Rekenkamer Hellendoorn - Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn - 18-11-2025

​

Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn Rekenkamer Hellendoorn

​

Tite

Rapportage | 18 november 2025

Partners in verbetering

Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn Rekenkameronderzoek ​ ​ Rapportage Rekenkamer Hellendoorn

​ Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Inhoudsopgave Leeswijzer​

1

Deel I Bestuurlijke nota​

2

H1 | Aanleiding​

3

1.1 Burgerparticipatie​

3

1.2 Rekenkameronderzoek naar burgerparticipatie​

3

1.3 Doelstelling van het onderzoek​

4

H2 | Conclusies en aanbevelingen​

5

2.1 Conclusies​

5

2.2 Aanbevelingen​

6

2.2.1 Aanbevelingen aan het college en de ambtelijke organisatie​

6

2.2.2 Aanbevelingen aan de gemeenteraad​

7

Deel II Nota van bevindingen​

8

H3 | Onderzoeksaanpak​

9

3.1 Hoofd- en deelvragen​

9

3.2 Normenkader​

10

3.3 Scope van het onderzoek​

10

3.4 Onderzoeksmethoden​

10

3.4.1 Documentenstudie​

10

3.4.2 Interviews​

10

3.4.3 Casestudies​ H4 | Beleid en organisatie​ 4.1 Beleid​

11 12 13

4.1.1 Opstellen van een participatievisie​

13

4.1.2 Ambitie​

13

4.1.3 Kaders, richtlijnen en uitgangspunten​

14

4.1.4 Behoeften en betrokkenheid van inwoners​

15

4.2 Organisatie​

16

H5 | Uitvoering en ervaringen​

18

5.1 Zonnepark Dalkruid​

19

5.1.1 Het realiseren van een zonnepark op een voormalige vuilstortplaats​ 5.1.2 De ontstane impasse en aanvraag omgevingsvergunning​

19 19

5.1.3 Verschillende perspectieven binnen de gemeente​

20

5.1.4 Argumenten tegen het zonnepark​

20

5.1.5 Stroeve communicatie en samenwerking​

21

5.1.6 Van uitdagingen naar lessen voor de toekomst​

21

5.2 Skatepark De Blokken​

22

5.2.1 Meer uitdaging voor skaters en steppers​

22

5.2.2 Jongerenparticipatie​

22

​ Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

5.2.3 Financiering door subsidies en eigen bijdragen​

23

5.2.4 Het betrekken van omwonenden​

23

5.2.5 Multifunctionaliteit en breed gebruik​

23

5.2.6 Grote inzet van jongeren bepalend voor het succes​

24

5.3 CultuurCaravaan​

24

5.3.1 Bestuurlijke vernieuwing door de CultuurCaravaan​

24

5.3.2 De inwoner aan zet​

24

5.3.3 Succesvolle communicatie​

25

5.3.4 Concrete resultaten​

25

5.3.5 Lessen als input voor nieuwe cultuurvisie​

25

5.4 Ondernemerscollectief 't Lochter​

26

5.4.1 Brede belangenbehartiging door het ondernemerscollectief​

26

5.4.2 Korte lijnen en prettige samenwerking​

27

5.4.3 Succesfactoren en knelpunten​

28

5.5 Enkele rode draden​ H6 | Rol van de raad​

28 28

6.1 De rol van de gemeenteraad in inwonersparticipatie​

29

6.2 Wensen van de raad en de praktijk​

30

6.3 De informatievoorziening aan de raad​

30

Bijlage 1 | Normenkader​

31

Bijlage 2 | Documenten​

32

Bijlage 3 | Respondenten​

34

Bijlage 4 | Analysekader casuïstiek​

35

Bijlage 5 | Bestuurlijke reactie​

37

Bijlage 6 | Nawoord van de Rekenkamer​

39

Colofon​

40

​ ​

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

​ Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Leeswijzer Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: ●​ de aanleiding voor het onderzoek; ●​ de doelstelling van het onderzoek; ●​ de conclusies uit het onderzoek; ●​ de aanbevelingen en de lessen voor verbetering. In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen.

| 1 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Deel I ​ ​ Bestuurlijke nota

| 2 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

H1 | Aanleiding 1.1 Burgerparticipatie Inwoners-1 en overheidsparticipatie2 zijn beide een ‘hot topic’. De verwachting is dat deze onderwerpen alleen nog maar relevanter worden, onder andere door de Omgevingswet die van kracht is geworden per 1 januari 2024. Het komt steeds vaker voor dat er sprake is van samenwerking tussen overheid en inwoner (inwonersparticipatie) en tussen inwoner en overheid (overheidsparticipatie). Van gemeenten wordt in steeds sterkere mate verwacht dat zij hierbij een faciliterende rol op zich nemen. Dat burgerparticipatie, de overkoepelende term voor inwonersen overheidsparticipatie, een ‘hot topic’ is, blijkt ook uit de aandacht voor het onderwerp vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze aandacht heeft uiteindelijk geleid tot de Wet versterking participatie op decentraal niveau, die per 1 januari 2025 van kracht is geworden3. Met deze wet wil de overheid betrokkenheid van inwoners bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van beleid versterken. Daarnaast wordt het uitdaagrecht (right to challenge4) met deze wet ook wettelijk verankerd. Door deze aandacht voor het onderwerp en wat er van gemeenten verwacht wordt, wordt het voor rekenkamers ook steeds interessanter en relevanter om hier onderzoek naar te doen om zo hun gemeenteraden handvatten te kunnen geven om inwoners- en overheidsparticipatie goed vorm te geven.

1.2 Rekenkameronderzoek naar burgerparticipatie Uit gesprekken met de raad en het presidium komt naar voren dat het onderwerp burgerparticipatie op grote belangstelling kan rekenen. Dat blijkt eveneens uit de motie ‘Verzoek aan Rekenkamer Hellendoorn uitvoeren onderzoek naar initiatief Zonneveld Dalkruid’ die op 24 september 2024 werd aangenomen. In een gesprek met het presidium heeft de Rekenkamer toegelicht hoe ze tegen deze motie aankijkt. Aangegeven is dat wanneer de Rekenkamer kiest voor dit onderwerp, het onderzoek gericht moet zijn op het lerende effect voor de gemeente. Daarom is ervoor gekozen om het onderzoek breder te trekken zodat het onderzoek leidt tot meer algemene bevindingen en er ook vergeleken kan worden met en geleerd kan worden van andere casussen. Door het presidium is aangegeven dat het inderdaad wenselijk is om te kijken naar mogelijke verbreding van het onderzoek, door naast Zonneveld Dalkruid te kijken naar andere initiatieven.

Deze definitie komt uit: ProDemos. (2018). Monitor burgerparticipatie 2018. Een inventarisatie van gemeentelijk beleid en activiteiten op het gebied van burgerparticipatie, Den Haag. 2 Krant-Overheidsparticipatie-A4.pdf (cmostamm.nl) 3 Eerste Kamer stemt in met wetsvoorstel Versterking participatie op decentraal niveau | Nieuwsbericht | Rijksoverheid.nl 4 Wat is het Right to Challenge en waar komt het vandaan? | VNG 1

| 3 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Gezien de actuele ontwikkelingen en het belang dat de raad toekent aan burgerparticipatie heeft de Rekenkamer besloten tot dit onderzoek.

1.3 Doelstelling van het onderzoek Dit onderzoek heeft als doel de gemeenteraad inzicht te geven in hoe de gemeente burgerparticipatie heeft vormgegeven, hoe dit in de praktijk verloopt en welke lessen geleerd kunnen worden zodat burgerparticipatie in de toekomst geoptimaliseerd kan worden. Deze informatie ondersteunt de raad bij het invullen van zijn kaderstellende en controlerende rol.

| 4 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

H2 | Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies Op basis van het onderzoek kunnen de volgende conclusies worden getrokken: Conclusie 1: Gebrek aan formele borging in de uitvoering Hellendoorn heeft principes als maatwerk en verwachtingsmanagement vastgelegd in de participatievisie waarvan het eerste deel recent is opgesteld. Er wordt in de praktijk momenteel nog onvoldoende zorg gedragen voor het vastleggen van belangrijke afspraken in de uitvoering. Er wordt in de gemeente Hellendoorn niet standaard vooraf een participatieplan opgesteld met afspraken over rollen, kaders, speelruimte en de participatietrede, zo bleek bijvoorbeeld bij Zonnepark Dalkruid. Conclusie 2: Interne factoren als uitvoeringsrisico Interne factoren binnen de gemeentelijke organisatie vormen een risico voor de continuïteit en het succes van langlopende participatietrajecten. Personele wisselingen (ambtelijk en bestuurlijk) en een gebrek aan interne afstemming hebben geleid tot het weglekken van expertise en een verandering in prioriteiten waardoor energie in burgerparticipatietrajecten verloren gaat, zoals bijvoorbeeld bij de CultuurCaravaan het geval was. Conclusie 3: Ruimte voor maatwerk en flexibiliteit Succesvolle participatie is sterk afhankelijk van flexibiliteit, het loslaten van de regie en het aansluiten bij het enthousiasme van inwoners.

Dit bleek duidelijk bij het Skatepark De Blokken, waar de energie van jongeren de drijvende kracht was. Conclusie 4: Onduidelijkheid over de controlerende rol van de raad De gemeenteraad heeft moeite om zijn controlerende rol adequaat te vervullen doordat de informatievoorziening over participatie te beperkt en procedureel van aard is. De raad mist inzicht in de afwegingen van college en organisatie en wil meer weten dan alleen of een participatiemoment heeft plaatsgevonden om zo de zorgvuldigheid en transparantie te kunnen toetsen. Het werken met participatieplannen kan de basis vormen voor een transparante procesverantwoording en de raad in staat stellen de controlerende rol beter te vervullen. Daarbij moet worden opgemerkt dat de raad geen eenduidig beeld heeft van wanneer burgerparticipatie als toereikend of geslaagd beschouwd kan worden. Conclusie 5: Onvoldoende systematische evaluatie Er is een significant gebrek aan formele evaluatie van afgeronde participatietrajecten. Hoewel Hellendoorn streeft naar een lerende organisatie, wordt kennis over succesfactoren en knelpunten nu voornamelijk informeel en ad hoc verzameld, wat het structureel verbeteren van toekomstige participatieprocessen belemmert.

| 5 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

2.2 Aanbevelingen 2.2.1 Aanbevelingen aan het college en de ambtelijke organisatie Aanbeveling 1: Formele borging van heldere afspraken Zorg ervoor dat bij burgerinitiatieven waarbij de gemeente een faciliterende rol heeft, de rollen, verantwoordelijkheden, (financiële) kaders en risico's tijdig en expliciet worden besproken en vastgelegd in een participatieplan of samenwerkingsovereenkomst. Dit is cruciaal voor realistisch verwachtingsmanagement en het voorkomen van een impasse. Aanbeveling 2: Minimaliseer het effect van personele wisselingen Zorg voor structurele interne afstemming (tussen bestuur en organisatie en binnen de organisatie) en implementeer een systeem voor gestructureerde kennisborging van lopende participatietrajecten om het weglekken van energie en expertise door personeelsverloop tegen te gaan. Op dit moment is dit nog te kwetsbaar. Aanbeveling 3: Versterk projectmatige uitvoering en capaciteit Implementeer een uniforme werkmethode met toolbox en zorg voor voldoende capaciteit en een projectmatige aanpak bij maatwerkprojecten. Dit is noodzakelijk om effectief aan te sluiten bij het enthousiasme van inwoners en te voorkomen dat initiatieven vastlopen door onvoldoende gemeentelijke ondersteuning.

Aanbeveling 4: Zorg voor een responsieve cultuur en werkwijze Stimuleer ambtenaren en bestuurders om flexibel te zijn, goed contact te onderhouden met inwoners en hun rol aan te passen aan de context. De focus moet liggen op faciliteren en durven loslaten van initiatieven in lijn met de ambitie van burgerparticipatie. Hiervoor adviseren we het volgende: ●​ Definieer in de participatievisie wat responsiviteit betekent voor de gemeente en welke nieuwe rol dit vraagt van ambtenaren (van regisseur naar facilitator of netwerker) en bestuurders. ●​ Creëer een cultuur waarin experimenteren en maatwerk gewaardeerd worden. Geef ambtenaren de ruimte en het vertrouwen om af te wijken van standaardprocedures als de context dit vraagt. ●​ Bied trainingen aan die gericht zijn op 'responsief vakmanschap', zoals trainingen op het gebied van dialoog en communicatie, procesbegeleiding en outreachend werken. ●​ Zorg voor structurele evaluatie van participatieprocessen om te leren wat goed gaat en wat beter kan in de interactie met inwoners. ●​ Zorg voor transparante en heldere communicatie over wat er met de input van burgers gebeurt en wat de speelruimte is. Het uitblijven van goede terugkoppeling kan wantrouwen versterken.

Aanbeveling 5: Stel een vast aanspreekpunt in Geef de rol van de gebiedsambtenaren als eerste en vaste aanspreekpunt voor initiatiefnemers in de kernen vorm conform de plannen en de vastgestelde wensen van inwoners.

| 6 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

2.2.2 Aanbevelingen aan de gemeenteraad Aanbeveling 6: Vraag inhoudelijke en transparante verantwoording Vraag het college om beter inzicht in de burgerparticipatie die heeft plaatsgevonden en verantwoording over de gemaakte afwegingen in stukken die naar de raad worden gestuurd. De raad moet expliciet kunnen controleren hoe de inbreng van inwoners is meegewogen en welke politieke keuzes tot het uiteindelijke besluit hebben geleid, ook wanneer inwoners ontevreden zijn. Aanbeveling 7: Vul kaderstelling vroegtijdig in De raad moet zijn wens om eerder in het proces betrokken te zijn concretiseren. Dit kan door vroegtijdig kaders te stellen over het gekozen participatieniveau en de speelruimte voor complexe dossiers. Dit betreft in het bijzonder ruimtelijke projecten vanwege de maatschappelijke impact en de juridische en financiële onomkeerbaarheid van besluiten bij dergelijke projecten. Tegelijkertijd moeten de richtlijnen in de participatievisie flexibel zijn in plaats van een rigide kader, omdat participatie altijd maatwerk is en te veel en starre procedures de eerder genoemde responsiviteit beperken.

Aanbeveling 8: Leg spelregels duidelijk vast in de nieuwe participatieverordening Benut de uitwerking van de nieuwe participatievisie om, mede met het oog op de Wet versterking participatie op decentraal niveau (van kracht sinds 1 januari 2025), duidelijke en uniforme spelregels en kaders vast te leggen in een participatieverordening. De verordening dient de verplichting tot het opstellen van een participatieplan te borgen, evenals de criteria voor het inzetten van verschillende participatieniveaus. Aanbeveling 9: Zet in op systematisch evalueren van burgerparticipatie Vraag het college om een verplichting tot formele evaluatie van alle afgeronde, complexe participatietrajecten op te nemen in de nieuwe visie. Deze evaluatie moet expliciet de uitvoering van het vooraf vastgestelde participatieplan toetsen aan de praktijk. De raad moet toezien op het structureel vastleggen en benutten van de geleerde lessen binnen de organisatie. Er is nu een significant gebrek aan formele evaluatie, wat structurele verbetering belemmert. Aanbeveling 10: Gebruik ook de kwaliteit van het proces als controlecriterium Beoordeel participatie niet alleen op de uitkomst of opkomstcijfers, maar ook op de ervaren eerlijkheid, neutraliteit en respect tijdens het proces. Dit wordt ook wel aangeduid als procedurele rechtvaardigheid.

Ook wanneer niet alle inwoners het eens zijn met de uitkomst van een participatieproces, kan het proces wel degelijk als zorgvuldig en/of succesvol worden benoemd. Neem het criterium van procedurele rechtvaardigheid expliciet op in de participatieverordening. Vraag het college niet alleen om een beleidsinhoudelijke verantwoording, maar ook om een procesverslag dat ingaat op de ervaren kwaliteit, bijvoorbeeld aan de hand van evaluaties van participatietrajecten. De raad zou zich tijdens de besluitvorming de vraag moeten stellen: Is dit participatieproces zorgvuldig en eerlijk verlopen en zijn alle perspectieven met respect behandeld?. Dit maakt de besluitvorming legitiem, ook als de uiteindelijke beslissing afwijkt van de wensen van een deel van de inwoners.

| 7 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Deel II ​ ​ Nota van bevindingen

| 8 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

H3 | Onderzoeksaanpak 3.1 Hoofd- en deelvragen De Rekenkamer heeft op basis van de eerder beschreven doelstelling de volgende hoofdvragen geformuleerd: Hoe geeft de gemeente Hellendoorn in de praktijk vorm aan burgerparticipatie? En wat zijn daar de resultaten van en wat kan daarvan geleerd worden voor de toekomst? De Rekenkamer heeft de hoofdvragen uitgewerkt in een aantal deelvragen met subdeelvragen: Beleid 1.​ Wat is het beleidskader voor burgerparticipatie? a.​ Welke ambities en doelen heeft de gemeente op het gebied van burgerparticipatie? b.​ Welke kaders, richtlijnen, uitgangspunten en uitvoeringskaders zijn er officieel vastgelegd ten aanzien van burgerparticipatie? c.​ Op welke beleidstrajecten (onderwerpen) en in welke fase(n) van de beleidscyclus wordt burgerparticipatie ingezet? d.​ Heeft de gemeente inzichtelijk wat de wensen van inwoners zijn op het gebied van participatie en is dit verwerkt in het beleidskader? Organisatie 2.​ Op welke wijze is het implementeren van burgerparticipatie geborgd in de organisatorische processen binnen de gemeentelijke organisatie? a.​ Welke methoden voor burgerparticipatie worden er ingezet? b.​ Hoe is de ambtelijke organisatie ingericht om burgerparticipatie te realiseren? c.​ Welke spelregels zijn er m.b.t.

criteria, rollen en verantwoordelijkheden bij burgerparticipatie? d.​ Welke (financiële) middelen zijn beschikbaar voor burgerparticipatie? Uitvoering 3.​ Hoe is de uitvoering van burgerparticipatie vormgegeven? a.​ Hoe verlopen burgerparticipatietrajecten in de praktijk? Ervaringen 4.​ Zijn er evaluaties uitgevoerd van burgerparticipatietrajecten en -projecten? a.​ Wat waren de uitkomsten daarvan en wat is er daarna mee gedaan? 5.​ Hoe tevreden zijn inwoners over de manier waarop burgerparticipatietrajecten verlopen? 6.​ Hoe tevreden is de gemeente over de manier waarop burgerparticipatietrajecten verlopen? Rol van de gemeenteraad 7.​ Hoe wordt de raad betrokken bij burgerparticipatie en hoe heeft hij zijn kaderstellende en controlerende rol ingevuld?

| 9 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

a.​ Wat is de rol van de raad op het gebied van burgerparticipatie, en hoe heeft de raad deze rol ingevuld? Voldoet dit aan de wensen van de raad? b.​ Hoe verloopt de informatievoorziening aan de raad op het gebied van burgerparticipatie? Is dit voldoende voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen?

3.2 Normenkader Bij het beantwoorden van de onderzoeksvragen wordt gebruikgemaakt van een normenkader. Het kader is opgedeeld in vijf hoofdthema's: beleid, organisatie, uitvoering, ervaringen van inwoners en de rol van de gemeenteraad. Binnen elk thema zijn normen geformuleerd die gebruikt worden om de huidige praktijk te toetsen. Het normenkader is opgenomen in bijlage 1.

3.3 Scope van het onderzoek In dit onderzoek focussen we op participatietrajecten die (voor het grootste gedeelte) in de huidige raadsperiode hebben plaatsgevonden. Verder richten we ons op casussen die zijn afgesloten. Het is nadrukkelijk dus niet de bedoeling om nog lopende initiatieven te onderzoeken waarbij mogelijk nog belangen op het spel staan.

3.4 Onderzoeksmethoden In onze aanpak hebben we een combinatie van onderzoeksmethoden gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Deze triangulatie-aanpak bevat een documentenstudie, interviews en casestudies. Hieronder leggen we de verschillende onderzoeksmethoden nader uit.

3.4.1 Documentenstudie Om inzicht te krijgen in de burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn bestudeerden we relevante documenten. We keken naar de beleidsdocumenten, raadsvoorstellen en -besluiten, moties en alle overige relevante documentatie op het gebied van burgerparticipatie. Een overzicht met de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 2.

3.4.2 Interviews Informatie uit documenten gaat leven als deze in een gesprek met betrokkenen wordt toegelicht en ingekleurd. Achtergronden worden duidelijk en de onderzoekers kunnen hun vragen stellen ter verduidelijking. In het kader van dit onderzoek spraken we met bestuurlijk en ambtelijk betrokkenen, maar ook met initiatiefnemers. Een overzicht van de respondenten is opgenomen in bijlage 3. Ter voorbereiding op de interviews hebben we een interviewprotocol opgesteld met de aanleiding en het doel van het onderzoek en de onderwerpen van gesprek. Van elk interview is een verslag gemaakt dat ter fiattering is voorgelegd aan de geïnterviewden.

| 10 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

3.4.3 Casestudies Met het presidium en ambtenaren spraken we over burgerparticipatietrajecten die interessant zouden kunnen zijn voor dit onderzoek. Op basis van de lijst met burgerparticipatietrajecten die daaruit naar voren kwam, hebben we aan de hand van vooraf overeengekomen selectiecriteria bepaald welke trajecten nader bekeken zouden worden door middel van een uitgebreide casestudie. Gezien het verzoek en de behoefte van de raad, namen we in ieder geval het initiatief Zonnepark Dalkruid mee als casus in dit onderzoek. Daarnaast zijn er nog drie andere initiatieven geselecteerd. Criteria voor de keuze van de cases waren: ●​ Spreiding over de domeinen (sociaal, fysiek) en vervolgens binnen de domeinen. ●​ Spreiding over de dorpen/kernen/wijken binnen de gemeente. ●​ Spreiding in de duur en intensiteit van het participatietraject. ●​ Afgesloten casus zodat er geen belangen meer spelen tijdens het onderzoek. Vervolgens zijn de volgende cases geselecteerd: 1.​ Skatepark De Blokken 2.​ CultuurCaravaan 3.​ Ondernemerscollectief 't Lochter ​ Voor de geselecteerde cases bestudeerden we de relevante documenten. Daarnaast gingen we per case in gesprek met (een vertegenwoordiging van) de betrokken inwoners en de betrokken ambtenaren. De analyse van de cases gebeurde met behulp van een analysekader (zie bijlage 4). De casussen zelf zijn uitgewerkt in hoofdstuk 5.

| 11 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

H4 | Beleid en organisatie In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord: Beleid 1.​ Wat is het beleidskader voor burgerparticipatie? a.​ Welke ambities en doelen heeft de gemeente op het gebied van burgerparticipatie? b.​ Welke kaders, richtlijnen, uitgangspunten en uitvoeringskaders zijn er officieel vastgelegd ten aanzien van burgerparticipatie? c.​ Op welke beleidstrajecten (onderwerpen) en in welke fase(n) van de beleidscyclus wordt burgerparticipatie ingezet? d.​ Heeft de gemeente inzichtelijk wat de wensen van inwoners zijn op het gebied van participatie en is dit verwerkt in het beleidskader? Organisatie 2.​ Op welke wijze is het implementeren van burgerparticipatie geborgd in de organisatorische processen binnen de gemeentelijke organisatie? a.​ Welke methoden voor burgerparticipatie worden er ingezet? b.​ Hoe is de ambtelijke organisatie ingericht om burgerparticipatie te realiseren? c.​ Welke spelregels zijn er m.b.t. criteria, rollen en verantwoordelijkheden bij burgerparticipatie? d.​ Welke (financiële) middelen zijn beschikbaar voor burgerparticipatie? De belangrijkste bevindingen bij beleid en de organisatie hiervan De gemeente Hellendoorn werkt momenteel aan een participatievisie om de betrokkenheid van inwoners te vergroten.

Hierbij wordt de participatieladder gebruikt om de mate van invloed te bepalen, van enkel informeren tot en met meebeslissen of zelfs volledig zelfstandig handelen. Welk niveau van participatie wordt gekozen, hangt af van het onderwerp, de beschikbare tijd en het budget. De gemeente zet participatie in bij diverse beleidstrajecten, zoals de inrichting van buurten, wonen en duurzaamheid. Om dit te coördineren, is er een participatieadviseur aangesteld. De spelregels zijn gebaseerd op principes als maatwerk, verwachtingsmanagement, inclusiviteit en openheid. Om inzicht te krijgen in de wensen van de inwoners heeft de gemeente de QuickScan Lokale Democratie en een peiling met aanvullende gesprekken onder inwoners uitgevoerd. De gemeente vervult een faciliterende rol bij initiatieven vanuit de samenleving. De rollen en verantwoordelijkheden zijn helder verdeeld: de gemeenteraad stelt kaders en controleert, het college van B&W is verantwoordelijk voor de kwaliteit van de processen en de ambtelijke organisatie zorgt voor de voorbereiding, uitvoering en evaluatie. Er zijn geen specifieke budgetten voor participatie. De kosten voor de participatievisie worden gedekt vanuit het reguliere communicatiebudget. Daarnaast is er een vast budget voor de adviesraden Sociaal Domein. Verdere middelen voor participatie worden indirect ingezet via projectbudgetten en de inzet van personeel.

| 12 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

4.1 Beleid 4.1.1 Opstellen van een participatievisie In het coalitieakkoord op hoofdlijnen voor 2022-2026 van de gemeente Hellendoorn worden inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties en de gemeenteraad expliciet uitgenodigd om mee te doen aan het concreet uitwerken van dit akkoord: “Een toekomstbestendig Hellendoorn maken we immers met elkaar!”.5 En in het meest recente coalitieprogramma van de gemeente Hellendoorn wordt geconstateerd dat om de gemeente effectief te kunnen besturen, samenwerking en verbinding met haar inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties noodzakelijk is. Daartoe wordt onder meer het participatiebeleid geactualiseerd, streven bestuurders en ambtenaren naar meer nabijheid, zichtbaarheid en benaderbaarheid voor de samenleving en worden jongeren actiever betrokken bij de besluitvorming.6 Op 9 april 2024 heeft de raad de startnotitie ‘Opstellen participatievisie’ vastgesteld. ​ In de startnotitie zijn de stappen benoemd die de gemeente Hellendoorn wil doorlopen om te komen tot de participatievisie. Vervolgens is in september 2024 deel 1 van de participatievisie opgeleverd waarin de eerste drie stappen van de startnotitie zijn uitgewerkt.

De gemeente onderscheidt twee vormen van participatie: overheidsparticipatie, waarbij het initiatief bij inwoners ligt en de gemeente een faciliterende rol heeft, en inwonersparticipatie, waarbij de gemeente initiatiefnemer is en inwoners betrekt bij gemeentelijk beleid.

4.1.2 Ambitie In deel 1 van de participatievisie heeft de gemeente Hellendoorn ambities en doelen geformuleerd met betrekking tot participatie, gericht op het versterken van de lokale democratie en het verbeteren van de verbinding met haar inwoners. De gemeente heeft, in lijn met het Collegeprogramma 2022-2026, de ambitie om een nabije overheid te zijn die in nauw contact staat met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties, omdat zij gelooft dat gezamenlijke inspanningen Hellendoorn mooier en sterker maken. De doelen van de gemeente omvatten het verhogen van de betrokkenheid en het eigenaarschap vanuit de samenleving. Initiatieven vanuit de inwoners worden beschouwd als een teken van gedeeld eigenaarschap en trots en verdienen in principe ondersteuning van de gemeente. Daarnaast wil de gemeente de kwaliteit en uitvoerbaarheid van haar beleid verbeteren door de kennis, creativiteit en praktijkervaring van inwoners te benutten. Dit leidt tot betere oplossingen en een effectiever beleid. Participatie helpt ook om belangen van verschillende betrokkenen in beeld te brengen, zodat deze kunnen worden meegenomen in de besluitvorming. Transparantie in beleidsvorming is een ander belangrijk doel, waarbij inwoners inzicht krijgen in het proces en de afwegingen.

Tot slot beoogt participatie het vertrouwen tussen de samenleving en de overheid te verhogen door begrip te kweken voor elkaars standpunten en gemaakte keuzes.

5 6

‘Helder(s) akkoord. Hellendoorn maken we met elkaar!’, p.3. Collegeprogramma 2023-2026 Hellendoorn, p.14.

| 13 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

4.1.3 Kaders, richtlijnen en uitgangspunten Om deze ambitie en doelen te realiseren, heeft de gemeente diverse kaders, richtlijnen en uitgangspunten vastgelegd in deel 1 van de participatievisie. Participatie wordt gezien als een aanvulling op de representatieve democratie, waarbij de verkiezingen voor de gemeenteraad het belangrijkste moment blijven om de koers van de gemeente te bepalen. De gemeente Hellendoorn maakt gebruik van een participatieladder om de verschillende niveaus van invloed te bepalen, variërend van informeren tot zelf doen (zie figuur 1). Hierbij wordt benadrukt dat niet een hoger niveau per se beter is, maar dat de keuze afhankelijk is van het onderwerp, de beschikbare tijd, het budget en bij wie de besluitvorming is belegd. Figuur 1 ​

Participatieladder

Vanaf juni 2024 versterkt de Wet versterking participatie op decentraal niveau de mogelijkheid voor inwoners om te participeren in beleidsvorming. Gemeenten moeten dit voor 2027 vastleggen in een participatieverordening. De participatie in Hellendoorn is gebaseerd op een aantal uitgangspunten: ●​ Maatwerk. Participatie is altijd maatwerk; de vorm en intensiteit worden afgestemd op het specifieke onderwerp en de context. ●​ Verwachtingsmanagement. De gemeente is duidelijk over de mogelijkheden en grenzen van participatie, om teleurstelling te voorkomen. Er wordt helder

| 14 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

●​

●​ ●​

●​

gecommuniceerd over het proces en de gemaakte keuzes, en er wordt altijd teruggekoppeld wat met de inbreng is gedaan. Inclusiviteit. Iedereen wordt aangemoedigd deel te nemen en de gemeente streeft naar een brede afspiegeling van de samenleving door diverse communicatiemiddelen en participatievormen in te zetten. Duidelijkheid en openheid. Transparantie over speelruimte, rollen en tijdspaden is cruciaal, waarbij deelnemers vooraf weten wat bespreekbaar is. Transparante methodiek. De gemeente hanteert een duidelijke, praktische en transparante methodiek voor participatietrajecten, waarbij de impact op de leefomgeving een belangrijke factor is voor het gekozen participatieniveau. Een participatieplan wordt opgesteld voor gemeentelijke trajecten. Keuzes op basis van projectsoort. Er wordt onderscheid gemaakt tussen beleidsparticipatie (vaak abstract, minder interesse), projectparticipatie (directe leefomgeving, meer interesse) en uitvoeringsparticipatie (praktische zaken, directe invloed).

De gemeente zet inwonersparticipatie in op diverse beleidstrajecten en in verschillende fases van de beleidscyclus (voorbereiding, uitvoering en evaluatie). Dit omvat onderwerpen als de inrichting en het onderhoud van buurten en wijken, wonen, duurzaamheid en energie. Grote projecten zoals de herinrichting van het Blokkenpark en de Grotestraat in Nijverdal worden als voorbeelden van succesvolle coproductie genoemd.

4.1.4 Behoeften en betrokkenheid van inwoners De gemeente heeft inzicht in de wensen van inwoners op het gebied van participatie door middel van de QuickScan Lokale Democratie, uitgevoerd in juni 2024. Deze scan identificeerde als belangrijkste democratische prioriteiten van inwoners dat zij willen meebeslissen, dat de gemeente luistert en dat er open en controleerbaar wordt gewerkt. Specifieke wensen voor het verbeteren van communicatie omvatten het uitleggen van besluiten, actief en open luisteren en duidelijk zijn over de uitvoering van projecten. Op het gebied van inwonersparticipatie gaven inwoners aan dat zij digitaal willen meepraten en meebeslissen, en meer inspraak willen hebben over wat er in hun buurt of wijk gebeurt, eventueel via stemming. Daarnaast wensen zij een duidelijk aanspreekpunt voor maatschappelijke initiatieven, hulp bij financiering en duidelijke, uniforme regels en voorwaarden. De resultaten van deze QuickScan zijn als nulmeting gebruikt en worden verwerkt in de participatievisie. Daarnaast heeft de gemeente een peiling gehouden onder en verdiepende gesprekken gevoerd met inwoners en ook deze inzichten worden meegenomen in de participatievisie. Een concrete actie die de gemeente Hellendoorn al heeft genomen is het ontwikkelen van een hulpmiddel voor aanvragers van een omgevingsvergunning.

De Omgevingswet, die op ​ 1 januari 2024 van kracht is geworden, regelt dat initiatiefnemers vroegtijdig belanghebbenden moeten betrekken bij aanvragen voor omgevingsvergunningen. De gemeente biedt op haar website een hulpmiddel voor participatie bij het aanvragen van een vergunning. Met behulp van de participatiemeter kunnen inwoners in beeld brengen in hoeverre participatie nodig is. Voor initiatieven waarbij meer participatie nodig is, is vervolgens een participatiechecklist opgenomen die door inwoners kan worden gebruikt om de participatie verder vorm en inhoud te geven. Andere acties die de gemeente onderneemt

| 15 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

of plant zijn het opstellen van een uniform afwegingskader voor participatie, het verkennen van online tools voor het bevragen van inwoners en de uitwerking van de rol van gebiedsambtenaren als eerste aanspreekpunt in de kernen. Deze initiatieven sluiten aan bij de algemene visie van het coalitieakkoord 2022-2026, "Hellendoorn maken we met elkaar!", waarin de nadruk ligt op verbinding, vertrouwen en het ondersteunen van initiatieven vanuit de samenleving.

4.2 Organisatie De gemeente Hellendoorn heeft als centraal doel voor participatie het versterken van de lokale democratie en het verdiepen van de verbinding met haar gemeenschap. De gemeente streeft ernaar een nabije overheid te zijn die in nauw contact staat met inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties, vanuit de overtuiging dat samenwerking Hellendoorn mooier en sterker kan maken. Daarbij zijn verschillende actoren betrokken, te weten de samenleving, de gemeenteraad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie. Globaal ziet de rolverdeling er als volgt uit (figuur 2): Figuur 2​

Rolverdeling

De gemeente Hellendoorn heeft stappen gezet om de ambtelijke organisatie zodanig in te richten dat participatie gefaciliteerd wordt. De gemeente vraagt om flexibele ambtenaren en bestuurders die goed in contact staan met de inwoners en hun rol kunnen aanpassen aan de context. De gemeente heeft een participatieadviseur aangesteld die collega's adviseert en ondersteunt bij het inzetten van participatie. Daarnaast wordt er een uniforme werkmethode en toolbox met verschillende (online) instrumenten ontwikkeld, waarvan de implementatie in de tweede helft van 2025 start. Voor gemeentelijke trajecten wordt een participatieplan opgesteld of een paragraaf over de participatieaanpak opgenomen in het projectplan.

| 16 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Verder wil de gemeente werken met wijk- en dorpsambtenaren als verbindende schakel tussen samenleving en gemeente, die als eerste aanspreekpunt fungeren voor een kern. Ook wordt er ingezet op heldere, begrijpelijke en transparante communicatie. Voor wat betreft financiële middelen kan worden opgemerkt dat er geen specifieke budgetten voor participatie zijn aangemerkt. De kosten voor de uitwerking van de participatievisie vallen binnen het bestaande communicatiebudget. Bovendien wordt vanaf 2025 een structureel bedrag van € 16.500,- beschikbaar gesteld voor het budget en de vergoeding van de adviesraden Sociaal Domein, wat een directe investering in participatie is. De implementatie van inwonersparticipatie is verweven in de reguliere beleidstrajecten en bedrijfsvoering van de gemeente, wat suggereert dat middelen indirect worden ingezet via projecten en de inzet van personele capaciteit zoals gebiedsambtenaren.

​

| 17 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

H5 | Uitvoering en ervaringen In dit hoofdstuk worden de volgende onderzoeksvragen beantwoord: Uitvoering 3.​ Hoe is de uitvoering van burgerparticipatie vormgegeven? a.​ Hoe verlopen burgerparticipatietrajecten in de praktijk? Ervaringen 4.​ Zijn er evaluaties uitgevoerd van burgerparticipatietrajecten en -projecten? a.​ Wat waren de uitkomsten daarvan en wat is er daarna mee gedaan? 5.​ Hoe tevreden zijn inwoners over de manier waarop burgerparticipatietrajecten verlopen? 6.​ Hoe tevreden is de gemeente over de manier waarop burgerparticipatietrajecten verlopen? Het beantwoorden van deze vragen gebeurt door analyse van vier burgerparticipatietrajecten, te weten: 1.​ Zonnepark Dalkruid 2.​ Skatepark De Blokken 3.​ CultuurCaravaan 4.​ Ondernemerscollectief 't Lochter Voor alle trajecten hebben we naast documenten ook gesproken met de betrokkenen, dat wil zeggen: ambtenaren, bestuurders en de inwoners/initiatiefnemers. De belangrijkste bevindingen In dit rekenkameronderzoek zijn vier burgerparticipatietrajecten nader bestudeerd. Er bleken geen formele evaluatiedocumenten beschikbaar te zijn voor deze casussen. De casestudies illustreren de complexiteit van burgerparticipatie: van het succesvolle voorbeeld van actieve jongerenbetrokkenheid bij Skatepark De Blokken tot de stagnatie van Zonnepark Dalkruid door interne en externe factoren.

De tevredenheid over de uitgevoerde trajecten varieert, zowel vanuit het perspectief van de inwoners als dat van de gemeente. Er zijn diverse uitdagingen gesignaleerd, waaronder het ontbreken van heldere afspraken bij de aanvang van projecten, personele wisselingen binnen de gemeentelijke organisatie en de moeilijkheid om een brede en diverse doelgroep effectief te bereiken. De belangrijkste lessen die uit deze casuïstiek kunnen worden getrokken benadrukken de noodzaak van duidelijke communicatie over rollen, verantwoordelijkheden en financiële aspecten, bijvoorbeeld vastgelegd in een participatieplan of samenwerkingsovereenkomst. Daarnaast is realistisch verwachtingsmanagement essentieel, evenals een goede interne afstemming tussen bestuur en organisatie en binnen de organisatie. Burgerparticipatie vraagt om flexibele ambtenaren en bestuurders die nauw contact onderhouden met inwoners en hun rol kunnen aanpassen aan de specifieke context van een project. Tevens is het van belang dat er een vast aanspreekpunt binnen de gemeente is voor inwoners.

| 18 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

5.1 Zonnepark Dalkruid 5.1.1 Het realiseren van een zonnepark op een voormalige vuilstortplaats Het initiatief betreft de realisatie van een zonnepark op de locatie Dalkruid in Nijverdal, een voormalige vuilstortplaats. Het initiatief komt van Oonze Coöperatie U.A. (OC), een lokale energiecoöperatie. Het doel van OC is 100% lokaal eigendom en het ontwikkelen van een coöperatief model voor een integrale, duurzame, collectieve energievoorziening. Het project beoogde circa 14.5 MWh groene, goedkopere stroom op te wekken voor de inwoners van de Kruidenwijk en het dorp Hulsen. De businesscase voorzag in een fors financieel overschot na 25 jaar, dat besteed kon worden aan gemeentelijke doelen, waaronder een nieuw onderkomen voor de ijsbaan en de handboogvereniging Sagitta et Arcus. Het zonnepark zou een belangrijke bijdrage leveren aan de gemeentelijke duurzaamheidsdoelstellingen (71 GWh opwekking in 2030) en de Regionale Energiestrategie Twente (RES Twente) doelstellingen. ​ Er werd gestreefd naar maximale inzet van lokale ondernemers en het creëren van werkgelegenheid. De locatie Dalkruid werd als geschikte plek gezien: op de top van de zonneladder, voldoende omvang om rendabel te zijn, minimale impact op de omgeving, geen zichtlocatie, geen gebruik van landbouwgrond en goede landschappelijke inpassing.

Het initiatief begon in lijn met het gemeentelijk doel uit 2019 om 71 GWh duurzame energie op te wekken, waarbij lokale energiewerkgroepen begin 2021 werden gevraagd mee te denken. OC diende een projectvoorstel in op 9 februari 2021. Het college nam kennis van het plan en sprak bestuurlijk commitment uit op 18 mei 2021. OC diende een aanvraag voor een omgevingsvergunning in op 7 juni 2021. Deze aanvraag werd in januari 2022 buiten behandeling gelaten en in februari 2022 niet-ontvankelijk verklaard wegens ontbrekende onderdelen. Na een gesprek in het voorjaar van 2022 werd besloten tot een herstart van het project onder leiding van een externe projectleider die startte met zijn werkzaamheden in april 2022. Op 11 januari 2023 lichtte OC haar plan toe aan de gemeentelijke projectgroep. Het definitieve go/no go-besluit door het college werd genomen in juni 2023; de gemeente besloot op 20 juni 2023 definitief om geen zonnepark op de locatie Dalkruid te ontwikkelen. Dit standpunt bleef ongewijzigd in brieven van 24 november 2023 en 3 juli 2024. Deze casus bevindt zich op de trede ‘Zelf doen’ van de participatieladder, aangezien het initiatief voor de realisatie van het zonnepark volledig bij OC lag. De gemeente had hierbij een faciliterende rol.

5.1.2 De ontstane impasse en aanvraag omgevingsvergunning De ontwikkeling van het project stuitte op aanzienlijke problemen, met name rond de aanvraag van de omgevingsvergunning. In mei 2021 sprak het college van B&W van Hellendoorn bestuurlijk commitment uit voor verdere uitwerking van het plan. De gemeente geeft aan OC echter dringend geadviseerd te hebben om de aanvraag voor een omgevingsvergunning nog niet in te dienen, aangezien er nog te veel openstaande vragen waren. OC diende de aanvraag voor een omgevingsvergunning wel in (juni 2021), waarna deze in februari 2022 door de gemeente als niet-ontvankelijk werd verklaard. Redenen hiervoor waren ontbrekende onderdelen zoals een ecologisch onderzoek, toestemming van de grondeigenaar (de gemeente), een businesscase, een plan voor boscompensatie en een verklaring van de netbeheerder. De niet-ontvankelijkheid van de aanvraag leidde tot een betalingsverplichting van € 225.000,- aan leges, wat volgens het Energiefonds Overijssel

| 19 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

(EFO) zou leiden tot het faillissement van de coöperatie en een "zéér sterke uitholling van de aanwezige motivatie van de grote groep kartrekkers (vrijwilligers) van dit burgerinitiatief". Uiteindelijk heeft de gemeente besloten deze leges niet in te vorderen. OC stelt dat de eis van de gemeente voor een volledige omgevingsvergunningaanvraag voordat er financiering was, een probleem vormde. Zij stelde voor dat de gemeente flexibeler zou zijn, naar het voorbeeld van andere gemeenten zoals Deventer en Apeldoorn, die een lagere, vaste vergoeding vragen voor vergunningen.

5.1.3 Verschillende perspectieven binnen de gemeente De gemeentelijke betrokkenheid en besluitvorming werden gekenmerkt door interne spanningen en wisselende standpunten. Er werd bestuurlijke druk uitgeoefend om de aanleg van het zonnepark door te laten gaan, ondanks alle risico’s, zo signaleren respondenten. Vanuit het college was men aanvankelijk zeer positief over het initiatief en de gekozen opzet met lokaal eigendom. Ambtelijk werden echter signalen afgegeven dat zij veel risico's zagen en het niet verstandig achtten om het project door te laten gaan. Tegelijkertijd waren er ook verschillende zienswijzen binnen de ambtelijke organisatie; de afdeling duurzaamheid en de afdeling vergunningen keken verschillend naar het initiatief, zo blijkt uit meerdere interviews. Ook waren er veel wisselingen onder de betrokkenen vanuit de gemeente; het project kende in totaal vier projectleiders vanuit de gemeente en drie betrokken wethouders. In interviews is ook meermaals aangegeven dat er een zekere mate van onervarenheid bij de gemeente was en daarmee ook een gebrek aan expertise. De huidige portefeuillehouder in het college heeft bij haar aantreden aangedrongen op een snel go/no go-besluit. Dit leidde uiteindelijk in juni 2023 tot een "no go" voor het zonnepark op de locatie Dalkruid.

5.1.4 Argumenten tegen het zonnepark De gemeente Hellendoorn baseerde haar besluit op de volgende argumenten: ●​ Boscompensatie: Het een-op-een vervangen van het huidige bos (6 hectare volwassen bos) en de bijbehorende natuurwaarde was een essentieel uitgangspunt. Het perceel fungeert als ecologische stapsteen tussen het Natura 2000-gebied Het Wierdense Veld en omliggende natuurgebieden. De plannen van OC voorzagen hierin niet voldoende, en wateraanvoer naar het Wierdense Veld werd niet als volwaardige compensatie voor natuurwaarden gezien. Vanuit OC wordt hierbij gewezen op de schriftelijke overeenkomst met Landschap Overijssel om de kap van bos binnen drie jaar te compenseren. ●​ Bodemverontreiniging: De locatie is een voormalige vuilstortplaats. Het gereedmaken van het terrein voor zonnepanelen brengt aanzienlijke financiële en vervuilingsrisico's met zich mee. De Omgevingsdienst Twente (ODT) adviseerde negatief en er was geen instemming op een saneringsplan van de provincie. OC werpt hierbij tegen dat er diverse onderzoeken zijn uitgevoerd die deze kwestie behandelden, maar dat deze nooit werden ingediend bij de ODT, waardoor de ODT geen definitief oordeel kon vellen. ●​ Stikstofdepositie: Er was sprake van significante stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Het Wierdense Veld, een stikstofgevoelig veenlandschap.

Externe saldering was op dat moment niet mogelijk, wat de vergunningverlening onder de Wet natuurbescherming onzeker maakte. Vanuit OC wordt hierbij opgemerkt dat een

| 20 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

nieuwe Aerius-berekening aantoont dat de bouw- en gebruiksfase niet zou leiden tot stikstofdepositie en dat de gemeente hiervan op de hoogte was. Ook geeft OC aan dat volgens de natuurwaardenstudie niet wordt bevestigd dat het gebied een ecologische stapsteen was en OC betwistte of dit kon, gezien het ruim twee meter hoge hek rondom het gehele terrein. ●​ Milieuzonering en alternatieve locatie: Er is geen alternatieve plek gevonden voor de verenigingen (handboogvereniging en hondenclub) die het terrein momenteel gebruiken, rekening houdend met milieuzonering, geluids- en veiligheidseisen. OC stelt dat er alternatieve locaties voor de honden- en boogschietvereniging waren geïdentificeerd en dat hierover uitgebreid contact is geweest met de gemeente. ●​ Provinciaal beleid: Het project paste niet binnen het geldende bestemmingsplan ("Groen-Landschapselement") en het voorgenomen zonbeleid/voorbereidingsbesluit van de provincie Overijssel, dat de ontwikkeling van zonneparken in landelijk gebied aan banden legt.

5.1.5 Stroeve communicatie en samenwerking De samenwerking en communicatie tussen de gemeente en Oonze Coöperatie verliepen moeizaam, vinden alle betrokken respondenten. Dat wordt mede toegeschreven aan een gebrek aan heldere afspraken; het ontbreken van een getekende samenwerkingsovereenkomst (SOK) wordt door de externe projectleider als een cruciaal punt in het dossier gezien. Afspraken kwamen niet op papier en verwachtingen werden niet goed gemanaged. Het Didam-arrest (vereiste van openbare selectieprocedure bij verkoop/verhuur van onroerend goed door overheden)7 kwam in de zomer van 2022 aan de orde en zorgde voor vertraging in het opstellen van de SOK, hoewel later door de provincie werd aangegeven dat dit geen belemmering hoefde te zijn. Ook was er sprake van een gevoel van tegenwerking bij OC. OC en de externe projectleider ervoeren een kentering in de bereidheid van de gemeente om mee te werken vanaf december 2021, met steeds weer nieuwe tegenwerpingen en een gevoel dat de gemeente hen aan het lijntje hield. Verder werd de argumentatie vanuit de gemeente als onduidelijk ervaren. OC voelde zich overvallen door het no go-besluit en stelde dat de argumenten niet met hen waren gedeeld, hoewel de gemeente stelt dat meermaals gesproken is over alle risico’s.

De externe projectleider benadrukt de noodzaak van duidelijke afspraken, het serieus nemen van inwoners en transparantie in de communicatie.

5.1.6 Van uitdagingen naar lessen voor de toekomst Het project Zonnepark Dalkruid is een complex dossier dat de uitdagingen van burgerparticipatie, lokale duurzaamheidsambities en gemeentelijke besluitvorming illustreert. Het conflict tussen aan de ene kant de initiële bestuurlijke wens en latere ambtelijke kritiek (vanuit de aanwezige risico’s), de moeizame communicatie en het ontbreken van heldere afspraken leidde tot een impasse. De gemeente wijst het project af op basis van risico's gerelateerd aan boscompensatie, bodemverontreiniging, stikstof en provinciaal beleid, terwijl Oonze Coöperatie deze argumenten betwist en bleef aandringen op realisatie. Het Didam-arrest (uit 2021) bepaalt dat overheden bij de verkoop van onroerende zaken, indien er meerdere gegadigden zijn, een openbare en transparante procedure moeten volgen, om zo het gelijkheidsbeginsel te waarborgen. Een exclusieve onderhandse verkoop mag alleen plaatsvinden als objectief vaststaat dat er slechts één serieuze kandidaat is. De Hoge Raad oordeelde dat het gelijkheidsbeginsel ook geldt voor privaatrechtelijke transacties van overheden, niet alleen voor publieke procedures. 7

| 21 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Op basis van de documentatie kunnen diverse lessen worden getrokken voor de gemeente Hellendoorn met betrekking tot burgerparticipatie. Zo moet er vooraf duidelijkheid zijn over rollen, verantwoordelijkheden en kosten, bij voorkeur vastgelegd in een getekende samenwerkingsovereenkomst (SOK). Bestuurlijke verwachtingen moeten realistisch zijn en er moet zorg gedragen worden voor interne afstemming tussen bestuur en organisatie en binnen de organisatie. Risico's moeten helder benoemd en tijdig met participanten besproken worden. Ook moet de communicatie tussen gemeente en inwoners zorgvuldig en transparant zijn.

5.2 Skatepark De Blokken 5.2.1 Meer uitdaging voor skaters en steppers Het project Urban Skatepark Nijverdal betreft de uitbreiding en upgrade van de bestaande skatebaan in het Blokkenpark in Nijverdal. Het initiatief hiervoor kwam rechtstreeks van de jongeren in de gemeente Hellendoorn, die aangaven dat de huidige skatebaan in het Blokkenpark onvoldoende uitdaging bood voor gevorderde skaters en steppers. De baan, aangelegd in 2016 als onderdeel van het Wijk Ontwikkelingsplan, voldeed alleen voor beginners. Gevorderde gebruikers moesten uitwijken naar skateparken in Zwolle, Deventer of Hengelo, wat vaak logistiek of financieel niet haalbaar was. Dit leidde tot verveling en het opzoeken van ongewenste locaties, zoals het Henri Dunantplein, wat overlast veroorzaakte. De behoefte aan een uitdagender skatepark werd ook gesignaleerd door Stichting De Welle en ondersteund door gemeentelijk onderzoek naar speelbehoeften waaruit bleek dat 50% van de respondenten meer speel- en beweegruimte buiten clubactiviteiten wilde. Het project sloot aan bij de herziene speelvisie van de gemeente (spelen, ontmoeten, bewegen en sporten van 0 tot 99 jaar).

5.2.2 Jongerenparticipatie De kern van dit project is de actieve en cruciale betrokkenheid van de jongeren zelf. De jongeren namen in maart 2021 zelf contact op met de gemeente en Stichting De Welle. Ze waren nauw betrokken bij het ontwerpproces met Stedon B.V., de leverancier, en hebben hun wensen en ambities vertaald naar een toekomstbestendig ontwerp. Jongeren zijn vanaf het eerste moment de initiatiefnemers geweest en waren betrokken bij elke stap in het proces. De jongeren speelden een belangrijke rol in het werven van financiering. Ze presenteerden het project bij LEADER en spraken de gemeenteraad toe wat de besluitvorming positief beïnvloedde. Ze organiseerden ook een succesvolle crowdfundingactie en droegen bij aan de organisatie van het openingsfeest. De participatie richtte zich op concrete aspecten zoals het ontwerp. Er waren meerdere sessies met de ontwerper waarbij de voorstellen werden voorgelegd aan de jongeren voor feedback. Dit was belangrijk omdat de jongeren dit zelf graag wilden en de gemeente maakte duidelijk dat dit een unieke kans was om het park in één keer goed te krijgen. Jongeren gaven aan dat "wees vocaal, als je iets wilt, ga met z’n allen aan de slag" een belangrijke les was, evenals "Niet opgeven, bij je idee blijven, laten zien dat er veel vraag en animo voor is."

| 22 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

Hoewel tevreden met het resultaat, merkten enkele jongeren op dat het ontwerp achteraf niet perfect uit de verf is gekomen en dat bepaalde hoogtes niet kloppen. Ook waren randzaken zoals een waterkraantje of opberghok niet gerealiseerd. Eén initiatiefnemer vond de kwaliteit van de materialen minder en de aanwezigheid van naden gevaarlijk. Hij gaf aan dat het park nu veel door jongere kinderen wordt gebruikt waardoor de "echte skaters" soms uitwijken naar andere plaatsen. Dit project is een voorbeeld van de stappen ‘Zelf doen’ en ‘Coproduceren’ van de participatieladder. De jongeren waren de drijvende kracht en initiatiefnemers (‘Zelf doen’). ​ Zij waren nauw betrokken bij elke stap in het proces: van het ontwerp tot de financiering en de organisatie van de opening. De gemeente speelde een belangrijke faciliterende en ondersteunende rol (‘Coproduceren’).

5.2.3 Financiering door subsidies en eigen bijdragen Het project had een totale investering van ongeveer € 207.107,- (exclusief btw) nodig. ​ De financiering kwam tot stand door een combinatie van subsidies en eigen bijdragen: ●​ Circa € 100.000,- werd ontvangen via LEADER, waarbij de gemeente een cofinanciering van € 25.000,- leverde. De gemeenteraad heeft daarnaast € 100.000,vrijgemaakt voor het initiatief. ●​ De jongeren organiseerden een crowdfundingactie, die € 7.500,- opleverde. ●​ De personele uren van de gemeente en vrijwillige inzet van de jongeren en Stichting De Welle werden ook als eigen bijdrage meegenomen (€ 16.830,-).

5.2.4 Het betrekken van omwonenden De voorkeur ging uit naar uitbreiding van het skatepark in het bestaande Blokkenpark omwille van de bestemming "spelen," de fijne afstand tot omwonenden en de mogelijkheid tot sociale controle. Meerdere alternatieve locaties werden onderzocht en afgewezen vanwege factoren als bestemming, eigendom, evenementen, geluidsoverlast of onderhoud (bijvoorbeeld bladeren in een bosrijke omgeving). Omwonenden werden later in het proces betrokken via een informatieavond in buurthuis ​ De Blokkendoos. Tijdens deze avond werden zorgen geuit over overlast (vandalisme, niet geleegde prullenbakken) en drugsdealers. Om de overlast te beperken is een tijdslot ingesteld op de verlichting (tot circa 21.30 uur). Er is gecommuniceerd over geluiddempend beton (niet mogelijk vanwege hardheidseisen) en een graffiti-ontwerpwedstrijd. Na oplevering zijn er voor zover bekend geen specifieke klachten bij de gemeente binnengekomen, wat suggereert dat de overlast meevalt.

5.2.5 Multifunctionaliteit en breed gebruik Het skatepark is ontworpen om multifunctioneel te zijn en diverse doelgroepen te bedienen: ●​ Skaten en steppen: Geschikt voor zowel beginners als gevorderden, wat een aantrekkingskracht heeft op jongeren uit Hellendoorn en omliggende gemeenten. ●​ Valpreventie en scootmobieltrainingen: De baan is ook geschikt voor het organiseren van trainingen voor ouderen, wat bijdraagt aan hun mobiliteit, zelfredzaamheid en sociale cohesie.

| 23 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

●​ Diversiteit: Het park brengt verschillende generaties samen binnen de skatecommunity en is toegankelijk voor diverse doelgroepen, inclusief aandacht voor mindervaliden als onderdeel van de LEADER-voorwaarden. ●​ JOGG Hellendoorn: Het park draagt bij aan de doelstellingen van JOGG Hellendoorn om de leefomgeving van kinderen en jongeren gezonder te maken.

5.2.6 Grote inzet van jongeren bepalend voor het succes Dit project wordt genoemd als een voorbeeld van succesvolle jongerenparticipatie, waarbij de gemeente, ondanks initiële uitdagingen, heeft geluisterd naar de behoeften van haar inwoners en heeft bijgedragen aan de realisatie van een waardevolle multifunctionele voorziening. Het succes van dit initiatief wordt voor een belangrijk deel toegeschreven aan de inzet van de betrokken jongeren. Tegelijkertijd wordt als aandachtspunt genoemd dat het project meer projectmatig opgezet kan worden met een vooraf doordachte inrichting. Er was destijds geen participatieadviseur en er was onvoldoende nagedacht over de benodigde capaciteit.

5.3 CultuurCaravaan 5.3.1 Bestuurlijke vernieuwing door de CultuurCaravaan De CultuurCaravaan is een experiment dat de gemeente Hellendoorn begin 2017 startte in het kader van 'bestuurlijke vernieuwing'. Het project, uitgevoerd in samenwerking met de provincie Overijssel, had als hoofddoel de cultuurvisie aan te passen op basis van directe inbreng en besluitvorming door de inwoners. Daarnaast was het doel het creëren van een nieuwe werkwijze voor cultuurbeleid, wat zou moeten leiden tot “een beweging, zelfredzaamheid en een bijzondere energie onder alle inwoners van Hellendoorn, inclusief degenen die de gemeente doorgaans niet bereikt”. Het uiteindelijke streven was dat inwoners wisten dat zij de cultuurvisie bepaalden (kennis), voelden dat cultuur van hen was (houding) en een actieve rol aannamen door aan te haken bij werkgroepen of zelf ideeën aan te dragen (gedrag). De looptijd van het proces wordt bepaald door de draagkracht van de samenleving en is een doorlopend proces.

5.3.2 De inwoner aan zet De CultuurCaravaan is een voorbeeld van ‘Meebeslissen’ en ‘Zelf doen’. Het initiatief startte met het ophalen van diverse cultuurideeën en opvattingen in de hele gemeente met een mobiele cultuurcaravan. Vervolgens kregen honderd willekeurig geselecteerde inwoners, bekend als 'De Bonte Honderd', de taak om de opgehaalde ideeën te prioriteren via een mini-burgerbegroting. De gemeenteraad heeft de door de inwoners samengestelde cultuurvisie op 13 maart 2018 vastgesteld, waarbij de raad zich op voorhand committeerde aan de uitkomst zonder inhoudelijk oordeel. Uiteindelijk werden 16 concrete ideeën geprioriteerd. De uitvoering van deze ideeën lag bij werkgroepen van enthousiaste inwoners ('kartrekkers') die de regie hadden over de uitwerking van hun idee. Het ambtelijk CultuurCaravaan-team ondersteunde en faciliteerde deze werkgroepen en bracht ideeën waarvoor nog geen initiatiefnemers waren gevonden actief onder de aandacht. Financiële ondersteuning werd indien gewenst geboden, vaak in de vorm van cofinanciering om initiatieven een zetje in de rug te geven of opstart mogelijk te maken.

| 24 | Burgerparticipatie in de gemeente Hellendoorn

5.3.3 Succesvolle communicatie De voortgang en het blijven betrekken van inwoners werden bewaakt door het Cultuurteam (voorheen Kernteam). Dit team, dat 3 tot 4 keer per jaar bijeenkwam, bestond uit de wethouder (voorzitter), raadsleden, inwoners en het ambtelijk team. De vergaderingen waren openbaar en inwoners werden uitgenodigd om aan te haken. Ook de Cultuurburgemeester was lid van het Cultuurteam. Hij fungeerde als ambassadeur van de CultuurCaravaan en moest cultuur onder de aandacht brengen van inwoners in brede zin. De communicatiestrategie werd in 2018 genomineerd voor de Galjaardprijs, de prijs voor het beste communicatieproject in het publieke domein. Communicatie was wekelijks aanwezig in het ambtelijk overleg en zorgde voor wekelijkse actualisering van de website (www.cultuurkaravaan.nl) en de sociale media (Facebook, Twitter, Instagram). Daarnaast werd minimaal twee keer per jaar of wanneer breed nieuws gecommuniceerd moest worden, een publicatie in de gedrukte media geplaatst. Krantenberichten hebben direct geleid tot aanmeldingen van inwoners, bijvoorbeeld voor het initiatief ‘Cultuurpret met een klein budget’.

5.3.4 Concrete resultaten De CultuurCaravaan heeft geleid tot diverse concrete resultaten door de vrijwillige inzet van inwoners, zoals ‘Cultuurpret met een klein budget’ waarbij de initiatiefnemers in samenwerking met diverse organisaties en maatschappelijk werk meer dan 150 vrijkaarten voor culturele activiteiten hebben opgehaald en verspreid onder inwoners die de financiële middelen missen. Ook zijn er gratis muziekworkshops in een leegstaand winkelpand en kartondruk-workshops georganiseerd, mede gefinancierd door een sponsor en het Dorpsbudget Nijverdal. Daarnaast het project ‘Kunst in de openbare ruimte (Mural Art)’. De werkgroep Mural Art heeft financiering via het Dorpsbudget Nijverdal gekregen voor hun eerste muurschildering op de gevel van wijkvereniging De Blokkendoos in Nijverdal. Het doel hiervan was mensen samen te brengen en een gevoel van collectief eigendom te creëren. Overige initiatieven waren bijvoorbeeld een groep inwoners die een lokaal muziekconvenant voor muziekonderwijs onderzochten, inwoners die actief waren met de viering van '75 jaar bevrijding' in 2020 en de realisatie van een oefenruimte voor bandjes bij het jongerencentrum 'Place-to-be'. Daarnaast hebben de bibliotheken hun sociale functie uitgebreid via het ZINiN-programma Breinreis.