Rekenkamerbrief ondersteuning van de raad
Tekst van het document
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Ondersteuning van de raad
bij de gemeente Heerlen een benchmark bij decentrale overheden naar de ondersteuning van de raad
Rekenkamer 1
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Ondersteuning in Heerlen
Conclusies en aanbevelingen
Factsheet
Benchmark
Bijlagen
Rekenkamerbrief bij het Doe Mee onderzoek van de NVRR naar de ondersteuning van de raad
De gemeenteraad heeft drie kerntaken (rollen): de volksvertegenwoordigende-, kaderstellende- en controlerende kerntaak (rol). Raden kunnen over deze kerntaken heel traditioneel denken of juist heel vooruitstrevend. Er zit een bandbreedte in de opvatting van gemeenteraden over hoe zij vinden dat zij moeten functioneren. In die opvatting van de raad over hoe hij moet functioneren, kunnen we vier opvattingstypen onderscheiden: intern gericht en volgend, extern gericht en volgend, intern gericht en sturend, en extern gericht en sturend. Het eerste type vergt de minste (griffie)ondersteuning en het laatste type de meeste1.
In deze rekenkamerbrief analyseren we deze onderzoeksgegevens. Waar nodig is de informatie aangevuld op basis van vraaggesprek met enkele raadsleden (zie bijlage 3), de schriftelijke reactie van een raadslid dat verhinderd was bij het gesprek en een gesprek met de griffier en een van de commissiegriffiers. Zo hebben we een goed beeld gekregen van de ondersteuning die u wordt geboden en waarvan u gebruikt maakt. Op basis van deze analyse doet de Rekenkamer aanbevelingen om de ondersteuning van de Heerlense raad te versterken.
Focus
Sturend vermogen
1
2
Volgend
Sturend
Intern gericht
In het Doe Mee onderzoek van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies is in 2022 een inventarisatie gemaakt op welke wijze de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging in het lokale bestuur wordt gedaan. In de bijlagen bij deze brief vindt U het onderzoeksverslag van deze benchmark (bijlage 1) en de concrete cijfers van Heerlen, vergeleken met de landelijke cijfers en die van gemeenten van gelijke omvang (bijlage 2).
Wat voor een raad wilt U zijn?
Volgend en intern gericht
Sturend en intern gericht
Extern gericht
Het werk van de raad wordt steeds complexer. De maatschappelijk uitdagingen en daarmee de opdrachten voor een gemeenteraadslid worden steeds groter. Ondersteuning daarbij is daarom van groot belang.
Volgend en Sturend en extern gericht extern gericht
In Heerlen is gekozen voor een traditioneel vergadermodel met raadscommissies, dat nog veel overeenkomsten vertoont met het model dat binnen het monistische bestel gangbaar was. Deze keuze heeft weinig consequenties voor de huidige ondersteuningssituatie. De rolopvatting van de raad daarentegen heeft dat wel. Een vooruitstrevende rolopvatting leidt tot uitbreiding van taken met strategisch raadsadvies, communicatieadvies en communicatieondersteuning. Voor deze nieuwe taken zijn functionarissen nodig met specifieke competenties. Vooral de 'wijze waarop' en de 'diepgang waarmee' commissietaken worden uitgevoerd is bepalend voor de ondersteuningsbehoefte van de raad en het dienstenpakket van de griffie. Dit onderzoek heeft geen informatie verzameld over de rolopvatting van de Heerlense raad. U kunt besluiten om hierover met elkaar in gesprek te gaan en de griffie te vragen dit voor te bereiden en te organiseren, indien gewenst met ondersteuning van de rekenkamer.
Diagram - rolopvatting gemeenteraad
Benchmarkrapport Raadsgriffies anno 2022, De toekomstbestendige lijn; BureauMB April 2022
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Ondersteuning in Heerlen
Conclusies en aanbevelingen
Op welke ondersteuning kan een raadslid aanspraak maken? Het belangrijkste instrument voor de ondersteuning van de raad is de griffie. De griffier is het eerste aanspreekpunt van de raad en ondersteunt de raad en de (raads)commissies. Hij is bij alle raadsvergaderingen aanwezig om het verloop ervan te stroomlijnen en de griffier ondertekent alle officiële stukken van de raad. De griffie (de griffier en de medewerkers van de griffier) zorgen voor procesmatige, procedurele en inhoudelijke ondersteuning van de raad.
Benchmark
Zoals de naam van de verordening al aangeeft, gaat die ook over het recht op ambtelijke bijstand4. De griffie in Heerlen is de schakel tussen de raad en het ambtelijk apparaat. Als een raadslid een beroep wil doen op inhoudelijke of technische ondersteuning door ambtenaren, gaat dit via de griffie. De invulling van de wettelijke regelingen kan per gemeente heel verschillend zijn. Maar ook het gebruik ervan door gemeenteraadsleden. Hierna vergelijken we de resultaten uit de factsheet van Heerlen met die van andere gemeentes en bespreken de opmerkelijke verschillen.
Vastgelegd in artikel 33 van de Gemeentewet: artikel 33 van de Gemeentewet
3
Verordening van de gemeenteraad van Heerlen houdende bepalingen inzake de ambtelijke bijstand en fractieondersteuning (Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Heerlen 2018)
3
Bijlagen
De ondersteuning van de raad in Heerlen in vergelijking met andere Nederlandse gemeentes In de bijgevoegde factsheet kunt u Heerlen vergelijken met de andere deelnemende gemeentes en met andere deelnemende gemeentes van dezelfde grootte. Wij bespreken hier de opmerkelijke verschillen en de eventuele verklaringen hiervoor.
Griffie De griffie besteedt bijna € 70.000 per jaar minder dan wat er begroot is. Dit is deels toe te schrijven aan 0,6 minder fte die momenteel beschikbaar is. Deze situatie van onderbezetting bestaat sinds 2018. Eventuele aanvullende wensen voor ondersteuning zijn daarom tot op zekere hoogte zonder budgettaire consequenties uit te voeren.
Fracties in de gemeenteraad hebben sinds 2002 recht op financiële ondersteuning2. Volgens de wet betekent dat: recht op ambtelijke bijstand en recht op ondersteuning. Gemeenten moeten een ‘verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning’ vaststellen. Het recht op fractieondersteuning is ingevoerd met de Wet dualisering gemeentebestuur. Het idee is een (meer) gelijke informatiepositie voor oppositie- en andere fracties. De raad bepaalt zelf de hoogte van de financiële bijdrage die bedoeld is om fracties te ondersteunen. De financiële bijdrage bestaat uit een bedrag van € 903,57 per raadszetel3, met een maximum van drie raadszetels. Fracties moeten verantwoording afleggen waaraan ze het geld besteden.
2
Factsheet
De uitgaven van de griffie worden niet nader gespecificeerd en griffie maakt incidenteel gebruik van andere budgetten om bijzondere projecten uit te voeren, zoals de ‘Ideeënmarkt’. Dit is door de afdeling Middelen geboekt op representatiebudget van de organisatie. De introductie van de nieuwe raad wordt binnen het reguliere budget uitgevoerd. Mochten er extra middelen nodig zijn, verwacht de griffie daar geen problemen bij. Er is regelmatig overleg tussen de griffie en de afdeling financiën, met name om een eigen griffiebudget in te voeren. Hier is ook de werkgeverscommissie bij betrokken.
4
Verordening ambtelijke bijstand en fractie-informatie 2019 van Heerlen: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/ CVDR628762
Met een grotere griffie is ook inhoudelijke ondersteuning bij grote beleidsmatige ontwikkelingen (omgevingswet, jeugdzorg, armoedebeleid, woonbeleid, Heerlen Noord) mogelijk. Dit wordt nu nog slechts incidenteel gedaan: soms op initiatief van de griffie en soms vanuit de organisatie. Inhoudelijk wordt dit in het kader van ambtelijke bijstand door de organisatie ingevuld.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Ondersteuning in Heerlen
Conclusies en aanbevelingen
Ondersteuning door de griffie heeft daarentegen het voordeel dat zij vanuit hun onafhankelijke positie de raad kan helpen met hun kaderstellende en controlerende rol en daarbinnen het verduidelijken van de voorliggende politieke keuzes. Opleiding en trainingen voor de raad worden -vooral bij de start van een nieuwe bestuursperiode- door de griffie georganiseerd. In 2022 is er een cursus ‘Financiën’ georganiseerd van 3 avonden in samenwerking met de accountant. Ieder jaar is er een cursusavond over ‘Integriteit’, uitgevoerd door BING (Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten). In Heerlen maakt de raad nooit gebruik van extern onderzoek en advies. Als de raad daarvoor ondersteuning wil inroepen, dan moet daar budget voor worden vrijgemaakt. Alle communicatie gaat via de afdeling communicatie en dat drukt niet op het budget van de griffie. Er is nauwelijks actieve communicatie specifiek ten behoeve van de volksvertegenwoordiging.
Fractieondersteuning Voor fractieondersteuning en -assistentie is er een jaarlijkse financiële bijdrage, die bestaat uit een bedrag per raadszetel, met een maximum van drie raadszetels. Er is in de ‘Verordening ambtelijke bijstand en fractieondersteuning Heerlen 2019’ bepaald dat de fracties de bijdrage uitsluitend besteden om hun volksvertegenwoordigende, kaderstellende of controlerende rol te versterken. In aanvulling op deze Verordening heeft de raad ingestemd met enkele spelregels over het gebruik en de verantwoording van de fractievergoeding. Uit een analyse van de accountant van de verantwoording van de fractievergoedingen blijkt dat deze gebruikt worden voor operationele kosten als de huur van een fractie- of vergaderruimte, het maken, onderhouden en hosten van een website, representatie- kantoor en bankkosten en vergaderkosten (consumpties). Voor inhoudelijke ondersteuning besteedt één fractie geld aan een medewerkersvergoeding, heeft één fractie externe expertise ingehuurd en laten 3 fracties zich ondersteunen bij communicatie via sociale media. Eén fractie gebruikt
4
Benchmark
de helft van de vergoeding voor het contact met inwoners. Uit de vergelijking met gemeenten van vergelijkbare grootte blijkt dat het budget voor fractieondersteuning in Heerlen fors achterblijft: voor 2023 heeft Heerlen €24.500 begroot, versus landelijk €42.000. Zowel in Heerlen als in vergelijkbare gemeenten worden de budgetten niet volledig besteed.
Factsheet
Bijlagen
komsten buiten de vaste vergaderingen om georganiseerd maar veel meer werkbezoeken. Het initiatief komt zowel uit de organisatie als uit de raad zelf. Ondersteuning bij de kaderstellende en controlerende rol wordt gedaan op verzoek, maar niet gestructureerd of strategisch.
Ervaringen vanuit de raad Rekenkamer U hebt het budget van de rekenkamer bij de begroting per amendement verhoogd tot €65.000. Dit was ten tijde van het verzamelen van de onderzoeksgegevens nog niet bekend. Hiermee is dat budget vergelijkbaar met dat van andere gemeenten van gelijke grootte. De onderbesteding in de jaren 2018 tot en met 2020 is te verklaren omdat er alleen een plaatsvervangend voorzitter was ter overbrugging van de vacature van voorzitter. Deze functie is eind 2020 opnieuw ingevuld. De rekenkamer wordt waar nodig ondersteund door de griffie bij het organiseren van contacten met de raad en de organisatie en het verzamelen van informatie uit de interne systemen. De rekenkamer Heerlen voert in principe zelf het onderzoek uit. Waar wenselijk besteedt de rekenkamer onderzoek uit aan een extern onderzoeksbureau. Uit een analyse van de jaarcijfers van 2021 en 2022 besteedt de rekenkamer gemiddeld 87% van het budget aan onderzoek.
Ambtelijke bijstand De wijze waarop raadsleden ambtelijke bijstand kunnen krijgen is geregeld in de verordening en verloopt in principe altijd via de griffie en de gemeentesecretaris. Vragen die rechtstreeks naar ambtenaren worden afgehouden. Er wordt niet bijgehouden hoe vaak dit voorkomt en er is geen budget voor gereserveerd.
De vraag of raadsleden zich ondersteund voelen in hun kaderstellende en controlerende taak is voorgelegd aan een groep raadsleden. (voor een toelichting hierop zie bijlage 3). De bevraagde raadsleden zijn unaniem van mening dat de griffie altijd bereikbaar en bereid is om hulp te bieden bij vragen vanuit de raad. Nieuwe raadsleden voelen zich, ondanks het introductieprogramma, ‘in het diepe gegooid’. Vooral bij kleine en nieuwe fracties is de ondersteuning erg belangrijk. Raadsleden vinden aangeleverde informatie niet altijd goed leesbaar. Het gaat soms om eenvoudige zaken, zoals het zonder toelichting gebruiken van afkortingen. Maar ook hebben nieuwe raadsleden moeite om de voortgang van dossiers die al langer lopen te doorgronden, omdat de gegeven informatie erg summier, cryptisch en soms onvolledig is. Alle raadsleden willen beter c.q. toegankelijker geschreven raadsvoorstellen (met ‘technische info’ meer in bijlagen) ontvangen, of een oplegger bij raadsstukken, waarin een samenvatting van het thema en een duiding van het te nemen besluit staat. Vooral in grote onderwerpen en projecten willen de bevraagde raadsleden in een vroeg stadium meegenomen worden door deze vaker in de commissie te agenderen. Hierbij kan het college de raad meenemen in de beleidskeuzes die er worden gemaakt.
Het zou daarbij ook ondersteunend zijn om bij grote thema’s en projecten de afwegingen bij de voorgestelde besluiten duidelijk te maken en de voor en nadelen van alternatieven te schetsen.
Informatievoorziening In de wijze waarop de informatievoorzieningen worden geregeld en gebruikt wijkt Heerlen niet af van andere gemeentes. Het instrument van raadsonderzoek of -enquête wordt, net als elders, niet gebruikt. Er worden veel minder informatiebijeen-
Een suggestie voor verbetering is om de relatie tussen inwoners-raad-college en organisatie te analyseren en spelregels voor goed samenspel te formuleren.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Ondersteuning in Heerlen
Conclusies en aanbevelingen
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Een aantal raadsleden is van mening dat vragen stellen in de commissie en de raad als lastig ervaren wordt door het college en dat de vragen niet duidelijk en volledig beantwoord worden, door de onduidelijkheid die daardoor ontstaat is het moeilijk om door te vragen. Deze situatie levert dan weer meer vragen op. Dit roept bij hen het vermoeden op dat er belangen spelen die zwaarder wegen dan het goed informeren van de raad. Veel raadsleden hebben de ervaring dat er in de organisatie te weinig besef is van de rol en positie van de raad. Het komt vaak voor dat vragen om inhoudelijke ondersteuning erg lang blijven liggen, vergeten worden en pas na diverse herinneringen worden beantwoord. Gezien de vaak erg korte doorlooptijden tussen het ontvangen van informatie door de raad en de besluitvorming is dit een probleem waarvan raadsleden vinden dat dat voortvarend aangepakt dient te worden. Tenslotte ervaren raadsleden een behoefte aan betere ICT-ondersteuning, (meer) fractieruimtes en zou de berekening van de hoogte van het bedrag voor fractieondersteuning herzien moeten worden. Die is nu gekoppeld aan de grootte van de fractie, terwijl de behoefte aan extra ondersteuning van kleinere fracties groter is.
5
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Ondersteuning in Heerlen
Conclusies en aanbevelingen
Conclusies De rolopvatting van de raad bepaalt in grote mate de ondersteuningsbehoefte. De Heerlense gemeenteraad is veelal volgend, maar dit is gegroeid, er is niet bewust voor gekozen. De raad laat hiermee mogelijkheden en kansen liggen om zijn rollen in te vullen. Een gesprek in de raad over de 'wijze waarop' en de 'diepgang waarmee' de raadsleden de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken willen uitvoeren is daarvoor een mogelijkheid. De uitkomst hiervan is bepalend voor de ondersteuningsbehoefte van de raad en het dienstenpakket van de griffie. Ondersteuning van de raad op inhoudelijke thema’s wordt op verzoek van en via de griffie door de organisatie geleverd. De griffie heeft hierin inhoudelijk geen rol. Ondersteuning door de griffie heeft het voordeel dat zij vanuit hun onafhankelijke positie de raad kan helpen met hun kaderstellende en controlerende rol en daarbinnen het verduidelijken van de voorliggende politieke keuzes. Wanneer de raad deze onafhankelijke ondersteuning wil, vraagt dat extra griffie-capaciteit.
Benchmark
Factsheet
De informatiepositie van de raad vraagt aandacht. Het gaat dan om het vroegtijdig meenemen van de raad in grote ontwikkelingen en projecten en de wijze waarop de raad geïnformeerd wordt. Dat betreft niet alleen tijdige en op de rol van de raad afgestemde informatie, maar ook het optimaliseren van de mogelijkheden tot kaderstellen en geïnformeerde besluitvorming. Hierbij kan een aanvulling van het protocol actieve informatieplicht 20195 helpen om een en ander vast te leggen.
Aanbevelingen
Fractieondersteuning wordt door de fracties op basis van het beschikbare budget en vervolgens naar behoefte ingevuld. De begrenzing van de mogelijkheden om raadsleden inhoudelijk of bij hun volksvertegenwoordigende taak te ondersteunen is financieel. Of deze mogelijkheden voldoende zijn in de toenemende complexiteit van de verantwoordelijkheden van de lokale volksvertegenwoordiger, kan alleen de raad zelf bepalen.
2.
De rekenkamer doet u de volgende aanbevelingen. 1.
3.
4.
Alle ambtelijke ondersteuning wordt aangevraagd via de griffie. Het zou te overwegen zijn om de efficiëntie en effectiviteit van werken te verbeteren door de ruimte om ambtenaren te consulteren te vergroten. Raadsleden kunnen zich indien gewenst snel en gemakkelijk laten informeren over technische beleidszaken. Dit voorkomt ook technische vragen tijdens commissie- en raadsvergaderingen en vermindert naar alle waarschijnlijkheid het aantal toezeggingen om vragen achteraf schriftelijk te beantwoorden.
Bijlagen
5.
Vraag de griffie een gesprek6 in de raad te organiseren over de 'wijze waarop' en de 'diepgang waarmee' de raadsleden de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken willen uitvoeren. Trek daaruit conclusies ten aanzien van de volgende aanbevelingen. Bepaal of de fractievergoedingen voldoende zijn voor de benodigde ondersteuning om uw taken als volksvertegenwoordiger goed uit te voeren. Neem hiermee ook de verschillen tussen grotere en kleinere fracties mee. Verzoek de griffier om in overleg met het presidium een plan te maken waarin een sterkere strategische ondersteuning door de griffie mogelijk wordt gemaakt en leg dit plan aan de raad voor. Geef het college opdracht om het bewustzijn binnen de organisatie van de rol van de gemeenteraad en de daarbij horende informatie, te versterken. Geef daarbij aan dat goed informeren niet bepaald wordt door de hoeveelheid aan gegevens maar door de kwaliteit, tijdigheid en de relevantie voor kaderstelling, politieke besluitvorming en controle. Verzoek het college om het probleem van korte doorlooptijden tussen het ontvangen van informatie door de raad en de besluitvorming op te lossen. Vraag hierbij specifiek aandacht voor snelle en accurate beantwoording door de organisatie van vragen uit de raad.
Rekenkamer Heerlen April 2023
5
6
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/gmb-2019-75179. html
6
Een suggestie is om samen met de griffie, de WFA en de rekenkamer hiervoor een werkconferentie te organiseren.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Bestuurlijke reactie
Nawoord
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Bestuurlijke reactie op de Rekenkamerbrief 'ondersteuning van de raad' Geachte mevrouw Van Tulder, U heeft aan ons de rekenkamerbrief 'ondersteuning van de raad' gestuurd met verzoek een bestuurlijke reactie hierop te geven. Bij deze ontvangt u onze reactie. Hierbij beperken we ons tot de zaken die betrekking hebben op onze rol. Als het gaat om de werkwijze van de raad en de informatiebehoefte, zijn wij volgend. Zoals u in de brief stelt, werkt onze raad traditioneel maar de raad wil meer. Wij ondersteunen graag de raad in zijn doorontwikkeling maar dit begint bij de raad zelf. Kortom ook hier zijn wij volgend. U trekt de volgende conclusies en doet de volgende aanbevelingen.
Conclusies
Reactie college
• Alle ambtelijke ondersteuning wordt aangevraagd via de
• Alle raadsleden kunnen te allen tijde gebruik maken van de
griffie. Het zou te overwegen zijn om de efficiëntie en effectiviteit van werken te verbeteren door de ruimte om ambtenaren te consulteren te vergroten. Raadsleden kunnen zich indien gewenst snel en gemakkelijk laten informeren over technische beleidszaken. Dit voorkomt ook technische vragen tijdens commissie- en raadsvergaderingen en vermindert naar alle waarschijnlijkheid het aantal toezeggingen om vragen achteraf schriftelijk te beantwoorden. • De informatiepositie van de raad vraagt aandacht. Het gaat dan om het vroegtijdig meenemen van de raad in grote ontwikkelingen en projecten en de wijze waarop de raad geïnformeerd wordt. Dat betreft niet alleen tijdige en op de rol van de raad afgestemde informatie, maar ook het optimaliseren van de mogelijkheden tot kaderstellen en geïnformeerde besluitvorming. Hierbij kan een aanvulling van het protocol actieve informatieplicht 2019 helpen om een en ander vast te leggen.
deskundigheid van onze ambtenaren. Wij ondersteunen deze mogelijkheid uiteraard graag. In verband met het behouden van overzicht, kwaliteitsbewaking en de bestuurlijke verantwoordelijkheid, dienen de verzoeken via de griffie te lopen. • Er zal altijd gezocht worden naar een goede verhouding tussen het maximaal informeren van de raad en de hoeveelheid (behapbare) informatie. We doen ons best om de raad mee te nemen in diverse thema’s. Dat doen we via presentaties, raadsinformatiebrieven en sonderende voorstellen. Dit laatste hebben we bijvoorbeeld toegepast bij het ambitiedocument 'Samen maken we het centrum'. Daarnaast worden informatieavonden georganiseerd, zowel op regionaal als op lokaal niveau. Wij gaan graag met de raad in gesprek om de wijze van informatievoorziening te verbeteren. Tot slot nemen wij de suggestie ter harte om afkortingen toe te lichten en de technische zaken in de bijlagen op te nemen. Tot slot heeft de raad in het protocol actieve informatieplicht aangegeven in welke gevallen hij wenst te worden geïnformeerd, alvorens wij als college een besluit nemen. In die gevallen passen we dit dan ook toe. Indien de raad wenst om meer zaken hieraan toe te voegen, zullen wij deze wens vanzelfsprekend uitvoeren. Wel dient hierbij vermeld te worden dat dit niet ten koste gaat van een voortvarende besluitvorming
7
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Bestuurlijke reactie
Nawoord
Benchmark
Aanbevelingen
Reactie college
• Geef het college opdracht om het bewustzijn binnen de
• Wij zullen in onze interne trainingen aan medewerkers
organisatie van de rol van de gemeenteraad en de daarbij horende informatie, te versterken. Geef daarbij aan dat goed informeren niet bepaald wordt door de hoeveelheid aan gegevens maar door de kwaliteit, tijdigheid en de relevantie voor kaderstelling, politieke besluitvorming en controle. • Verzoek het college om het probleem van korte doorlooptijden tussen het ontvangen van informatie door de raad en de besluitvorming op te lossen. Vraag hierbij specifiek aandacht voor snelle en accurate beantwoording door de organisatie van vragen uit de raad.
meer aandacht besteden aan de rol van de raad. Verder hebben wij voortdurend aandacht voor de kwaliteit van de informatievoorziening naar de raad. Het is een continu proces. • Hetzelfde geldt voor het proces, hier hebben we ook steeds aandacht voor.
8
Factsheet
Bijlagen
Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Heerlen, de wnd. secretaris drs. D. Huurdeman de burgemeester drs. R. Wever
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Bestuurlijke reactie
Nawoord
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Nawoord van de rekenkamer Geachte leden van de gemeenteraad, Het college van B&W heeft op verzoek van de rekenkamer gereageerd op de conclusies en aanbevelingen in dit rapport. De rekenkamer dankt het college daarvoor en heeft de volgende opmerkingen. Het college geeft aan graag met u in gesprek te gaan over het verbeteren van de informatievoorziening. Indien u gebruik wilt maken van dit aanbod, is het van belang eerst het onderlinge gesprek in de raad te organiseren over de 'wijze waarop' en de 'diepgang waarmee' u de kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende taken willen uitvoeren. Op basis daarvan kunt u ook uw wensen ten aanzien van de informatievoorziening aangeven.
Daarnaast zegt het college toe dat bij interne trainingen van ambtenaren aandacht zal worden besteed aan de rol van de raad. Bovendien stelt het college dat er voortdurend aandacht is voor de kwaliteit van de informatievoorziening aan de raad. De kern van de aanbeveling van de rekenkamer gaat over de koppeling van de rol van de raad en de informatiepositie die daarbij hoort: met name de kwaliteit, tijdigheid en de relevantie van informatie in de verschillende fasen van een besluitvormingsproces (kaderstelling, politieke besluitvorming en controle) moeten daarbij een rol spelen. Met andere woorden: de rol van de raad en het informatieproces zijn niet los te koppelen. Wij bevelen u aan daarvoor aandacht te vragen. Hoogachtend, De voorzitter van de rekenkamer Dr. M.A. van Tulder
9
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
Over de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging De bevindingen uit het DoeMee-onderzoek 2022 in breder perspectief 1. Inleiding Enkele belangrijke begrippen en uitgangspunten
1.1 Aanleiding en context
Als wij in deze rapportage spreken over deelnemers, bedoelen wij daarmee de 60 aan het DoeMee- onderzoek deelnemende rekenkamers en rekenkamercommissies. Gemakshalve gebruiken we in het vervolg van dit onderzoek louter de term rekenkamers. In het onderzoek is bruikbare informatie1 verstrekt door: • 70 gemeenten • 6 provincies • 6 waterschappen. Gemeenten kennen een gemeenteraad, in de provincies zijn er Provinciale Staten en waterschappen hebben een Algemeen Bestuur. De in dit rapport gehanteerde verzamelterm voor deze bestuursorganen is volksvertegenwoordiging.
De Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVVR) stelt de leden elk jaar in de gelegenheid om deel te nemen aan een gezamenlijk onderzoek. Deze onderzoeken worden gangbaar aangeduid als een DoeMee-onderzoek. Het DoeMee-onderzoek van 2022 is ondersteund door PBLQ. De NVRR heeft voor het DoeMee-onderzoek van 2022 de staat van de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging in het decentraal bestuur als onderwerp gekozen. Vanuit maatschappelijk perspectief is dit thema van groot belang. De gemeenteraad, Provinciale Staten (PS) en het Algemeen Bestuur (AB) van een waterschap doen hun werk in een steeds complexere omgeving. De maatschappelijke uitdagingen, en daarmee de opgaven voor deze bestuursorganen, nemen sterk toe. Om de kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen blijven vervullen, is een goede ondersteuning onontbeerlijk. De inventarisatie verschaft inzicht in de randvoorwaarden en uitgangspunten bij die ondersteuning.
1.2 Over het onderzoek Leden van de NVRR zijn rekenkamers van gemeenten, provincies en waterschappen. Voor de jaargang 2022 hebben 60 rekenkamers zich aangemeld voor deelname. Verschillende rekenkamers zijn actief in meer dan één gemeente of provincie.
De kern van een DoeMee-onderzoek bestaat uit een vaak overwegend kwantitatieve inventarisatie van relevant geachte kerngegevens van de deelnemende overheden. In deze jaargang betreft dat gegevens over de griffie, over de rekenkamer en over het benutten van specifieke instrumenten voor de volksvertegenwoordiging, zoals het stellen van vragen of het doen van onderzoek. Tevens is aandacht besteed aan de informatievoorziening ten behoeve van de volksvertegenwoordiging. De voorbereidingen voor het onderzoek zijn gestart vlak voor de zomer van 2022. De vragenlijst is eind augustus aan de deelnemers verzonden. Het was vervolgens aan de rekenka1
10
mers zelf om ‘hun’ overheden te betrekken bij het verstrekken van de gegevens. Deze inventarisatie van relevante gegevens is voor het merendeel van de deelnemers medio oktober afgerond. Bij een klein aantal overheden heeft dit tot in november geduurd. De opbrengsten van deze inventarisatie zijn opgenomen in zogenaamde factsheets. Aan elke deelnemende overheid is een op maat opgestelde factsheet verstrekt. In die factsheet zijn de antwoorden van deze overheid weergegeven, die vervolgens vergeleken worden met het gemiddelde van alle overheden. Dat heeft plaatsgevonden op het niveau van gemeenten, provincies en waterschappen afzonderlijk. Bij de factsheets van de deelnemende gemeenten zijn de bevindingen ook vergeleken met het gemiddelde van specifieke gemeentegrootteklassen. De bevindingen van de provincies zijn tevens vergeleken met die van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners. Om een generieke inventarisatie en vergelijking mogelijk te maken, is overwegend gebruik gemaakt van betrekkelijk algemeen omschreven begrippen en categorieën. Dit doet onvoldoende recht aan zowel de inhoudelijke variatie in die categorieën als specifieke omstandigheden bij de deelnemende overheden. De beschikbare informatie sloot niet altijd aan op de manier waarop de informatie ten behoeve van de inventarisatie verstrekt moest worden. Hierdoor ontstaan geregeld marges in de verstrekte informatie.
In aanvang waren er meer deelnemende overheden, maar een klein aantal is er niet in geslaagd bruikbare informatie te verstrekken.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
De medewerkers van PBLQ hebben met vrijwel2 alle personen die (het meest) verantwoordelijk waren voor de verstrekte informatie een kort verdiepend gesprek gevoerd. Deze gesprekken, die hebben plaatsgevonden vanaf eind oktober tot medio november, hebben bijgedragen aan inzicht in die informatie waar mogelijk marges of ruis zijn opgetreden. In de gesprekken is tevens ingegaan op achtergronden bij de verstrekte informatie en de daaraan ten grondslag liggende overwegingen. Deze inzichten zijn benut om de opbrengsten beter in hun context te kunnen plaatsen en van nadere duiding te kunnen voorzien. Daarnaast heeft PBLQ enkele aanvullende analyses verricht, die tot een beter inzicht in de bevindingen leiden.
Sommige overheden konden niet bij elke vraag de verlangde informatie verstrekken. Voor zinvolle berekeningen en vergelijkingen is als uitgangspunt gehanteerd dat tenminste drie overheden relevante informatie moeten hebben verstrekt.
Over Rotterdam in deze inventarisatie Rotterdam is één van de deelnemende overheden. Deze gemeente telt twee tot wel vijf keer meer inwoners dan elke andere gemeente in de categorie van de deelnemende 100.000+-gemeenten. In het verleden zijn binnen Rotterdam enkele beslissingen genomen waardoor de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging een extra impuls heeft gekregen.3 De gegevens van Rotterdam hebben daarmee bij enkele vragen een onevenredig grote invloed op de vastgestelde gemiddelden bij de budgetten, bestedingen en omvang van de griffie. Dat geldt ook voor de rekenkamerfunctie en voor de fractie-ondersteuning.
1.3 Over deze rapportage In de navolgende hoofdstukken wordt ingegaan op de kwaliteit van de verkregen informatie. Tevens wordt er richting gegeven aan de interpretatie van de inzichten. In bijlage zijn bovendien enkele verwijzingen naar relevante publicaties opgenomen die eveneens een bijdrage kunnen leveren aan een interpretatie van de bevindingen. Het is belangrijk om te benadrukken dat het uiteindelijk aan elke rekenkamer zelf is om te bepalen op welke wijze gerapporteerd wordt aan hun volksvertegenwoordiging. De factsheet en deze rapportage zijn hieraan louter ondersteunend.
In de navolgende hoofdstukken wordt steeds een categorie uit de gehanteerde inventarisatie behandeld. Respectievelijk zijn dat: • De budgetten en omvang van de griffie (hoofdstuk 2); • De budgetten van de rekenkamer (hoofdstuk 3); • De omvang van de fractieondersteuning (hoofdstuk 4); • Het functioneren van instrumenten ten behoeve van de volksvertegenwoordiging, zoals het stellen van vragen, het doen van onderzoek, het verkrijgen van ambtelijke bijstand, informatiebijeenkomsten en werkbezoeken en het functioneren van de informatievoorziening (hoofdstuk 5). In hoofdstuk 6 wordt, met gebruikmaking van de reacties op algemene vragen in de inventarisatie, gereflecteerd op enkele van de geconstateerde ontwikkelingen en inzichten.
In goed overleg met de rekenkamer van deze gemeente is daarom besloten om Rotterdam buiten de berekening van de gemiddelden van de 100.000+-gemeenten te laten voor de griffie, rekenkamer en fractie-ondersteuning. Bij de overige vragen zijn de antwoorden van Rotterdam wél meegenomen in de berekeningen.
Zowel deze verdiepende rapportage als de factsheets bevatten onderscheiden naar specifieke groepen gemeenten, onderverdeeld naar grootteklasse. In bijlage 2 is opgenomen van welke waterschappen, provincies en gemeenten informatie is verkregen. Daarbij zijn de deelnemende gemeenten ook gerangschikt naar grootteklasse. Daaruit is ook af te leiden op hoeveel deelnemers de verkregen informatie is gebaseerd.
3 2
11
In aanvang waren er meer deelnemende overheden, maar een klein aantal is er niet in geslaagd bruikbare informatie te verstrekken.
Toen de deelgemeenten werden opgeheven zijn de budgetten die op dat niveau bestonden ter ondersteuning van de deelraden toegevoegd aan de budgetten op centraal niveau.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
2. Over de griffie 2.1 Inleiding De griffie is één van de meest essentiële instanties voor de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging. Over de mogelijkheden en randvoorwaarden van de griffies om de volksvertegenwoordiging te ondersteunen zijn daarom relatief veel vragen gesteld. Tegelijkertijd zorgt de noodzakelijke aandacht voor de griffie direct voor een inhoudelijke uitdaging in het onderzoek. De griffie is ontstaan bij de dualisering van gemeentelijk en provinciaal bestuur, respectievelijk in 2002 en 2003. Bij de waterschappen is geen sprake van gedualiseerd bestuur. De ondersteuning van zowel het Dagelijks als het Algemeen Bestuur gebeurt vanuit dezelfde afdeling van de organisatie.
Over ‘de griffie’ bij de waterschappen Bij de waterschappen is geen sprake van dualisering van het bestuur, en is evenmin sprake van een griffie. Daarmee konden geen vragen worden gesteld over ‘de griffie bij de waterschappen’. Tegelijkertijd is evident dat het Algemeen Bestuur bij de waterschappen moet kunnen rekenen op ondersteuning. Er zullen medewerkers van waterschappen zijn die de vergaderingen van het Algemeen Bestuur voorbereiden, de agenda opstellen, de relevante stukken verzamelen, annoteren en verspreiden, die de verslagen opstellen van de vergaderingen van het Algemeen Bestuur en die opvolging van besluiten bewaken. Leden van het Algemeen Bestuur zullen voor zowel inhoudelijke als praktische zaken in hun functioneren te rade moeten kunnen gaan bij medewerkers van het waterschap. Voorafgaand aan de verspreiding van de vragenlijst onder de waterschappen is met de rekenkamers van dit bestuur van gedachten gewisseld over de mogelijkheden om op een goede manier met deze uitdaging om te gaan. Uiteindelijk is besloten om aan de waterschappen te verzoeken om de beschikbare informatie zoveel als mogelijk gespecificeerd naar de ondersteuning van het Algemeen Bestuur te verstrekken; ‘alsof er sprake is van een griffie’.
Uiteindelijk heeft dit bij slechts een beperkt aantal waterschappen geleid tot betrouwbare informatie. Zowel in de factsheet als in deze rapportage worden wel bevindingen over ‘de waterschappen’ gerapporteerd, maar daarbij geldt de uitdrukkelijke nuance dat de kwaliteit van deze informatie beperkt is, of in ieder geval gebaseerd is op een beperkt aantal deelnemende waterschappen.. Mede met gebruikmaking van de inzichten die in verdiepende gesprekken met medewerkers van de waterschappen zijn opgedaan, is duidelijk dat het niet altijd mogelijk is om een onderscheid te maken tussen de ondersteuning van het Alge-
12
meen Bestuur van de Waterschappen en de ondersteuning van het Dagelijks Bestuur. Binnen menig waterschap wordt tegelijkertijd wel degelijk een discussie gevoerd over de positie en de ondersteuning van het Algemeen Bestuur. Uit deze analyse blijkt dat bij het merendeel van de waterschappen goede informatie over de ondersteuning van het Algemeen Bestuur ontbreekt. Daarmee is een voor de hand liggende aanbeveling om hier beter inzicht in te verwerven.
2.2 Budgetten Een nadere verkenning van het functioneren van de griffie is begonnen met de vraag naar het beschikbare budget. Op het eerste gezicht lijkt dat een vraag naar informatie die eenvoudig beschikbaar zou moeten zijn. Inderdaad kunnen vrijwel alle deelnemende overheden opgave doen van bedragen, maar dat maakt deze bedragen niet zonder meer onderling goed vergelijkbaar. Er zijn tussen overheden verschillen in de opbouw van het bedrag dat wordt begroot (en besteed) aan de griffie. Soms beperken de gerapporteerde bedragen zich louter tot de salarislasten. Bij verschillende griffies maken opleidingskosten en kosten voor deelname aan congressen deel uit van de begroting. Bij andere overheden worden dergelijke kosten begroot en bekostigd vanuit generieke, organisatiebrede opleidingsbudgetten, die niet herleidbaar zijn tot specifieke organisatieonderdelen, zoals tot de griffie. Overheden gaan wisselend om met de manier waarop ‘overhead’, zoals huisvestingslasten en de kosten voor (ICT- en HRM-)ondersteuning worden doorberekend aan de verschillende onderdelen van hun organisatie. Bij verschillende overheden worden eventuele kosten voor externe inhuur voor de griffie ook ten laste gebracht van het budget van de griffie4, bij andere overheden wordt externe inhuur bekostigd uit een daarvoor beschikbaar generiek budget. 4
In een enkel geval kan het daarom gebeuren dat er in een jaar meer geld door de griffie wordt besteed dan er oorspronkelijk is begroot.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
In een aanvullende vraag is een specificatie gevraagd welke posten onderdeel uitmaken van de begrote kosten voor de griffie. Deze informatie is kwalitatief van aard. Daarmee is het niet mogelijk geweest om te komen tot een voor alle griffies op identieke wijze samengesteld bedrag. Bij vergelijking van het budget van individuele overheden met het gemiddelde past daarmee de nadrukkelijke kanttekening dat geen sprake is van een zuivere vergelijking. Aangenomen dat in alle jaren de bedragen bij elke afzonderlijke overheid op dezelfde wijze zijn opgebouwd, verschaffen de vastgestelde trends wel een betrouwbaar beeld. De trends zijn weergegeven in de factsheet. Uit die overzichten blijkt dat bij zowel bij provincies als gemeenten er over de periode 2018-2022 in het algemeen sprake is van stijgend budget voor de griffie. Toch past ook daar een nuancering. In verschillende gemeenten en provincies worden voorheen specifieke budgetten waarvan ook de ervaring is dat die lang niet altijd besteed worden (zoals communicatie, onderzoek, opleiding) ondergebracht in het algemene budget voor de griffie. Daarmee stijgt niet zozeer in het algemeen het beschikbare budget voor de griffie, maar krijgt de griffie vooral meer armslag om zelf keuzes voor de besteding van het budget te maken.
Soms wordt er al rekening mee gehouden dat er geschoven kan worden met projectgelden, waardoor griffiers niet de behoefte voelen om aan te dringen op structurele verhoging van het budget. De trend is ook inzichtelijk te maken aan de hand van het voor griffies begrote budget per inwoner van de desbetreffende overheid.5 Het resultaat is weergegeven in tabel 1.
Tabel 1 Gemiddeld budget van de griffie per inwoner
5
13
In deze berekening, en alle in dit rapport navolgende vergelijkbare berekeningen is aan elke overheid eenzelfde gewicht toegekend. Mede gezien het ontbreken van griffies bij waterschappen hebben niet alle deelnemende waterschappen in elk jaar de verlangde informatie kunnen verstrekken.
2018
2019
2020
2021
2022
Waterschappen
€ 0,18
€ 0,22
€ 0,23
€ 0,23
€ 0,26
Provincies
€ 0,61
€ 0,63
€ 0,72
€ 0,76
€ 0,76
Gemeenten
€ 7,93
€ 9,51
€ 9,59
€ 9,94
€ 10,69
Meer dan 100.000 inwoners
€ 4,69
€ 5,11
€ 5,25
€ 5,55
€ 6,01
50.000 – 100.000 inwoners
€ 5,82
€ 6,24
€ 6,33
€ 6,55
€ 6,86
30.000 – 50.000 inwoners
€ 6,46
€ 6,85
€ 6,89
€ 7,50
€ 8,00
Minder dan 30.000 inwoners
€ 11,63
€ 14,75
€ 14,77
€ 14,80
€ 16,03
Er kan betoogd worden dat de belasting van een griffie niet zozeer bepaald wordt door het aantal inwoners van de overheid in kwestie, maar veeleer door het aantal volksvertegenwoordigers dat een griffie geacht wordt te ondersteunen. In tabel 2 is dat verband inzichtelijk gemaakt.
Tabel 2. Gemiddeld budget griffie per volksvertegenwoordiger 2018
2019
2020
2021
2022
Waterschappen
€ 6.492
€ 8.054
€ 8.467
€ 8.371
€ 9.463
Provincies
€ 17.807
€ 18.548
€19.222
€ 20.400
€ 20.442
Gemeenten
€ 11.291
€ 12.310
€ 12.473
€ 13.252
€ 13.982
Meer dan 100.000 inwoners
€ 20.462
€ 22.915
€ 24.156
€ 25.842
€ 27.865
50.000 – 100.000 inwoners
€ 12.150
€ 12.964
€ 13.042
€ 13.483
€ 14.092
30.000 – 50.000 inwoners
€ 9.648
€ 10.321
€ 10.364
€ 11.266
€ 11.974
Minder dan 30.000 inwoners
€ 9.169
€ 10.631
€ 10.676
€ 11.352
€ 11.810
Begrote bedragen worden niet altijd besteed. Er is daarom ook navraag gedaan naar de jaarlijkse besteding van de beschikbare bedragen. Onderstaande tabel 3 maakt duidelijk dat de begrote bedragen over het algemeen volledig worden besteed. In een enkel geval wordt er op jaarbasis zelfs meer uitgegeven dan begroot. Een en ander kan te maken met de inzet van (tijdelijk) extra
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
personeel. Ook komt het voor dat gedurende een jaar een griffie al toestemming krijgt van de volksvertegenwoordiging om meer geld te besteden, anticiperend op een structurele verhoging van het beschikbare budget.
Tabel 3. Verhouding begroot en besteed bedrag griffie (100% = begroot bedrag in een jaar)
2018
2019
2020
2021
Waterschappen
100
100
95
97
Provincies
102
108
96
96
Gemeenten
99
100
101
100
Meer dan 100.000 inwoners
95
91
94
99
50.000 – 100.000 inwoners
97
98
99
99
30.000 – 50.000 inwoners
98
97
102
100
Minder dan 30.000 inwoners
103
106
102
100
In het kader van beschikbare budgetten is geïnformeerd naar specifieke posten, zoals een budget voor opleidingen van het griffiepersoneel en een budget voor communicatie. Als gezegd zijn er overheden waar een generiek, organisatiebreed budget bestaat voor de opleiding van de eigen medewerkers. Dergelijke kosten worden daarom lang niet altijd apart voor de griffie begroot. De griffiemedewerkers kunnen dan toch opleidingen volgen. Bij communicatie komt naar voren dat veel griffies geen bedragen begroten voor communicatie. Wel bestaat er de vaak impliciete, maar geregeld ook expliciete, afspraak dat de griffie in voorkomende gevallen een beroep kan doen op ondersteuning vanuit de afdeling communicatie. Anders gezegd, ook zonder dat er bedragen worden begroot, kunnen veel griffies rekenen op beschikbare capaciteit voor communicatie. Geregeld noemen griffiers dat ze voor andere specifieke expertise (HRM, juridisch advies) eveneens een beroep kunnen doen op de organisatie.
14
Naast opleidingen voor het eigen personeel kan de griffie ook een budget beheren voor trainingen en opleidingen van de volksvertegenwoordigers. Door verschillende griffiers wordt geconstateerd dat de opleidingsbehoefte onder volksvertegenwoordigers toeneemt, mede vanwege het feit dat er meer relatief onervaren volksvertegenwoordigers aantreden. Er zijn ook meer volksvertegenwoordigers die geen gebruik kunnen maken van een landelijke partijorganisatie met eigen opleidingsfaciliteiten. Toch is deze groeiende behoefte niet direct zichtbaar omdat veel opleidingen ‘om niet’ door specialisten vanuit de organisatie van de betrokken overheid, waaronder de griffie zelf, worden verzorgd. Bij griffier wordt met enige regelmaat ook een budget begroot voor zelfstandig onderzoek door de volksvertegenwoordiging, los van de rekenkamer. Desgevraagd geven verschillende griffiers aan dat dergelijke budgetten vooral worden ingezet om integriteitsonderzoeken te doen.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
2.3 Personele samenstelling In het onderzoek is ook navraag gedaan naar de omvang van de griffie. Het algemene beeld is als volgt:
Tabel 4. Begrote formatie griffie in FTE 2018
2019
2020
2021
2022
Waterschappen6
2,0
2,2
2,3
2,3
2,6
Provincies
9,0
8,9
9,2
10,0
10,2
Gemeenten
3,1
3,3
3,4
3,5
3,8
Meer dan 100.000 inwoners
8,7
9,0
9,4
10,1
11,0
50.000 – 100.000 inwoners
3,7
4,0
4,1
4,1
4,2
30.000 – 50.000 inwoners
2,6
2,6
2,8
2,9
3,1
Minder dan 30.000 inwoners
1,8
1,9
2,0
2,0
2,2
De beschikbare formatie wordt vrijwel altijd geheel benut, en in sommige gevallen zelfs meer dan oorspronkelijk geraamd, zo blijkt in de volgende tabel.
Tabel 5. Verhouding begrote en daadwerkelijke beschikbare formatie griffie (100% = begrote formatie in een jaar) 2018
2019
2020
2021
100
93
96
96
Provincies
91
97
103
98
Gemeenten
99
98
100
99
Meer dan 100.000 inwoners
97
99
103
95
50.000 – 100.000 inwoners
97
100
101
100
30.000 – 50.000 inwoners
99
100
99
98
Minder dan 30.000 inwoners
100
94
100
99
Waterschappen
6
15
Voor het actuele jaar is tevens verzocht om die omvang te specificeren naar verschillende functies binnen de griffie. Naast de bij provincies en gemeenten (wettelijk verplichte) griffier kunnen dat zogeheten commissiegriffiers zijn, raads- of provinciale staten-adviseurs, communicatiemedewerkers en secretariële ondersteuning. De praktijk bleek wat dit betreft veelzijdiger dan in de vragenlijst was voorzien. In menig aanvullend gesprek is gesproken over de definitie van de verschillende functies. Aansluitend ging de discussie over de vraag of de personele samenstelling van die griffie in kwestie dan wel goed in de verschillende categorieën paste. Voor die functies zijn echter geen concrete, algemeen gedeelde omschrijvingen bekend, zodat een goede specificatie niet mogelijk is. Een enkele keer is aangegeven dat sommige termen (zoals commissiegriffier) bij menige griffie in ongebruik is geraakt, terwijl er nieuwe categorieën zijn ontstaan. Zo noemen verschillende griffies dat zij onlangs een informatiemedewerker hebben aangesteld of dat overwegen. In lijn met eerdere constateringen rond communicatie vanuit de griffie, kan worden vastgesteld dat het ontbreken van een communicatiemedewerker binnen de griffie niet automatisch betekent dat er geen sprake is van professioneel ondersteunde communicatie vanuit de griffie.
Menige griffie is in de gelegenheid om een communicatiemedewerker ‘in te lenen’ vanuit de communicatie-afdeling van de betrokken overheid. Uiteindelijk is het aldus ontstane beeld dusdanig veelzijdig dat een generieke vergelijking op functies binnen de griffie geen toegevoegde waarde heeft.
Deze gegevens zijn gebaseerd op de opgave door slechts 4 waterschappen. Elk van deze waterschappen heeft benadrukt dat hun opgave is gebaseerd op een schatting.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
2.4 Opvattingen over de griffie
inzicht in de inzet van middelen en in de geleverde prestaties. Deze griffies waren in de context van de inventarisatie daarom vaak goed in staat om de verlangde informatie op gedetailleerd niveau te verstrekken.
In de vragenlijst is het blok over de griffie afgesloten met de algemeen geformuleerde vraag of de budgetten waar de griffie over beschikt naar mening van de invuller voldoende zijn om de ambities met betrekking tot de ondersteuning van de volksvertegenwoordiging waar te maken. In het algemeen is de beantwoording van deze vraag als volgt:
Tabel 6. Opvatting over budget griffie Ruim voldoende
Voldoende
Te weinig
Veel te weinig
Waterschappen
0%
100%
0%
0%
Provincies
0%
67%
33%
0%
Gemeenten
3%
62%
31%
4%
Meer dan 100.000 inwoners
0%
50%
38%
13%
50.000 – 100.000 inwoners
0%
64%
36%
0%
30.000 – 50.000 inwoners
5%
71%
19%
5%
Minder dan 30.000 inwoners
4%
56%
36%
4%
Bij alle overheden is er sprake van een ‘gematigde tevredenheid’ over de voor de griffie beschikbare budgetten. In de aanvullende gesprekken is herhaaldelijk benadrukt dat er een grote druk op de griffie wordt gevoeld om op vele vlakken ondersteuning te verschaffen aan de volksvertegenwoordiging. Deze druk komt onder meer voort uit het inzicht dat de taken en verantwoordelijkheden van de volksvertegenwoordiging in de afgelopen jaren sterk zijn toegenomen, en dat in de toekomst zullen blijven doen. De toegenomen budgetten voor de griffie zijn daar een gevolg van. Veel griffies ervaren dat de stijging in beschikbaar budget lang geen gelijke tred houdt met de stijgende verwachtingen ten aanzien van de griffie. Anders gezegd, de vastgestelde stijging in budgetten betekent niet automatisch dat de griffies beter aan de verwachtingen kunnen voldoen.
16
Tegelijkertijd is in de verdiepende gesprekken herhaaldelijk genoemd dat de armslag van de griffie voor een belangrijk deel wordt bepaald door de ambities van de volksvertegenwoordiging en door de bereidheid om die ambities in beschikbaar budget waar te kunnen maken. Verschillende griffiers benadrukken dat het essentieel is om daarover het gesprek met hun volksvertegenwoordiging aan te gaan. De inventarisatie heeft betrekking op de periode 2018 tot 2022. Dit begin- en eindjaar waren voor gemeenten beide verkiezingsjaren. Verkiezingsjaren zijn anders dan andere jaren. Geregeld worden in die jaren incidenteel de budgetten verhoogd, zowel bedoeld voor intensievere communicatie (opkomstbevordering) als voor het inwerkprogramma van de nieuwe raad. Bij de provincies en waterschappen trad dat effect logischerwijs alleen in 2019 op.
In veel van de gesprekken (ongeacht overheid of gemeentegrootte) is gerefereerd aan de ervaren noodzaak om de griffie te professionaliseren. Verschillende griffiers werken al enige tijd met griffie(jaar)plannen, waarover zij afspraken maken met ofwel de werkgeverscommissie of het presidium. Zo’n jaarplan biedt aan de voorkant mogelijkheden om met de vertegenwoordiging van de raad of Provinciale Staten afspraken te maken over de inzet van de beschikbare capaciteit. Het plan dient vervolgens als sturingsinstrument en kan eveneens als uitgangspunt voor een evaluatie dienen. Om zo’n plan goed te kunnen gebruiken als sturingsinstrument, zorgen veel griffiers voor actueel
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
3. De rekenkamer Alle deelnemers aan het DoeMee-onderzoek 2022 hebben gemeenschappelijk dat er sprake is van een actieve rekenkamer, met budget en ambitie. In het kader van de inventarisatie zijn enkele kerngegevens van de deelnemende rekenkamers, gespecificeerd naar deelnemende overheid, geïnventariseerd. Over het functioneren van de rekenkamerfunctie zijn niet veel gedetailleerde vragen gesteld. Er wordt vanuit het DoeMee-onderzoek gerapporteerd aan de deelnemende rekenkamers die zelf – veel beter dan uit een generieke inventarisatie kan blijken – weet hebben van hun eigen functioneren. De geïnventariseerde gegevens zijn daarmee vooral bedoeld om inzicht te verschaffen in enkele algemene uitgangspunten en trends, zodat de deelnemende rekenkamers hun relatieve positie kunnen bepalen. Ook al is de inventarisatie beperkt gebleven tot enkele generieke gegevens, dan nog zijn er wat de vergelijking betreft tekortkomingen. In veel gemeenten, provincies en waterschappen wordt verschillend omgegaan met de wijze waarop de ambtelijke ondersteuning van de rekenkamer plaatsvindt.
In sommige gemeenten en waterschappen is er geen sprake van ambtelijke ondersteuning, in verschillende gemeenten wordt ambtelijke ondersteuning vanuit de griffie verleend zonder dat deze wordt doorberekend aan de rekenkamer, andere rekenkamers kennen een zelfstandige ondersteuning die vanuit het budget van de rekenkamer wordt bekostigd. Weliswaar is in de inventarisatie navraag gedaan naar deze verschillende varianten, maar dan nog is het niet mogelijk om al die varianten goed te verwerken in de bepaling van de gemiddelde budgetten. Rekenkamers die verschillende gemeenten of provincies bedienen specificeren niet altijd welk deel van hun budget of bestedingen toegerekend kan worden aan de afzonderlijke overheden.
17
Met al deze slagen om de arm kan het gemiddelde budget van de rekenkamer per inwoner van de overheid in kwestie worden bepaald. Het resultaat is weergegeven in tabel 7.
Tabel 7. Budget rekenkamer (per inwoner) 2018
2019
2020
2021
2022
Waterschappen
€ 0,06
€ 0,07
€ 0,06
€ 0,07
€ 0,08
Provincies
€ 0,29
€ 0,29
€ 0,30
€ 0,31
€ 0,32
Gemeenten
€ 1,03
€ 1,10
€ 1,15
€ 1,23
€ 1,25
Meer dan 100.000 inwoners
€ 1,13
€ 1,13
€ 1,20
€ 1,24
€ 1,25
50.000 – 100.000 inwoners
€ 0,89
€ 0,92
€ 0,98
€ 0,97
€ 0,98
30.000 – 50.000 inwoners
€ 0,79
€ 0,78
€ 0,83
€ 0,92
€ 0,97
Minder dan 30.000 inwoners
€ 1,34
€ 1,50
€ 1,52
€ 1,61
€ 1,64
Voor gemeenten wordt soms wel de vuistregel gehanteerd dat een budget van € 1,33 per inwoner gewenst is.7Voor de deelnemende gemeenten komt in het algemeen het vastgestelde budget daar dicht bij in de buurt. De begroting van rekenkamers in gemeenten met minder dan 30.000 inwoners ligt zelfs boven dit richtgetal. Ook nu is relevant of de rekenkamers jaarlijks hun budget ook daadwerkelijk besteden. In tabel 8 zijn de resultaten van deze berekening weergegeven.
7
Dit bedrag is ontleend aan door Berenschot in 2020 opgestelde ‘Inspiratiekaders effectieve invulling lokale rekenkamer’.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
Tabel 8. Verhouding begroot en daadwerkelijk besteed budget rekenkamer (100% = begroot budget in een jaar) 2018
2019
2020
2021
Waterschappen
43
64
62
89
Provincies
97
95
95
97
Gemeenten
74
84
83
82
Meer dan 100.000 inwoners
79
89
93
89
50.000 – 100.000 inwoners
76
78
79
81
30.000 – 50.000 inwoners
68
83
80
87
Minder dan 30.000 inwoners
76
88
85
77
Voor Waterschappen is de rekenkamer vooralsnog niet verplicht. De deelnemende waterschappen hebben gemeenschappelijk dat daar wel een rekenkamer actief is. Het gegeven dat zij niet altijd de beschikbare budgetten aanwenden, kan er mee te maken hebben dat zij moeite hebben om goede invulling te geven aan hun rol en functie. De provinciale rekenkamers benutten jaarlijks vrijwel geheel hun budget. Dat geldt ook voor de rekenkamers in de grotere gemeenten, maar in de klassen daaronder valt op dat menige rekenkamer niet het jaarlijks beschikbare budget volledig weet in te zetten.
18
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
4. Fractieondersteuning Het thema fractieondersteuning is in verschillende opzichten interessant. Om te beginnen bleek het aantal varianten in de inrichting van de fractieondersteuning in de praktijk groter dan vooraf was verondersteld. Daardoor komen sommige van die varianten niet goed tot hun recht in de inventarisatie. Zo was een onvoorziene variant dat bij sommige overheden zogenaamde fractievolgers of commissieleden geacht worden om fractieondersteunende werkzaamheden te verrichten. Hun vergoeding voor die activiteiten bestaat uit de bedragen die zij ontvangen voor hun aanwezigheid bij commissievergaderingen. Naast de veelzijdigheid bij de inrichting van de fractieondersteuning is de grote spreiding in beschikbare budgetten uiterst opmerkelijk. Bij sommige overheden is er niet tot nauwelijks sprake van een budget voor fractieondersteuning, bij andere is er sprake van zeer aanzienlijke bedragen. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval bij alle deelnemende provincies. In verschillende (grote) gemeenten en in het merendeel van de deelnemende provincies is de ambitie dat elke fractie een betaalde medewerker zou moeten kunnen aanstellen. In de praktijk blijkt echter dat niet elke fractie, hoewel het budget daarvoor beschikbaar is, van die mogelijkheid gebruik maakt.
Tabel 9. Budget fractieondersteuning (per inwoner) 2018
2019
2020
2021
2022
Waterschappen
€ 0,01
€ 0,01
€ 0,01
€ 0,01
€ 0,01
Provincies
€ 0,35
€ 0,37
€ 0,37
€ 0,40
€ 0,41
Gemeenten
€ 0,54
€ 0,64
€ 0,64
€ 0,63
€ 0,65
Meer dan 100.000 inwoners
€ 1,00
€ 1,05
€ 1,19
€ 1,14
€ 1,26
50.000 – 100.000 inwoners
€ 0,50
€ 0,56
€ 0,56
€ 0,57
€ 0,59
30.000 – 50.000 inwoners
€ 0,44
€ 0,45
€ 0,45
€ 0,47
€ 0,47
Minder dan 30.000 inwoners
€ 0,52
€ 0,73
€ 0,69
€ 0,67
€ 0,67
Naast de relatie met inwoneraantallen kan ook een gemiddeld bedrag voor fractieondersteuning per volksvertegenwoordiger worden bepaald. Dit is weergegeven in tabel 10. Overigens geldt dat bij een groot deel van de deelnemende overheden elke fractie een vaste vergoeding ontvangt, aangevuld met een bedrag per fractielid.
Tabel 10. Budget fractieondersteuning (per volksvertegenwoordiger) 2018
2019
2020
2021
2022
€ 254
€ 348
€ 463
€ 452
€ 472
Provincies
€ 9.833
€ 10.532
€ 10.656
€ 11.804
€ 12.078
Gemeenten
€ 1.174
€ 1.256
€ 1.347
€ 1.325
€ 1.399
Meer dan 100.000 inwoners
€ 5.194
€ 5.435
€ 6.474
€ 6.324
€ 6.864
50.000 – 100.000 inwoners
€ 1.070
€ 1.189
€ 1.193
€ 1.209
€ 1.251
30.000 – 50.000 inwoners
€ 664
€ 679
€ 679
€ 703
€ 701
Minder dan 30.000 inwoners
€ 415
€ 519
€ 490
€ 478
€ 472
Waterschappen
Opmerkelijk zijn de hoge bedragen bij de deelnemende provincies; bedragen die gemiddeld hoger zijn dan in alle andere categorieën.8 8
19
Zoals eerder aangegeven is Rotterdam buiten deze overzichten gelaten. In deze gemeente ligt de fractievergoeding wezenlijk hoger dan in welke andere gemeente.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
De trend is over het algemeen stijgend. Alleen in de kleinere gemeenten is dat niet tot nauwelijks het geval. In verschillende gesprekken is naar voren gekomen dat het in kleine gemeenten om dusdanig kleine bedragen zou gaan, dat er weinig van wordt verwacht. Om die reden wordt er geregeld in het geheel vanaf gezien.
Tabel 11. Verhouding begrote en bestede bedragen fractieondersteuning (100% = begroot bedrag fractieondersteuning)
Veel griffiers geven aan ambities te hebben met fractieondersteuning, maar moeten constateren dat hun volksvertegenwoordiging zelf weinig geneigd is om daarin mee te gaan. Als er al sprake is van budgetten voor fractieondersteuning, dan noemen veel griffiers dat afzonderlijke fracties daar zeer verschillend mee omgaan. Een en ander leidt er toe dat lang niet alle begrote bedragen daadwerkelijk worden besteed, zoals blijkt uit tabel 11. Al met al leeft breed onder griffiers het gevoel dat er wezenlijk meer rendement is te halen uit een professioneel ingerichte fractieondersteuning. Hierbij hebben zij echter te maken met zowel terughoudendheid van volksvertegenwoordigers om ‘geld aan zichzelf te besteden’ als met een weinig doelgerichte aanwending van de beschikbare gelden door afzonderlijke fracties.
20
2018
2019
2020
2021
Waterschappen
87
43
46
39
Provincies
103
90
100
99
Gemeenten
68
72
71
70
Meer dan 100.000 inwoners
90
89
88
99
50.000 – 100.000 inwoners
68
72
68
63
30.000 – 50.000 inwoners
59
68
65
62
Minder dan 30.000 inwoners
67
69
71
73
In sommige gesprekken is ter sprake gekomen dat er fracties zijn die de beschikbare budgetten niet altijd conform de daaraan gestelde regels en voorschriften besteden, of de besteding niet goed verantwoorden. Ook dat draagt er aan bij dat betrokken griffiers, of de volksvertegenwoordigers zelf, terughoudend omgaan met de fractievergoeding en niet gauw bereid zijn te pleiten voor uitbereiding.
Ondersteuning van de raad | 2023
Rekenkamerbrief
Bestuurlijke reactie
Benchmark
Factsheet
Bijlagen
Griffie
Rekenkamer
Fractieondersteuning
Informatievoorziening
Afsluiting
5. De informatievoorziening Een goede informatievoorziening ten behoeve van de volksvertegenwoordiging vormt een essentiële voorwaarde voor goede kaderstelling en controle. Vanuit die optiek is een betrekkelijk groot aantal vragen gesteld over manieren en mogelijkheden waar volksvertegenwoordigers over beschikken om hun informatiepositie te versterken. Dat begon met vragen naar het verkrijgen van zogeheten ambtelijke bijstand. Hiermee wordt gedoeld op de mogelijkheid waar volksvertegenwoordigers een beroep op kunnen doen op intensieve en gerichte ondersteuning vanuit de ambtelijke organisatie. Deze mogelijkheid was al voorafgaand aan de dualisering in de Gemeente- en Provinciewet opgenomen en is ook daarna blijven bestaan. Op de vraag of er sprake is van een regeling voor ambtelijke bijstand kunnen gemeenten en provincies eigenlijk geen ander antwoord geven dan ‘ja, deze is vastgelegd in een verordening’. Immers, in de wet is ook genoemd dat er een verordening voor ambtelijke bijstand dient te worden opgesteld. Desalniettemin noemen zes gemeenten dat er geen sprake is van een verordening. Eén provincie stelt dat het verstrekken van ambtelijke bijstand louter op informele basis is geregeld. Overigens is ‘ambtelijke bijstand’ geen wettelijke vastgelegde mogelijkheid bij de waterschappen.