Rapport raadsonderzoek PFAS gemeente Helmond
Tekst van het document
10 september 2024
Raadsbrief: de raad wordt geïnformeerd over het proces rondom het saneringsplan bij het bedrijf.
20 december 2024
Raadsbrief: de raad wordt geïnformeerd over het faillissement van Custom Powders en de consequenties voor en vervolgacties van de gemeente.
14 januari 2025
Raadsvergadering: in de raad wordt een motie ingediend en aangenomen. Het college wordt opgeroepen om bij het Rijk te pleiten dat de kosten voor de bodemsanering na faillissementen, zoals bij Custom Powders, niet door gemeenten maar door het Rijk worden gedragen, en om via de VNG te lobbyen voor een structurele landelijke oplossing. Daarnaast moet de gemeenteraad schriftelijk geïnformeerd worden over de voortgang hiervan.
25 februari 2025
Raadsbrief: de raad wordt geïnformeerd over hoe het saneringsproces er verder uitziet rondom het gebied van Custom Powders.
18 maart 2025
Commissievergadering Omgeving: in de commissievergadering wordt een agenderingsverzoek gedaan. Aanleiding hiervoor is dat een aantal fracties van mening is dat er belangrijke stukken niet zijn aangeleverd die wel van belang zijn om het dossier als raad goed te kunnen begrijpen en eventuele besluiten te nemen. Vervolgens geeft de portefeuillehouder een presentatie over de stand van zaken (voornamelijk inzake het saneren). Daarna geeft de wethouder antwoord op de gestelde vragen en volgen aanvullende vragen en antwoorden.
6 mei 2025
Raadsbrief: de raad wordt geïnformeerd over de vervolgacties die de gemeente heeft genomen naar aanleiding van de Zembla-uitzending. De raadsbrief is ook een reactie op een aantal schriftelijke vragen die waren ingediend door raadsleden op 24 april 2025. In wordt gegaan op het verzoek van enkele raadsfracties half maart om aanvullende informatie. Alle stukken kunnen door de raadsleden vertrouwelijk worden geraadpleegd. Volledige openbaarmaking volgens de regels kost te veel capaciteit en geld.
20 mei 2025
Raadsvergadering: In de raadsvergadering wordt een motie (onder agendapunt moties vreemd aan de orde van de dag) ingediend inzake de uitvoering van onderhavig onderzoek.
Terugblik informeren raad
in het dossier. De vragen zijn op één geval na binnen de
Voormalig portefeuillehouders geven aan dat ze trachtten om
afgesproken termijn van 30 (werk)dagen beantwoord. Op de
raadsleden zo volledig, transparant, open en tijdig te informeren
meeste technisch-inhoudelijke vragen heeft het college een
over het dossier. Voor het college was het soms wel zoeken in
inhoudelijk gemotiveerd antwoord geformuleerd. In enkele
wat gedeeld kon worden, zeker ten tijde van de crisissituatie. Aan
gevallen had het college nog geen inhoudelijk antwoord paraat,
de ene kant is er de wens in alle openheid en transparantie zo
omdat het college wachtte op uitkomsten van onderzoeken
snel mogelijk de raad te informeren. Aan de andere kant kan de
of richtlijnen van het RIVM. In deze gevallen formuleerde
raad niet worden geïnformeerd over zaken die onduidelijk zijn
het college een procesmatig antwoord op een technisch-
met als gevolg dat er onrust ontstaat. In de crisissituatie die was
inhoudelijke vraag.
ontstaan was aanvankelijk veel onduidelijk. Daarom is er ervoor gekozen tot half januari 2018 te wachten om aan de raad te
Wat betreft de informatievoorziening aan de raad
communiceren over zaken die toen duidelijk waren. Na de eerste
geven de meeste geïnterviewde raadsleden aan dat de
crisisperiode was duidelijker wat er moest gebeuren en werd de
informatievoorziening rondom het dossier als passend werd
situatie daarmee overzichtelijker. Hierdoor werd de raad geregeld
ervaren, zowel reactief als proactief. Het college hield de
geïnformeerd middels raadsinformatiebrieven of beantwoording
raad goed op de hoogte van ontwikkelingen en het verdere
op de raadsvragen.
procesverloop middels raadsinformatiebrieven. Raadsvragen over PFAS werden volgens de meeste geïnterviewde raadsleden
Door meerdere partijen zijn op verschillende momenten diverse
doorgaans goed beantwoord. Een enkel raadslid vindt dat het
schriftelijke raadsvragen ingediend. De vragen volgden vaak als
college de raad sneller en uitgebreider had kunnen informeren
reactie op een raadsbrief of ontwikkelingen rondom (bodem)
en dat het college de raad pas meer informatie ging geven als
onderzoek, saneringsvoorstellen of andere ontwikkelingen
erop werd aangedrongen.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 48
Het dossier had echter lange tijd weinig prioriteit bij de raad. Dit
De gemeente publiceert na verloop van tijd een aantal
komt omdat er geen urgente milieu- en volksgezondheidsrisico’s
‘Veelgestelde vragen en antwoorden over PFAS’ op haar website.
waren, de raad werd goed geïnformeerd over de stand van zaken
Daarnaast is er ruimte op de website gemaakt voor extra
en andere dossiers meer urgent waren en prioriteit verdienden.
informatie. Hierin zijn blokken opgenomen met informatie
Enkele raadsleden geven achteraf bezien aan dat zij frequenter bij
voor inwoners en voor professionals en er zijn ook aanvullende
het college hadden kunnen informeren naar de stand van zaken.
relevante documenten opgenomen. Via onder andere QR-codes in huis-aan-huisbladen werden inwoners geïnformeerd. Ook
5.1.3 Informeren bewoners
zijn er diverse inloopavonden voor bewoners georganiseerd.
In januari 2018 wordt er door het kernteam een communicatie
Er zijn in de periode 2017-2023 dertien vragen gesteld aan
aanpak en -strategie opgesteld met de volgende uitgangspunten:
het cluster Milieu van de gemeente Helmond inzake het dossier. Dit zijn vragen van burgers, bedrijven, adviesbureaus
•
•
•
•
•
•
•
Gezamenlijke verantwoordelijkheid: er wordt opgetrokken
en voormalige tuinders. De vragen ging onder meer over de
als één overheid. De gemeente volgt de landelijke
openbaarmaking van stukken, de verdenking van PFAS in het
communicatie en komt daarna met regionale en lokale
bedrijfsproces, diverse onderzoeken (ook naar voedselveiligheid
communicatie.
en gezondheid) en bloedonderzoek. In de periode 2017-2023
Proactiviteit en zorgvuldigheid: de voortgang van de
hebben zich in totaal zestien vragen gesteld aan de GGD naar
onderzoeken en de nieuwe ontwikkelingen zo snel mogelijk
aanleiding van berichtgeving over het dossier. Deze vragen
delen, mits de resultaten zorgvuldig zijn en goed geduid
gingen voornamelijk over de gezondheid en betroffen specifiek
kunnen worden.
de moestuinen, de zwemplas Berkendonk en de compost.
Transparantie: open en eerlijk communiceren over de
Ook waren er algemene vragen. We hebben begrepen dat
aangetroffen concentraties (zoals GenX), met adequate
tot de Zembla-uitzending eind april 2025 erg weinig vragen
duiding voor de volksgezondheid en het milieu, zonder
binnenkwamen van (verontruste) inwoners. Na de uitzending
paniek te veroorzaken.
was er wel een duidelijke piek.
Responsiviteit: de vragen en de kritiek van de inwoners en de bedrijven zo snel en goed mogelijk beantwoorden of
Inwoners en bedrijven werden gedurende de onderzoeken soms
ondervangen.
gevraagd om medewerking door de onderzoeksbureaus. Inzake
Bestuurlijke verantwoording: het college legt continu
het saneren van de volkstuinen Sluisdijk is er veel overleg en
verantwoording af over de maatregelen en de acties, en
communicatie geweest met de tuinders daar (zie voorgaande
toont de samenwerking met de andere bestuurlijke partners.
paragraaf).
Communicatie over bedrijven: geen negatieve uitlatingen over Custom Powders zolang het meewerkt; dit kan
Gesprekspartners geven aan dat de informatie die werd
veranderen bij weigering en noodzaak tot bestuursdwang.
verstrekt aan inwoners op een transparante en open manier
Bevoegdheden respecteren: de gemeente beperkt zich tot
gebeurde. Gesprekspartners geven aan dat de vragen die
eigen verantwoordelijkheden (bevoegd gezag voor Custom
binnenkwamen zo goed mogelijk werden afgehandeld. Wij
Powders en zorg voor inwoners); andere vragen worden
hebben niet kunnen onderzoeken hoe de communicatie is
doorverwezen naar de bevoegde partijen.
overgekomen bij inwoners en andere betrokkenen.
In de aanpak worden verschillende doelgroepen benoemd, van mede overheden tot aan inwoners in algemene zin en inwoners en betrokken op specifieke plekken vlak bij het bedrijf.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 49
5.2 Analyse en beoordeling
•
Het vertrouwensbeginsel. Burgers mogen erop vertrouwen dat toezeggingen en verklaringen van het bestuur worden
De analyse en beoordeling is opgebouwd aan de hand van
nagekomen, tenzij er zwaarwegende redenen zijn om
verschillende thema’s. Deze thema’s worden in de volgende
hiervan af te wijken.
paragrafen besproken. Per thema geven wij het kader weer waar
•
Het gelijkheidsbeginsel. Het bestuur mag geen onderscheid
langs wij onze analyse duiden alvorens wij onze analyse en
maken tussen personen in gelijke situaties en moet iedereen
beoordeling geven.
gelijk behandelen. •
Het motiveringsbeginsel. Besluiten moeten duidelijk worden
5.2.1 Gemeentelijke zorgplicht
onderbouwd en geïndiceerd. Het waarom en de (juridische)
Gemeentelijke zorgplicht en algemene beginselen
basis van het besluit moet worden uitgelegd aan de
behoorlijk bestuur
betrokkenen.
De zorgplicht in het kader van dit onderzoek houdt in dat
•
Het proportionaliteitsbeginsel. Een maatregel of besluit
overheden, bedrijven en burgers verplicht zijn om te zorgen
mag niet verder gaan dan nodig is om het doel te bereiken.
voor een veilige en gezonde fysieke leefomgeving. Volgens
Er moet een balans zijn tussen het middel en de gevolgen
de Omgevingswet en zijn voorloper, de Wet milieubeheer , 9
ervan.
10
hebben overheden, bedrijven en burgers de verantwoordelijkheid
•
Het fair play-beginsel. Bestuursorganen moeten objectief,
om nadelige gevolgen voor het milieu en de gezondheid van
onbevooroordeeld en transparant handelen. Zij mogen geen
inwoners zoveel mogelijk te voorkomen, te beperken en te
belang hebben bij de uitkomst van de zaak.
herstellen. In deze analyse kijken wij naar de zorgplicht in
•
Het beginsel van kenbaarheid. Burgers moeten weten welke
relatie tot het handelen van de gemeente; met andere woorden
regels van toepassing zijn en hoe zij hun rechten kunnen
‘hoe heeft de gemeente gehandeld sinds de ontdekking van de
uitoefenen. Het bestuur moet helder en toegankelijk
verhoogde concentratie GenX?’. Te denken valt aan het in kaart
communiceren.
brengen van de aard en omvang van de problematiek, het nemen van maatregelen om nadelige (milieu- en gezondheids)gevolgen
In de onderstaande alinea’s gaan wij dieper in op de
tegen te gaan, het nemen van juridische stappen en uitwisseling
afzonderlijke fases en motiveren wij onze beoordeling.
van informatie met relevante partijen. Analyse en beoordeling van de genomen In deze analyse kijken wij ook naar de relevante onderdelen van
maatregelen
de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De algemene
Achterhalen bron en zoektocht eerste acties
beginselen van behoorlijk bestuur zijn regels en principes die
Eind 2017 wordt een verhoogde concentratie GenX gevonden.
bestuursorganen moeten volgen om eerlijk, zorgvuldig en
De gemeente (en het waterschap en de ODZOB) proberen
transparant te handelen bij de uitvoering van hun taken. Deze
zo snel mogelijk de bron te achterhalen. Op het moment
beginselen zorgen ervoor dat besluiten en acties van de overheid
dat de bron bekend is, wordt een aantal acties ondernomen
rechtvaardig en betrouwbaar zijn en dat burgers en bedrijven
om te kijken hoe de uitstoot van GenX kan worden beperkt.
worden beschermd tegen willekeur en onzorgvuldigheid. De
In deze periode handelden de gemeente en de andere
beginselen zijn grotendeels verankerd in de Algemene wet
betrokken overheden in een context van beperkt beschikbare
bestuursrecht. Bij onze analyse betrekken wij waar relevant een
en geen eenduidige informatie. Vanuit de gemeente werd
of meerdere beginselen. Kort samengevat luiden de beginselen:
de situatie beschouwd als een crisis, omdat er mogelijk een gevaar was voor de volksgezondheid en het milieu. De
•
•
Het zorgvuldigheidsbeginsel. Bestuursorganen moeten
gemeente is in deze crisisperiode gericht op het oplossen
zorgvuldig onderzoek doen naar de relevante feiten en
van de problematiek (waarbij rekening wordt gehouden
belangen voordat zij een besluit nemen. Alle betrokken
met de verschillende bevoegdheden van overheden), het
partijen moeten worden gehoord en belangen goed afgewogen.
bepalen van handelingsperspectieven en het onderzoeken van
Het rechtszekerheidsbeginsel. Burgers moeten erop kunnen
eventuele maatregelen om verdere GenX-milieuschade en
vertrouwen dat besluiten duidelijk, voorspelbaar en stabiel
gezondheidsrisico’s te voorkomen.
zijn. Het bestuur mag niet zomaar besluiten wijzigen of intrekken zonder goede reden. 9 10
Artikel 1.6 Artikel 1.1a en 2.1
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 50
Aangezien de gemeente de situatie aanvloog als een crisis
Later werd duidelijk dat het bedrijf mogelijk een batch van
werd er snel gehandeld. De gemeente onderneemt acties op
Chemours wilde verwerken. Om er zeker van te zijn dat in de
verschillende niveaus. Ten eerste deelt de gemeente frequent
batch geen GenX werd be- of verwerkt, werd besloten om een
de tot dan toe beschikbare informatie met relevante overheden
tweede set maatwerkvoorschriften op te leggen. De gemeente/
(onder meer het waterschap en de ODZOB) en vindt er
ODZOB zaten zo bezien er bovenop en trachtten om zo goed
veelvuldige afstemming plaats. Daarnaast bezoekt de gemeente
en snel mogelijk elk gevaar voor de volksgezondheid en/of
het bedrijf om de context beter te begrijpen en te onderzoeken
het milieu te beperken. De tweede maatwerkvoorschriften
hoe ze de emissie kunnen beperken. De overleggen met Custom
hadden als resultaat dat er zeer strenge eisen waren aan het
Powders wordt in de beginfase als constructief ervaren. Custom
verwerken van batches met enige vorm van PFAS. Custom
Powders werkte voortvarend mee aan de acties die de gemeente
Powders verzoekt later om de tweede maatwerkvoorschriften
voor ogen had. Ook wordt er contact gezocht met het Rijk
in te trekken, omdat het bedrijf geen GenX meer (gaat) be- of
(onder meer het RIVM, en het ministerie van IenW) om tot
verwerken en het contract met Chemours heeft opgezegd. De
normstelling te komen inzake GenX.
maatwerkvoorschriften worden daarom ingetrokken volgens de geldende procedure.
De gemeente acteerde in deze periode op meerdere borden tegelijk: crisisbeheersing, bestuurlijke afstemming en een
Beide maatwerkvoorschriften zijn in goed en frequent overleg
inhoudelijke verkenning van te nemen maatregelen. De
tussen de gemeente en de ODZOB tot stand gekomen; ze zaten
gemeente besluit drie sporen af te lopen: het stoppen van
dicht op het dossier en handelden daarin snel. Dit is in lijn
de emissie, het doen van onderzoek naar de risico’s en het
met het zorgvuldigheidsbeginsel. De maatwerkvoorschriften
(eventueel) nemen van maatregelen. Ondanks deze complexiteit
die worden opgelegd, worden onzes inziens duidelijk aan
wist de gemeente de verschillende sporen goed te combineren.
het bedrijf uitgelegd en nader geduid. Dit is in lijn met het
Door snel schakelen, transparante communicatie en het
motiveringsbeginsel. Ook wordt in de maatwerkvoorschriften
betrekken van relevante partners heeft de gemeente onzes inziens
rekening gehouden met het bedrijfsbelang. Dit is in lijn met
in deze periode gehandeld in lijn met de gemeentelijke zorgplicht.
het proportionaliteitsbeginsel. De gemeente heeft getracht om
De gemeente brengt de aard en omvang van de problematiek in
middels het opleggen van maatwerkvoorschriften nadelige
kaart, bereiden maatregelen voor om de emissie te stoppen om
gevolgen voor het milieu en de gezondheid van inwoners zoveel
nadelige (milieu- en gezondheids)gevolgen te beperken, nemen
mogelijk te voorkomen dan wel te beperken. Zo bezien heeft de
bestuursrechtelijke stappen en wisselen informatie uit met
gemeente in deze periode in lijn met de gemeentelijke zorgplicht
relevante andere overheden.
gehandeld.
Het stoppen van de emissie:
Het in kaart brengen van risico’s: uitvoeren
opleggen van maatwerkvoorschriften
van diverse onderzoeken
In eerste instantie is de topprioriteit van de betrokken overheden
Parallel aan het opstellen van de maatwerkvoorschriften worden
om zo snel mogelijk de emissie van GenX te stoppen. Het
er een aantal onderzoeken uitgezet. Het doel van de onderzoeken
kernteam onderzoekt welke juridische mogelijkheden er hiervoor
is om de verspreiding van de schadelijke stoffen en de mogelijke
zijn. Het opleggen van maatwerkvoorschriften lijkt hierbij de
risico’s in kaart te brengen om zo eventuele maatregelen te
meest passende en effectieve manier, gegeven de vergunde
kunnen gaan nemen. Het kernteam zet de onderzoeken uit,
situatie (in lijn met het Activiteitenbesluit) en het ontbreken
waarbij meerdere partijen (overheden en particuliere organisaties)
van landelijke normen voor GenX. Bij de totstandkoming van
de onderzoeken uitvoeren. Ook worden er aanvullende metingen
de maatwerkvoorschriften wordt zowel rekening gehouden
gedaan. Eerst wordt er een bijna alomvattend verkennend
met mogelijke milieu- en gezondheidsgevolgen als met het
onderzoek gedaan. Op basis van het verkennende onderzoek
bedrijfseconomisch belang van Custom Powders. Wij vinden
en de aanvullende metingen worden er nog aanvullende
dit in lijn met het proportionaliteitsbeginsel waarbij is gezocht
onderzoeken uitgevoerd waar nodig. Wij menen dat de
naar een balans tussen het middel en de (negatieve) gevolgen
onderzoeken zorgvuldig (met gebruikmaking van betrouwbare
daarvan. Het resultaat van de maatwerkvoorschriften was dat de
bronnen en meetmethoden), nauwkeurig (een transparante
emissie van GenX stopte.
rapportage van resultaten) en conform opdracht zijn uitgevoerd. Dit is in lijn met het zorgvuldigheidsbeginsel waarbij wordt aangegeven dat bestuursorganen besluiten dienen te nemen op basis van zorgvuldig onderzoek naar de feiten en belangen.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 51
De onderzoeksperiode duurde al met al meer dan vier jaar. Ten
conform de wettelijke kaders en eigen beleidsregels, handelt
tijde van de onderzoeksfase stond de gemeente steeds voor het
de gemeente in lijn met het zorgvuldigheidsbeginsel. De
dilemma tussen enerzijds het afwachten van meer en betere
gemeente baseert haar besluitvorming op actuele en relevante
onderzoeksresultaten om zorgvuldig en onderbouwd te kunnen
informatie en borgt een transparant proces met duidelijke
gaan handelen, en anderzijds de noodzaak om snel in actie
stappen. Daarnaast wordt in lijn met het vertrouwens-
te komen en maatregelen te treffen om risico’s te beperken.
en gelijkheidsbeginsel gehandeld door tijdig en helder
De onderzoeken waren (zeer) complex vanwege ingewikkelde
te communiceren met de betrokken tuinders en andere
meetmethoden en onduidelijke grenswaarden) en daardoor
stakeholders, afspraken vast te leggen en verwachtingen waar
tijdrovend. Wij vinden dat de gemeente in dit dilemma een
te maken. Een goede uitwisseling van informatie met de
evenwichtige aanpak heeft gekozen door enerzijds voortvarend
betrokkenen is ook onderdeel van de gemeentelijke zorgplicht
maatregelen te nemen wanneer dat echt noodzakelijk was
die hiermee goed werd vervuld.
(zoals bij de moestuinen aan de Sluisdijk), en anderzijds te wachten op de uitkomsten van onderzoeken om tot een
Na de uitspraak van de Raad van State geeft de gemeente
onderbouwde besluitvorming te komen (bijvoorbeeld rondom
Custom Powders de mogelijkheid om meermaals een (verbeterd)
de zwemplas Berkendonk waar veel discussie over was of
saneringsplan in te dienen voor wat betreft de sanering rondom
zwemmen daar wel of niet mogelijk was). Dit kon ook omdat
het bedrijf. In december 2023 volgt een eerste versie van het
er geen acuut gevaar was voor de volksgezondheid. Het in kaart
saneringsplan. In de periode tot september 2024 is er meermaals
brengen van de aard en omvang van de problematiek is ook
contact tussen de gemeente en het bedrijf over het saneringsplan.
onderdeel van de gemeentelijke zorgplicht die hiermee goed
Het plan voldoet niet aan de verwachtingen van de gemeente.
werd vervuld.
Het bedrijf lijkt dit anders te zien. De gemeente geeft het bedrijf meermaals de tijd en ruimte om het plan aan te passen, omdat
Het nemen van maatregelen: saneren van plekken
er geen acute milieu- en volksgezondheidsrisico’s zijn. Dit lijkt
met milieu- en gezondheidsrisico’s
ons passend gezien de situatie. Uiteindelijk besluit de gemeente
Op basis van de eerste conclusies van de onderzoeken
het saneringsproces zelf vorm te geven en de kosten te verhalen
voorzag de gemeente dat er mogelijk saneringen moesten
op het bedrijf voor zover mogelijk. Wij vinden dat ook deze
gaan plaatsvinden. Daarom wordt er proactief gestart met
saneringsprocedure zorgvuldig wordt doorlopen, met duidelijk
het opstellen van een bodemkwaliteitskaart. Ook worden er
onderbouwde keuzes en collegebesluiten.
bijbehorende beleidsregels inzake sanering opgesteld. Na het definitief afronden van de onderzoeken stelt de gemeente
De gemeente ontvangt voor beide saneringen een vergoeding
Custom Powders aansprakelijk voor de sanering. Dit gebeurt
van het Rijk indien de kosten niet verhaald kunnen worden op
conform de Wet bodembescherming en de opgestelde
het bedrijf. In de twee saneringsprocessen (van het opstellen van
beleidsregels. Door het beroep van het bedrijf bij de Raad van
beleidsregels tot het daadwerkelijk saneren) heeft de gemeente
State duurt de procedure veel langer dan voorzien (van mei
onzes inziens consistent, transparant en in overeenstemming
2021 tot en met april 2023, bijna twee jaar).
met de wettelijke kaders en beginselen gehandeld, waarbij zij zowel het publieke belang als de rechtspositie van betrokken
Vanwege de veranderende grenswaarden vanuit het RIVM in
partijen zorgvuldig heeft gewaarborgd.
2020 en op basis van eerdere metingen uit 2018 blijkt dat de grenswaarden bij het moestuinencomplex aan de Sluisdijk
Nieuwe maatregelen na de Zembla-uitzending:
worden overschreden. Aangezien uit nieuw onderzoek blijkt dat
strafrechtelijk vervolgen van het bedrijf
er mogelijk wel een gevaar is voor de volksgezondheid besluit de
Binnen twee weken na de Zembla uitzending wordt er aangifte
gemeente om spoedig het gebied te gaan saneren. De gemeente
gedaan om Custom Powders en Chemours strafrechtelijk te
wacht de uitspraak van de Raad van State niet af; het gevaar
vervolgen voor het plegen van een milieudelict. Wij constateren
voor de volksgezondheid is daarvoor te groot.
dat de gemeente na de Zembla-uitzending in april 2025 voortvarend en doelgericht heeft gehandeld. De wethouder
De gemeente doorloopt conform de Wet bodembescherming
neemt direct het initiatief om te onderzoeken of strafrechtelijke
en eigen beleidsregels het proces: van het opstellen tot het plan
vervolging van Custom Powders en Chemours tot de
van aanpak, het maken van afspraken met alle tuinders tot
mogelijkheden behoort. Binnen twee weken wordt daadwerkelijk
het evalueren van het saneringsproces. Door te reageren op
aangifte gedaan, waarmee de gemeente onverwijld optreedt tegen
nieuwe meetgegevens en het doorlopen van het saneringsproces
mogelijke overtredingen van milieuwetgeving. Deze handelwijze
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 52
is in overeenstemming met het zorgvuldigheidsbeginsel en het
feit dat het dossier in deze periode volgens ons terecht als een
motiveringsbeginsel, aangezien de beslissing is gebaseerd op
crisis werd benaderd, omdat de volksgezondheid mogelijk in het
een duidelijke aanleiding en een afweging van bevoegdheden
geding was plus de grote informatie-onzekerheid, achten wij de
en verantwoordelijkheden. Wel had de gemeente bij de aangifte
intensieve betrokkenheid van het college passend.
beter samen met het waterschap op kunnen trekken. Bestuurlijk zijn aanvankelijk de burgemeester (openbare Alles overziend
orde en veiligheid), wethouder Smeulders (als AB-lid
In de voorgaande alinea’s hebben wij de hoofdlijnen van het
ODZOB en portefeuillehouder milieu) en wethouder De
handelen van de gemeente in het dossier geanalyseerd en
Vries (locoburgemeester en portefeuillehouder handhaving)
beoordeeld. In algemene zin constateren wij dat de gemeente
betrokken. Na korte tijd werd wethouder De Vries naar
zorgvuldig, proactief, voortvarend en navolgbaar handelt. Ondanks
voren geschoven als eerst verantwoordelijk bestuurder. Wij
de onzekerheden in kennis en op verschillende momenten
stellen vast dat dit in goed overleg is gegaan. Het is volgens
onvolledige informatie heeft de gemeente een proces doorlopen
ons in een dergelijke crisissituatie passend dat één collegelid
waarin zij stapsgewijs de bron heeft achterhaald, maatregelen
verantwoordelijk wordt voor het dossier omdat zo voor iedereen
heeft genomen om de emissie zo spoedig mogelijk te stoppen en
duidelijk is wie bestuurlijk verantwoordelijk is, ook omdat op
het dossier afgehandeld met het oog op het minimaliseren van de
deze manier alle voor het college benodigde informatie samen
schadelijke gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid. De
komt bij één persoon. Gezien de portefeuille handhaving en zijn
gemeente heeft conform de wettelijke kaders en eigen beleidsregels
locoburgemeesterschap is de keuze voor wethouder De Vries
gehandeld, waarbij de beginselen zoals zorgvuldigheid, motivering,
logisch.
rechtszekerheid en vertrouwen zichtbaar zijn toegepast. Zo bezien heeft de gemeente nadelige gevolgen voor het milieu en de
Als na enkele maanden er geen sprake meer is van een
gezondheid van inwoners zoveel mogelijk voorkomen, beperkt en
crisissituatie en er een nieuw college is, komt in mei 2018
waar mogelijk hersteld. De gemeente heeft daarmee gehandeld in
de bestuurlijke verantwoordelijkheid van het dossier bij de
lijn met de gemeentelijke zorgplicht. De gemeente heeft zich met
portefeuillehouder milieu te liggen en daar blijft het ook. Hoewel
de betrokken overheden en andere partners maximaal ingezet om
ons opvalt dat dit niet formeel besloten is, hetgeen ook geldt
te zorgen voor een veilige en gezonde leefomgeving.
voor het beëindigen van de crisissituatie, is de beweging naar meer normale verhoudingen en het beleggen in de lijn op dat
5.2.2 Rolinvulling college, bestuurlijk-ambtelijke samenwerking en samenwerking met externe partners
moment logisch.
Rolinvulling college
gedurende de hele periode maximaal ingezet om invulling te
De rolinvulling van het college in dit dossier omvat het nemen
geven aan hun rol zoals hierboven beschreven. Het college
van besluiten, het bewaken van de gemeentelijke zorgplicht
neemt besluiten waar dat noodzakelijk is dan wel mandateert
en het optreden als bestuurlijk gezicht richting inwoners,
de ODZOB hiervoor. Het college stuurt op de uitgangspunten
media en externe partners. Verder verantwoordt het college
van de zorgplicht om nadelige gevolgen voor het milieu en de
zijn handelen inzake dit dossier richting de raad. Het college
volksgezondheid van inwoners zoveel mogelijk te beperken en
is verantwoordelijk voor het vaststellen van de koers, het
voorkomen. Op een aantal momenten gaan de verantwoordelijk
mandateren van de uitvoering aan de ambtelijke organisatie
wethouders in gesprek met de media, omwonenden en externe
dan wel de ODZOB en het waarborgen van een transparant
bestuurlijke partners. Ook geven zij op een aantal momenten
en zorgvuldig proces. Daarbij speelt het college een centrale rol
sturing en richting aan de ambtelijke organisatie om zaken uit te
in het afstemmen met andere overheden en het nemen van
zoeken om tot besluitvorming over te gaan (bijvoorbeeld bij het
besluiten over de sanering, communicatie en juridische stappen.
saneringsproces en het doen van aangifte). Wij stellen vast dat
De verantwoordelijk wethouders en burgemeester hebben zich
er goed wordt teruggekeken op de samenwerking en afstemming In de beginperiode is het college zeer nauw betrokken bij het
in het college. In het college was er eenduidigheid en weinig
dossier. Het dossier stond de eerste maanden bijna wekelijks op
discussie over hoe te handelen gedurende de gehele onderzochte
de agenda. Ook ondernamen de collegeleden actie door contact
periode. Op basis van bovenstaande stellen wij vast dat het
op te nemen met de minister over de mogelijke normstelling, dit
college in dit dossier conform zijn rol, verantwoordelijkheden en
af te stemmen met medeoverheden en een aantal keren zelf langs
de uitgangspunten van gemeentelijke zorgplicht heeft gehandeld.
te gaan bij het bedrijf om de urgentie te benadrukken. Gezien het
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 53
Bestuurlijk-ambtelijke en interne ambtelijke
van andere overheden bijgeschakeld. De verantwoordelijkheden
samenwerking
en taken van de verschillende leden waren in het algemeen
Het bestuurlijk-ambtelijk samenspel gaat over de samenwerking
helder en duidelijk verdeeld. Wij stellen daarmee vast dat het
en afstemming tussen het college en de ambtelijke
kernteam goed functioneerde, de juiste mensen aan tafel zaten
organisatie (in dit geval het kernteam). De interne ambtelijke
met de juiste competenties en de juiste agenda werd gevolgd.
samenwerking gaat over hoe binnen de ambtelijke organisatie
Op basis van onze analyse beoordelen wij de interne ambtelijke
is gehandeld. Criteria hierbij zijn een duidelijke verdeling
samenwerking als overwegend positief en effectief. Enige
van rollen, verantwoordelijkheden en taken, effectieve
kanttekening is (net als bij het college) dat er ook ambtelijk
informatievoorziening, wederzijds vertrouwen en consistentie
geen duidelijke knip werd gemaakt tussen het afronden van een
in communicatie.
meer projectmatig ingerichte crisissituatie en het werken in de reguliere lijn.
In de beginfase trekken de betrokken bestuurders samen met een directielid op; waar nodig worden andere ambtenaren met
De verbinding tussen de ambtelijke organisatie en het college
specifieke inhoudelijke kennis betrokken. De gemeente bevond
verliep in eerste instantie (bilateraal) tussen de voorzitter
zich in een crisissituatie en wilde zo snel mogelijk de bron
van het kernteam en de portefeuillehouder. Daarnaast zijn er
achterhalen. Wij stellen vast dat in deze periode veelvuldig
meermaals directie-overleggen geweest (ODZOB, waterschap,
onderling contact was tussen de bestuurders en het directielid;
gemeente) die een verbindende rol hadden tussen het kernteam
de lijntjes waren kort. Wij beoordelen deze aanpak als adequaat
en de bestuurders. Ook sloot de portefeuillehouder geregeld aan
en effectief: in een context van crisis en grote onzekerheid
bij kernteam-overleggen. Het college en het kernteam hebben
heeft de gemeente gekozen voor korte lijnen en intensieve
in de gehele periode rolvast gehandeld. Het college liet de
samenwerking tussen de bestuurders en de directie, aangevuld
uitvoering primair over aan het kernteam en er werd frequent
met inhoudelijke expertise waar nodig. Deze werkwijze heeft
en gestructureerd geïnformeerd. Dit duidt onzes inziens op
bijgedragen aan snelle besluitvorming en verdere afhandeling.
vertrouwen in de ambtelijke expertise en een goede balans
Voor wat betreft de interne samenwerking werden ambtenaren
tussen sturing en uitvoering. Wij constateren dat de verbinding
met specifieke kennis waar nodig betrokken door het directielid.
tussen het college en de ambtelijke organisatie effectief en
Dit lijkt ons gezien de situatie passend en effectief.
constructief was. Wij beoordelen het ambtelijk-bestuurlijk samenspel als overwegend positief en effectief. Het college
In januari 2018 start een kernteam. Het kernteam is
en de ambtelijke organisatie hebben in grote lijnen rolvast
verantwoordelijk voor de afhandeling van het dossier. Het
en transparant gefunctioneerd. In het ambtelijk-bestuurlijk
kernteam komt zeer frequent bij elkaar in de beginperiode.
samenspel is er sprake van wederzijds vertrouwen, effectieve
Na de crisisperiode, ten tijde van de onderzoeken komt het
informatievoorziening en integrale samenwerking tussen de
kernteam minder frequent bij elkaar, rondom de sanering komt
ambtelijke organisatie en het college, waardoor het publieke
het kernteam weer (voor het laatst) enkele keren samen. Bij
belang en de gemeentelijke zorgplicht werden gewaarborgd.
het doen van aangifte wordt het kernteam niet betrokken. Na de crisisperiode zijn de werkzaamheden van het kernteam voor
Samenwerking met andere partners
een deel daarmee impliciet terug in de lijn gelegd. Er is echter
De samenwerking met externe partners gaat over duidelijke
geen expliciet (formeel) besluit genomen om de informele
rol- en taakverdeling, transparante informatie-uitwisseling
crisisstructuur af te sluiten en over te gaan naar een reguliere
en consistente communicatie richting inwoners en media.
aanpak van het dossier.
Daarnaast is integrale samenwerking tussen disciplines, heldere afspraken over opschaling bij calamiteiten en een flexibele
Het kernteam staat onder leiding van eerder genoemd
houding bij nieuwe ontwikkelingen van belang. Tot slot moeten
directielid (en na een paar weken van het hoofd Veiligheid
verantwoording en transparantie in de besluitvorming worden
en Naleving). In het kernteam zitten ambtenaren vanuit
geborgd, zodat het publieke belang en de zorgplicht centraal
de disciplines milieu, bodem, veiligheid, communicatie,
blijven staan.
bestuursadvisering en juridische zaken. Ook zijn er vanuit de ODZOB en het waterschap Aa en Maas vertegenwoordigers
In het dossier wordt er zowel ambtelijk en bestuurlijk
afgevaardigd in het kernteam. Het kernteam legt
samengewerkt met partners. Er zijn ad hoc bestuurlijke
verantwoording af aan de verantwoordelijk portefeuillehouder.
overleggen, directie-overleggen en brede en regionale
Indien nodig werden er op ad hoc basis aanvullende expertise
bestuurlijke overleggen. Er wordt afgestemd met onder meer de
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 54
ODZOB, het waterschap, de GGD, de provincie, de NVWA, het
Informatievoorziening aan de raad
RIVM en het ministerie van IenW. Ook wordt er samengewerkt
Voor een duiding van het informeren van de raad hanteren
met partijen die onderzoeken uitvoeren en/of een rol hebben in
wij de volgende criteria:
de uitvoering van de onderzoeken. •
Tijdig. De informatie is op een dusdanig moment
Voor wat betreft de samenwerking met de ODZOB en het
aangereikt, dat de raad de informatie kan gebruiken
waterschap stellen wij vast dat er onderling veelvuldige
voor het vervullen van zijn rollen.
afstemming was. De gemeente, ODZOB en het waterschap
•
trokken veelal gezamenlijk op in de communicatie met inwoners, maar ook op de inhoud (zoals bij de maatwerkvoorschriften
Volledig. De informatie is zo actueel en compleet mogelijk.
•
Duidelijk. De informatie is niet op verschillende
en het saneringsproces). Daarnaast zijn er ook diverse directie-
manieren te interpreteren en in de tijd navolgbaar.
en bestuurlijke overleggen met deze drie overheden. Over
Complexe informatie wordt voorzien van een heldere
het algemeen blikken de gesprekspartners positief terug op
uitleg en toelichting.
de samenwerking tussen de ODZOB, het waterschap en de gemeente. Wij beoordelen de samenwerking van de gemeente
Voormalig portefeuillehouders geven aan dat zij de raad zo
met de ODZOB en het waterschap als positief en effectief.
volledig en transparant mogelijk wilden informeren, al was dit in de crisissituatie tot januari 2018 soms lastig door beperkte
Er was sprake van frequente afstemming en een gezamenlijk
en onduidelijke informatie. Het dilemma in het delen van
optreden richting het bedrijf, inwoners en andere partijen
informatie met de raad is volgens hen enerzijds dat informatie
en inhoudelijke afstemming in het gehele dossier, wat
niet moeten leiden tot meer onrust, terwijl je anderzijds de
heeft bijgedragen aan een constructieve samenwerking. De
raad ook spoedig wilt informeren. De raad wordt frequent via
rolverdeling was in het algemeen duidelijk. Zij voelden een
openbare raadsinformatiebrieven geïnformeerd. Het valt ons op
gezamenlijke verantwoordelijkheid en hebben in grote lijnen
dat de raad niet eind 2017 achter gesloten deuren geïnformeerd
gehandeld als één overheid.
is over de ontstane situatie en wat het college van plan was te doen. Vanaf maart 2018 werd het proces overzichtelijker en werd
Inzake de samenwerking met de diverse landelijke overheden
de raad geregeld geïnformeerd via raadsinformatiebrieven vooral
(onder meer het RIVM, het ministerie van IenW en de
over de resultaten van de onderzoeken en het saneringsproces.
NVWA) was het voor de gemeente een dilemma tussen snel handelen, en wachten op nadere informatie en richtlijnen
Ondanks de uitdagingen hebben de voormalig portefeuille
om te handelen. Het RIVM en IenW hadden tijd nodig om
houders transparantie nagestreefd en is er een structureel
bijvoorbeeld te onderzoeken of er normen voor GenX waren,
en overzichtelijk proces inzake de informatievoorziening
terwijl de gemeente snel wilde handelen om verdere milieu-
ingericht. De raad ontving regelmatig informatie via
en gezondheidsrisico’s te voorkomen. Wij beoordelen de
raadsinformatiebrieven en beantwoording van vragen. Op
samenwerking met landelijke partijen als constructief en
basis hiervan ontstaat de indruk dat het college steeds de raad
doelgericht. Ondanks het spanningsveld tussen de behoefte
informeerde met een zo transparant mogelijke weergave van
van de gemeente om snel te handelen en de tijd die landelijke
de kennis die op dat moment beschikbaar was. Wij beoordelen
overheden nodig hadden voor onderzoek en normstelling, is er
de informatievoorziening dan ook als passend. Ook wordt er
sprake geweest van open communicatie en wederzijds begrip.
uiteindelijk voor gezorgd dat de raad inzage krijgt in het gehele
Deze samenwerking heeft bijgedragen aan het vinden van
dossier.
werkbare oplossingen in een situatie met grote onzekerheden. Wij stellen vast dat de raad waar dat mogelijk was, tijdig,
5.2.3 Informatievoorziening aan de raad en inwoners
volledig en duidelijk is geïnformeerd. De raadsbrieven zijn in heldere taal opgeschreven; er werd ingegaan op het proces,
In deze sub paragraaf gaan wij in op de informatievoorziening
het handelingsperspectief van de gemeente en inhoudelijke
aan de raad en inwoners. Eerst gaan wij in op de informatie
uitkomsten. Ook wordt er geregeld een (compacte) tijdlijn
verstrekking aan de raad. De informatie die openbaar wordt
aangehaald ter verduidelijking. Wij hebben de indruk dat de
aangeboden aan de raad is in principe ook toegankelijk
informatie zo volledig mogelijk was, aangezien de brieven
voor inwoners. Later geven wij onze analyse van de
doorgaans aansloten op de (net uitgevoerde) acties van het
informatievoorziening aan inwoners specifiek.
kernteam. Een voorbeeld hiervan zijn de acties rondom het
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 55
gehele saneringsproces. Daarnaast was de informatie tijdig.
Op basis van bovenstaande stellen wij vast dat de gemeente,
Een voorbeeld hiervan is dat een raadsinformatiebrief en het
in lijn met haar zorgplicht, inwoners op een passende manier
bijbehorende onderzoeksrapport snel na oplevering van een
heeft geïnformeerd. De communicatie was overwegend tijdig,
onderzoek volgde, zoals bij het verkennende onderzoek.
volledig en duidelijk, waarbij een proactieve en transparante informatievoorziening centraal stond. Er is gebruikgemaakt
Informatievoorziening aan inwoners
van meerdere kanalen en er is ruimte geboden voor dialoog
Onderdeel van de gemeentelijke zorgplicht is het bieden van
via inloopavonden en de beantwoording van vragen. De
passende en transparante communicatie richting inwoners.
samenwerking met andere overheden op het gebied van
Dit betekent dat informatie tijdig en in begrijpelijke taal
communicatie en het respecteren van bevoegdheden droegen
wordt verstrekt, via meerdere kanalen zoals de gemeentelijke
bij aan een zorgvuldig proces.
website, sociale media en huis-aan-huisbrieven. Daarbij is het belangrijk om eerlijk te zijn over onzekerheden en risico’s, en inwoners handelingsperspectief te bieden, bijvoorbeeld door praktische adviezen. De communicatie moet niet alleen zenden, maar ook ruimte bieden voor dialoog, bijvoorbeeld via informatiebijeenkomsten of een contactpunt voor vragen. Tot slot is afstemming met partners essentieel om eenduidige en betrouwbare informatie te waarborgen. Vanaf januari 2018 is door het kernteam een duidelijke communicatieaanpak en -strategie opgesteld, gebaseerd op uitgangspunten zoals gezamenlijke verantwoordelijkheid, reactiviteit, transparantie en responsiviteit. Ook hierbij gold het dilemma in de communicatie tussen snelheid van communiceren en zekerheid van informatie. De uitgangspunten zijn in de praktijk zichtbaar geworden door diverse acties: publicatie van veel gestelde vragen en antwoorden op de gemeentelijke website, het beschikbaar stellen van aanvullende informatie en documenten, en het gebruik van QR-codes in huis-aan-huisbladen om inwoners te bereiken. Daarnaast zijn er inloopavonden georganiseerd en is er actief gereageerd op vragen van burgers, bedrijven en andere partijen. Het aantal vragen dat binnenkwam bij de GGD en de gemeente was zeer gering.
Ook heeft de gemeente intensief contact onderhouden met de tuinders aan de Sluisdijk en met hen individueel afspraken gemaakt. De samenwerking met medeoverheden versterkte de eenduidigheid van de communicatie naar de inwoners. Gesprekspartners bevestigen dat de informatieverstrekking open en transparant verliep en dat de vragen zo goed mogelijk zijn afgehandeld. Wij hebben echter niet onderzocht hoe de communicatie op de inwoners is overgekomen.
HOOFDSTUK 6
Conclusies en leerpunten In dit hoofdstuk blikken wij terug op het gehele onderzoek. Dit doen wij aan de hand van het opstellen van onze conclusies op basis van de onderzoeksvragen. Vervolgens beschrijven wij enkele leerpunten.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 57
6.1 Conclusies
•
Wij stellen vast dat bij de Wm-vergunning (1994/1995) de SRE Milieudienst ruim 200 voorschriften opneemt. Er
Custom Powders heeft vele jarenlang, in opdracht van
zijn meerdere passages opgenomen over de gevolgen van
chemiebedrijf Dupont/Chemours een bedrijfsproces
de bedrijfsactiviteiten voor lucht, bodem en water en het
uitgevoerd waarbij PFAS vrijkwamen. Dit bedrijfsproces is in
mitigeren van milieurisico’s. De voorschriften gelden voor
januari 2018 beëindigd. In april 2025 werd bekend dat het
alle industriële en voedingsstoffen die Custom Powders
bedrijf jarenlang PFAS-houdende stoffen op het vuilwaterriool
zou gaan verwerken.
heeft geloosd. Mede naar aanleiding hiervan heeft de
•
Wij stellen vast dat de revisievergunning Wm- en
gemeenteraad van Helmond besloten een onafhankelijk
Wvo-vergunning (2001/2002) werden aangevraagd
onderzoek in te stellen naar het gemeentelijke handelen jegens
in het kader van een voorgenomen uitbreiding van de
Custom Powders. Het doel van het onderzoek is om in beeld
bedrijfsactiviteiten. De aanvragen werden gecoördineerd
te brengen hoe de gemeente in haar verschillende rollen van
behandeld door de SRE Milieudienst en het waterschap.
1994 tot mei 2025 heeft gehandeld. De onderzoeksvragen
Tot 2002 had Custom Powders geen Wvo-vergunning.
luidden als volgt:
Onduidelijk is waarom niet. Het waterschap verleent een vergunning voor het lozen van huishoudelijk afvalwater
• • • • • •
Hoe is de vergunningverlening aan Custom Powders
en afvalwater dat vrijkomt bij het schoonmaken van
verlopen?
apparatuur (schoonmaakwater). Onduidelijk is in
Hoe is het gemeentelijk toezicht en de handhaving
hoeverre er ook een vergunning wordt verleend voor
georganiseerd en uitgevoerd?
het lozen van het overige afvalwater dat is verbonden
Welke rol heeft het college gespeeld in de bestuurlijke
met het productieproces; het procesafvalwater. De
aansturing van dit dossier?
revisievergunning bouwde voort op de eerdere Wm-
Hoe is de interne samenwerking binnen de gemeente
vergunning en bevatte aangescherpte voorschriften die
verlopen (raad, college, ambtelijke organisatie)?
passen bij de uitbreiding van de inrichting. De vergunning
Hoe is de gemeenteraad geïnformeerd door het college
verplichtte tot registratie van grond- en hulpstoffen. Wij
en de ambtelijke organisatie?
stellen vast dat bij de vergunningsaanvraag van teflon wel
Wat zijn de belangrijkste lessen die uit dit dossier
een productinformatieblad werd overlegd, maar van PFOA
kunnen worden getrokken voor toekomstig
niet. In 2006 gebeurt dit wel voor PFOA. Onduidelijk is
gemeentelijk handelen, toezicht en besluitvorming?
waarom dit zo is gegaan. •
6.1.1
Conclusies vergunningverlening
Wij stellen vast dat een gedoogbeschikking en veranderingsvergunning (2006/2007) werd aangevraagd
Deze conclusies gaan over de periode 1994-2017 en zijn
om een thermische luchtbehandelingsinstallatie te
gebaseerd op beperkt beschikbare informatie. Hierdoor is
plaatsen om de uitstoot van PFOA te reduceren. Wij
niet vast te stellen hoe de aanvragen zijn behandeld, welke
concluderen dat het verlenen van de gedoogbeschikking
dilemma’s speelden en welke afwegingen zijn gemaakt. De
passend is geweest. Dit is het eerste moment waarop
meeste documenten uit deze periode zijn vernietigd hetgeen
wij vast kunnen stellen dat de SRE Milieudienst/
mogelijk was volgens de wet- en regelgeving. Als gevolg
gemeente kennis nam over de schadelijkheid van PFOA
hiervan was een goede reconstructie niet mogelijk. Kort
en dat Custom Powders kennelijk al een aantal jaren
samengevat luiden de conclusies als volgt:
deze schadelijke stof emitteerde zonder een uitgebreide nabehandelingsinstallatie. Wij stellen vast dat er toen geen
•
De vergunningverlening voor de periode 1995-2017
nader onderzoek is gedaan naar de eventuele vervuiling
dient te worden geplaatst in de context van die tijd. Wij
van de omgeving. Wij kunnen niet vaststellen waarom dit
concluderen dat toen in Nederland en Helmond weinig
niet gebeurd is.
bekend was over de schadelijkheid van PFAS voor mens
•
In de periode 2008-2011 veranderde het wettelijke kader
en milieu. Bovendien was het detecteren en meten van
ingrijpend met de invoering van het Activiteitenbesluit,
PFAS in het milieu niet zo goed mogelijk als nu. Pas vanaf
Waterwet en Wabo. De nieuwe wettelijke kaders gaven
ongeveer 2017 nam de kennisontwikkeling en toepassing
bedrijven meer eigen verantwoordelijkheid en minder
van meetmethoden, monitoring en regulering van PFAS
directe sturing door het bevoegd gezag. Wij stellen vast
een duidelijke vlucht.
dat Custom Powders aanvankelijk vergunningsplichtig
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 58
bleef. In 2011 werd er een veranderingsvergunning
•
Baserend op de verslagen maken de inspecties in de meeste jaren een oppervlakkige indruk.Dit paste
hulpstof.
in de trend van integrale controles naar basis- en
Wij hebben geen productinformatieblad van GenX
aspectcontroles en de steeds minder beschikbare tijd voor
aangetroffen, en kunnen niet vaststellen of Custom
de inspecties. Overigens was er ook geen reden voor een
Powders deze hulpstof registreerde. De vergunning
uitgebreider toezicht op Custom Powders als klein bedrijf
vereiste dat wel. Over de eventuele schadelijkheid van
dat zich vooral bezighield met het verwerken van stoffen
GenX was destijds geen informatie beschikbaar. Wij
voor de voedingsmiddelenindustrie.
concluderen dat de kennis hierover bij het bedrijfsleven
•
Een enkele keer trekken de SRE Milieudienst/ODZOB en
telkens een (grote) stap voorloopt ten opzichte van de
het waterschap samen op bij inspecties. In deze tijd stond
overheid, anders gezegd de overheid loopt achter de feiten
het integraal toezichthouden nog in de kinderschoenen.
aan zonder dat de overheid hier veel aan kan doen. Zo
•
De kwaliteit en diepgang van de inspectieverslagen lopen
werd PFOA pas in 2013 opgenomen op de Europese lijst
uiteen en zijn afhankelijk van welke inspecteur ze heeft
van stoffen met ernstige risico’s voor mens en milieu.
opgesteld. De meeste verslagen maken een oppervlakkige
Wij concluderen dat net als in 2006/2007 wist de
indruk. Er waren geen eenduidige richtlijnen waaraan
gemeente/SRE Milieudienst wist dat Custom Powders
een verslag moest voldoen.
al een aantal jaren de schadelijke stof PFOA emitteerde.
•
•
verleend vanwege de vervanging van PFOA door GenX als
•
In de Wm-vergunning zijn zeer veel voorschriften
Custom Powders schaalt de uitstoot van PFOA immers
opgenomen. In de verslaglegging wordt hier niet of
niet voor niets af. Voor zover wij weten is er ook in
nauwelijks aan gerefereerd. Er zijn geen checklisten.
2011 geen nader onderzoek gedaan naar de eventuele
Wij kunnen echter niet vaststellen of de inspecteur wel
vervuiling van de omgeving. Onduidelijk is waarom niet.
of geen aandacht heeft besteed aan (een deel van) de
Wij stellen vast dat na een wijziging van het
voorschriften.
Activiteitenbesluit in 2013 Custom Powders als
•
Wat inspecteurs vinden van het bedrijf Custom Powders
type B-inrichting wordt geclassificeerd waardoor de
is soms jaarlijks aan verandering onderhevig zonder
vergunningsplicht verviel en er alleen nog algemene
verklaring. Dit geldt ook voor de classificatie van het
regels en meldingsplicht golden. Deze classificatie
bedrijf. Dit duidt op onduidelijke en geen eenduidige
kunnen wij niet goed verklaren omdat Custom
richtlijnen met als gevolg een gebrek aan consistentie en
Powders zoals aangegeven in eerder verleende
eenduidige interpretatie. Duidelijke en eenduidige kaders
vergunningen niet alleen stoffen verwerkte voor
en richtlijnen zijn noodzakelijk omdat het beleid is om
de voedingsmiddelenindustrie, maar ook voor de
vaak te wisselen van inspecteur, zodat er geen binding
chemische industrie waarvan inmiddels duidelijk was
ontstaat met een bedrijf.
geworden dat de vrijkomende stoffen in ieder geval
•
De enkele keren dat er een tekortkoming geconstateerd
deels schadelijk waren voor mens en milieu. Op basis
wordt, vindt er navolging plaats door de inspecteur, tenzij
van het overgangsrecht waren de voorschriften uit de
er een reden is ervan af te wijken.
eerdere vergunningen nog tot 1 januari 2016 geldig.
•
Wij hebben de indruk dat de SRE Milieudienst/ODZOB
Daarna vervielen deze vergunningen en bijbehorende
niet elk jaar een duidelijk beeld had welke grondstoffen
voorschriften. Vanaf dat moment golden uitsluitend de
er werden verwerkt bij Custom Powders; in ieder geval is
algemene milieuregels uit het Activiteitenbesluit en de
er alleen in de eerste jaren over gerapporteerd.
zorgplicht van het bedrijf.
•
Inspecteurs hebben niet iets kunnen constateren over de specifieke vervuiling door PFAS-houdende stoffen.
6.1.2 Conclusies toezicht en handhaving
Inspecties zijn momentopnames. Daarnaast was weinig
Kort samengevat luiden de conclusies als volgt:
of niets bekend over de schadelijkheid van PFOA en later GenX. Meer en/of diepgaandere inspecties
•
In het algemeen verloopt het toezicht conform de status
zouden waarschijnlijk niet meer informatie hebben
van de inrichting.
opgeleverd over de verspreiding van PFOA/GenX en de schadelijkheid voor mens en milieu.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 59
6.1.3 Conclusies nadat PFAS werd ontdekt en wat volgde
•
Vanaf maart 2018 komt de bestuurlijke verantwoordelijkheid te liggen bij de portefeuillehouder
Conclusies genomen maatregelen
milieu. Wij concluderen dat de beweging naar meer
Kort samengevat luiden de conclusies als volgt:
reguliere verhoudingen op dit moment logisch is omdat de acute crisissituatie voorbij is. Het beëindigen van de
•
Wij concluderen dat de gemeente in het algemeen
crisissituatie is echter niet formeel gemarkeerd; het is
zorgvuldig, proactief, voortvarend en navolgbaar heeft
natuurlijk ontstaan.
gehandeld. Ondanks de onzekerheden in kennis en de
•
Wij concluderen dat de verantwoordelijk wethouders en
soms onvolledige informatie heeft de gemeente een proces
burgemeester zich gedurende de hele periode maximaal
doorlopen waarin zij stapsgewijs de bron heeft achterhaald,
hebben ingezet om invulling te geven aan hun rol. Het
maatregelen heeft genomen om de emissie te stoppen en
college neemt besluiten waar dat noodzakelijk is, dan wel
het dossier afgehandeld met het oog op het minimaliseren
mandateert de ODZOB hiervoor. Het college stuurt op de
van schadelijke gevolgen voor het milieu en de
uitgangspunten van de zorgplicht om nadelige gevolgen
volksgezondheid. Wij trekken de conclusie dat de gemeente
voor het milieu en de volksgezondheid van inwoners zoveel
conform de wettelijke kaders en eigen beleidsregels heeft
mogelijk te beperken en voorkomen. In het college was er
gehandeld, waarbij de beginselen zoals zorgvuldigheid,
eenduidigheid en weinig discussie over hoe te handelen
motivering, rechtszekerheid en vertrouwen zichtbaar zijn
gedurende de gehele onderzochte periode.
toegepast. •
De gemeente heeft verschillende maatregelen genomen
Conclusie samenwerking
om de gevolgen voor het milieu en de volksgezondheid
Kort samengevat luiden de conclusies als volgt:
te minimaliseren in dit dossier. Zo heeft de gemeente maatwerkvoorschriften aan het bedrijf opgelegd, diverse
•
Wij concluderen dat de intern ambtelijke samenwerking in
onderzoeken uitgevoerd naar de verspreiding en gevolgen,
het algemeen goed verliep. Al snel start er een kernteam van
een saneringstraject opgestart en diverse bestuursrechtelijk
ambtenaren van de gemeente, ODZOB en het waterschap.
en strafrechtelijke stappen genomen. De gemeente
Het kernteam functioneerde goed. In het kernteam zaten
heeft daarmee nadelige gevolgen voor het milieu en de
de juiste mensen aan tafel met de juiste competenties.
gezondheid van inwoners zoveel mogelijk voorkomen,
De verantwoordelijkheden en taken van de verschillende
beperkt en waar mogelijk hersteld. De gemeente heeft
leden waren helder en duidelijk verdeeld. Het kernteam
zich met de betrokken overheden en andere partners
stond in nauwe verbinding met de verantwoordelijk
maximaal ingezet om te zorgen voor een veilige en gezonde
portefeuillehouder. De beweging van een meer projectmatig
leefomgeving. Alles overziend concluderen wij de gemeente
ingerichte crisisorganisatie met een kernteam naar meer
heeft gehandeld in lijn met de gemeentelijke zorgplicht.
reguliere verhoudingen in de lijn is niet formeel besloten
•
Conclusies rolinvulling college
•
Kort samengevat luiden de conclusies als volgt:
•
In het begin is het college zeer nauw betrokken. De
samenwerking in het algemeen goed verliep. De lijnen
ontstane situatie wordt terecht als een crisis benaderd,
tussen de betrokken bestuurders en ambtenaren waren kort;
omdat de volksgezondheid mogelijk in het geding
de contacten intensief. Deze werkwijze heeft bijgedragen
was, plus de grote informatie-onzekerheid. Na korte
aan snelle besluitvorming en verdere afhandeling. Het
tijd werd wethouder De Vries naar voren geschoven
college en het kernteam hebben rolvast gehandeld. Het
als eerst verantwoordelijk bestuurder (vanuit zijn
college liet de uitvoering primair over aan het kernteam en
locoburgemeesterschap en handhavingsportefeuille). Wij
werd frequent en gestructureerd geïnformeerd. Dit duidt op
concluderen dat het in een dergelijke crisissituatie passend
vertrouwen in de ambtelijke expertise en een goede balans
is dat één collegelid verantwoordelijk wordt, omdat het zo
tussen sturing en uitvoering.
voor iedereen duidelijk is wie bestuurlijk verantwoordelijk
dan wel gemarkeerd, maar langzaam maar zeker ontstaan. •
•
Ook concluderen wij dat de ambtelijk-bestuurlijke
Wij concluderen dat de samenwerking van de gemeente
is. Ook komt zo alle voor het college benodigde informatie
met de ODZOB en het waterschap in het algemeen goed
samen bij één persoon. Gezien zijn portefeuille is de keuze
verliep. De contacten waren intensief. De samenwerking
voor wethouder De Vries logisch.
was constructief en de taakverdeling was in het algemeen duidelijk. De organisaties traden gezamenlijk op richting het bedrijf, inwoners en andere organisaties.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 60
De rolverdeling was in het algemeen duidelijk. De organisaties voelden een gezamenlijke verantwoordelijkheid en hebben in grote lijnen gehandeld als één overheid. •
De samenwerking met landelijke partijen organisaties als RIVM en het ministerie van IenW verliep constructief en doelgericht. Ondanks het spanningsveld tussen de behoefte van de gemeente om snel te handelen en de tijd die landelijke overheden nodig hadden voor onderzoek en normstelling, is er sprake geweest van open communicatie en wederzijds begrip.
Conclusie informeren gemeenteraad en inwoners Kort samengevat luiden de conclusies als volgt: •
In het algemeen concluderen wij dat het college de raad tijdig, volledig en duidelijk heeft geïnformeerd. Het valt ons op dat de raad niet eind 2017 achter gesloten deuren geïnformeerd is over de ontstane (crisis)situatie en wat het college van plan was te doen. De raad ontving vanaf januari 2018 op regelmatige basis informatie via onder meer raadsinformatiebrieven. Uiteindelijk krijgt de raad inzage in het gehele dossier.
•
Wij concluderen dat de gemeente, in lijn met haar zorgplicht, inwoners op een passende manier heeft geïnformeerd. De communicatie was overwegend tijdig, volledig en duidelijk, waarbij een proactieve en transparante informatievoorziening centraal stond. Er is gebruikgemaakt van meerdere kanalen en er is ruimte geboden voor dialoog via inloopavonden en de beantwoording van vragen. De samenwerking met andere overheden op het gebied van de communicatie en het respecteren van bevoegdheden droegen bij aan een zorgvuldig proces.
Raadsonderzoek PFAS Gemeente Helmond | RAPPORT | 61
6.2 Leerpunten
6.2.2 Leerpunten periode eind 2017-mei 2025 Bij deze periode past de relativering dat zoals uit de conclusies
6.2.1 Leerpunten uit de periode 1995-eind 2017
blijkt veel zaken goed zijn gegaan. Dit gaan wij hier niet
Bij deze leerpunten past de relativering dat zij deels achterhaald
herhalen. In aanvulling hierop hebben we de volgende
kunnen zijn, omdat wij geen onderzoek hebben gedaan naar de
leerpunten:
huidige processen wat betreft vergunningverlening, toezicht en handhaving. Onze analyse en beoordeling is immers gericht op
•
Maak als gemeente vooraf duidelijke afspraken over rollen
de situatie van toen. De leerpunten gericht op de gemeente en
en verantwoordelijkheden in overlegstructuren met partners.
ODZOB zijn:
Uit het bestudeerde dossier blijkt dat er zeker in de beginfase van de crisis (deels ad hoc) veelvuldig bestuurlijke
•
•
•
Doe als gemeente en ODZOB gelijk nader milieuonderzoek
en ambtelijke overleggen plaatsvonden met diverse
in de omgeving van een bedrijf als het duidelijk wordt
partners (ODZOB, waterschap, RIVM, het ministerie van
dat een bedrijf enige tijd een schadelijke stof emitteert
IenW, NVWA, GGD, etc.). Hoewel deze samenwerking
zonder een uitgebreide nabehandelingsinstallatie. Op deze
overwegend positief werd beoordeeld, blijkt dat er geen
manier kan een beeld worden gevormd van de vervuiling
vaste overlegstructuur was opgezet voor de regionale (brede
van het milieu en kunnen eventueel maatregelen worden
bestuurlijke) overleggen. Bij complexe dossiers met ook
genomen.
nog de nodige urgentie kan het helpen om vooraf meer
Geef als ODZOB goed navolging aan de voorschriften die
bewust een heldere rol- en taakverdeling vast te leggen om
in de vergunning staan en afspraken die in het kader van
zo de samenwerking efficiënter en transparanter te laten
vergunningen met een bedrijf worden gemaakt.
verlopen. Dit versterkt niet alleen de slagkracht, maar ook
Blijf als gemeente en ODZOB nauw samenwerken met regionale en landelijke organisaties om de kennis over
•
•
Borg als gemeente een duidelijke overgang van crisisstructuur
PFAS en andere schadelijke stoffen op peil te houden zodat
naar de reguliere lijn. Dit geldt zowel voor binnen het college,
de afstand tot het bedrijfsleven zo klein mogelijk is.
tussen de portefeuillehouder en de ambtelijke organisatie
Trek als gemeente en ODZOB bij toezicht en handhaving
als binnen de ambtelijke organisatie. Door deze overgang
gezamenlijk op met andere toezichthoudende instanties,
duidelijk te markeren wordt beter geborgd wie waarvoor
zodat er meer als één overheid en efficiënter geopereerd
verantwoordelijk is, welke overlegvormen blijven bestaan
kan worden. Ook kan zo beter specifieke kennis en kunde
en hoe de informatievoorziening richting het bestuur en de
worden gedeeld bij ingewikkelde chemische processen en
partners wordt ingericht. Dit voorkomt rolverwarring en
de emissie daarvan met mogelijke gevolgen voor mens en
draagt bij aan continuïteit en transparantie in de verdere
milieu.
afhandeling van complexe dossiers.
Verbeter als ODZOB de kwaliteit en diepgang van
•
Informeer als college bij een crisis de gemeenteraad eerder onder
de inspectieverslagen. Werk met een vast format
geheimhouding. Dit versterkt het vertrouwen tussen het
en checklists. Volg hierbij ook de (belangrijkste)
college en de raad en voorkomt dat raadsleden achteraf het