RK onderzoek Nota van bevindingen subsidies - def 2026
Tekst van het document
Zicht op (indirecte) subsidies Bevindingen over verstrekte directe en indirecte subsidies in de BUCH-gemeenten Een onderzoek naar transparantie, doelmatigheid en gelijke behandeling bij verstrekte subsidies in verschillende vormen
Zicht op (indirecte) subsidies
www.ipsos-publiek.nl
Colofon Uitgave Ipsos I&O Zuiderval 70 7543 EZ Enschede Amstelveenseweg 760 1081 JK Amsterdam Ericssonstraat 2 5121 ML Rijen Rapportnummer 2026/018 februari 2026 Laurent Staartjes Lotte Reijnders Jaap Bouwmeester Het overnemen uit deze publicatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.
Zicht op (indirecte) subsidies
2 van 80
Inhoudsopgave 1
Inleiding ______________________________________________________________________ 6 1.1 1.2 1.3 1.4
2
Het beleidsinstrumentarium ___________________________________________________ 12 2.1 2.2 2.3 2.4
3
Organisatie van het subsidiebeleid ___________________________________________39 Het accommodatiebeleid ___________________________________________________42 Monitoring, verantwoording en evaluatie ______________________________________43 Relatie tussen directe en indirecte subsidies __________________________________44 Rol gemeenteraad __________________________________________________________46 Afsluiting ___________________________________________________________________47
Subsidies en accommodaties in Castricum _____________________________________ 49 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
6
Organisatie van subsidiebeleid ______________________________________________28 De inrichting van het accommodatiebeleid ___________________________________33 Monitoring, verantwoording en evaluatie ______________________________________35 Relatie tussen directe en indirecte subsidies __________________________________36 Rol gemeenteraad __________________________________________________________37 Afsluiting ___________________________________________________________________37
Subsidies en accommodaties in Uitgeest _______________________________________ 39 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7
5
Inleiding ___________________________________________________________________12 Subsidies en indirecte subsidies _____________________________________________12 De inrichting van het subsidiebeleid __________________________________________16 Sport- en cultuurbeleid ______________________________________________________22
Subsidies en accommodaties in Bergen _________________________________________ 28 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7
4
Achtergrond en doel onderzoek _______________________________________________ 6 Onderzoeksvragen ___________________________________________________________ 6 Onderzoeksopzet ____________________________________________________________ 9 Leeswijzer__________________________________________________________________10
Subsidiekader ______________________________________________________________49 Het accommodatiebeleid ___________________________________________________54 Monitoring, verantwoording en evaluatie ______________________________________55 Relatie tussen directe en indirecte subsidies __________________________________56 Rol gemeenteraad __________________________________________________________57 Afsluiting ___________________________________________________________________58
Subsidies en accommodaties in Heiloo _________________________________________ 60 6.2 6.3
Subsidiekader ______________________________________________________________60 Het accommodatiebeleid ___________________________________________________62
Zicht op (indirecte) subsidies
3 van 80
6.4 6.5 6.6 6.7
7
Monitoring _________________________________________________________________63 Relatie tussen directe en indirecte subsidies __________________________________64 Rol gemeenteraad __________________________________________________________65 Afsluiting ___________________________________________________________________65
Toetsing aan het normenkader _________________________________________________ 68 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5
De organisatie van het subsidiebeleid ________________________________________68 De organisatie van het accommodatiebeleid __________________________________70 De monitoring van de uitvoering ______________________________________________71 Het waarborgen van een gelijk speelveld ______________________________________73 De rol van de gemeenteraad _________________________________________________74
Bijlagen 76 A
Geraadpleegde literatuur ______________________________________________________ 77
B
Interviews ___________________________________________________________________ 79
Zicht op (indirecte) subsidies
4 van 80
Inleiding
Zicht op (indirecte) subsidies
5 van 80
1
Inleiding
De rekenkamer BUCH heeft onderzoek gedaan naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en transparantie van het subsidiebeleid op het gebied van sport en cultuur voor de BUCH-gemeenten. De insteek is om het beleid en de inzet van het beleidsinstrument subsidie te bekijken in relatie tot het accommodatiebeleid. In dit hoofdstuk is de achtergrond van het onderzoek te vinden, staan de onderzoeksvragen en de opzet beschreven. Het hoofdstuk sluit af met een leeswijzer.
1.1
Achtergrond en doel onderzoek
De aanleiding van het onderzoek vormden de achtergrondgesprekken die de rekenkamer voerde met de auditcommissies van de vier BUCH-gemeenten. In deze gesprekken werd de vraag opgeroepen of het subsidiebeleid van de gemeenten voor maatschappelijke organisaties consequent en transparant is. Sportverenigingen en culturele stichtingen krijgen vaak financiële ondersteuning in de vorm subsidies als dat zij mede gebruik maken van gemeentelijk vastgoed of accommodaties. Het is daardoor mogelijk dat sommige verenigingen en stichtingen meer of onder andere voorwaarden ondersteuning krijgen van de gemeenten dan andere verenigingen of stichtingen. Een gemeenteraad stelt zowel het (subsidie)beleid vast als het beleid rondom de inzet van (gemeentelijk) vastgoed en accommodaties. Zowel sport-, cultuur als accommodatiebeleid zijn autonome beleidsterreinen. Dat betekent dat een gemeente een ruime mate van beleidsruimte heeft om beleid te maken of dat (bewust) niet te doen. Een gemeente is niet (wettelijk) verplicht om beleid vast te stellen op deze terreinen. De BUCH-gemeenten zijn vier zelfstandige gemeenten die hun werkorganisatie uitbesteed hebben aan de werkorganisatie BUCH. Deze organisatie is opgericht op grond van een gemeenschappelijke regeling. 1 In dit rekenkameronderzoek is eveneens gekeken naar de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad.
Het doel van het onderzoek is om de gemeenteraden van de BUCH-gemeenten te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol. Dit door inzicht te bieden in de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de transparantie van het subsidiebeleid op het gebied van sport en cultuur binnen de BUCH-gemeenten.
1.2
Onderzoeksvragen
Centrale onderzoeksvraag: Hoe doelmatig, rechtmatig, effectief en transparant is het subsidiebeleid op het gebied van sport- en cultuur en de uitvoering van de gemeente in relatie tot zowel directe als indirecte subsidies, zoals verstrekte accommodaties?
1
https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR413702/2
Zicht op (indirecte) subsidies
6 van 80
Deze centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in vijf hoofvragen: A. Hoe is het subsidiebeleid rondom sport- en cultuur in de BUCH-gemeenten georganiseerd? B. Hoe is het accommodatiebeleid rondom sport- en cultuurinstellingen in de BUCH-gemeenten georganiseerd? C. Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats van de sport- en cultuursubsidies? D. Hoe waarborgen de gemeenten een gelijke behandeling van partijen die in aanmerking komen voor subsidies, zowel direct als indirect? E. Hoe geven de gemeenteraden invulling aan hun kaderstellende en controlerende rollen?
Per hoofdvraag zijn weer deelvragen opgesteld en gecategoriseerd op basis van thema: Onderzoeksvraag A Hoe is het subsidiebeleid rondom sport- en cultuur in de BUCH-gemeenten georganiseerd? Subsidiebeleid 1. Wat verstaan de BUCH-gemeenten onder het begrip subsidie? 2. Uit welke onderdelen bestaan de juridisch en beleidsmatig kaders van de BUCH-gemeenten als het gaat om sport- en cultuur(subsidies)? 3. Welke activiteiten worden gesubsidieerd en welke beleidsdoelen worden nagestreefd? 4. Hoe is in het beleid voorzien in het leggen van een zo duidelijk mogelijke relatie tussen beoogde doelen en de af te spreken/afgesproken prestaties? 5. Hoe waarborgen de BUCH-gemeenten dat ongeoorloofde staatssteun wordt voorkomen?
Onderzoeksvraag B Hoe is het accommodatiebeleid rondom sport- en cultuur in de BUCH-gemeenten georganiseerd? Sport- en cultuuraccommodaties 6. 7. 8. 9.
Wat verstaan de BUCH-gemeenten onder sport- en cultuuraccommodaties? Wat zijn de beleidsdoelen rondom de sport- en cultuuraccommodaties? Hoe bepalen de BUCH-gemeenten de bijhorende tarieven en exploitatiekosten? Welke voorwaarden stellen de BUCH-gemeenten aan het gebruik van instellingen van de accommodaties?
Onderzoeksvraag C Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats van de sport- en cultuursubsidies?
Zicht op (indirecte) subsidies
7 van 80
Monitoring, evaluatie, controle en verantwoording 10. Op welke wijze wordt het subsidieproces (aanvraag, behandeling, toekenning of afwijzing en verantwoording) geregistreerd en hoe is de interne controle ingericht? 11. Op welke wijze wordt de verantwoording over de geleverde prestaties en de vaststelling van de subsidies vormgegeven? 12. Op welke wijze vindt evaluatie van het subsidiebeleid, het uitvoeringsproces en de individuele subsidierelaties plaats? 13. Wordt gehandeld conform beleid en regels (rechtmatigheid), is duidelijk welke bijdrage de geboden (financiële) ondersteuning moet leveren aan de beleidsdoelen (doeltreffendheid)?
Onderzoeksvraag D Hoe waarborgen de gemeenten een gelijke behandeling van partijen die in aanmerking komen voor subsidies, zowel direct als indirect?
14. In hoeverre houden de BUCH-gemeenten rekening met indirecte subsidies bij het verlenen van directe subsidies? 15. Op welke wijze wordt gewaarborgd dat nieuwe toetreders in aanmerking (kunnen) komen voor (financiële) ondersteuning? 16. In hoeverre is er sprake van een gelijk speelveld voor partijen die subsidie aanvragen of gebruik willen maken van accommodaties?
Onderzoeksvraag E Hoe geven de gemeenteraden invulling aan hun kaderstellende en controlerende rollen?
17. Hoe worden de gemeenteraden geïnformeerd over de verstrekte subsidies? 18. Hoe worden de gemeenteraden betrokken bij periodieke evaluatie van het subsidiebeleid? 19. Is de raad proactief geweest met betrekking tot de totstandkoming van het subsidiebeleid, monitoring van doelen en effecten en eventueel bijstellen van subsidieverstrekkingen? 20. Kan de raad op basis van de informatie van het college en de gesubsidieerde instellingen zijn controlerende en kaderstellende taak met betrekking tot het subsidiebeleid uitoefenen?
Normenkader Voor dit onderzoek is een normenkader opgesteld. De normen vinden hun grondslag in wet- en regelgeving en uitgangspunten die horen bij een goede doorloop van de beleidscylcus. Het gebruikte normenkader (en het oordeel van de rekenkamer) is te vinden in hoofdstuk 7.
Zicht op (indirecte) subsidies
8 van 80
Afbakening Het onderzoek richt zich op ontwikkelingen in het subsidiebeleid in de periode 2020 – 2025 waarbij het zwaartepunt ligt in de periode 2022 – 2024. Subsidies die betrekking hebben op de coronamaatregelen zijn bewust buiten beschouwing gelaten. Subsidies die verstrekt worden uit landelijke regelingen of via landelijke – regionale fondsen vallen eveneens buiten de reikweidte van dit onderzoek. In dit onderzoek en de centrale vraagstelling worden de begrippen ‘direct een indirecte subsidies’ gebruikt. Met directe subsidies worden de formele subsidies bedoeld. Met ‘indirecte subsidies’ gaat het om het leveren van goederen en diensten van de gemeente aan organisaties en individuen die niet vallen onder het formele subsidiebegrip. Hierbij kan gedacht worden aan het verhuren van accommodaties tegen niet kostendekkende tarieven of aan diensten in natura, zoals het beheren van een terrein door gemeentelijke medewerkers. Met indirecte subsidies kan in de praktijk dus een breed scala aan ondersteuning bedoeld worden. Uit eerder gedaan rekenkameronderzoek in andere gemeenten blijkt dat voor sport- en cultuurorganisaties het gebruik van gemeentelijke accommodaties de voornaamste vorm van indirecte ondersteuning vormt. Om die reden vormt dat de focus van dit rekenkameronderzoek en is het accommodatiebeleid opgenomen in de centrale vraag en in de afzonderlijke deelvragen.
In hoofdstuk 2 is een meer uitgebreide toelichting te vinden. Het onderzoek richt zich er niet op om een totaal overzicht te bieden van alle gegeven directe en indirecte subsidies aan instellingen. Het is eveneens niet het doel op algemene uitspraken te doen over alle verleende vormen van (in)directe subsidies. Wel toetst het onderzoek of de gemeenten inzichtelijk hebben welke instellingen zij subsidiëren of op een andere wijze ondersteuning bieden. En of de beleidsmatige waarborgen om de transparantie, doelmatigheid en doeltreffendheid te garanderen in de praktijk ook terug te zien zijn,. Er wordt dus gekeken naar hoe de gemeenten hun beleid hebben ingericht en minder naar het in kaart brengen van de resultaten van dat beleid.
1.3
Onderzoeksopzet
Het onderzoek bestaat uit vier onderdelen: I. II. III. IV.
Deskresearch Interviews ambtelijk medewerkers Dossierstudie Bestuurlijk interviews
In bijlage A zijn de documenten en regelingen te vinden die bestudeerd zijn voor de deskresearch (onderdeel I). Naast deze documenten staan in deze rapportage in de voetnoten verwijzingen naar aanvullende relevante onderzoeken, raadsstukken en documenten die gebruikt zijn voor de analyse en de rapportage. In bijlage B is er een overzicht te vinden van de functietitels van de gesprekpartners voor onderdeel II. Met enkelen is er meerderemalen gesproken. De dossierstudie (onderdeel III) bestaat uit zestien dossiers. Vier per gemeente. De dossiers zijn gekozen via een selecte steekproef op grond van criteria die zijn vastgesteld naar aanleiding van de deskresearch. Er is daarbij gekozen om per gemeente twee subsidies verleend aan culturele instellingen en twee die verleend worden aan sportorganisaties te nemen op grond van de sport- en cultuurregelingen binnen de gemeente. Voor de gemeente Heiloo is ervoor gekozen om een sportvereniging te nemen die op andere wijze ondersteund wordt.
Zicht op (indirecte) subsidies
9 van 80
Bij alle zestien dossiers is uitgevraagd of de gemeente naast subsidies ook op andere wijze ondersteunt en zijn (eventueel aanwezige) huurovereenkomsten ingezien. De gemeente Heiloo keert vrijwel geen sportsubsidies uit. Deze aanpak betekent dat de bevindingen op grond van de dossiers illustratief zijn voor de wijze hoe het overkoepelend beleid doorwerkt in de praktijk. De bevindingen zeggen alleen iets over de onderzochte dossiers en zijn daarmee niet representatief voor alle verleende (directe en indirecte) subsidies. Voor de bestuurlijke interviews (onderdeel IV) is er gesproken met een wethouder van elke BUCH gemeente die sport, cultuur, accommodatie of gemeentelijk vastgoed in de portefeuille heeft. Voor dit onderzoek heeft er eveneens een gesprek plaatsgevonden in aanwezigheid van leden van de rekenkamer met een vertegenwoordiging van de vier verschillende gemeenteraden. Van dit gesprek is een verslag gemaakt en dit verslag is gedeeld met de aanwezige gemeenteraadsleden.
1.4
Leeswijzer
Het rapport bestaat uit twee onderdelen. Het algemene deel en een onderdeel waarin de onderzoeksvragen beantwoord worden per BUCH gemeente. In het laatste hoofdstuk worden de bevindingen getoetst aan het normenkader.
Zicht op (indirecte) subsidies
10 van 80
Algemeen deel
Zicht op (indirecte) subsidies
11 van 80
2
Het beleidsinstrumentarium
2.1
Inleiding
Dit hoofdstuk beschouwt de beleidsinstrumenten en -terreinen die centraal staan in dit onderzoek en hoe deze in algemene zin ingezet worden in de vier BUCH-gemeenten. De paragrafen kennen aparte kaders waarin de relevante achtergrondinformatie (per instrument en terrein) vermeld staat. Eerst worden (in)directe subsidies besproken. Daarna wordt beschreven hoe het ondersteuningsbeleid (directe en indirecte subsidies) van de BUCH-gemeenten in algemene zin is ingericht. Tot slot wordt er gekeken naar de beleidsdoelen die gemeenten willen behalen met deze instrumenten op het gebied van sport- en cultuur. De inzichten uit dit hoofdstuk kunnen gebruikt worden om de beleidskeuzes die de afzonderlijke BUCHgemeenten maken beter te begrijpen en te duiden. In de volgende hoofdstukken worden onderzoeksvragen per BUCH gemeente beantwoord.
2.2
Subsidies en indirecte subsidies
In deze paragraaf staat beschreven wat subsidies en indirecte subsidies zijn. De belangrijkste indirecte subsidie wordt verstrekt via het accommodatiebeleid. 2.2.1 Directe subsidie Het verstrekken van subsidies is een beleidsinstrument. Het is een middel dat een gemeente kan gebruiken om gemeentelijke doelen te behalen. Wat wordt verstaan onder subsidie is vastgelegd in Artikel 4:21 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb): De aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
De wettelijke definitie is opgebouwd uit meerdere criteria. Het is een zogeheten ‘materieel begrip’. Dat wil zeggen: als iets voldoet aan deze criteria, dan is het een subsidie, ook als het anders wordt genoemd. Dat betekent ook: als iets subsidie wordt genoemd maar het voldoet niet aan een of meer van deze criteria, is het geen subsidie.2 Bestuursorganen die subsidies verstrekken moeten zich aan wettelijke bepalingen houden. Deze zijn terug te vinden in de subsidietitel van de Awb. Het heeft dus juridische consequenties of een vorm van ondersteuning (ongeacht de naam) te scharen valt onder het wettelijke subsidiebegrip. De definitie die de BUCH-gemeenten gebruiken sluit direct aan op de wettelijke definitie. 3 2.2.2 Indirecte subsidie In de praktijk gebruiken verschillende gemeenten (waaronder de BUCH-gemeenten) ook de term ‘indirecte subsidie’.4 Het gaat dan om het leveren van goederen en diensten van de gemeente aan organisaties en individuen die niet vallen onder het formele subsidiebegrip.
2
Meer uitleg is te vinden op de website van de VNG: https://vng.nl/vragen-en-antwoorden/wanneer-is-er-sprake-van-en-subsidie Het gebruik en de afbakening van het beleidsinstrument subsidie is binnen de vier BUCH-gemeenten geharmoniseerd. 4 De term wordt binnen de BUCH-gemeenten gebruikt in zowel vastgestelde beleidsdocumenten als raadsdebatten. Een vastomlijnde definitie ontbreekt. Aan de hand van gesprekken met medewerkers, raadsleden en de wethouders van de BUCH-gemeenten kan wel geconstateerd worden dat de betekenis van het begrip overeenkomt met de hier gegeven omschrijving. 3
Zicht op (indirecte) subsidies
12 van 80
Hierbij kan gedacht worden aan het verhuren van accommodaties tegen niet kostendekkende tarieven of aan diensten in natura, zoals het beheren van een terrein door gemeentelijke medewerkers. Het begrip ‘indirecte subsidie’ kent geen wettelijke definitie. Rekenkamers doen hier wel regelmatig onderzoek naar en zijn tot eigen werkbare afbakeningen en inzichten gekomen (zie kader rekenkameronderzoek voor een toelichting). Kader: rekenkameronderzoek Gemeentelijke rekenkamers doen regelmatig onderzoek naar ‘verkapte subsidies’ op het gebied van ‘sport en cultuur. De rekenkamer Zoetermeer heeft op 10 oktober 2025 de raad van Zoetermeer geïnformeerd over eerder opgedane bevindingen.5 Zij zeggen over ondersteuning van sportverenigingen onder meer: er bestaan tussen sporttakken grote verschillen in gemeentelijke ondersteuning. Dat is vaak historisch gegroeid en is het resultaat van onofficiële benchmarking en inschattingen van wat maatschappelijk aanvaardbaar is. Met name teamsporten in de openlucht (o.a. voetbal, hockey, honk- en softbal) krijgen beduidend meer indirecte subsidie dan de binnensporten en de individuele buitensporten.
De rekenkamer van Zoetermeer constateert dat de grootste vorm van ondersteuning voor sport en cultuur komt via het accommodatiebeleid en noemt deze indirecte subsidies ‘vastgoedsubsidies’: Wanneer een organisatie een gemeentelijke accommodatie tegen een gereduceerd tarief of zelfs gratis mag gebruiken, is sprake van een vastgoedsubsidie: de organisatie wordt via het beschikbaar stellen van vastgoed indirect gesubsidieerd. Als het niet transparant is welke organisaties hier hoeveel financieel voordeel uithalen, is sprake van verkapte vastgoedsubsidies. Gemeenteraadsleden ontvangen vaak overzichten van verstrekte wettelijke subsidies. Overzichten van ‘indirecte subsidies’ ontbreken vaak. Wat het niet transparant maakt hoeveel gemeentelijke ondersteuning organisaties precies ontvangen.
Zoals besproken in 2.2.1 zijn ‘indirecte subsidies’ geen wettelijke subsidies. Dat betekent dat de verstrekking ervan niet valt onder de bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht. In de praktijk gaat het om privaatrechtelijke overeenkomsten tussen organisaties en de gemeenten waar geen publiekrechtelijke rechtsbescherming tegen openstaat zoals bij ‘wettelijke’ subsidies wel het geval is. 2.2.3 Accommodatie- en vastgoedbeleid Het leeuwendeel van de steun via ‘indirecte subsidies’ komt doorgaans via het accommodatiebeleid.6 Het beschikbaar stellen van maatschappelijk vastgoed aan (maatschappelijke) organisaties is net als subsidies een beleidsinstrument waar gemeenten gebruik van kunnen maken om doelen te behalen. Gemeenten beschikken gemiddeld genomen over 1,6 pand per duizend inwoners. 7
5
Online te vinden op: https://www.rekenkamers.nl/wp-content/uploads/2025/10/Rekenkamerbrief-Sportsubsidie-DEF.pdf Dit is de conclusie van eerder rekenkameronderzoek zoals van de rekenkamer Zoetermeer. Andere vormen van ondersteuning (zoals inzet van personeel) wordt ook gezien als een omvangrijke vorm van ‘indirecte subsidies’. Het is doorgaans niet mogelijk de precieze omvang inzichtelijk te maken. 7 Voor meer achtergrondinformatie zie: https://bouwstenen.nl/sites/default/files/uploads/gemeentelijk%20vastgoed%20management_2022.pdf 6
Zicht op (indirecte) subsidies
13 van 80
Dat betekent dat ook relatief kleine gemeenten beschikking hebben over een maatschappelijk vastgoedportefeuille. Dat is niet voorbehouden aan grotere gemeenten. 8 Kader: vastgoed- en accommodatiebeleid Gemeenten zijn niet verplicht om apart vastgoed- en accommodatiebeleid vast te stellen. Dat betekent dat gemeenten vastgoed kunnen verhuren (en verwerven) zonder dat er een overkoepelend beleidskader hoeft te zijn. Hoewel de termen vastgoed- en accommodatiebeleid vaak door elkaar gebruikt worden betekenen beide wat anders. Vastgoedbeleid ziet toe op de op het beheer en de strategie rondom gebouwen en gronden als eigendom of investering. Het accommodatiebeleid richt zich op de bruikbaarheid en geschiktheid van huisvesting voor de organisatie en haar gebruikers. Accommodatiebeleid is daarmee dus het beleidsinstrument waarmee de gemeente kan sturen op hoe zij huisvesting inzet om beleidsdoelstellingen te halen. In het accommodatiebeleid kan het college of de gemeenteraad inzicht geven op welke wijze zij vastgoed wenst in te zetten om gemeentelijke doelen te behalen. Bijvoorbeeld door inzichtelijk te maken tegen welke tarieven (sport)hallen verhuurd worden en welke organisaties in aanmerking komen als huurder. In de praktijk komt het voor dat het accommodatiebeleid onderdeel is van sectoraal beleid als het welzijns-, cultuur- of sportbeleid.
Hoewel het beleid niet verplicht is, eist artikel 12 van de BBV wel dat gemeenten in hun begroting opnemen wat de beleidskaders zijn die horen bij het onderhoud van kapitaalgoederen zoals gebouwen. 9 Het moet dus wel te herleiden zijn waar de gemeente dit heeft vastgesteld.
De BUCH-gemeenten beschikten gedurende de onderzoeksperiode (maart – oktober 2025) niet over actueel vastgoed- en accommodatiebeleid. Concreet betekent dit dat de beleidsdocumenten (en overzichten) die bestudeerd zijn en besproken worden in de volgende hoofdstukken) gedateerd zijn: de meeste stammen uit de periode 2012 – 2015. Het is niet verplicht om het beleid periodiek te actualiseren. Vanwege de beperkte capaciteit hebben de BUCH-gemeenten hier geen prioriteit aangegeven. De verschillende colleges van de BUCH-gemeenten geven aan dat zij de afgelopen jaren erop hebben aangedrongen dat het vastgoedonderdeel op orde gebracht zal worden (zie kader het ontbreken van vastgoedbeleid in de BUCHgemeenten). Vanaf 2024 zijn hiervoor ook verschillende stappen gezet. Het is de bedoeling dat in 2026 de BUCH-gemeenten over een vastgoedstrategie beschikken. Kader: het ontbreken van vastgoedbeleid in de BUCH-gemeenten Sinds 2016 is er in de BUCH-gemeenten geen nieuw vastgoedbeleid vastgesteld en geen integraal accommodatiebeleid. De reden hierachter was gebrek aan capaciteit en organisatorische problemen op de vastgoedafdeling. Daarnaast ontbrak volgens verschillende gesprekpartners ook de noodzaak: het
8
Het gaat hierbij om gemiddelden. Het college van de gemeente Uitgeest (circa 13.400 inwoners) geeft aan dat zij nauwelijks meer over eigen vastgoed beschikken en dat het maatschappelijk vastgoed in eigendom en beheer is van private partijen. 9 https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2019-07-01/
Zicht op (indirecte) subsidies
14 van 80
actualiseren van het vastgoedbeleid was geen prioriteit. Wel hebben de verschillende colleges van de BUCH-gemeenten gezamenlijk en afzonderlijk erop aangedrongen dat dit hersteld zou worden. Er zijn verschillende inspanningen verricht om de vastgoedafdeling en het bijhorend beleid op orde te krijgen. In het kader van dit onderzoek is er gesproken met de medewerkers die aangetrokken zijn om het vastgoedbeleid opnieuw op te stellen. In 2025 (gedurende het onderzoek) is er een inhaalbeweging ingezet. Het gemeentelijk vastgoedbeleid wordt per gemeente uitgewerkt en het streven is dat in 2026 in alle BUCH-gemeenten dit beleid is vastgesteld door de raad. Dit beleid was gedurende het onderzoek nog niet beschikbaar. Medewerkers lichten toe dat het overkoepelend uitgangspunt zal zijn om in de toekomst te werken met een kostprijsdekkende huur en activiteiten van maatschappelijke organisaties te subsidiëren. Dit is onder voorbehoud van de politieke keuzes. Uit de gesprekken met de colleges blijkt dat de BUCH colleges deze lijn steunen en wenselijk achten. Tot 2026 is informatie over vastgoed aanwezig in de organisatie maar verspreid over afdelingen en systemen. De BUCH werkorganisatie is bezig die informatie te ontsluiten en centraal te registeren zodat vastgoed als één geheel kan worden gestuurd en gerapporteerd.
Tijdens deze operatie is duidelijk geworden dat de boekwaardes niet consistent waren gekoppeld aan de vastgoedadministratie. Dit wordt nu hersteld. Dat betekent ook dat er onvoldoende zicht was op wat voor de kostprijs verhuurd werd. Daar waar de aansluiting op orde is, wordt volgens medewerkers wel een kostprijsdekkende huur berekend. Volgens de werkorganisatie is dat in orde gebracht. Op dit moment heeft de gemeente inzichtelijk waar de gemeente eigenaar van is en wat er verkocht werd. Een wethouder van een BUCH gemeente gaf aan in het verleden verbaasd te zijn dat dit inzicht bij de organisatie ontbrak en wel eens documenten opgestuurd kreeg (zoals een renovatieplan) voor een gebouw dat al gesloopt of verkocht was.
Binnen de BUCH-gemeenten is het gebruik en verwerven van maatschappelijk vastgoed volgens de betrokken medewerkers ‘historisch zo gegroeid’ vanuit de verschillende beleidsafdelingen en gemeenten. De verschillende BUCH-gemeenten hebben hier geen eenduidige visies op ontwikkeld.10 Vanwege wettelijke ontwikkelingen (zie kader Wet Markt & Overheid) waren er verschillende momenten dat de BUCHgemeenten deze visie hadden moeten ontwikkelen. Kader: Wet Markt & Overheid Transparantie is een groot aandachtpunt binnen vastgoed- en accommodatiebeleid. Van oudsher hebben veel gemeenten geen goed overzicht over het vastgoed dat zij in bezit hebben. 11 Na de instelling van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) is bij circa 80% van de gemeenten de zorg voor vastgoed centraal belegd, wat het overzicht verbeterd heeft.
10
Dat wil niet zeggen dat er geen visies zijn. De gemeenteraad van Uitgeest heeft een visie op accommodatiebeleid vastgesteld. Wel met de opdracht dat deze verder uitgewerkt zou worden. 11 Deskundigen duiden dit doordat vastgoed ‘in het algemeen gezien werd als een bedrijfsmiddel om het beleid van de beleidsafdelingen van de gemeente vorm te geven.’ Dat betekende in de praktijk dat elke afdeling zelf verantwoordelijkheid droeg over investeringen en beheer in en van vastgoed. De
Zicht op (indirecte) subsidies
15 van 80
Op dit moment behoren de BUCH-gemeenten nog tot de overige 20%. Dat betekent dat het de beleidsafdelingen zijn die de contracten onderhouden en beheren. Gedurende de onderzoeksperiode werd er (nog) geen centrale regie gevoerd. Met de komst van de Wet Markt & Overheid (hierna: Wet M&O) in 2012 werden gemeenten gedwongen overzicht te krijgen op wat zij in bezit hadden en voor welke prijs (marktconform of niet) het verhuurd werd. De Wet M&O stelt dat de huur voor beleidsvastgoed kostprijsdekkend moet zijn. Als een gemeente voor een maatschappelijk tarief een pand wil verhuren aan een organisatie dan moet de gemeenteraad een algemeen belang besluit nemen om aan te geven dat op het pand algemeen belang rust. In dat geval zijn de gedragsregels genoemd in de Wet M&O niet van toepassing. Dat gemeenten wettelijk verplicht zijn om een algemeen belang te vestigen op panden die beneden een kostprijsdekkende huur verhuurd worden betekent niet dat gemeenten dit altijd doen.
Drie van de vier BUCH-gemeenten beschikten in 2025 niet over een algemeen belang besluit om een huurprijs beneden de kostprijs mogelijk te maken (zie bovenstaand kader). De gemeenteraad van Heiloo heeft deze besluiten wel genomen.12 Het ontbreken van deze besluiten wordt door de ambtelijke organisatie en de verschillende colleges verklaard uit het gegeven dat het overzicht ontbreekt. Zij gaan er van uit dat binnen de gemeente er wel verhuur plaatsvindt beneden de kostprijs. Uitzondering is de gemeente Uitgeest: deze gemeente heeft ervoor gekozen om de inzet van maatschappelijk vastgoed te beperken. Als een dergelijk besluit ontbreekt dan betekent dat de gemeente verplicht is (conform de gedragsregels) om een marktconforme huur te vragen voor het vastgoed dat zij willen verhuren. Doet een gemeente dit niet dan is er kans op juridische procedures: de ACM kan optreden en een last onder dwangsom opleggen. Concurrenten van organisaties kunnen bij de ACM een klacht indienen als zij menen benadeeld te worden doordat een andere partij voor een maatschappelijk tarief huurt.
2.3
De inrichting van het subsidiebeleid
In deze paragraaf staat besproken hoe in algemene zin het subsidiebeleid in de BUCH-gemeenten is ingericht. In de volgende hoofdstukken staat per gemeente beschreven hoe de inrichting van het subsidiebeleid gekoppeld is aan de voor die gemeente geldende beleidskaders en beleidsdoelen. 2.3.1 De Algemene subsidieverordening Sinds 2020 is in alle BUCH-gemeenten het subsidiebeleid (de verordeningen en regels) herzien. Hierbij is gebruik gemaakt van de modelverordening ASV-2013 (gewijzigd in 2019) die is opgesteld door de VNG en het modelbesluit voor nadere regelingen.13 Gemeenten zijn niet verplicht deze modellen over te nemen, maar hiervan afwijken kan leiden tot een juridische of praktische tekortkoming. 14
12
Het college van Heiloo licht toe dat zij niet zeker weten of de gen omen besluiten alle verhuur dekken. Hiervoor ontbreekt het overzicht. 13 https://vng.nl/brieven/wijziging-model-algemene-subsidieverordening-2013 14 Uit rekenkameronderzoek van decentrale rekenkamers naar het subsidiebeleid blijkt dat gemeenten die afwijken van de modelverordening subsidie verlenen op een verkeerde grondslag of een onnodig ingewikkeld subsidiesystematiek optuigen. Het is om die reden aan te bevelen de VNG modelverordening als uitgangspunt te gebruiken. De modelverordening biedt verschillende variaties om aansluiting te vinden bij de lokale behoeften en werkwijzen.
Zicht op (indirecte) subsidies
16 van 80
Elke BUCH gemeente beschikt over een Algemene Subsidieverordening als procedureel kader en verschillende nadere regelingen (ook wel ‘subsidieregeling’ genoemd) waarin is opgenomen voor welke activiteiten het college van B&W bevoegd is om subsidie voor te verlenen. 15 In de ASV die de BUCH-gemeenten gebruiken, heeft de gemeenteraad de reikwijdte van de verordening beperkt tot de in artikel 3 genoemde programmaonderdelen. 16 Deze formulering wijkt af van die modelverordening waarin gesproken wordt over ‘beleidsterreinen’. Het lijkt dat de gemeenteraden een directe koppeling hebben willen maken met de programma’s zoals vastgesteld in de begroting. Het gevolg van deze keuze is dat toekomstige veranderingen in de begrotingsstructuur ook doorgevoerd moeten worden in de verschillende ASV’s. De ASV verplicht aanvragers om voor elke aanvraag een begroting en een dekkingsplan voor de activiteiten aan te leveren. Daarnaast moeten aanvragers (indien zij nog niet bekend zijn bij de gemeenten) ook statuten en jaarverslagen en -rekeningen overleggen. In de ASV van de BUCH-gemeenten is opgenomen dat het college kan bepalen in de nadere regeling om hier van af te zien. Kader: landelijke uitgangspunten Landelijk zijn er richtlijnen waar gemeenten rekening mee moeten houden bij het verstrekken van subsidies. De rijksoverheid heeft onder meer de Aanwijzingen voor subsidieverstrekking vastgesteld.
17 Ook wel het uniform subsidiekader genoemd (hierna: USK). Bij het USK hoort het raamwerk voor uitvoering subsidies (hierna: RUS). 18 De verplichting tot het volgen van deze aanwijzingen geldt niet voor de subsidies van gemeenten. Het uitgangspunt van de VNG – en ook zo opgenomen in de toelichting op de modelverordening – is dat gemeenten wel in zover dat mogelijk is aansluiting zoeken bij de uitgangspunten genoemd in het USK.19 Een belangrijk uitgangspunt van het USK is de proportionaliteit tussen de administratieve lasten voor de ontvanger en het subsidiebedrag. Met andere woorden: hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger, hoe minder of eenvoudiger voorwaarden worden gesteld en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht.20 In het RUS is dit uitgewerkt in drie verantwoordingregimes. Het opvragen van documenten heeft gevolgen voor de administratieve druk bij organisaties. De VNG zegt daarover het volgende: “In de praktijk maken veel (vrijwilligers)organisaties, die niet altijd beschikken over deskundige kennis, gebruik van gemeentelijke subsidies. Daarnaast worden regelmatig stukken opgevraagd die niet relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag. In een aantal gevallen staan de administratieve lasten daardoor niet in verhouding tot het aangevraagde subsidiebedrag.”
15
Deze ASV’s wijken soms op onderdelen van elkaar af. In het volgend deel worden ze per gemeente besproken en staan eventuele afwijkingen vermeld. 16 Dit geldt ook voor de ASV van de andere BUCH gemeenten. 17 https://wetten.overheid.nl/BWBR0027023/2012-07-01 18 https://www.rijksfinancien.nl/sites/default/files/hafir/bestuurlijke-regels/Raamwerk-uitvoering-subsidies-2020.pdf 19 Dit is ook de intentie van de rijksoverheid zo blijkt uit aanwijzing nummer drie. Hoewel de aanwijzingen juridisch niet bindend zijn, is het uitgangspunt dat decentrale overheden er hun beleid op aanpassen. 20 Doel hierbij is niet alleen de lasten te verminderen voor zowel de verlener als de aanvrager, maar ook om recht te doen aan het uitgangspunt van vertrouwen.
Zicht op (indirecte) subsidies
17 van 80
Zeker bij vrijwilligersorganisaties kan het opstellen van een activiteitenplan, jaarverslag etc. niet in verhouding staan tot het aangevraagde bedrag. De vraag is dan of de gemeente al die informatie nodig heeft om de aanvraag te kunnen beoordelen
De BUCH-gemeenten houden in hun ASV rekening met de landelijke uitgangspunten.21 Subsidies minder dan €5000 worden direct vastgesteld bij het verlenen. Voor subsidies meer dan €5000 moet de aanvrager een vaststellingsbesluit aanvragen. Aan de hand van verschillende verslagen beoordeelt het college vervolgens of de subsidie vastgesteld kan worden. Subsidies meer dan €50.000 vereisen ook een controleverklaring van de accountant. Uitzondering op deze systematiek is de gemeente Bergen. De drempelwaarden liggen daar hoger (10.000 euro en 100.000 euro). 22 In de praktijk vragen alle BUCH-gemeenten ook bij kleine aanvragen alle documenten op van een (vrijwilligers)organisatie. Dit is ook volgens de regels die vastgesteld zijn door de gemeenteraden en de colleges. De reden hierachter is dat de gemeenten een goed beeld willen hebben van de organisaties met wie zij samenwerken, ook als het kleine vrijwilligersorganisaties betreffen. Uit de gesprekken met wethouders van de BUCH-gemeenten blijkt dat er wel zorgen zijn over de administratieve lasten. De wethouders vinden dat er van kleine organisaties veel gevraagd wordt. Daarbij merkt één wethouder op dat het niet alleen geldt voor het aanvragen van subsidies, maar ook voor bijvoorbeeld het organiseren van evenementen en de vergunningen die daarvoor nodig zijn.
2.3.2 Subsidieplafonds In de ASV van de BUCH-gemeenten krijgt het college van B&W de bevoegdheid om subsidieplafonds vast te stellen. Kader: subsidieplafonds Het vaststellen van een subsidieplafond is gebonden aan regels: een subsidieplafond moet bijvoorbeeld bekend gemaakt worden voor aanvang van het tijdvak waarvoor het is vastgesteld (artikel 4:27 Awb). Het vaststellen van een begroting waarin subsidieplafonds zijn opgenomen is niet voldoende. Als een subsidieplafond niet op de juiste wijze is vastgesteld, brengt dat een juridisch risico met zich mee: aanvragen die voldoen aan de criteria moeten dan toch tegemoetgekomen worden ook als het plafond al gehaald is. Bij het vaststellen van een subsidieplafond moet het bestuursorgaan ook de verdeelregels bekend maken. Bijvoorbeeld op volgorde van binnenkomst of op basis van een rangschikking op grond van criteria.
Het subsidieplafond bepaalt hoeveel geld er beschikbaar is voor organisaties voor het betreffende tijdvak. Vaak moeten organisaties hun aanvraag indienen voordat het subsidieplafond is vastgesteld. Dat betekent dat een organisatie op voorhand niet altijd kan inschatten hoeveel van de aanvraag daadwerkelijk gehonoreerd kan worden.
21
Tussen de BUCH-gemeenten bestaan kleine verschillen. Deze worden toegelicht per gemeente in de aparte hoofdstukken. De gemeente Bergen wenst de administratieve lasten voor instellingen te verminderen. Bij de harmonisatie van de subsidieverordeningen is er toentertijd gekozen om andere (hogere) bedragen te hanteren. 22
Zicht op (indirecte) subsidies
18 van 80
2.3.3 Het subsidieproces De inzet van het beleidsinstrument subsidie is binnen de BUCH-werkorganisatie geharmoniseerd. Het proces van aanvragen tot vaststellen is BUCH-breed geregeld. De BUCH-organisatie werkt met een subsidieloket. De organisatie heeft daarnaast zowel het proces van verlenen als vaststellen op schrift vastgesteld. De verschillende BUCH-gemeenten hanteren dezelfde formulieren, werkwijzen en processen. De gemeenteraden van de BUCH-gemeenten krijgen jaarlijks een subsidieoverzicht toegestuurd waarin ook de werkwijze en het gebruik van het beleidsinstrument staat beschreven. Een voorbeeld (van de gemeente Bergen) staat hieronder:
Figuur 1 - toelichting subsidie Bergen Zoals blijkt uit de volgende hoofdstukken is bovenstaande werkwijze voor cultuur en sportsubsidies nog niet in de praktijk zichtbaar. Ambtelijk wordt toegelicht dat de focus hierbij ligt op het sociaal domein (het integraal beleidskader Sociaal Domein BUCH). Gedurende het rekenkameronderzoek waren de BUCHgemeenten bezig om ook de andere beleidsdomeinen (als sport en cultuur) waar subsidies verstrekt worden hieronder te brengen. Het subsidieproces bestaat uit verschillende stappen:
Aanvraag
Verlening
Voorschot
Activiteit
Verantwoording
Vaststelling
Hierboven is het proces van subsidieverlening schematisch weergegeven van aanvraag tot vaststelling zoals deze in de praktijk het vaakst voorkomt voor kleine(re) subsidies. Na de vaststelling kunnen nog extra stappen (betaling, verrekening, terugvordering etc.) komen, afhankelijk van wat in de vaststelling besloten is. Een bestuursorgaan kan ervoor kiezen om bij verlening direct over te gaan tot betaling en de subsidie ook direct vast te stellen.
Zicht op (indirecte) subsidies
19 van 80
In die gevallen wordt er geen voorschot uitgekeerd of hoeft de subsidie niet verantwoord te worden. Dit is gebruikelijk om te doen bij kleinere bedragen om de administratieve lasten te drukken. 23 Bij het herzien van de ASV zijn de termijnen om de aanvraag in te dienen ook gedeeltelijk geharmoniseerd. Dit betekent dat de aanvragers hun aanvraag moeten indienen voor 1 september voor het jaar erop en in Uitgeest voor 1 juni. Niet alle aanvragers houden zich aan de termijn. Uit de voor dit onderzoek bestudeerde documenten en verdiepende gesprekken blijkt dat veel organisaties door medewerkers van de gemeente er aan herinnerd moeten worden om op tijd hun aanvraag in te dienen. Wanneer een (vrijwilligers)organisatie dit niet doet neemt het college vrijwel altijd een besluit gebaseerd op de hardheidsclausule. Wethouders lichten toe dat zij het belang van de organisatie zwaarder vinden wegen dan de termijn. Medewerkers wijzen erop dat het aantal te laat indieners relatief beperkt is (paar procent van het totaal) en dat het – in juridisch opzicht termijnen betreffen die niet fataal zijn.
2.3.4 Type subsidies In de gemeentelijke praktijk krijgen subsidies vaak verschillende namen (waarderingssubsidies, exploitatiesubsidies etc.).24 De VNG licht in zijn handreiking toe dat de juridische betekenis van deze benaming beperkt is.25 In de modelverordening (en daarmee ook in de ASV van de BUCH-gemeenten) wordt daarom alleen onderscheid gemaakt in: • •
subsidies die per boekjaar of kalenderjaar worden verstrekt enerzijds en overige subsidies anderzijds (die hebben verschillende aanvraagtermijnen), en subsidies met diverse categorieën van bedragen. Dit laatste om te kunnen differentiëren in de manier van verstrekken en verantwoorden, met het oog op het zo laag mogelijk houden van administratieve lasten.
Een wettelijk onderscheid vormt wel de grondslag van de subsidies. Niet alle subsidies hoeven (op grond van de Awb) verleend te worden op grond van een verordening. Bij een incidentele subsidie (artikel 4:23, derde lid, onder d, van de Awb) of een ‘begrotingspostsubsidie’ (artikel 4:23, derde lid, onder c, van de Awb) kan een bestuursorgaan een subsidie verlenen zonder dat er een wettelijk voorschrift (bijvoorbeeld de subsidieregeling) aan ten grondslag ligt. Het gebruik van deze grondslag kent enkele aandachtspunten (zie kader: schaarse rechten en begrotingssubsidies).
23
De Rijksoverheid hanteert het Raamwerk uitvoering subsidies 2020 (uitwerking van het Uniforme Subsidiekader). Daarin is opgenomen dat ‘kleine’ subsidies tot een bedrag van 25.000 euro direct worden vastgesteld. Gemeenten zijn vrij om hierin zelf keuzes te maken, maar de VNG raadt gemeenten aan ook te kiezen voor een dergelijke systematiek. Bovendien definiëren gemeenten kleine subsidies vaak tussen een bedrag van tot 3000 of 5000 euro. 24 Uit de voor dit onderzoek bestudeerde subsidiedossiers blijkt dat aanvragers binnen de BUCH-gemeenten zich ook van deze naamgeving bedienen. Waarschijnlijk om historische redenen. 25 Handreiking basisbeginselen subsidierecht. VNG. De VNG redeneert dat de benamingen ‘de duidelijkheid meestal niet ten goede’. De aanvrager kan daardoor niet goed inschatten voor welke subsidie hij in aanmerking zou kunnen komen.
Zicht op (indirecte) subsidies
20 van 80
Kader: schaarse rechten en gelijke kansen Omdat er bij subsidies doorgaans sprake is van ‘schaarse rechten’ is een gemeente verplicht om eventuele gegadigden gelijke kansen op het verkrijgen van een subsidie te bieden. Dat vloeit voort uit het gelijkheidsbeginsel en jurisprudentie van de Afdeling van de Raad van State. Dit betekent ook dat een gemeente terughoudend zijn met het gebruik van begrotinggsubsidies. Dan wordt in de begroting een organisatie genoemd die een bepaald bedrag krijgt, wat het moeilijk maakt voor anderen om voor dat bedrag in aanmerking te komen. Dit speelt nadrukkelijk bij subsidies aan culturele instellingen en sportvoorzieningen. De VNG zegt in de handreiking het volgende: Voor subsidiering van activiteiten die door meer dan één partij kunnen worden uitgevoerd (zoals bijvoorbeeld culturele en kunstzinnige educatie in het voorbeeld hierboven) is het waarschijnlijk beter om de subsidie te verdelen via een verordening. Er is dan immers hoogstwaarschijnlijk sprake van een schaarse subsidie. Als het duidelijk is dat er maar één partij voor de subsidie in aanmerking komt, omdat maar één partij in de gemeente de activiteit kan uitvoeren (denk aan exploitatie van een openbaar zwembad bijvoorbeeld), dan is een ‘begrotingspostsubsidie’ een goede methode. Er is dan (hoogstwaarschijnlijk) geen sprake van een schaarse subsidie.
Op 23 juli 2025 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak gedaan in een zaak die ging over een gemeente die subsidies verstrekte in het kader van sport- en cultuurbeleid.26 De gemeente deed dit via ‘begrotingssubsidies’. Deze zijn in het voordeel van de zittende partij: de naam van de ontvanger wordt opgenomen in de begroting. Een concurrent van de ontvangende partij vond dat zij ook in de gelegenheid gesteld moest worden om naar de subsidie mee te dingen. De ABRvS oordeelt dat gemeenten (en provincies) ook bij verstrekking van begrotingssubsidies mededingingsruimte moet bieden bij het verdelen ervan. Wel mag een college deze ruimte beperken als vooraf vaststaat dat maar één gegadigde in aanmerking komt.
De BUCH-gemeenten maken in beperkte mate gebruik van begrotingspostsubsidies. Uit de gesprekken met medewerkers blijkt dat de ambitie is om dit in (nabije) toekomst meer te doen. Hierbij wordt gedacht aan subsidies waarbij sprake is van één partij, waarbij de verwachting is dat er voor deze activiteiten geen andere aanbieders zijn, zoals bijv. de bibliotheek. 2.3.5 Evaluatieplicht Artikel 4:24 van de Awb bepaalt dat ‘Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt ten minste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald’. Dit verplicht ook gemeenten om periodiek hun subsidieregelingen en -verleningen te evalueren. Uit de Memorie van Toelichting op dit wetsartikel wordt duidelijk dat de wetgever vond dat er ‘ook bij decentrale overheden, nog te vaak te weinig inzicht bestaat in de doeltreffendheid en de effecten van subsidieregelingen in de praktijk’.
26
https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@152357/202406518-1-a2/
Zicht op (indirecte) subsidies
21 van 80
De wetgever heeft geen eisen gesteld waaraan deze evaluatie qua vorm of inhoud moet voldoen. Dit is afhankelijk van het type en de omvang van de subsidie. Wel wordt genoemd dat ‘als vanzelfsprekend dient een evaluatie een adequaat inzicht te geven in de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk’. De wetgever merkt daarbij op, dat het de voorkeur geniet om ‘op basis van periodiek door uitvoeringsorganen aangeleverde gegevens, jaarverslagen van inspecties en dergelijke voldoende zicht te krijgen op de werkelijkheid achter de wet’. Ondanks bovenstaande wettelijke verplichting, overwegingen en beleidsruimte heeft geen van de BUCH gemeenten een evaluatiebepaling opgenomen in de ASV dan wel in de nadere regelingen. 2.3.6 Openbaar subsidieregister Gemeenten zijn op dit moment nog niet verplicht om een openbaar subsidieregister in te stellen.27 De VNG en het Rijk moedigen gemeentes wel actief aan om dit te doen en diverse gemeenten hebben al een openbaar subsidieregister ingesteld.28 De BUCH-gemeenten werken niet met een openbaar subsidieregister. Uit de accountantscontrole blijkt dat er intern (via het zaaksysteem) wel gewerkt wordt met een subsidieregister. De accountant merkt daarbij op dat de effectiviteit van de subsidies in het register nog niet valt na te gaan.
Een bestuursorgaan dat subsidies verleend is op grond van de Awb wel verplicht om jaarlijks inzichtelijk te maken welke subsidies verleend worden. De colleges van de verschillende BUCH-gemeenten doen dit door jaarlijks een subsidieoverzicht naar de gemeenteraad te versturen.
2.4
Sport- en cultuurbeleid
In deze paragraaf staat beschreven welke doelen gemeenten kunnen bewerkstelligen op het gebied van sport- en cultuur met behulp van directe en indirecte subsidies. Eerst wordt het cultuurbeleid besproken, daarna het sportbeleid. In het kader “integraal kader sociaal domein” staat toegelicht hoe beide beleidsdomeinen zich verhouden tot het sociaal domein. Kader: integraal kader sociaal domein In 2022 hebben de BUCH-gemeenten gezamenlijk “Iedereen doet mee! Integraal beleidskader sociaal domein 2023 t/m 2027” vastgesteld. In dit kader staat de ‘sociale basis’ centraal. Dit is ‘het brede aanbod aan laagdrempelige activiteiten en ondersteuning in de eigen wijk of het eigen dorp, door en voor inwoners, dat mensen verbindt en hen helpt om zelfredzaam te zijn en mee te doen in de samenleving.’ Het kader biedt uitgangspunten voor de transformatie van het sociaal domein. De gemeente wil ‘een kwaliteitsslag maken door domeinen meer te laten samenwerken en schotten weg te nemen. Dit geldt bijvoorbeeld voor sport en bewegen om een gezonde leefstijl te bevorderen, of voor kunst en cultuur om het welzijn te bevorderen.’ Dit betekent concreet dat het cultuur- en sportbeleid van de BUCH-gemeenten stapsgewijs geïntegreerd wordt binnen de sociale basis. Het cultuurbeleid van de gemeente Heiloo is inmiddels al onderdeel van de Sociale Basis.
De gemeente Castricum en Bergen kennen nog afzonderlijk cultuurbeleid.
27
Dit zal in de toekomst veranderen met de inwerkingtreding van artikel 3.3a van de WOO). Zie bijvoorbeeld die van de gemeente Amsterdam: https://app.powerbi.com/view?r=eyJrIjoiYTJmYTZmM2MtMmE4Zi00YmUyLTkyM2ItOTNjODEwYjI4NWRiIiwidCI6IjcyZmNhMWIxLTJjMmU tNDM3Ni1hNDQ1LTI5NGQ4MDE5NjgwNCIsImMiOjl9 28
Zicht op (indirecte) subsidies
22 van 80
Medewerkers lichten toe dat de betreffende subsidieregelingen opgaan in de subsidieregeling van de Sociale Basis. In 2026 wordt hier voor de eerste keer mee gewerkt. De aanvragen zijn al binnen en werden gedurende het onderzoek voor het eerst beoordeeld aan de hand van drie opgaven (kansrijk opgroeien, vitaal ouder worden, bestaanszekerheid) en lokale focuspunten per gemeente, opgehaald via gebiedsanalyses en besproken in gebiedstafels. De werking van dit kader valt buiten de scope van dit onderzoek.
2.4.1 Cultuurbeleid Cultuurbeleid is het geheel aan overwegingen en maatregelen dat een gemeente neemt om de kwaliteit van het culturele leven te bevorderen. Dat betekent concreet dat het cultuurbeleid kan bestaan uit verschillende aspecten en facetten. Geen beleid is dus hetzelfde. Dat geldt ook voor de BUCH-gemeenten. Het beleid van de verschillende BUCH-gemeenten is niet geharmoniseerd (zie kader integraal kader sociaal domein voor duiding) . Gemeenten zijn niet (wettelijk) verplicht om cultuurbeleid vast te stellen, maar doen dat doorgaans wel.29 Gemeenten zijn daardoor in gezamenlijkheid de grootste financier van kunst en cultuur. Om gemeenten te helpen te bepalen welke culturele ambitie past bij de gemeente hanteert de VNG het ringenmodel.30 Het is niet verplicht om dit ringenmodel te volgen, maar in de praktijk nemen veel gemeenten deze over. Het ambitieniveau met betrekking tot de culturele infrastructuur wordt daarbij bepaald aan de hand van het karakter en de omvang van de gemeente. Uiteindelijk is dit een politieke afweging: de raad bepaalt welk ambitieniveau de gemeente nastreeft. Kader: doelmatig en doeltreffend Bij het vaststellen van cultuurbeleid moet er ook aandacht zijn voor de doeltreffendheid en doelmatigheid. Dat is geen vanzelfsprekendheid.
Uit rekenkameronderzoeken blijkt vaak dat gemeenten in hun cultuurbeleid weinig meetbare resultaten, doelen of maatschappelijke effecten opnemen.31 De samenhang tussen doelen, prestaties en verleningen ontbreekt daarbij. Voor het creëren van een ‘gelijk speelveld’ heeft dit eveneens consequenties: subsidies zijn zogeheten ‘schaarse rechten’ en doorgaans wensen meerdere culturele organisaties daar aansprak op te maken. Het moet herleidbaar zijn waarom de subsidie verdeeld wordt zoals deze door het de raad of het college wordt verdeeld. 32
Binnen de verschillende BUCH-gemeenten spelen enkele discussies een belangrijke overkoepelende rol binnen het cultuurbeleid van de betreffende gemeente:
29
Zo heeft 95 procent van de gemeenten beleid voor cultuureducatie in het onderwijs, en 89 procent beleid voor actieve cultuurparticipatie. Zie voor meer cijfers: https://www.lkca.nl/publicatie/monitor-gemeentelijk-beleid-cultuureducatie-encultuurparticipatie 30 Online te vinden op: https://vng.nl/sites/default/files/2025-01/ringenmodel-culturele-infrastructuur-gemeenten.pdf 31 Een recent voorbeeld is een rekenkameronderzoek naar het effect van cultuursubsidies in de gemeente Venlo uit 2024: https://gemeenteraad.venlo.nl/Documenten/Bevindingenrapport-effecten-van-cultuursubsidies-in-Venlo.pdf 32 Gedurende het rekenkameronderzoek heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geoordeeld dat gemeenten ook verplicht zijn mededingensruimte te bieden bij zogeheten begrotingspostsubsidies. Deze uitspraak heeft gevolgen voor de wijze hoe gemeenten hiermee omgaan in hun beleid. De uitspraak en het bijhorend persbericht is online te vinden op: https://www.raadvanstate.nl/actueel/nieuws/juli/leer-schaarse-rechten-subsidies/
Zicht op (indirecte) subsidies
23 van 80
•
•
• •
Bergen profileert zich van oudsher als ‘kunstenaarsdorp’ met een zichzelf organiserend cultureel leven. In Bergen is een externe commissie in het leveren geroepen om culturele initiatieven die bijdragen aan het woonklimaat te beoordelen. Castricum zet in op het bevorderen van toerisme. In het cultuurbeleid is aandacht voor hoe cultuurvoorzieningen daar aan kunnen bijdragen. Het college van de gemeente Castricum geeft in het kader van dit onderzoek daarnaast aan kritischer te kijken naar niet-wettelijke taken met het oog op (toekomstige) bezuinigingen. De gemeenteraad van Heiloo heeft in 2016 als uitgangspunt genomen het behouden van bestaande culturele voorzieningen. Het cultuurbeleid is daarop ingericht. Uitgeest is een relatief kleine gemeente met een actief verenigingsleven. Aanvullende cultuurbeleid wordt volgens het college als niet noodzakelijk geacht.
2.4.2 Sportbeleid Gemeenten mogen zelf bepalen of zij sportbeleid vaststellen en zo ja, welke doelen zij daarmee wensen na te streven. Dit is niet wettelijk verplicht. De VNG wijst op de modellen die staan in het Visiedocument Sport van Vereniging Sport en Gemeenten gebruiken.33 Dit zijn: •
Het sportstimuleringsmodel: Vergroten van het rendement van het aanwezige sportkapitaal en levensloopgerichte sportstimulering;
•
Het sociale ontwikkelingsmodel: Sport inzetten als middel om gezondheid en welbevinden, leefbaarheid en participatie te bevorderen;
•
Het economische ontwikkelingsmodel: Sport als onderdeel van economisch beleid gericht op bijvoorbeeld City Marketing, gebiedsontwikkeling, (sport)toerisme en werkgelegenheid.
Gemeenten hebben twee keuzes: •
•
Een actief sportstimuleringsmodel. Door het gebruik van subsidies mensen te prikkelen om meer te bewegen. Bijvoorbeeld door de contributie voor jeugdleden te subsidiëren zodat sportverenigingen betaalbaar blijven. Een reactief accommodatiebeleid. In dit beleid reageert de gemeente op de vraag vanuit de samenleving door de gevraagde accommodaties aan te bieden: “wanneer er lokaal een actief en initiatiefrijk verenigingsleven bestaat waarbij grote delen van de bevolking aansluiting vinden, dan zal een gemeente vaak volstaan met het ‘volgen’ van de door die verenigingen geformuleerde ‘vraag’ naar sportvoorzieningen.”
Het sportbeleid van de BUCH-gemeenten kent beide varianten. Alle vier de BUCH-gemeenten beschikken over een Sportakkoord. Daarin staan de plannen en inspanningen genoemd van de gemeenten om de beweegbehoefte en beweegaanbod binnen de gemeente op elkaar te stemmen. Alleen de gemeenten Castricum kent aanvullend sportbeleid (een aanpak sport- en bewegen).
33
Het visiedocument is online te vinden op: https://sportengemeenten.nl/wp-content/uploads/2016/09/Visiedocument-NederlandSportland.pdf
Zicht op (indirecte) subsidies
24 van 80
Dit beleid is alleen vastgesteld door het college en vormt geen grondslag voor het verlenen van subsidies. Voor de gemeente Bergen was deze gedurende het onderzoek nog in de maak. Heiloo en Uitgeest kennen geen aanvullende aanpakken. Meerdere BUCH-gemeenten kenden gedurende onderzoeksperiode een sportstimuleringsregeling om jeugdleden aan het sporten te krijgen. De gemeente Castricum heeft deze afgeschaft omdat de regeling als niet doelmatig werd beschouwd. Alle jeugdleden (waaronder de leden die de contributie wel konden betalen) kwamen in aanmerking voor de subsidie.
Zicht op (indirecte) subsidies
25 van 80
De BUCHgemeenten
Zicht op (indirecte) subsidies
26 van 80
Bergen
Zicht op (indirecte) subsidies
27 van 80
3
Subsidies en accommodaties in Bergen
3.1.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de onderzoeksvragen beantwoord voor de gemeente Bergen. Daarbij wordt de volgende volgorde aangehouden: • • • • •
3.2
Hoe is het subsidiebeleid rondom sport- en cultuur in de BUCH-gemeenten georganiseerd? Hoe is het accommodatiebeleid rondom sport- en cultuurinstellingen in de BUCH-gemeenten georganiseerd? Hoe vindt monitoring, evaluatie, controle en verantwoording plaats van de sport- en cultuursubsidies? Hoe waarborgen de gemeenten een gelijke behandeling van partijen die in aanmerking komen voor subsidies, zowel direct als indirect? Hoe geven de gemeenteraden invulling aan hun kaderstellende en controlerende rollen?
Organisatie van subsidiebeleid
De Algemene subsidieverordening Bergen 2016 (hierna: ASV Bergen) vormt de kaderstellende verordening.34 Deze ASV is (grotendeels) gebaseerd op de model-ASV 2013 (gewijzigd in 2019) van de VNG. De gemeenteraad van Bergen kiest ervoor om op onderdelen van deze verordening af te wijken, zonder te beargumenteren waarom. Volgens de toelichting van de verordening vormt de ASV Bergen het wettelijk voorschrift waar de subsidietitel van de Awb om vraagt. Deze toelichting brengt verschillende juridische risico’s met zich mee (zie kader wettelijk voorschrift). Kader: wettelijk voorschrift De VNG licht in hun document basisbeginsel subsidierecht toe waarom alleen de ASV onvoldoende grondslag biedt35: De model-ASV 2013 geeft een kaderregeling voor het subsidieproces, die voor alle soorten subsidies van een gemeente toepasbaar is. Activiteiten die voor subsidie in aanmerking komen staan daar niet in. Met een Algemene subsidieverordening (hierna: ASV) alleen voldoet een gemeentebestuur dus niet aan het vereiste van een wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:23 van de Awb. Artikel 3 van de ASV Bergen regelt de bevoegdheid van het college om nadere regels vast te stellen. De toelichting van artikel 2 van de ASV Bergen lijkt te veronderstellen dat nadere regels niet altijd nodig zijn. Mogelijk wenst de gemeenteraad hierdoor het aantal subsidieregelingen te beperken.
Om te beschikken over een wettelijk voorschrift zijn nadere regels in de meeste gevallen wel noodzakelijk. Deze systematiek wordt ook gewaarborgd in de model-ASV-2013.
34 35
https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR721995/2 https://vng.nl/sites/default/files/2019-11/20190820-basisbeginselen-subsidierecht.pdf