E1 VNG 2024-09 Samenwerken met de Handreiking flexibele arbeidsinzet

Aan de leden

Datum

9 april 2024 Ons kenmerk

U202400171 Lbr. 24/009 Telefoon

070-3738393

Onderwerp

Samenwerken met de Handreiking flexibele arbeidsinzet gemeentelijke sector Samen

Geachte leden van college en gemeenteraad, Gemeenten werken van oudsher samen in diverse netwerken, overleggen en gremia. Maatschappelijke opgaven zijn steeds vaker gemeente-overstijgend en complex. De samenwerking tussen gemeenten hierbij is tegenwoordig noodzaak omdat de personele inzet en financiële middelen beperkt zijn. Samenwerken aan een opgave is mensenwerk, het is belangrijk dat de arbeidsjuridische/arbeidsvoorwaardelijke consequenties voor betrokken partijen en werknemers duidelijk zijn. De Handreiking flexibele arbeidsinzet gemeentelijke sector zet voor gemeenten op een rij welke vormen van (personele) samenwerking mogelijk zijn in de gemeentelijke sector en geeft aan waar rekening mee moet worden gehouden: arbeidsjuridisch, maar ook fiscaal en mededingingsrechtelijk. Ook worden de verschillende vormen van externe inhuur toegelicht. Daarnaast maakt de handreiking inzichtelijk welke vorm van samenwerking voor u het meest efficiënt kan zijn. Deze handreiking is de eerste publicatie van het VNG-programma Arbeidsmarktkrapte. Dit driejarig programma (2024 – 2026) is ontstaan op verzoek van de leden in de ALV. Met het programma wil de VNG een concrete bijdrage leveren aan oplossingen voor de effecten van arbeids(markt)krapte op gemeenten. Hoe? Door ons te richten op de arbeidsmarkt van de toekomst en innovatie. Dat doen we actiegericht én samen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Nassaulaan 12 Den Haag | Postbus 30435 | 2500 GK Den Haag 070 - 373 83 93 | info@vng.nl

vng.nl

De Handreiking is sinds 8 maart beschikbaar en openbaar raadpleegbaar op de site van de VNG. De VNG besteedde hier aandacht aan door middel van de video ‘Weekjournaal Leonard Geluk. Deze video verscheen extern via YouTube en op het LinkedIn-kanaal van VNG en Leonard Geluk. In deze video benadrukt de voorzitter van het College voor Arbeidszaken, Ton Heerts, het belang van samenwerken en de handreiking. Het programma organiseert twee keer een webinar met uitleg over de handreiking: op 18 april en 4 juni. P&O’ers, afdelingshoofden, gemeentesecretarissen en andere geïnteresseerden zijn welkom. Ook is er gelegenheid om vragen te stellen aan de samenstellers van de handreiking. Berichtgeving hierover volgt op vng.nl/agenda en het VNG-werkgeversforum. Met vriendelijke groet, Vereniging van Nederlandse Gemeenten

mr L.K. Geluk Algemeen directeur

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2/2

Een handreiking voor flexibele arbeidsinzet in de gemeentelijke sector

Colofon Deze juridische handreiking voor flexibele arbeidsinzet in de gemeentelijke sector is inhoudelijk vormgegeven door Capra Advocaten in opdracht van de VNG. Met medewerking van de klankbordgroep uit de gemeentelijke sector. Een handreiking voor flexibele arbeidsinzet in de gemeentelijke sector (februari 2024, versie 1) Eindredactie Team Arbeidszaken VNG Vormgeving Chris Koning (VNG)

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inhoudsopgave Samenvatting

6

1

Inleiding en doel handreiking 1.1 Inleiding 1.2 Doelstelling handreiking 1.3 Leeswijzer 1.4 Disclaimer

10 10 11 12 13

2

Uitlenen van personeel aan en van andere gemeenten of publieke organisaties 2.1 Inleiding 2.2 Collegiaal in- en uitlenen en detacheren: algemene kaders 2.2.1 Verschillende vormen van detacheren 2.2.2 Detacheringsovereenkomst 2.2.3 Waadi van toepassing ? 2.3 Detachering in het kader van re-integratie 2.3.1 Specifieke aandachtspunten bij detacheringsovereenkomst i.v.m. re-integratie 2.4 Detachering in het kader van loopbaanontwikkeling 2.4.1 Specifieke aandachtspunten bij detacheringsovereenkomst i.v.m. loopbaanontwikkeling 2.5 Bijzondere positie boa’s en toezichthouders bij in- en uitleen tussen gemeenten 2.5.1 Individuele detacheringsovereenkomsten of algemene afspraken 2.5.2 Formele aanwijzing van toezichthouders en legitimatiebewijs 2.5.3 Reikwijdte van opsporingsbevoegdheid van boa’s 2.6 Andere ambtenaren aangewezen bij aanwijzingsbesluit 2.7 Samenwerking tussen gemeenten bij inzet van medewerkers 2.7.1 Samenwerkingsovereenkomst 2.7.2 Samenwerking via gezamenlijk op te richten rechtspersoon 2.8 Fiscale aspecten detacheren van personeel tussen gemeenten en andere gelieerde organisaties: omzetbelasting en vennootschapsbelasting 2.8.1 Wel of geen btw-plicht 2.8.2 Vennootschapsbelasting

14 14 14 14 15 16 16 17 17

Tijdelijk personeel in dienst van de eigen gemeente 3.1 Inleiding 3.2 Voor- en nadelen van het zelf in dienst nemen van tijdelijk personeel in vergelijking met inhuur 3.2.1 Voordelen van het zelf in dienst nemen van tijdelijk personeel 3.2.2 Nadelen van het zelf in dienst nemen van tijdelijk personeel 3.3 Tijdelijke arbeidsovereenkomsten, aflopend op een kalenderdatum 3.3.1 Wettelijk kader en ketenregeling 3.3.2 Keuze van de duur van het contract 3.3.3 Wel of geen proeftijd 3.3.4 Wel of geen tussentijds opzegbeding 3.4 Tijdelijke arbeidsovereenkomsten voor de duur van een ‘project’ 3.4.1 Wettelijk kader 3.4.2 Wanneer is een project-arbeidsovereenkomst mogelijk? 3.4.3 Combinatie met een maximale duur 3.4.4 Voorbeelden van situaties waarbij een project-arbeidsovereenkomst mogelijk is

25 25

3

17 17 18 18 18 19 19 19 21 22 22 24

26 26 27 28 28 28 29 29 30 30 31 32 32

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

3.4.5 Wel of geen proeftijd 3.4.6 Wel of geen tussentijds opzegbeding Oproepovereenkomsten 3.5.1 Gaat de mogelijkheid van oproepovereenkomsten verdwijnen? 3.5.2 Wettelijk kader 3.5.3 Bepaling over oproepovereenkomst in de Cao Gemeenten 3.5.4 Nulurencontract of min-max-contract ? 3.5.5 Doorbetaling tijdens ziekte van de oproepkracht 3.5.6 Verlengingsaanbod 3.5.7 Risico’s van oproepcontracten Arbeidsovereenkomst met pensioengerechtigden Stageovereenkomsten en verschil met arbeidsovereenkomst 3.7.1 Stageovereenkomst of arbeidsovereenkomst

33 33 33 34 34 34 35 35 35 36 36 37 37

4

Externe inhuur 4.1 Inleiding 4.2 Uitzenden 4.2.1 Uitzendovereenkomst 4.2.2 Uitzendbeding 4.2.3. Fasensysteem 4.3 Tussenkomst van derde partijen 4.3.1 Vormen van tussenkomst en vergoeding 4.3.2 Risicodrager(s) 4.4 Detachering 4.4.1 Detachering vanuit een derde partij 4.5 Zzp’ers 4.5.1 Wijze van contracteren, werkgeversgezag en schijnzelfstandigheid 4.5.2 Wet DBA, modelovereenkomsten en voorgestelde wetswijziging 4.6 Fiscale risico Wet DBA 4.6.1 Handhavingsmoratorium tot en met 2024 4.6.2 Risico vanaf het moment dat het handhavingsmoratorium vervalt 4.6.3 Gevolgen loonheffingen indien sprake is van een zzp-werknemer 4.6.4 Hoe om te gaan met de btw die op facturen in rekening zijn gebracht? 4.7 Inlenersbeloning 4.8 Overname ingehuurde krachten (belemmeringsverbod) 4.9 Opvolgend werkgeverschap 4.10 Payrolling 4.11 Toelatingsstelsel voor de terbeschikkingstelling van arbeidskrachten

39 39 39 39 41 41 42 43 43 44 44 45 46 49 51 51 51 53 54 54 56 57 57 59

5

Overige aspecten 5.1 In welke gevallen hebben de Cao Gemeenten en Cao SGO invloed op flexibele arbeidskrachten? 5.2 Ambtenaarschap, VOG en afleggen ambtseed of -belofte 5.3 Sociale zekerheid: WW, Wet WIA, ZW 5.4 Medezeggenschap 5.4.1 Advies- en instemmingsrecht 5.4.2 Primaat van de politiek 5.4.3 In de onderneming werkzame personen 5.5 Aanbesteden 5.5.1 Inhuren van arbeidskrachten 5.5.2 Samenwerken tussen gemeenten en gemeentelijke organisaties 5.5.3 Incidentele detacheringen 5.6 Wet markt en overheid 5.7 Wet normering topinkomens 5.8 Aansprakelijkheid

60

3.5

3.6 3.7

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

60 60 62 62 62 63 64 65 65 67 70 70 71 72

5.9 6

5.8.1 Schade derden 5.8.2 Verhaalsrecht op arbeidskracht 5.8.3 (Letsel)schade inhuurkracht 8.5.4 Aansprakelijkheid voor achterstallige belastingen, premies en loon Pensioen

72 72 73 73 73

Model detacheringsovereenkomst, versie december 2023 Detacheringsovereenkomst Addendum I Addendum II

75 75 83 86

Bijlage 1: Artikel Flexpool MBC voor handreiking VNG

87

Bijlage 2: Fryske Flekspool

91

Bijlage 3: Hand-out Juridisch kader Waadi

93

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

Samenvatting In 2022 sprak de Algemene Ledenvergadering (ALV) van de VNG zich uit voor meer (collectieve) ondersteuning vanuit de VNG op de effecten van arbeidsmarktkrapte bij gemeenten. Het doel is onderlinge concurrentie te verminderen, samenwerken te stimuleren en te leren van elkaar. Deze juridische handreiking is het eerste concrete instrument van dit programma voor gemeenten en gemeentelijke organisaties. De handreiking is geschreven voor medewerkers bij gemeenten en gemeentelijke organisaties die voornamelijk werkzaam zijn op het terrein van HR en arbeidsjuridische zaken. In hun werk vervullen zij een rol bij de wijze waarop de uitwisseling van medewerkers tussen gemeenten plaatsvindt. Van hen wordt ook verwacht dat zij een vinger aan de pols houden bij de inhuur vanuit externe partijen. In deze handreiking is ook de uitkomst van de Cao Gemeenten en Cao Samenwerkende Gemeentelijk Organisaties (SGO) 2024-2025 meegenomen. Tijdens deze onderhandelingen zijn de toenemende mate van flexibilisering en de daaraan verbonden kosten en risico’s onderwerp van gesprek geweest. Dit heeft er onder andere toe geleid dat de sector payrolling wil uitfaseren. Daarnaast is afgesproken dat de inspanningen van gemeentelijke werkgevers erop gericht zijn de kosten van inhuur terug te dringen.

Om de inhuur terug te dringen spraken cao-partijen af dat gemeenten de mogelijkheden voor interne flexibiliteit beter kunnen benutten, waarbij samenwerking tussen gemeenten een belangrijke bijdrage kan leveren.

Organisatie overstijgende samenwerking Gemeenten en gemeentelijke organisaties zullen nog meer dan voorheen naar vormen van samenwerking zoeken waarbij eigen personeel zonder juridische belemmeringen kan worden uitgewisseld. In dat kader ondersteunen de VNG en de WSGO hun leden met deze handreiking. Deze handreiking geeft inzicht in de verschillende mogelijkheden van personele uitwisseling en samenwerking. We staan stil bij de individuele detachering tussen gemeenten onderling en gaan in op andere samenwerkingsvormen, met in het bijzonder arbeidspools. In dat geval richten de samenwerkende organisaties een pool op waarin medewerkers instromen die vanuit de pool bij de samenwerkingspartners worden geplaatst. Verder brengen we de fiscale consequenties van onderlinge samenwerking onder de aandacht. Gemeenten en SGO-organisaties zijn aanbestedende diensten in het kader van de Aanbestedingswet 2012 en om die reden geeft de handreiking handvatten hoe daarmee om te gaan. Juridisch gezien kan samenwerking op twee manieren plaatsvinden. Van beide vormen zijn twee voorbeelden als bijlagen in de handreiking opgenomen.

Interne flexibiliteit Naast de samenwerking met andere gemeenten leest u in de handreiking welke mogelijkheden er zijn om uw eigen medewerkers op andere wijze flexibel in te zetten. We besteden ruim aandacht aan de mogelijke flexibele contractvormen binnen gemeenten en gemeentelijke organisaties. Hier komen de tijdelijke arbeidsovereenkomsten aan bod, waaronder ook de tijdelijke arbeidsovereenkomst voor de duur van een project. Daarnaast is er aandacht voor de inzet van oproepkrachten. Met de wetswijzigingen ten aanzien van de oproepovereenkomsten is de positie van de oproepkracht de afgelopen jaren verbeterd en

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

wordt het nog sterker met het nu voorliggend wetvoorstel Wet verbetering zekerheid flexibele arbeidskrachten. Met de cao-bepaling over oproepkrachten en de inhoud van het voornoemde wetsvoorstel neemt de flexibiliteit voor gemeenten op inzetbaarheid van de oproepkracht af. Niet iedereen stopt met werken op het moment dat hij de AOW-gerechtigde leeftijd bereikt. Werkgevers maken in toenemende mate gebruik van deze groep medewerkers. Hiermee blijft kennis en ervaring voor de organisatie beschikbaar. Daarnaast vindt er geen premieafdracht meer plaats voor sociale zekerheid en pensioen, hetgeen een kostenvoordeel oplevert voor de werkgever. In de handreiking gaan we hier verder op in. We eindigen dit onderdeel van de handreiking met aandacht voor de arbeidsovereenkomst in het kader van de Beroeps Begeleidende Leerweg (BBL) en de stageovereenkomst. Hoewel bij een stage de nadruk ligt op het leren en minder op werken, kan een stagiaire bijvoorbeeld door onderzoek te doen een nuttige bijdrage leveren voor de organisatie. Bijkomend voordeel kan zijn dat een stagiaire met positieve ervaringen na de studie sneller zal reageren op een vacature binnen de gemeentelijke sector.

Externe flexibiliteit door inhuur Bij de laatste cao-onderhalingen benadrukten de betrokken partijen het belang van een goede en verantwoorde balans tussen vaste en tijdelijke arbeidsrelaties en externe inhuur. De praktijk laat zien dat de gemeentelijke sector niet zonder externe inhuur kan. In de handreiking brengen we eerst de externe inhuur aan de orde voordat we verder ingaan op het vinden van een balans. Er is aandacht voor de klassieke externe vormen van inhuur zoals detachering en uitzenden en er wordt stilgestaan bij het inhuren van zzp’ers. De grote schaal waarop er in verschillende sectoren, ook buiten de overheid, gebruik wordt gemaakt van zzp’ers, heeft demissionair minister Van Gennip (SZW) doen besluiten het wetsvoorstel Wet verduidelijking beoordeling arbeidsrelaties en rechtsvermoeden ter consultatie voor te leggen. Naar het oordeel van de minister moet dit wetsvoorstel bijdragen aan het herstellen van de balans tussen het werken met zelfstandigen en vaste werknemers. Dit gebeurt door de regels voor het werken met werknemers en zelfstandigen te verduidelijken. De internetconsultatie leverde een grote hoeveelheid (kritische) reacties op. Momenteel geldt een handhavingsmoratorium tot en met 2024. Dit houdt in dat als de Belastingdienst op dit moment zou oordelen dat de arbeidsrelatie een (fictieve) dienstbetrekking is, de gemeente geen naheffingsaanslag krijgt.

Mits er geen sprake is van een evidente dienstbetrekking en schijnzelfstandigheid. In de handreiking wordt ruim aandacht besteed aan de fiscale risico’s van de huidige Wet Deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA). Hierbij komt eveneens aan de orde hoe de gemeente moet handelen wanneer de Belastingdienst vaststelt dat er sprake is van een (fictieve) dienstbetrekking. Ook hebben we het kort nog over payrolling, dit voor zover dat nog aan de orde is, gegeven de uitfasering zoals afgesproken in de cao 2024-2025. Verder is er aandacht voor het opvolgend werkgeverschap. Het eerst inhuren van medewerkers die daarna in dienst komen van de gemeente kan leiden tot opvolgend werkgeverschap.

Overige aspecten In de handreiking wijden we een apart hoofdstuk aan overige aspecten die te maken hebben met het onderling in- en uitlenen van personeel of externe inhuur. Denk aan de toepasbaarheid van de Cao Gemeenten en Cao SGO, de Werkloosheidswet en de Ziektewet/WIA, het afleggen van een ambtseed en de Verklaring omtrent gedrag (VOG). Ook staan we stil bij de vraag tot welke hoogte ingehuurde medewerkers kennis mogen nemen van vertrouwelijke informatie. Het in- of uitlenen van werknemers kan gevolgen hebben voor de medezeggenschap binnen organisaties. Het groepsgewijze inhuren van medewerkers kan bijvoorbeeld adviesplichtig zijn, dit voor

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

zover het primaat van de politiek dit adviesrecht niet opzij zet. Ingeleende medewerkers krijgen op een bepaald moment passief en actief kiesrecht voor de ondernemingsraad. Gemeenten en gemeentelijke organisaties zijn aanbestedende diensten en bij het uitwisselen van medewerkers tussen gemeenten als ook bij de externe inhuur kan het (Europees) aanbestedingsrecht een rol spelen. Publiek-publieke samenwerking vindt op steeds grotere schaal plaats en dan dringt zich de vraag op of deze vorm van samenwerking nog wel binnen het geldende (Europese) aanbestedingsrecht past. In de handreiking komen de mogelijkheden aan de orde waarmee het uit- en inlenen van medewerkers buiten het aanbestedingsrecht kan blijven. Als inlenende organisatie kan men ook geconfronteerd worden met de Wet normering topinkomens (WNT) wanneer een topfunctionaris zonder dienstbetrekking bij een gemeente of gemeentelijke organisatie werkzaamheden komt verrichten. Hiervan is in ieder geval sprake wanneer de inhuurkracht bijvoorbeeld als (interim) gemeentesecretaris of griffier aan de slag gaat. Wanneer een, veelal grote gemeente, een duidelijke directiestructuur kent, kan de WNT op deze directeuren van toepassing zijn. Dit geldt evenzo voor directeuren van gemeentelijke organisaties.

In de handreiking beschrijven we de toepassing van de WNT bij de inhuur van een medewerker die als topfunctionaris wordt aangemerkt. Het onderling uitwisselen van medewerkers en het inhuren van externen verloopt meestal zonder problemen. Wanneer dit niet het geval is, kunnen geschillen ontstaan over wie aansprakelijk is voor de schade die dan ontstaat. We spreken hier dan over schade die veroorzaakt is door het handelen van de ingehuurde medewerker, maar ook de schade die de ingehuurde medewerker zelf lijdt tijdens de inhuur. De beide vormen van schade en wie daarvoor verantwoordelijk is, komt in de handreiking aan de orde. We sluiten dit hoofdstuk af met een beschouwing over de pensioenrechtelijke aspecten die verbonden kunnen zijn aan de uitwisseling van personeel tussen gemeenten en bij inhuur van externen.

Detacheringsovereenkomst In de handreiking is een concept voor een detacheringsovereenkomst opgenomen. Dit concept bevat een aantal optionele bepalingen, waaronder een drietal opties voor een detacheringsvergoeding, te weten een vergoeding gebaseerd op enkel de loonkosten, een variant met een commercieel tarief en een variant waarbij enkel onkosten in rekening worden gebracht. Bij deze detacheringsovereenkomst zijn twee addenda toegevoegd. Het eerste addendum ziet op een detachering in het kader van re-integratie tweede spoor. Het tweede addendum heeft betrekking op een detachering die gericht is op loopbaanontwikkeling c.q. een Van werk naar werk-traject.

Bijlagen De handreiking bevat drie bijlagen. Ter inspiratie beschrijven we twee samenwerkingsvormen tussen decentrale overheden: Mobiliteitsbureau West-Brabant en Fryske Flekspool. De derde bijlage is een hand-out waarin het juridisch kader van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) wordt geschetst. Hierbij is in het kort ook aandacht voor het wetsvoorstel Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten. Dit wetsvoorstel zal onder andere leiden tot wijziging van de Waadi.

Disclaimer De ontwikkelingen op het gebied van wet- en regelging gaan snel. Om die reden is het van belang te vermelden dat de inhoud van deze handreiking is gebaseerd op wet- en regelgeving in 2023. Voor de gemeenten en gemeentelijke organisaties is het van belang te vermelden dat voor de handreiking is uitgegaan van de inhoud van de Cao-Gemeenten 2024-2025 en de Cao SGO 20242025. Hoewel de auteurs en uitgever deze handreiking met uiterste zorg hebben samengesteld, kunnen zij geen enkele aansprakelijkheid aanvaarden voor een eventuele onvolledigheid of

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

onjuistheid, dan wel voor de gevolgen daarvan. Aan de tekst van deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

1 Inleiding en doel handreiking 1.1 Inleiding Krapte op de arbeidsmarkt is ook een feit voor de gemeentelijke sector. Als we kijken naar de demografische ontwikkeling van onze bevolking dan verandert de omvang en de samenstelling daarvan o.a. door vergrijzing en immigratie. De groep ouderen wordt steeds groter en de gemiddelde leeftijd steeds hoger. Uit onderstaand schema van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) stagneert de potentiële beroepsbevolking (zijnde alle personen van 20 jaar tot de AOW-gerechtigde leeftijd) tussen 2025 en 2040. Deze stijgt tot 2025 naar ruim 10,9 miljoen. Daarna blijft de omvang jarenlang min of meer stabiel. Naar verwachting neemt deze groep weer in omvang toe na 2040.

De gemeenten en gemeentelijke organisaties (WSGO-leden)1 staan voor een groot aantal uitdagingen. Het klimaatbeleid, woningmarkt, kansenongelijkheid en bestaanszekerheid, opvang van vluchtelingen, energietransitie en de knelpunten in het sociaal domein zijn vooralsnog de grote maatschappelijke opgaven die door gemeenten moeten worden opgepakt. Net als veel andere sectoren kent de gemeentelijke sector een hoog percentage openstaande vacatures. De krapte op de arbeidsmarkt is merkbaar, voornamelijk (maar zeker niet uitsluitend) op het fysieke domein en informatieveiligheid/ ICT is de schaarste groot. Ook speelt concurrentie een (steeds grotere) rol, medewerkers worden sneller benaderd door andere werkgevers. In een krappe arbeidsmarkt hebben medewerkers (nog) meer te kiezen en is sneller sprake van uitstroom.

1 Deze handreiking is geschreven voor gemeenten en gemeentelijke organisaties (WSGO-leden). Voor de leesbaarheid wordt verder in deze handreiking gesproken over gemeenten maar kunt u daar ook gemeentelijke organisaties lezen.

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

De grote opgaven van de gemeenten in combinatie met de krapte op de arbeidsmarkt, zet de gemeentelijke dienstverlening onder druk. De continuïteit en de kwaliteit van de primaire processen en dienstverlening kan hierdoor in gevaar komen. Actuele arbeidsmarktvraagstukken en het blijven investeren in toekomstig en huidig personeel zijn grote uitdagingen voor gemeenten. Kleinere gemeenten voelen dit vaak nog zwaarder dan grotere gemeenten. Het voorgaande vertaalt zich deels in een hoge werkdruk, hetgeen bijdraagt aan een hoger verzuim dat van 5,8% in 2021 steeg naar 6,7% in 2022.2 Meer dan negen op de tien gemeenten hebben aangegeven dat werkdruk een actueel HR-thema is. Ondanks de krappe arbeidsmarkt zijn gemeenten in 2022 er in geslaagd het medewerkersbestand met 4% te laten groeien. De verhouding vast/flex bezetting bedroeg in 2022 77% versus 23%. Deze cijfers zijn afkomstig uit de Personeelsmonitor 2022. Om die reden wordt voor de definitiebepaling van vast en flex aangesloten bij hetgeen in de Personeelsmonitor onder beide termen wordt verstaan. Tot de vaste bezetting worden alle medewerkers geteld met een arbeidsovereenkomst voor onbepaalde tijd. Medewerkers met een arbeidsovereenkomst voor bepaalde tijd worden hier tot flex gerekend.3 Verder valt op dat gemeenten in 2022 17% van hun loonsom uitgaven aan externe inhuur.

Gemeenten streven ernaar om externe inhuur terug te dringen. Maar het aandeel gemeenten dat daarna streeft, daalt. Het is wenselijk dat de sector gemeenten voorkomt dat ze geconfronteerd gaat worden met situaties zoals in de zorg en het onderwijs waar de balans tussen eigen medewerkers en inhuurkrachten teveel onder druk staat. Naast het feit dat inhuur duurder is dan een medewerker die op basis van een arbeidsovereenkomst bij de gemeente in dienst is, ontstaan er andere problemen. Bijvoorbeeld hoe houdt de gemeente zicht op de integriteit binnen de organisatie, mag een inhuurkracht kennisnemen van vertrouwelijke informatie en hoe wordt ingehuurde kennis behouden in de gemeente. Daarnaast is het verloop onder externen groter, dit heeft een impact op de uitvoeringskracht van gemeenten. Tijdens de onderhandelingen voor de Cao Gemeenten en de Cao Samenwerkende Gemeentelijk Organisaties (SGO) zijn de toenemende mate van flexibilisering en de daaraan verbonden kosten en risico’s onderwerp van gesprek geweest4. Dit heeft er o.a. toe geleid dat payrolling wordt uitgefaseerd en na 31 december 2027 zo goed als is afgebouwd binnen de gemeentelijke sector. Daarnaast is afgesproken dat de inspanningen van gemeentelijke werkgevers erop gericht zijn om de kosten van inhuur terug te dringen.

Om de inhuur terug te dringen spraken cao-partijen af dat gemeenten de mogelijkheden voor interne flexibiliteit beter kunnen benutten, waarbij samenwerking tussen gemeenten een belangrijke bijdrage kan leveren. Gemeenten kunnen nauwer gaan samenwerken waarbij ze hun eigen medewerkers onderling uitwisselen. Een nauwe samenwerking tussen gemeenten met betrekking tot inzet van de eigen medewerkers wil niet zeggen dat daarmee de externe inhuur voorbij is. Er zullen zich altijd situaties voordoen die inzet van externe inhuur noodzakelijk maakt, bijvoorbeeld bij ‘piek en ziek’. En daarnaast kunnen er andere (dringende) situaties zich voordoen of noodzaken tot externe inhuur omdat bij gebreke daarvan dit leidt tot onuitvoerbare en voor burgers en bedrijven onwenselijke gevolgen. Caopartijen hebben in het recente cao-akkoord aangegeven zich te realiseren dat organisaties gebruikmaken van inhuur voor werkzaamheden met bepaalde specialistische kenmerken en voor werkzaamheden van bepaalde duur. 1.2 Doelstelling handreiking In 2022 heeft de Algemene Ledenvergadering (ALV) van de VNG zich uitgesproken voor meer (collectieve) ondersteuning vanuit de VNG op de effecten van arbeidsmarktkrapte door gemeenten. De VNG heeft dit opgepakt en dit heeft geresulteerd in een VNG-breed programma

2 De cijfers die in onderdeel 1.1. van deze inleiding worden genoemd, zijn afkomstig uit de Personeelsmonitor Gemeenten van A&O fonds Gemeenten 2022. 3 Deze definitie van ‘vast en flex’ is afkomstig uit Personeelsmonitor Gemeenten van A&O fonds Gemeenten 2022. 4 Onderhandelaarsakkoord van 10 november 2023 Cao Gemeenten en Cao SGO.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

Arbeidsmarktkrapte. Het programma is meerjarig en loopt van 2024-2026. Het doel is om de onderlinge concurrentie te verminderen, samenwerken te stimuleren en te leren van elkaar. Deze handreiking is een eerste concreet instrument voortvloeiend uit dit programma. Gemeenten en gemeentelijke organisaties zijn op zoek naar vormen van samenwerking waarbij eigen personeel zonder juridische belemmeringen kan worden uitgewisseld. In dat kader willen de VNG en de WSGO hun leden met deze handreiking ondersteunen bij een zo effectief mogelijke inzet van eigen personeel en wil het de sector gemeenten handvatten bieden om door samenwerking te komen tot uitwisseling van medewerkers tussen gemeenten en gemeentelijke organisaties onderling. Deze handreiking geeft inzicht in verschillende mogelijkheden van personele uitwisseling en samenwerking, de aandachtspunten daarbij en de arbeidsjuridische consequenties die daaraan verbonden zijn. Daarnaast worden mogelijkheden aangereikt waarmee de interne flexibiliteit binnen de eigen organisatie vorm gegeven kan worden. In de inleiding is aangegeven dat niet alle openstaande vacatures bij gemeenten kunnen worden ingevuld door onderling personeel uit te wisselen. Externe inhuur zal in zekere mate altijd nodig zijn voor o.a. piek, ziek en specialistische functies en/of gemeente overstijgende taken.

Daarom zal in deze handreiking eveneens worden stilgestaan bij de vormen van externe inhuur. De handreiking is geschreven voor medewerkers bij gemeenten en gemeentelijke organisaties die voornamelijk werkzaam zijn op het terrein van HR en arbeidsjuridische zaken. In hun werk kunnen zij betrokken worden bij de wijze waarop de uitwisseling van medewerkers tussen gemeenten vorm kan worden gegeven. Van hen wordt tevens verwacht dat zij een vinger aan de pols houden bij de inhuur vanuit externe partijen. Het is een handreiking en geen handboek met gedetailleerde verwijzingen naar wetsartikelen, Kamerstukken en jurisprudentie.

1.3 Leeswijzer Hoofdstuk 2 is gewijd aan de wijze waarop gemeenten onderling hun eigen medewerkers kunnen uitwisselen. De flexibele contractvormen tussen gemeenten, de intergemeentelijke in- en uitleen, staan centraal in hoofdstuk 2. De uitwisseling van personeel kan aan de orde zijn bij re-integratie en loopbaanontwikkeling, maar ook voor het inhuren van specifieke deskundigheid. Daarnaast wordt ingegaan op de uitleen van de bijzondere opsporingsambtenaren (BOA’s ) tussen gemeenten die in dienst zijn bij gemeenten. Dit ziet met name op de status van de bevoegdheden van de BOA’s bij in- en uitleen tussen gemeenten. Aan het einde van hoofdstuk 2 worden de mogelijkheden tot samenwerken tussen gemeenten besproken. Hier wordt uitgebreid bij stilgestaan omdat, zo bleek uit de gevoerde gesprekken met het ‘veld’, de wens vanuit gemeenten om (meer gestructureerd) samen te werken groter wordt. Dit sluit ook aan bij de afspraak van de cao-partijen dat gemeenten zo veel mogelijk gaan samenwerken door onderling medewerkers uit te wisselen om zo de inhuur te verminderen. In dit hoofdstuk wordt tot slot aandacht besteed aan de fiscale aspecten van in- en uitleen tussen gemeentelijke organisaties. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de (mogelijke) flexibele contractvormen binnen gemeenten en gemeentelijke organisaties.

Hier komen de tijdelijke arbeidsovereenkomsten aan bod, waaronder ook de tijdelijke arbeidsovereenkomst voor de duur van een project. Verder wordt stilgestaan bij de oproepovereenkomst en de arbeidsovereenkomst met werknemers die de pensioengerechtigde leeftijd zijn gepasseerd. Tot slot van dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij de stageovereenkomst en de arbeidsovereenkomst in het kader van de Beroeps Begeleidende Leerweg (BBL).

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

In hoofdstuk 4 komen de verschillende vormen van externe inhuur aan de orde. Naast de klassieke externe vormen van inhuur zoals detachering en uitzending, wordt stilgestaan bij het inhuren van zzp’ers. De wijze waarop de inhuur contractueel kan worden vormgegeven komt aan bod en er wordt stilgestaan bij de aspecten voortkomende uit de Wet deregulering beoordeling arbeidsrelaties (DBA) en voorgenomen wetswijzigingen. Verder wordt payrolling besproken, voor zover dat nog aan de orde is, gegeven de uitfasering zoals afgesproken in de Cao 2024-2025. Tot slot is er aandacht voor opvolgend werkgeverschap. In hoofdstuk 5 wordt stilgestaan bij een aantal aspecten die, los van hetgeen in de vorige hoofdstukken is behandeld, van invloed kunnen zijn op het onderling in- en uitlenen van personeel, als ook bij externe inhuur. Zo wordt aandacht besteed aan de toepasselijkheid van de Cao Gemeenten en Cao SGO, het ambtenaarschap, de Verklaring omtrent gedrag (VOG) en het afleggen van de ambtseed. Daarnaast zal worden ingegaan op aspecten van de Werkloosheidswet en de Ziektewet/WIA. Het in- of uitlenen van werknemers kan gevolgen hebben voor de medezeggenschap binnen organisaties en bij inhuur gaat ook de werkgeversaansprakelijkheid een rol spelen.

Bij het uitwisselen van medewerkers tussen gemeenten als ook bij de externe inhuur kan het (Europees) aanbestedingsrecht een rol spelen en om die reden wordt daarop ingegaan. Als inlenende organisatie kan men ook geconfronteerd worden met de Wet normering topinkomens (WNT) wanneer een topfunctionaris zonder dienstbetrekking bij een gemeente of gemeentelijke organisatie werkzaamheden komt verrichten. Het onderling uitwisselen van medewerkers en het inhuren van externen verloopt meestal zonder problemen. Wanneer dit niet het geval is, kunnen geschillen ontstaan over wie aansprakelijk is voor de schade die kan ontstaan. Daarom wordt ook hier aandacht aan besteed. Tot slot wordt gekeken naar de pensioenrechtelijke aspecten die verbonden kunnen zijn aan de uitwisseling van personeel tussen gemeenten en bij inhuur van externen. In hoofdstuk 6 is voor de onderlinge uitwisseling van personeel tussen gemeenten een “neutrale” model detacheringsovereenkomst opgenomen die kan worden aangevuld met onderdelen die zien op het onderwerp van detachering. Tot slot zijn drie bijlagen aan deze handreiking toegevoegd. In deze bijlagen zijn twee voorbeelden van samenwerking opgenomen. In het geval van Mobiliteitsbureau West-Brabant is de samenwerking tussen gemeenten en gemeentelijke organisaties geïnstitutionaliseerd in de vorm van een gemeenschappelijke regeling.

In het geval van de Fryske Flekspool wordt samengewerkt op basis van een samenwerkingsovereenkomst tussen decentrale overheidsorganisaties, zijnde twee gemeenten, een waterschap en de provincie. Als derde bijlage is een hand-out toegevoegd waarin het juridisch kader van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) wordt geschetst. Hierbij zal in het kort ook aandacht zijn voor het wetsvoorstel Wet toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten. Dit wetsvoorstel zal onder andere leiden tot wijziging van de Waadi.

1.4 Disclaimer De inhoud van deze handreiking is gebaseerd op wet- en regelgeving in 2023 en voor de gemeenten en gemeentelijke organisaties is het van belang te vermelden dat voor de handreiking is uitgegaan van de inhoud van de Cao-Gemeenten 2024-2025 en de Cao SGO 2024-2025. Hoewel de auteurs en uitgever deze handreiking met uiterste zorg hebben samengesteld, kunnen zij geen enkele aansprakelijkheid aanvaarden voor een eventuele onvolledigheid of onjuistheid, dan wel voor de gevolgen daarvan. Aan de tekst van deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

2 Uitlenen van personeel aan en van andere gemeenten of publieke organisaties 2.1 Inleiding In hoofdstuk 1 is verwezen naar de onderhandelingen voor de Cao Gemeenten en de Cao SGO. Daarbij is de afspraak gemaakt om de mogelijkheden voor interne flexibiliteit nog meer dan nu gebeurt te gaan benutten waarbij de samenwerking tussen gemeenten daaraan een belangrijke bijdrage kan leveren. Samenwerking tussen gemeenten maakt het mogelijk dat uitwisseling van medewerkers eenvoudiger wordt. Gemeenten kunnen in de praktijk medewerkers hebben die voor andere gemeenten willen werken en omgekeerd kan een gemeente personeel lenen van ‘buurgemeenten’ of andere overheidsorganisaties. Dat kan voordelen hebben voor alle betrokken partijen: • De uitlener kan er voordeel bij hebben dat een werknemer voor wie op enig moment niet voldoende passend werk is of die vanwege problemen op het werk of door ziekte niet kan werken bij de eigen werkgever, wordt uitgeleend aan een andere werkgever. • De inlener bespaart kosten in vergelijking met bijvoorbeeld het inhuren van personeel bij een professionele uitlener. • De betreffende medewerker kan werkervaring opdoen bij een andere werkgever, waar beide profijt van hebben. • Doordat de ingeleende werknemer van een andere overheidsorganisatie afkomstig is, heeft deze ervaring met het werken binnen een overheidsorganisatie.

• De aantrekkelijkheid van het werk wordt voor sommige werknemers vergroot als de werknemer de mogelijkheid krijgt om afwisselend voor verschillende werkgevers te werken. Deze voordelen maken dat gemeenten personeel uitwisselen, in verschillende vormen. Het kan een aantrekkelijke manier zijn om te voorzien in een behoefte aan tijdelijk personeel.

2.2 Collegiaal in- en uitlenen en detacheren: algemene kaders Een werkgever kan een werknemer uitlenen aan een andere werkgever. Daarvoor wordt in de praktijk vaak de term ‘detacheren’ gebruikt. Het begrip ‘detacheren’ is geen wettelijk begrip en er is dus ook geen wettelijke definitie daarvan. In de praktijk wordt onder detacheren meestal verstaan: ‘het uitlenen van een medewerker aan een derde partij’ en zo wordt dit begrip hierna ook gebruikt. Dat betekent dat het collegiaal in- en uitlenen van personeel ook ‘detacheren’ genoemd kan worden. In de praktijk wordt daarvoor ook vaak en detacheringsovereenkomst gesloten. 2.2.1 Verschillende vormen van detacheren In de praktijk wordt voor verschillende situaties de term ‘detacheren’ gebruikt: 1. Het collegiaal uitlenen van een werknemer aan een andere werkgever, zonder vergoeding. 2. Het collegiaal uitlenen van een werknemer aan een andere werkgever tegen een vergoeding (meestal ter hoogte van de loonkosten). 3. Het beroepsmatig uitlenen van een werknemer door een professioneel detacheringsbedrijf. 4. Het uitlenen van een medewerker aan een andere afdeling bij dezelfde werkgever. In dit hoofdstuk gaat het alleen over detachering, zoals bedoeld bij punt 1. en 2.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Zie voor beroepsmatige detachering, zoals bedoeld bij punt 3: hoofdstuk 4, paragraaf 4.4. Detachering, zoals bedoeld bij punt 4, komt in deze handreiking niet aan de orde. Als uit wordt gegaan van de hiervoor genoemde begripsomschrijving, waarin wordt gesproken over het ‘uitlenen aan een derde partij’ valt het intern uitlenen van een medewerker niet onder het begrip detacheren. In verschillende organisaties wordt de term detacheren echter ook gebruikt voor interne uitlening. 2.2.2 Detacheringsovereenkomst Niet alleen bij beroepsmatige detachering maar ook bij collegiale uitlening, is het verstandig om een detacheringsovereenkomst op te stellen. Twee of drie partijen ? Een detacheringsovereenkomst wordt soms beschouwd als een overeenkomst tussen drie partijen: (1) de uitlener, (2) de inlener en (3) de te detacheren werknemer. De positie van de te detacheren werknemer is echter een heel andere dan die van de uitlener en de inlener. De werknemer heeft over een belangrijk deel van de afspraken die worden gemaakt bij een detacheringsovereenkomst, zoals de detacheringsvergoeding, formeel ‘niets te zeggen’. Daarom is de detacheringsovereenkomst ook te zien als een overeenkomst tussen twee partijen: de uitlener en de inlener, waarbij de werknemer een ‘betrokken partij’ is. Van belang is hoe dan ook dat de te detacheren medewerker bij de overeenkomst wordt betrokken.

Dat kan ook door deze als ‘belanghebbende’ de overeenkomst mede te laten tekenen. Toestemming van werknemer altijd nodig? Zeker als de uitlenende werkgever, om wat voor reden dan ook, er belang bij heeft dat de werknemer wordt uitgeleend, is de vraag of het altijd noodzakelijk is dat die instemt met een detachering. Voor een hele korte periode is misschien verdedigbaar dat de werkgever een instructie kan geven om een klus bij een andere gemeente te gaan doen en dat de werknemer die instructie dan hoort te volgen (art. 7:660 BW). Als er voor een werknemer tijdelijk geen werk is of als deze tijdelijk niet kan werken bij de eigen werkgever, zou de uitlener ook kunnen stellen dat de werknemer op grond van ‘goed werknemerschap’ mee hoort te werken (art. 7:611 BW). Bij ziekte kan dat gelden op grond van de specifieke regels daarvoor (zie paragraaf 2.3). In de praktijk is een detachering echter meestal alleen mogelijk als de werknemer daarmee akkoord is. Dat is meestal ook een voorwaarde van de inlener. Die zit niet te wachten op een ongemotiveerde medewerker die gedwongen wordt gedetacheerd. Van belang is dat de detachering ook uit een oogpunt van ‘goed werkgeverschap’ te verantwoorden is. De uitlening moet voor de werknemer redelijk zijn en ook moet rekening worden gehouden met (het verschil in) de reistijd en de werkdagen.

Aandachtspunten bij het opstellen van een detacheringsovereenkomst: • Benoemen van de functie van de werknemer bij de uitlener • Concreet beschrijven wat de aard en inhoud van het werk wordt bij de inlener • Begin en einddatum van de detachering afspreken, al dan niet met mogelijkheid van verlenging • Afspraken maken over mogelijkheden van tussentijdse beëindiging • Afspraken maken over wel of geen vergoeding door de inlener en hoogte van vergoeding bepalen (gebruikelijk is vergoeding van loon en bijkomende kosten zonder winstopslag • Afspraken maken over risico van ziekte en wie verantwoordelijk is voor begeleiding en re-integratie bij ziekte • Afspraken maken over (vergoeding van) extra reiskosten door de werknemer • Afspraken maken over (verslaglegging van) beoordelings- en functioneringsgesprekken • Eventuele aanvullende afspraken over de arbeidsvoorwaarden van de werknemer ten tijde van de uitlening (zie hierna)

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

In Hoofdstuk 6 is een voorbeeld van een neutrale detacheringsovereenkomst opgenomen die kan worden aangepast al naar gelang het doel dat partijen met de detachering willen bereiken. Daarvoor zijn facultatieve bepalingen beschikbaar die aan de detacheringsovereenkomst toegevoegd kunnen worden. 2.2.3 Waadi van toepassing ? Bij detachering is een belangrijke vraag of de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) en daarmee de ‘inlenersbeloning’ (art. 8 Waadi) van toepassing is. Bij beroepsmatig uitlenen van een werknemer door een professioneel detacheringsbedrijf (punt 3. van de hiervoor genoemde vormen van detachering) is de Waadi van toepassing. Bij collegiale uitlening tussen gemeenten is dat echter anders. Daarvoor zal meestal de uitzondering van toepassing zijn die is opgenomen in artikel 1, lid 3 sub c. van de Waadi. Daaruit blijkt dat onder het ‘ter beschikking stellen van arbeidskrachten’, zoals bedoeld in de Waadi niet valt: “het bij wijze van hulpbetoon zonder winstoogmerk ter beschikking stellen van arbeidskrachten, die bij degene, die hen ter beschikking stelt, ten behoeve van arbeid in diens onderneming in dienst zijn” Deze uitzondering zal meestal van toepassing zijn bij collegiale uitlening en zeker als het gaat om een uitlening tussen gemeenten, zal duidelijk zijn dat dit zonder winstoogmerk gebeurt.

De gedetacheerde werknemer heeft dus bij collegiale uitlening niet wettelijk het recht op dezelfde beloning als andere werknemers in dezelfde functie bij de inlener. Als de Cao Gemeenten ook bij de inlener van toepassing is, zal er op dat punt nauwelijks verschil zijn. Lokale arbeidsvoorwaarden (zoals bijvoorbeeld de reiskostenregeling) kunnen echter wel verschillen en ook kan het zo zijn dat het werk bij de inlener hoger is ingeschaald dan de functie van de werknemer bij de uitlener. Bepalend is dan dus wat daarover wordt afgesproken. Praktische tips • Ga bij collegiale uitlening na of er relevante verschillen zijn in de arbeidsvoorwaarden tussen inlener en uitlener. • Bespreek dan met de betrokken partijen in hoeverre tijdens de detachering een wijziging van of aanvulling op de arbeidsvoorwaarden van de uitlener geldt. • Bedenk dat zonder andersluidende afspraken alleen de arbeidsvoorwaarden van de uitlener van toepassing blijven, zonder verdere aanvulling.

2.3 Detachering in het kader van re-integratie Een bijzondere vorm van detachering en collegiale uitlening is het detacheren van een werknemer in het kader van de re-integratie bij ziekte. Het gaat dan om een re-integratie in het tweede spoor. Detachering kan in deze situatie voordelen hebben voor alle partijen: • De zieke werknemer kan bij een andere werkgever eerst proberen hoe het werken daar gaat, zonder meteen een beslissing te hoeven nemen om daar in dienst te treden. • De uitlenende werkgever voldoet aan de verplichtingen tot re-integratie. • De inlenende werkgever biedt niet alleen hulp aan de uitlenende werkgever maar hij kan de ingeleende medewerker inzetten en zonder risico’s uitproberen of deze bevalt. • Als de inlenende werkgever na een periode van detachering besluit om de gedeeltelijk arbeidsongeschikte medewerker werknemer in dienst te nemen, kan de werkgever in aanmerking komen voor de no-riskpolis.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2.3.1 Specifieke aandachtspunten bij detacheringsovereenkomst i.v.m. re-integratie De hiervoor genoemde algemene aandachtspunten kunnen ook in deze situatie gebruikt worden. Er zijn echter bij een detachering in het kader van een tweede spoor re-integratie een aantal bijzondere punten voor de werkgever om op te letten: • maak afspraken over de duur en het einde van de detachering in relatie tot oordelen van de bedrijfsarts en/of UWV over de arbeidsongeschiktheid; • spreek af wat er geldt als de mate van arbeidsongeschiktheid toe- of afneemt; • maak goede afspraken over de vraag wie verantwoordelijk is voor de begeleiding in het kader van re-integratie wegens ziekte van de werknemer; • maak afspraken over controles door de bedrijfsarts en de vraag met wie de rapportages van de bedrijfsarts gedeeld worden; • spreek af wat er geldt als de werknemer volledig hersteld wordt verklaard voor het werk bij de uitlener, waarvoor deze eerder is uitgevallen; • maak afspraken over de mogelijkheid van een aanbod van de inlener aan de werknemer om in dienst te treden bij de inlener.

2.4 Detachering in het kader van loopbaanontwikkeling In hoofdstuk 8 van de Cao Gemeenten/SGO staan bepalingen over mobiliteitsbeleid en het ondersteunen door de werkgever van de loopbaanontwikkeling van werknemers. In het kader van deze artikelen kan loopbaanontwikkeling een specifieke reden zijn om een medewerker de gelegenheid te bieden om bij een andere werkgever ervaring op te doen. Een werknemer die mogelijkheden heeft voor een detachering elders kan ook een beroep doen op deze artikelen. Zie bijvoorbeeld: Artikel 8.4, lid 2: De werknemer ontwikkelt zichzelf door scholing en het opdoen van werkervaring. Hij doet dat in het belang van de organisatie en van zichzelf. Artikel 8.5, lid 2: De werkgever stelt een opleidingsplan voor de organisatie vast. Daarin staat (a) hoe de werkgever de interne en externe mobiliteit stimuleert. 2.4.1 Specifieke aandachtspunten bij detacheringsovereenkomst i.v.m. loopbaanontwikkeling De hiervoor genoemde algemene aandachtspunten voor een detacheringsovereenkomst kunnen ook in deze situatie gebruikt worden.

Er zijn echter bij een detachering in het kader van loopbaanbeleid een aantal bijzondere punten om op te letten: • maak niet alleen afspraken met een individuele werknemer over detachering in het kader van loopbaanontwikkeling maar ontwikkel zonodig beleid van de gemeente daarover; • bepaal wat de (maximale) duur is van detachering in het kader van loopbaanontwikkeling; • bepaal of detachering in het kader van loopbaanontwikkeling alleen mogelijk is als de inlener de loonkosten geheel of gedeeltelijk vergoedt of dat (ook) detachering zonder vergoeding mogelijk is; • betrek de vraag of de detachering al dan niet tegen vergoeding plaatsvindt en de hoogte van de vergoeding ook bij de toegestane (maximale) duur van de detachering; • bepaal in hoeverre een concreet resultaat van de medewerker verwacht wordt bij detachering in het kader van loopbaanontwikkeling en in hoeverre deze dus ook aanspreekbaar is op te bereiken resultaten; • bedenk van tevoren of er een kans is dat de inlener tijdens of na afloop van de detachering een aanbod kan doen aan de werknemer om in dienst te treden bij de inlener. Maak zonodig afspraken met de inlener daarover. Spreek ook af in hoeverre in dat geval met de opzegtermijn omgegaan wordt.

2.5 Bijzondere positie boa’s en toezichthouders bij in- en uitleen tussen gemeenten Gemeenten werken op verschillende terreinen samen, waarbij er sprake kan zijn van afspraken over

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

gezamenlijk toezicht. Dat kan betekenen dat boa’s of toezichthouders taken moeten uitoefenen voor verschillende gemeenten, terwijl ze maar bij één gemeente in dienst zijn op grond van een arbeidsovereenkomst. Van belang is dat de betreffende toezichthouders of boa’s in deze situatie bevoegd zijn om (ook) in andere gemeenten dan in de gemeente waarmee ze een arbeidsovereenkomst hebben de toezichten opsporingstaken uit te oefenen. 2.5.1 Individuele detacheringsovereenkomsten of algemene afspraken Voor de uitleen van boa’s en toezichthouders aan andere gemeenten kan desgewenst per medewerker een individuele detacheringsovereenkomst opgemaakt worden. Een specifiek aandachtspunt is dat dan goed gekeken moet worden naar de vraag op welke momenten er sprake is van uitlening omdat afwisselend voor verschillende gemeenten gewerkt wordt. Dat kan betekenen dat er meerdere detacheringsovereenkomsten per medewerker gemaakt moeten worden. Denkbaar is daarom ook dat er geen individuele detacheringsovereenkomsten worden gemaakt maar dat er algemene afspraken over onderlinge uitlening op dit punt gemaakt worden. Bedenk dat in ieder geval van belang is dat met de betreffende medewerker afspraken worden gemaakt over de inzet in andere gemeenten en de vraag onder wiens toezicht en leiding de medewerker staat, op de momenten dat deze voor een andere gemeente werkt.

2.5.2 Formele aanwijzing van toezichthouders en legitimatiebewijs Volgens artikel 5:11 Awb wordt onder toezichthouder verstaan: een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift. Uit artikel 5:11 Awb volgt niet dat een toezichthouder (als ambtenaar) in dienst moet zijn van de gemeente waarvoor deze toezicht houdt. Als een toezichthouder voor meerdere gemeenten gaat werken, kunnen de gemeenten waar de toezichthouder niet in dienst is, dus ook een werknemer (ambtenaar) van een andere gemeente aanwijzen. Van belang is wel dat elke gemeente waarvoor de toezichthouder werkt een aanwijzingsbesluit neemt om die persoon aan te wijzen en dat er ook voor elke gemeente waar de toezichthouder werkzaam is een geldend legitimatiebewijs is. In artikel 5:12, lid 1 Awb staat: Bij de uitoefening van zijn taak draagt een toezichthouder een legitimatiebewijs bij zich, dat is uitgegeven door het bestuursorgaan onder verantwoordelijkheid waarvan de toezichthouder werkzaam is. 2.5.3 Reikwijdte van opsporingsbevoegdheid van boa’s Als boa’s worden uitgeleend aan andere gemeenten, is van belang dat de boa’s ook op het grondgebied van de andere gemeente bevoegd zijn om als opsporingsambtenaar op te treden.

Voor deze situatie is in de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar een praktische richtlijn opgenomen. In artikel 4.2 van deze beleidsregels (versie geldend vanaf 01-07-2023) is het volgende opgenomen: “Boa’s zijn landelijk opsporingsbevoegd, hierdoor kunnen afspraken worden gemaakt over de inzet van boa’s op regionaal niveau. Aan de mogelijkheid om landelijk te werken worden voorwaarden gesteld. De boa onthoudt zich - zoals een politiefunctionaris - in principe van optreden buiten zijn gebied van aanstelling. Hij mag alleen dan optreden buiten zijn eigen gebied, indien dat gebeurt in overleg met het bevoegde gezag (de lokale driehoek) en - indien van toepassing - in overleg met het bevoegd gezag van een eventueel ander gebied dan het gebied van aanstelling. Het is de taak van de toezichthouder en direct toezichthouder om het bevoegd gezag van de betreffende gebieden te informeren. Deze afstemming dient te worden vastgelegd in een

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

samenwerkingsovereenkomst. Hierin moet staan welke partijen met elkaar gaan samenwerken, hoe wordt omgegaan met het gebruik van politiebevoegdheden, vrijheidsbeperkende middelen en geweldsmiddelen, wie de direct toezichthouder en toezichthouder zijn en of het bevoegd gezag is geïnformeerd. Het is aan de betreffende partijen welke afspraken zij nog meer willen vaststellen in de overeenkomst (bijvoorbeeld aantal boa’s).” In bijlage 1 bij de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar is een voorbeeld van een samenwerkingsovereenkomst te vinden die ten grondslag kan liggen aan een samenwerkingsverband, zoals hiervoor is bedoeld.

2.6 Andere ambtenaren aangewezen bij aanwijzingsbesluit Binnen de gemeenten kunnen ook aan ander ambtenaren bij aanwijzingsbesluit bepaalde bevoegdheden worden toegekend. U moet hierbij denken aan bijvoorbeeld de leerplichtambtenaar, de ambtenaar van de burgerlijke stand, de archivaris, de heffingsambtenaar belastingen. Gelet op de verscheidenheid binnen deze groep van ambtenaren die bij besluit worden aangewezen, zal daar in deze handreiking niet verder op worden ingegaan. In het kader van deze handreiking is het van belang te weten dat het bevoegd gezag stil moet staan bij het in- of uitlenen van een ambtenaar aan wie middels een aanwijzingsbesluit een bepaalde bevoegdheid is toegekend en hoever deze toegekende bevoegdheid reikt.

2.7 Samenwerking tussen gemeenten bij inzet van medewerkers Gemeenten en gemeentelijke organisaties werken op regionaal niveau steeds meer samen. Het blijft daarbij overigens niet beperkt tot gemeenten en gemeentelijke organisaties. Er zijn ook waterschappen en provincies die aan deze samenwerking deelnemen. Deze samenwerking tussen decentrale overheden wordt ingegeven door de wens om medewerkers tussen de organisaties uit te kunnen wisselen, waarmee externe inhuur in omvang kan worden teruggebracht. Deze wens om meer met elkaar te kunnen samenwerken, past ook in de gedachte van de cao-partijen die bij de laatste onderhandelingen over de Cao Gemeenten en de Cao SGO de afspraak hebben gemaakt om de externe inhuur terug te dringen door meer samen te werken en onderling personeel uit te wisselen. De vorm waarin dit gebeurt kan verschillen. De meest eenvoudige vorm is de samenwerking waarbij organisaties afspraken hebben gemaakt zonder dat deze samenwerking is geïnstitutionaliseerd. Een veel verdergaande vorm van samenwerking is die waarbij de samenwerking is ondergebracht in een rechtspersoon. Dit kan langs de publiekrechtelijke weg op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen, maar ook via de privaatrechtelijke weg door het oprichten van bijvoorbeeld een stichting of een besloten vennootschap. Beide vormen worden hierna besproken.

2.7.1 Samenwerkingsovereenkomst Gemeenten kunnen samenwerken in een samenwerkingsverband zonder dat het noodzakelijk is dat zij daarvoor een aparte rechtspersoon oprichten. Ze kunnen bijvoorbeeld gezamenlijk wervingscampagnes opzetten en uitvoeren, opleidingen inkopen of zelf verzorgen, een traineeprogramma opzetten of gezamenlijk vakspecialisten in dienst nemen. Deze samenwerking is niet vrijblijvend en om die reden wordt de samenwerking vorm gegeven door een samenwerkingsovereenkomst.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

19

Gemeente A

Gemeente B

SGOORGANISATIE B

SGOORGANISATIE A

Gemeente C

Gemeente D

Samenwerkingsmodel

In het schema hierboven werken vier gemeenten en twee SGO-organisaties samen op basis van een samenwerkingsovereenkomst. Maar bijvoorbeeld provincies, waterschappen en samenwerkingsverbanden op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen kunnen eveneens samenwerkingspartner zijn in het samenwerkingsverband. In de samenwerkingsovereenkomst spreken de samenwerkingspartners af op welke wijze ze met elkaar gaan samenwerken. Deze overeenkomst ziet op de onderdelen die deel uitmaken van de samenwerking alsook hoe de verantwoordelijkheden, kosten en risico’s worden verdeeld over de samenwerkingspartners. Deze vorm van samenwerking wordt ook wel aangeduid als horizontale of publiek-publieke samenwerking. De hiervoor genoemde decentrale overheden zijn allen aanbestedende diensten in de zin van de Aanbestedingswet 2012. In hoofdstuk 5.5 wordt dieper in gegaan op de aanbestedingsrechtelijke aspecten van de publieke-publieke samenwerking. Het samenwerkingsverband is geen rechtspersoon en kan om die reden niet zelfstandig aan het rechtsverkeer deelnemen. Inkoop zal via één van de deelnemers aan het samenwerkingsverband moeten lopen. Zo kan het samenwerkingsverband geen trainees in dienst nemen.

Een van de deelnemende partners zal een trainee een arbeidsovereenkomst moeten aanbieden en van daaruit kan hij op grond van de samenwerkingsovereenkomst worden uitgeleend aan een of meerdere andere samenwerkingspartner(s). Dit geldt evenzo voor de medewerker (met specialistische kennis) die men aan zich wil binden en waarvan verwacht wordt dat hij bij verschillende partners werkzaamheden gaat verrichten. Specifieke aandachtspunten bij samenwerken zonder rechtspersoon • Het doel van de samenwerking is één van de belangrijkste onderdelen in de samenwerkingsovereenkomst waarbij ook de terreinen waarop de samenwerking plaats gaat vinden duidelijk omschreven moeten worden. • Daarnaast moet ook helder zijn wat van iedere samenwerkingspartner wordt verwacht. • Verder dienen goede afspraken gemaakt te worden over de kosten en risico’s die één samenwerkingspartner draagt voor de andere samenwerkingspartners. Om die reden dient de samenwerkingsovereenkomst ook bepalingen te bevatten die betrekking hebben op de beëindiging van de samenwerking. Gemeenten die werkgever zijn voor de flexibele

20

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

medewerkers die bij meerdere organisaties worden ingezet, kunnen met forse kosten worden geconfronteerd wanneer ze de arbeidsovereenkomst van deze medewerkers noodgedwongen moeten beëindigen. In deze handreiking is als bijlage een voorbeeld opgenomen van de hierboven beschreven vorm van samenwerking, namelijk de Fryske Flekspool, Dit is een personele samenwerking tussen de gemeente Súdwest-Fryslân, gemeente Leeuwarden, Wetterskip Fryslân en de provincie Fryslân. 2.7.2 Samenwerking via gezamenlijk op te richten rechtspersoon Verschillende decentrale overheden die op basis van een samenwerkingsovereenkomst de samenwerking zijn aangegaan, overwegen om hun wijze van samenwerking te institutionaliseren door een rechtspersoon op te richten. Omdat de samenwerking steeds hechter wordt en meer onderwerpen onderdeel van de samenwerking gaan uitmaken, zoekt men een samenwerkingsvorm die de samenwerking en in het bijzonder het uitwisselen van medewerkers eenvoudiger maakt. Als een rechtspersoon is opgericht kunnen de medewerkers die onderdeel uitmaken van de arbeidspool daar in dienst komen. Er is geen discussie meer welke gemeente nu de medewerkers op zijn loonlijst zet. Schematisch weergegeven ziet deze samenwerking er als volgt uit.

GEMEENTE A

GEMEENTE B

NIEUWE RECHTSPERSOON BIJVOORBEELD GEMEENSCHAPPELIJKE REGELING, STICHTING OF BESLOTEN VENNOOTSCHAP

In het schema hierboven worden twee gemeenten genoemd maar het aantal gemeenten dat deelneemt is uiteraard niet beperkt tot twee. Provincies, waterschappen en samenwerkingsverbanden op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen kunnen ook samenwerken door te participeren in de op te richten rechtspersoon. Omdat de gezamenlijk opgerichte rechtspersoon zelfstandig aan het rechtsverkeer kan deelnemen, kan deze naast het in dienst nemen van medewerkers en deze detacheren naar de samenwerkingspartners, ook (als partijen dat afspreken) zaken inkopen ten behoeve van de deelnemende organisaties. Denk daarbij aan cursussen en trainingen, maar ook aan inkoop van externe inhuur als dat nog aan de orde is. Door grotere volumes samen te brengen kan goedkoper worden ingekocht. Dit zijn slechts voorbeelden van wijzen waarop gemeenten kunnen samenwerken. Door het institutionaliseren van de samenwerking kan het samenwerkingsverband een arbeidspool opbouwen met medewerkers die bij de organisaties kunnen worden ingezet die bij de samenwerking zijn betrokken. Hiermee neemt de flexibele inzet van ‘eigen’ medewerkers toe en kan de externe inhuur worden beperkt. Wanneer de arbeidspool wordt ingezet voor eigen organisaties die bij de samenwerking zijn betrokken, dan ontstaat daar geen strijdigheid met aanbestedingswetgeving en de Wet Markt en Overheid.

Dit ligt anders als de opgerichte rechtspersoon medewerkers tegen commerciële tarieven ‘in de markt’ gaat plaatsen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

21

Ook van deze vorm van samenwerking is een voorbeeld opgenomen als bijlage in deze handreiking. Dit is het mobiliteitscentrum West-Brabant dat onderdeel is van de Gemeenschappelijke Regeling Regio West-Brabant. De informatie die in de bijlage is opgenomen, is door het mobiliteitscentrum West-Brabant zelf samengesteld.

2.8 Fiscale aspecten detacheren van personeel tussen gemeenten en andere gelieerde organisaties: omzetbelasting en vennootschapsbelasting 2.8.1 Wel of geen btw-plicht Voor de btw geldt de hoofdregel dat het ter beschikking stellen van personeel (een detachering) een dienst is voor de omzetbelasting en belast is met btw (21%). Een detachering tussen gemeenten of andere overheidsorganisaties onderling maakt deze btw belaste kwalificatie niet anders. Ook wanneer een gemeente personeel inhuurt van buurgemeenten geldt dat de detachering in beginsel altijd belast is met btw. Dit geldt eveneens voor detacheren van personeel aan gelieerde organisaties zoals gemeentelijke NV’s, BV’s, ed. Het ter beschikking stellen van personeel kan enkel onder strikte, in 2022 aangescherpte, voorwaarden buiten de btw-heffing blijven. Het enkele feit dat een detachering op van btw vrijgestelde prestaties ziet, zoals de inzet voor de WMO of Jeugdwet, maakt niet dat er sprake is van een btw vrijgestelde prestatie. Dat er bijvoorbeeld artsen ter beschikking worden gesteld, maakt niet direct dat de dienst kan worden aangemerkt als gezondheidskundige verzorging. De geleverde dienst blijft immers het ter beschikking stellen van personeel, een in hoofdregel btw-belaste dienst. Dit ondanks dat het werk wat de gedetacheerde verricht een btw-vrijgestelde kwalificatie kent.