreZero geldt een aanbestedingsplicht. Door de GR Blink zijn de opdracht(en) niet aanbesteed. Om die reden is de pijl en het blokje ‘opdrachten’ rood gekleurd. Toelichting laag 2 Een gevolg van de oprichting van de GR is dat zij kwalificeert als publiekrechtelijke instelling/aanbestedende dienst. De GR moet wanneer zij inkoopt of samenwerkingsrelaties aangaat de Aanbestedingswet in acht nemen. Evenmin heeft GR Blink een beroep gedaan op een uitzondering van deze aanbestedingsplicht. Wij begrijpen dat het onder meer gaat om het afnemen van voertuigen, de afspraken over de inzet van de directeur en de verwerking van afvalstromen. Er is geen rechtvaardiging voor de verstrekking van de opdracht(en) vanuit de GR Blink aan PreZero. Vanuit perspectief van rechtmatigheid kan de huidige structuur niet in stand blijven. Het heeft de voorkeur om de onrechtmatigheid op korte termijn op te lossen. Daarvoor is actie en handelingsperspectief nodig.

Wanneer geen stappen worden ondernomen, duurt de onrechtmatige situatie voort. Afrondende opmerking analyse laag 0 tot en met laag 2 Uit de tekst van de GR lijkt een inherente samenhang te bestaan tussen de deelneming van PreZero aan de GR (laag 1) en de uitvoering (laag 2). Anders geformuleerd: de reden dat PreZero deelneemt aan de GR en daarin een centrale positie heeft, is waarschijnlijk minder goed te scheiden van de rol die zij heeft in de uitvoering van de opdracht van GR Blink in laag 2. PreZero is op verschillende manieren verweven met de uitvoering van de GR Blink. Die rollen zijn in de praktijk niet gemakkelijk van elkaar te scheiden. Een bijkomend punt is dat er op dit moment onduidelijkheid bestaat over de onderlinge afspraken, op het niveau van laag 1 en/of laag 2. Afspraken zijn beperkt vastgelegd in (getekende) overeenkomsten. Dat is een complicerende factor wanneer ofwel gekozen wordt voor instandhouding van de samenwerkingsrelatie ofwel voor beëindiging van de samenwerkingsrelatie. Tussenconclusie juridische discussie De belangrijkste conclusies sommen we hieronder op: ▪ de gemeenschappelijke regeling tussen gemeenten en PreZero is rechtmatig (laag 0); ▪ de structuur waarbij opdrachtverlening plaatsvindt van gemeenten aan de GR (laag 1) op basis van een alleenrecht is in beginsel verdedigbaar.

Er dienen nog werkzaamheden uitgevoerd te worden om omissies te repareren; ▪ de opdracht(en) vanuit de GR Blink aan PreZero (laag 2) zijn niet aanbesteed en onrechtmatig. 3.4. Oplossingsrichtingen De vraag is gesteld op welke manier de samenwerking tussen de gemeente, GR Blink en PreZero verbeterd/rechtmatig gemaakt kan worden vanuit juridisch perspectief. Om het gele en rode blokje in figuur 3 op groen te krijgen, is een aantal activiteiten benodigd. Hieronder beschrijven we de activiteiten die moeten worden uitgevoerd, zowel bij laag 1 als bij laag 2. Laag 1 Om laag 1 op groen te krijgen, kunnen de gemeenten alsnog de alleenrechten vestigen en de dienstverleningsovereenkomsten sluiten. Bij de vestiging van een alleenrecht kunnen derden (andere marktpartijen) zich hiertegen verzetten. In de afvalbranche wordt hierover geprocedeerd. 9 Als het tot een procedure komt, dan leidt dat tot vertraging. Daarnaast adviseren wij een inventarisatie naar de omvang van de uitgaven van gemeenten aan buiten wettelijke taken aan de GR Blink. Afhankelijk van de omvang van deze uitgaven, leidt dat tot een 9

Bijvoorbeeld uitspraken van AVR: Rechtbank 's-Gravenhage 29 februari 2012, ECLI:NL:RBSGR:2012:BW5722 en Rechtbank Gelderland 29 juli 2015, ECLI:NL:RBGEL:2015:5490.

18 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

(Europese) aanbestedingsplicht van de gemeenten aan GR Blink. Is de omvang per opdracht beperkt tot onder de Europese aanbestedingsdrempel van € 215.000,- per opdracht, dan kan een opdracht zonder Europese procedure worden gegund aan de GR Blink. Ook moet worden bekeken of het inkoopbeleid van de individuele gemeenten zich leent voor onderhandse gunning. Laag 2 Om laag 2 op groen te krijgen, moet er worden aanbesteed. Aandachtspunten bij beëindiging overeenkomst(en) Voor het opzetten van een nieuwe aanbesteding, is het relevant dat de opdracht(en) in laag 2 met PreZero worden beëindigd. Op basis van de beschikbare informatie zien wij een zekere samenhang tussen de relaties in laag 0 en laag 2. Het gevolg van deze samenhang kan zijn, dat het minder gemakkelijk is om de opdracht(en) in laag 2 te beëindigen. Wij hebben geen volledige inzage in de gemaakte afspraken, onder meer omdat slechts een gedeelte van de afspraken op papier is vastgelegd. Wij adviseren om onderzoek te laten doen naar de aard en omvang van de afspraken en deze door een juridisch adviseur te laten duiden. Aandachtspunten bij starten aanbesteding Bij het uitvoeren van een aanbestedingsprocedure wordt de markt gevraagd om de interesse in de uitvoering van de opdracht(en) te laten blijken. Als diverse marktpartijen inschrijven, zal daaruit de inschrijving worden gekozen die het beste past bij de uitvraag.

Vervolgens zal de winnaar van een aanbestedingsprocedure de opdracht(en) uitvoeren. Daarmee is het onzeker of PreZero na uitvoering van de aanbesteding opdracht(en) kan uitvoeren. De organisatie van GR Blink is op dit moment nog niet klaar om een Europese aanbesteding uit te voeren. Vanwege de verwevenheid van PreZero in de organisatie van GR Blink bestaat de kans dat tijdens een aanbesteding het gelijke speelveld van inschrijvers niet kan worden gewaarborgd. PreZero heeft een informatievoorsprong. Wanneer geen aanvullende maatregelen worden genomen om de effecten van de informatievoorsprong te beperken, is het organiseren van de aanbestedingsprocedure risicovol. In dat geval is de kans op een ‘mislukte’ aanbestedingsprocedure of een aanbestedingsprocedure waartegen andere marktpartijen gerechtelijke procedures starten, is aanwezig. GR Blink kan maatregelen nemen om een succesvolle aanbesteding te organiseren. We noemen er twee: 1. Een ‘ultimum remedium’ om belangenverstrengeling te voorkomen, is het uitsluiten van PreZero als deelnemer bij een aanbesteding. Dat leidt mogelijk tot (juridische) actie vanuit PreZero. Óf 2. Een mogelijkheid om informatievoorsprong bij PreZero te voorkomen/tegen te gaan is het op- en inrichten van ‘Chinese Walls’. Dat vraagt een aanzienlijke aanpassing van de bedrijfsvoering van GR Blink en bovendien deze oplossing is niet risicoloos.

Het doorvoeren van deze maatregelen en het vervolgens uitvoeren van een Europese aanbesteding kost tijd. De verwachting is dat laag 2 na verloop van een periode van twee jaren rechtmatig is, wanneer een nieuwe opdrachtnemer de opdracht(en) kan uitvoeren. Tot die tijd is het onrechtmatig. 3.5. Conclusies De huidige situatie is niet rechtmatig. Op diverse onderdelen in laag 1 en laag 2 hebben we bevindingen geïnventariseerd. Voor een deel van deze bevindingen hebben we oplossingen aangedragen. De oplossingen in laag 1 zijn relatief overzichtelijk en op korte termijn realiseerbaar. Voor het uitvoeren van de oplossingen in laag 2 is aanzienlijke inzet benodigd. Een belangrijke conclusie is dat de opdracht(en) in laag 2 aanbesteed moeten worden. Allereerst moet bekeken worden wat de effecten zijn van beëindiging van de huidige opdracht(en) tussen GR Blink en PreZero. Daarbij is GR Blink momenteel nog niet klaar voor het uitvoeren van een Europese aanbestedingsprocedure. GR Blink moet hiervoor nog een aantal keuzes maken en maatregelen doorvoeren. Het doorvoeren van deze maatregelen kost aanzienlijke inspanning en heeft een onzekere uitkomst. De doorlooptijd van minimaal twee jaren is daarbij een belangrijk aandachtspunt. De onrechtmatigheid duurt tot die periode voort. Dit is geen gewenste situatie. Op korte termijn kan de noodzakelijke verbetering niet gerealiseerd worden.

19 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

4. Ontwikkelingen In dit hoofdstuk wordt de brede context van afvalverwerking geschetst. Dit geeft een beeld van de maatschappelijke opgaven waar gemeenten voor staan en de complexiteit waarbinnen de GR Blink opereert. Hiertoe geven we een beschrijving over duurzaamheid, circulaire economie en afvalbeleid. Daarvoor zijn onder andere de coalitieakkoorden en raadsprogramma’s van de deelnemende gemeenten op deze thema’s bezien en is de Krachtenveldanalyse en de visie van PreZero geraadpleegd. Deze context is belangrijk voor het advies over de toekomstvisie van de GR Blink. De analyse beredeneert vanuit de maatschappelijke opgaven op welke manier gemeenten en PreZero hier invulling aan kunnen geven en waarover gemeenten, op basis van het beschreven krachtenveld en visie, met elkaar het gesprek over moeten voeren. Dit is dus niet zo zeer een beleidsmatig hoofdstuk, maar geeft het kader aan waar binnen het beleid opgesteld kan worden. 4.1. Maatschappelijke ontwikkelingen Op basis van de informatie uit de coalitieakkoorden komt naar voren dat de maatschappelijke opgaven samenhangen met de transitie van klimaat en energie. Dit vraagt een andere manier van denken van gemeenten en aan gemeenten verbonden organisaties. De Rijksoverheid zet daarbij verschillende instrumenten in als prijsprikkel om de transitie te versnellen.

Dat uit zich in strengere regelgeving en toenemende gemeentelijke verplichtingen. Het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval (restafval) wordt steeds zwaarder belast, omdat de afvalstoffenbelasting voor afvalverbrandingsinstallaties en de CO²-heffing verhoogd zijn. Deze prijsprikkels worden regelmatig versterkt om duurzaamheidsredenen. Een ander voorbeeld is de invoering van Diftar. Het principe van Diftar is dat de inwoner betaalt voor iedere lediging per container/ elke kilo aangeboden restafval. Bij een aantal gemeenten zorgt het voor een daling van het restafval. Hier ligt overigens een gemeentelijke beleidskeuze. Zo kiest Son en Breugel bijvoorbeeld niet voor Diftar en Helmond wel. Er is sprake van een complexe transitie omdat maatschappelijke ontwikkelingen en (markt)omstandigheden tegelijkertijd veranderen. Deze transitie vergt continue bijstelling vanwege snelle en onvoorziene veranderingen (bijvoorbeeld door geopolitieke onrust en de toegenomen inflatie), maar draagvlak blijft voorop staan onder de gemeenten. Voor de komende jaren blijft behoefte aan afvallogistiek vanuit de maatschappelijke opgaven van afvalreductie, inzameling, hergebruik, recycling en verbranden met energieterugwinning. 4.1.1. Duurzaamheid Landelijk willen gemeenten bijdragen aan de zeventien ‘Sustainable Development Goals’ (SDG’s) van de Verenigde Naties.

Dit zijn zeventien duurzaamheidsdoelen waarbij naast milieu ook onderwijs, inkomen en dergelijke zijn benoemd; duurzaamheid heeft breder betrekking op mensen, planeet en economie. In de afgelopen jaren wordt daarbij ook vaker het begrip ‘brede welvaart’ gehanteerd, zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek en het Planbureau voor de Leefomgeving. Ook steeds meer gemeenten hanteren deze term, onder andere in college-akkoorden en werken dit verder uit. 4.1.2. Circulaire economie Eén van de doelstellingen van duurzaamheid richt zich onder andere op circulaire economie: het tegengaan van voedselafval en -verspilling, het beperken van afvalproductie via preventie en hergebruik, het verantwoord beheer van afvalstoffen en terugdringen van verontreiniging. Het realiseren van deze ambities ten aanzien van duurzaamheid behoeft een actieve ontwikkeling van concrete kennis op het gebied van afval- en grondstoffenbeheer en kennisontsluiting aan gemeenten. Het terugdringen van restafval is dan ook een belangrijke doelstelling. In 2050 bestaat geen afval, maar grondstoffen die weer terugkomen in een kringloop, circulaire economie. Dit betekent 0 kg restafval per inwoner. Als tussenstappen zijn de 100 en 30 kg per inwoner geformuleerd als streefdoelen. Ook in een circulaire economie blijft regionale schaal van belang.

Daar zoeken gemeenten de samenwerking op, op de schaal van de MRE en de schaal van de negen gemeenten. Gemeenten beginnen niet op een nulpunt, maar benutten de mogelijkheden in de regio.

20 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

4.2. Onderscheid in vier domeinen Zowel de GR Blink als PreZero streven naar duurzaamheid en circulariteit. Dit zijn de uitdagingen van deze tijd. Hoe kunnen gemeenten hier, vanuit hun regierol en overheidstaak binnen de GR Blink, vorm aan geven en welke instrumenten hebben ze tot hun beschikking? Voor gemeenten geldt dat zij gehouden zijn aan wet- en regelgeving vanuit de Rijksoverheid en daarnaast lokale beleidsvrijheid hebben. Voor PreZero geldt dat zij in de strategie hebben opgenomen dat zij toegevoegde waarde wil leveren in de hele afvalketen. In die zin wil PreZero graag partner blijven van de gemeenten. En passen de doelstellingen bij elkaar, weliswaar ieder vanuit hun eigen perspectief als gemeente of als commerciële organisatie. Daarbij is zichtbaar dat er in de afgelopen jaren door consolidatie een klein aantal internationaal opererende afvalwerkingsbedrijven over zijn gebleven. Daarnaast blijkt uit de rapport van IPR Normag dat in de afgelopen tien tot vijftien jaar een toename zichtbaar is van het aantal overheid gedomineerde inzamelingsorganisaties. Daarbij is ook een taakverbreding zichtbaar zoals beheer en onderhoud onder te brengen bij deze organisaties. Op de lange termijn zien de gemeenten dat de inzamelactiviteiten van de GR Blink een ander karakter krijgen dan alleen huishoudelijk afvalophalen, beheer openbare ruimte of de verwerkingsmarkt.

Gemeenten zien voor zich dat de rol van de GR Blink zich verder ontwikkelt naar een rol van een kennisorganisatie, grondstoffenmakelaar en ketenregisseur. Daarbij zijn vier domeinen te onderscheiden waarbij per domein naar bestuur, beleid en uitvoering gekeken kan worden. Vanuit deze vier domeinen verschilt de rol van de huidige private partner PreZero ook per domein10. 4.2.1. Bedrijfsvoering afval en grondstoffen (inzameling, logistiek en dienstverlening) Hier gaat het vooral over logistieke duurzaamheid. De toekomstige dienstverlening van de GR Blink vraagt om een adequate kostenefficiënte en duurzame bedrijfsvoering. Dat houdt in een duurzaam wagenpark, ICT, financieel beheersysteem, hr en huisvesting. Verduurzaming is een langetermijndoelstelling, waar nu nog niet expliciet op ingezet wordt. Dit is een afweging tussen kosten en duurzaamheid, afhankelijk van volume, marktomstandigheden en afstand11. Voldoende financieel draagvlak is hier van belang om te kunnen voorzien in adequate kennis en kapitaalintensieve ondersteunende middelen. Deze dienstverlening aan gemeenten is anders dan aan de private klanten van PreZero. Gemeenten zijn verplicht de dienstverlening (service en kwaliteit) richting de burger als ‘gebonden gebruiker’ te waarborgen. Waarborgen betekent ook de betaalbaarheid van de dienstverlening voor burgers.

Deze uitdaging willen gemeenten nog steeds neerleggen bij de GR Blink. 4.2.2. Bedrijfsvoering Beheer Openbare Ruimte Op het domein Beheer Openbare Ruimte zien we een groei en uitbreiding van de dienstverlening door de GR Blink. De GR Blink verzorgt voor enkele gemeenten de onkruid- en gladheidsbestrijding. Dit werkveld verschilt per gemeente. Dit zien we terug in het huidige cafetariamodel. Voor veel diensten is enige schaal nodig om specialisme binnen de eigen gemeentelijke dienst te hebben. Bij uitbesteding aan de markt is regie belangrijk. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De raad bepaalt op welk kwaliteitsniveau dat gebeurt. De keuze die gemeenten hierin maken, is een afweging tussen prijszekerheid, directe invloed en lokale (sociale) werkgelegenheid. PreZero heeft geen specialisme op het werkveld van beheer en onderhoud openbare ruimte. 4.2.3. Afvalbeheerbeleid (van afval naar grondstof gedragsbeïnvloeding) Dit domein richt zich op het bewerkstelligen van een duurzame samenleving zonder verspilling van grondstoffen, in één woord: ‘circulariteit’. Op het gebied van gemeentelijk afval- en grondstoffenbeleid is de nadruk op logistieke dienstverlening verschoven naar verregaande gedragsverandering in de omgang met afvalstromen. De toekomst van huishoudelijk afvalbeheerbeleid (o.a.

producentenverantwoordelijkheid, hogere kwaliteitseisen grondstoffen, samenhang overig gemeentelijk beleid) vereisen een hoog kennisniveau. Gemeenten willen op dit domein ook hun krachten verder bundelen. 10 11

Samenwerkende gemeenten in GRR Blink. Krachtenveldanalyse, 2021. Visie op samenwerking met Blink, PreZero, 2022.

21 | Strategisch advies Gemeenschappelijke regeling Blink

RAPPORT | 23-173 d.d. 22.03.2023

Uiteraard verlangen gemeenten een vorm van maatwerk in het afvalbeleid. Toch zullen de gemeenten naar verwachting naar elkaar toegroeien wat betreft de inzet van beleidsinstrumenten. De Koninklijke Vereniging van Afval- en Reinigingsmanagement (NVRD) geeft aan: om een verdere restafvalverlaging en meer en beter recyclebare grondstoffen te realiseren, het gaat niet om een keuze tussen instrumenten (prijsprikkels, serviceprikkels, communicatie), maar een samenhangende combinatie daarvan. Hierin samen optrekken bevordert de beleidseffectiviteit; het is voor inwoners logisch als het beleid in buurgemeenten niet wezenlijk verschilt. In de huidige governance bepaalt elke gemeente autonoom het eigen afval- en grondstoffenbeleid. Dit kan ertoe leiden dat de gezamenlijk organisatie over meer daartoe benodigde kennis en capaciteit voor beleidsonderzoek en advisering kan beschikken. Het ontwikkelen van een adequaat afval- en grondstoffenbeleid gericht op gedragsbeïnvloeding en gerichte inzet van handhaving, zijn werkvelden waarop PreZero bijvoorbeeld in Arnhem op actief is. 4.2.4. Grondstoffenmanagement en –verwerking (recyclen van ingezamelde afval- en grondstoffen) De maatschappelijke opgave op dit domein is het realiseren van een duurzame afval- en grondstoffenverwerking (recycling, reductie CO2, sluiten van grondstofketens). Bij dit domein neemt de kennisintensiteit sterk toe.

In het algemeen kan worden gesteld hoe groter de stroom, des te meer mogelijkheden ontstaan voor strategisch afval- en grondstofmanagement bij het aangaan van nieuwe contracten (aanbesteden). Deze kunnen leiden tot een kostenefficiënte en hoogwaardige verwerking of hergebruik. Er kan bijvoorbeeld een afweging worden gemaakt of het beter is om de betreffende grondstofstroom als bulk op hetzelfde moment in de markt te zetten óf in kleinere hoeveelheden en eventueel in de tijd gefaseerd. De raad is kaderstellend en de GR Blink doet de uitvoering. De gemeenten willen daarbij ook weten of hun beleid efficiënt en effectief wordt uitgevoerd. Ook willen ze de wijze waarop afval wordt verwerkt weten en indien nodig ook kunnen bijsturen. Bijvoorbeeld de afweging of afvalhout wel of niet verbrand moeten worden: wat is het effect op de beleidsdoelstellingen en wat zijn de kosten? Samenwerking bij strategievorming en het aanbesteden van de verwerking van afval- en grondstoffen, biedt door het organiseren van voldoende slagkracht in de markt meer mogelijkheden en kansen. PreZero is een speler in ‘business-to-business’ (B2B) markt en investeert zelf in innovatieve technieken. Zij willen deze expertise graag delen met gemeenten. Dit geeft ook een mogelijk nadeel: GR Blink is door deelname van PreZero geen ‘onafhankelijke partij’ in regionale (intergemeentelijke) samenwerking.