Rapport aanbesteding zwembadexploitatie en inkoop- aanbestedingsbeleid Heerlen
Tekst van het document
44 De ambtelijke organisatie is desgevraagd niet in staat de resultaten van verbijzonderde interne controles op het inkoopproces in 2020 en
2021 aan te leveren voor dit rekenkameronderzoek.
21
duurzaamheid en circulariteit. De raad vult de kaderstellende en controlerende rol over het algemeen summier in. Dit komt onder meer doordat het college zelf weinig uitgesproken is over wat zij beoogt met inkoop en aanbesteding (zie paragraaf 3.1) en daarnaast ook de raad summier betrekt bij inkoop en aanbesteding. De beperkte informatieverstrekking door het college zorgt voor een geringe betrokkenheid van de raad (zie hieronder). Wanneer zich een uitzonderlijk geval voordoet, zoals de aanbesteding van de zwembadexploitatie, is de communicatie door het college uitgebreider en zijn raadsleden beter in staat hun controlerende en volksvertegenwoordigende rol in te vullen. Het college informeert de raad hoofdzakelijk met de jaarstukken over de inkoopfunctie.45 Deze communicatie beperkt zich tot procedurele aanduidingen over uitgevoerde interne onderzoeken, zonder in te gaan op de resultaten van die onderzoeken. De raad ontvangt op dit moment bijvoorbeeld geen informatie over in hoeverre de gemeente lokale opdrachtnemers inschakelt of de mate waarin ingeschakelde opdrachtnemers daadwerkelijk 2% of 5% aan social return realiseren. De communicatie duidt erop dat het college inkoop als een uitvoeringskwestie beschouwt, waarover zij de raad slechts op hoofdlijnen dient te informeren.
Raadsleden bevestigen enerzijds dat het inderdaad een uitvoeringskwestie is en daarmee een collegebevoegdheid. Anderzijds geven zij in het kader van dit rekenkameronderzoek ook aan uitgebreider geïnformeerd te willen worden over de resultaten van het inkoopbeleid, met name waar het gaat om specifieke maatschappelijke of ideële doelen. Het onderzoek leidt samengevat tot de volgende bevindingen: Bevindingen ▪ De raad vult de kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van inkoop en aanbesteding summier in (specifieke gevallen uitgezonderd). ▪ Inkoop en aanbesteding is een uitvoeringskwestie waarover het college in het algemeen nauwelijks communiceert (alleen via jaarstukken, specifieke gevallen uitgezonderd).
45 Gemeente Heerlen, Jaarstukken gemeente 2019 en 2020, paragraaf Bedrijfsvoering.
22
4. Conclusies en aanbevelingen 4.1 Conclusies Het rekenkameronderzoek richt zich op de specifieke casus van de aanbesteding van de zwembadexploitatie en op het Heerlense inkoopbeleid in het algemeen. Het gaat om de volgende twee onderzoeksvragen: ▪
▪
In hoeverre is het proces van kaderstelling, (bestuurlijke en ambtelijke) aansturing, beheersing, toezicht en verantwoording bij de aanbesteding van het risicodragend beheren, exploiteren en onderhouden van twee zwembaden te Heerlen doeltreffend, zorgvuldig en rechtmatig verlopen? In hoeverre zorgt het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen voor borging van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid?
De Rekenkamer Heerlen komt op basis van het onderzoek tot de volgende conclusies: Conclusies over de aanbesteding van de zwembadexploitatie Conclusie 1 De aanbesteding van de exploitatie van de twee zwembaden is doeltreffend en rechtmatig verlopen. Zo was er conform wet- en regelgeving sprake van een Europese aanbesteding, liet de gemeente zich gedurende de aanbesteding ondersteunen door een professionele partij en hebben voldoende partijen met interesse zich gemeld. De toenmalige exploitant, Otterveurdt, BV kon ook meedingen, maar heeft daarvan af gezien. Van de drie inschrijvende partijen, kreeg Sportfondsen de zwembadexploitatie uiteindelijk gegund, met name op basis van het aspect prijs. Conclusie 2 Het college nam op een relatief laat moment een formeel besluit over de aanbesteding, waardoor er ruimte ontstond voor (onterechte) verwachtingen bij de toenmalige exploitant. Het is duidelijk dat het college sinds 2016 de intentie had om het contract met Otterveurdt – conform de einddatum van het contract - op te zeggen en de zwembadexploitatie aan te besteden. Dat communiceerde het college ook meerdere malen naar zowel de toenmalig exploitant als naar de gemeenteraad. Het college ging echter niet direct over tot een collegebesluit daarover. Het formele besluit tot opzegging van het contract en het overgaan tot aanbesteden, nam het college in maart 2020.
Het college voldeed daarmee aan de opzegtermijn van één jaar. Juridisch en zakelijk gezien is het voortraject dan ook correct verlopen, maar de verwachting van de toenmalig exploitant van Otterveurdt was anders. Op momenten voorafgaand aan het collegebesluit sprak het college over een scenario waarbij Otterveurdt de exploitatie na 11 mei 2021 kort kon voortzetten. In samenhang bezien met het hiervoor geschetste, is het voorstelbaar dat die gesprekken de verwachtingen van de exploitant hoog hielden. Conclusie 3 Het college had weinig oog voor complicerende factoren die gedurende het proces voor problemen (zoals vertraging) konden zorgen. Het betrof een omvangrijke aanbesteding met een behoorlijk afbreukrisico. College en ambtelijke organisatie lieten zich gedurende het voortraject ondersteunen door professionele partijen met de benodigde expertise. Het college stelde ook uitgangspunten en
23
randvoorwaarden op met betrekking tot (de exploitatie van de) zwembaden in Heerlen. Toch benaderde het college deze aanbesteding onvoldoende als een groot en – daarmee inherent - complex project. Door het late collegebesluit om te gaan aanbesteden was er weinig tijd om de aanbesteding en de overgang naar een (eventueel nieuwe) exploitant adequaat en tijdig te laten verlopen. Gedurende de aanbesteding speelden er dan ook een aantal complicerende factoren. Zo liep de communicatie met Otterveurdt en andere belanghebbenden stroef en wilde Otterveurdt zowel voorafgaand aan als gedurende de aanbesteding geen informatie aanleveren. Daarnaast had de aanbesteding deels betrekking op een nog te bouwen Centrumbad, hetgeen ook onzekerheid met zich meebracht. Conclusie 4 In de praktijk had de gemeente minder oog voor de (mogelijke) persoonlijke gevolgen voor de toenmalige exploitant, personeelsleden, verenigingen en (andere) huurders. De rekenkamer heeft de indruk dat – mede ten gevolgde hiervan - de relatie en communicatie tussen de gemeente Heerlen en (de directeur van) Otterveurdt verslechterde gedurende het voortraject van de aanbesteding. Conclusie 5 Het college informeerde de raad en betrok de raad bij het proces voorafgaand, gedurende, en na afloop van de aanbesteding.
De gemeenteraad is dan ook in de gelegenheid gesteld om kaders te stellen en te controleren, maar de raad liet zich grotendeels leiden door (de keuzes van) het college.
Conclusies over het Heerlense inkoopbeleid in het algemeen Conclusie 6 Het Heerlense inkoopbeleid biedt onvoldoende grondslag voor doeltreffende inkoop omdat het gedateerd, summier en weinig richtinggevend is. Met een actueel en goed uitgewerkt inkoopbeleid kan een gemeente sturen op de realisatie van gemeentelijke doelen. Het Heerlense inkoopbeleid bevat doelen, maar deze zijn te weinig specifiek om richtinggevend te kunnen zijn. Een uitzondering vormt het doel op het vlak van social return, dat wel uitgewerkt is en waarvan zichtbaar is dat de gemeente de richtlijn hierover hanteert in inkooptrajecten, maar waarover het college de raad nog niet structureel informeert. De raad staat op afstand omdat college en raad inkoop en aanbesteding vooral als een uitvoeringskwestie beschouwen. Het maakt dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol op dit vlak summier invult (specifieke gevallen uitgezonderd). Conclusie 7 Er is in Heerlen sprake van een functionerende inkooporganisatie, maar deze is nog in ontwikkeling en kwetsbaar, waardoor de borging van doelmatigheid en rechtmatigheid niet optimaal is. Het gebruik van groslijsten van geselecteerde opdrachtnemers is een voorbeeld van een goede praktijk. Deze draagt bij aan doelmatigheid van de inkoop.
Uit het samenspel en de onderlinge afstemming tussen het cluster I&A en de vakafdelingen spreekt ook dat er aandacht is voor inkoop en aanbesteding. Tegelijk is ook zichtbaar dat procedures en werkwijzen ontbreken of nog in ontwikkeling zijn. Zo is er geen sprake van functiescheiding, ontbreekt een centrale ‘hoeder’ van rechtmatigheid (concerncontoller), is het afwijken van inkoopbeleid een ambtelijke en geen bestuurlijke aangelegenheid, en vinden er geen inkoopaudits of aantoonbare interne controles op inkoop plaats. Dit maakt de gemeente Heerlen kwetsbaar wat betreft de borging van rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding.
24
4.2 Aanbevelingen De Rekenkamer komt tot de volgende aanbevelingen: Aanbeveling 1 (aan het college) Benader grote, complexe aanbestedingen als groot project. Leer van de zaken die goed zijn gegaan bij de aanbesteding van de zwembadexploitatie (zoals de doelgerichte aanpak en de ondersteuning door deskundigen), maar ook van de zaken die minder goed zijn gegaan (late besluitvorming, onduidelijkheid voor exploitant, complicerende factoren). Besteed vooral (meer) aandacht aan risicomanagement en beheersing. Aanbeveling 2 (aan het college) Pak vergelijkbare aanbestedingstrajecten in het vervolg op met meer oog voor de menselijke en sociale kant. Zo kan de gemeente betrokkenen eerder meenemen in het proces. De gemeente moet daarin regie houden. Eerder communiceren met en betrekken van betrokkenen, kan onvrede later voorkomen. Aanbeveling 3 (aan de raad en het college) Verken de wensen en eisen van de raad en stel nieuw inkoopbeleid vast. Bepaal daarbij welke thema’s voor de raad van belang zijn, zoals bijvoorbeeld ondersteuning van lokaal ondernemerschap, klimaat, duurzaamheid, integriteit et cetera. Leg daarbij vast hoe de raad periodiek (bijvoorbeeld jaarlijks) wordt geïnformeerd over de prestaties van de gemeente op deze thema’s (meetbare doelen).
Aanbeveling 4 (aan het college) Zorg voor een doorontwikkeling van de Heerlense inkooporganisatie (team JZ én vakafdelingen), de interne werkwijzen en procedures, en verbetering van de borging van rechtmatigheid. Het is raadzaam om de borging van doelmatigheid en rechtmatigheid van inkoop integraal aan te pakken in de organisatie. Dit betekent dat zowel binnen het team JZ als ook binnen vakafdelingen er een evaluatieen verbeterslag en verdere implementatie dient te komen van werkwijzen en procedures (zoals de groslijsten, inkoopkalender, inkoopevaluaties et cetera). Het cluster I&A kan zich explicieter positioneren als vraagbaak. I&A scherper letten op correcte toepassing van werkwijzen en procedures. Met het oog op borging van rechtmatigheid (en leren en verbeteren) is het zaak om werk te maken van jaarlijkse spendanalyses en verbijzonderde interne controles. Het verdient ten slotte aanbeveling om afwijkingen van het inkoopbeleid slechts toe te staan op grond van een collegebesluit. Aanbeveling 5 (aan raad) Stel vast welke aanbevelingen u wilt overnemen en verzoek het college om een plan van aanpak hiervoor te maken. Stel vast of en zo ja, op welke wijze en wanneer, u geïnformeerd wenst te worden over de voortgang en de resultaten van deze aanpak.
25
Bijlage 1. Geraadpleegde personen Nico van den Ham Concernjurist André Timmerman Adviseur Drijver en Partners Laura de Gooyert Adviseur Drijver en Partners Sandra Peulen Teamleider Juridische Zaken Fred Geelen Adviseur Inkoop en Aanbesteding Ivo Reuvers Strategisch beleidsadviseur Sport Martin de Beer Wethouder Economie, Arbeidsmarkt en Sport Harrie Gootzen Adviseur Inkoop en Aanbesteding Michel van Gerwen Adviseur Ruimte / specialist Groen Rob Mulleneers Directeur Otterveurdt Fred Daamen Gemeenteraadslid (Partij Hoensbroeks Belang) Ando van de Pol Transitiemanager Femke Omvlee Voorzitter Huurdersbelangen Otterveurdt en (voormalig) onderhuurder
26
Bijlage 2. Deelvragen en normenkader Onderstaande tabel bevat de deelvragen en normen voor het onderzoek naar de aanbesteding van de het risicodragend beheren, exploiteren en onderhouden van twee zwembaden te Heerlen.
Deelvragen
Normen
Kaderstelling Hoe is het voortraject voor de aanbesteding verlopen (bepaling uitgangspunten, marktverkenning)? 2. In hoeverre past deze aanbesteding in het gemeentelijke sport(accommodatie)beleid? 3. Hoe is de gemeente voorafgaand aan de aanbesteding omgegaan met de vorige exploitant (Otterveurdt B.V.) en andere stakeholders? 1.
▪
▪ ▪ ▪
De gemeente heeft voorafgaand aan de aanbesteding de uitgangspunten en mogelijkheden onderzocht en een marktverkenning uitgevoerd. De financiële en maatschappelijke gevolgen en risico’s zijn helder in beeld gebracht. De uitgangspunten zijn in lijn met het gemeentelijke sport(accommodatie)beleid. De gemeente heeft in het voortraject oog gehad voor de belangen van de vorige exploitant en andere stakeholders.
Uitvoering Hoe is de bestuurlijke en ambtelijke aansturing van het aanbestedingstraject verlopen? 5. Hoe is de uitvoering van de aanbesteding in de praktijk verlopen? 6. Wat was de uitkomst van de aanbesteding? 7. Is de aanbesteding zorgvuldig en rechtmatig verlopen? 4.
▪
▪
De aanbesteding heeft geleid tot een uitkomst die wat betreft kwaliteit en prijs gelijk of beter is dan hetgeen de gemeente op voorhand had verwacht. De gemeente is op zorgvuldige en rechtmatige wijze omgegaan met bestaande afspraken en contracten.
Toezicht en verantwoording Hoe is de raad over het aanbestedingstraject geïnformeerd? 9. In hoeverre heeft de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kunnen invullen? 8.
▪ ▪
Het college heeft de raad voorafgaand, gedurende en na afloop van de aanbesteding geïnformeerd. Het college heeft de raadsvragen over deze aanbesteding inhoudelijk juist en volledig en conform wet- en regelgeving beantwoord.46
De onderstaande tabel bevat de deelvragen en normen voor het onderzoek naar de inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen.
Deelvragen
Normen
Doeltreffendheid 1.
Welke doelen en uitgangspunten streeft de gemeente Heerlen na met haar inkoop- en aanbestedingsbeleid en hoe verhouden deze zich tot de gemeentelijke brede
▪
De gemeente heeft haar beleidsinhoudelijke doelen (SMART) geïncorporeerd en geoperationaliseerd in het inkoop- en
46
Zie onder meer artikel 33 van het Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van de raad 2018, gemeente Heerlen.
27
doelstellingen op inhoud (inkoop is een ondersteunende functie)? 2. In hoeverre draagt de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid bij aan gemeentelijke doelen?
▪
aanbestedingsbeleid of in daaraan verbonden richtlijnen of procedures; De uitvoering verloopt doeltreffend c.q. inkoop draagt aantoonbaar bij aan de realisatie van gemeentelijke doelen (integriteit, maatschappelijk verantwoord inkopen, innovatie etc.).
Doelmatigheid 3.
In hoeverre is de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid doelmatig?
▪ ▪ ▪ ▪ ▪
▪
Er is sprake van een inkoopstrategie; Er zijn procedures beschreven en die worden in de praktijk ook gevolgd; De gemeente voert jaarlijks spendanalyses uit; De gemeente kiest voor de beste prijskwaliteitverhouding; De doelen en uitgangspunten in het inkoop- en aanbestedingsbeleid worden jaarlijks geëvalueerd aan de hand van de resultaten, en op basis daarvan vindt bijsturing plaats; De inkoopafdeling is goed ingebed in de organisatie en functioneert efficiënt c.q. taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de inkoopadviseurs zijn beschreven, vastgelegd en geborgd in de organisatie en worden gecommuniceerd naar de andere afdelingen.
Rechtmatigheid Voldoet het inkoop- aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen aan geldende wet- en regelgeving op lokaal, nationaal en Europees niveau? 5. In hoeverre zorgt het huidige inkoop- en aanbestedingsbeleid voor borging van rechtmatige inkoop en aanbesteding? 4.
▪
▪ ▪
▪
Inkoop- en aanbesteding voldoet aan wet- en regelgeving en aan de in Heerlen geldende beleidsregels en procedures. Inkoop vindt plaats volgens de vigerende mandaat- en budgethoudersregeling. Er is sprake van een controleprotocol dat aantoonbaar wordt toegepast. Niet geautoriseerde afwijkingen worden gesignaleerd en gerapporteerd en er vindt bijsturing plaats. Daar waar afwijking van het inkoop- en aanbestedingsbeleid nodig of wenselijk is, volgt de gemeente de daarvoor geldende procedure.
Rol van de gemeenteraad Hoe verantwoordt het college van B&W de resultaten van het inkoop- en aanbestedingsbeleid aan de gemeenteraad, met name voor wat betreft de realisatie van de gestelde doelen? 7. Hoe vult de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol op het gebied van inkoop- en aanbestedingsbeleid in? 6.
▪
▪
▪
▪
De raad is betrokken geweest bij de ontwikkeling van het inkoop- en aanbestedingsbeleid; Er vindt periodiek verantwoording plaats door het college aan de raad over het inkoop- en aanbestedingsbeleid; Belangrijke afwijkingen in de praktijk ten opzichte van de procesbeschrijving en overige gestelde kaders worden gerapporteerd aan de raad; De verantwoording biedt inzicht in de mate waarin de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid worden gerealiseerd;
28
▪
De raad evalueert één keer in de vier jaar het inkoop- en aanbestedingsbeleid en beoordeelt in hoeverre de doelstellingen zijn gerealiseerd. Op basis hiervan wordt het beleid aangepast.
Beoordeling Het normenkader is het referentiekader voor de beoordeling. We beantwoorden de onderzoeksvragen en geven per vraag een oordeel (en toelichting) over in hoeverre de gemeente voldoet aan de bijbehorende normen. In onze ervaring biedt een scherp oordeel de raad houvast bij de interpretatie van het onderzoeksrapport.
29
Bijlage 3: Bestudeerde inkoopcases De onderzoekers hebben in het kader van dit rekenkameronderzoek de volgende drie inkooptrajecten nader bestudeerd. Met het oog op concurrentiegevoelige en vertrouwelijk verstrekte informatie kunnen we de inkoopcases slechts op hoofdlijnen beschrijven. We hebben deze inkoopcases niet beoordeeld op rechtmatigheid. De constateringen bij deze cases zorgen mede voor de onderbouwing van de bevindingen in hoofdstuk 3. Onderhoud begraafplaatsen (Europese aanbesteding) De opdracht betrof een raamovereenkomst voor drie jaar voor het groenonderhoud op 12 begraafplaatsen in Heerlen. Het werk bestaat in hoofdzaak uit: ▪ Het snoeien van beplantingen; ▪ Het knippen van hagen; ▪ Het maaien van gazons; ▪ Het verwijderen van stamschot van bomen. Voorafgaand aan de aanbesteding heeft een adviesbureau een bestek (uitwerking van de gevraagde werkzaamheden) en een directieraming (verwacht inkoopbedrag) opgesteld. Op basis daarvan was duidelijk dat een Europese aanbesteding verplicht was. Vijf aannemers hebben ingeschreven op deze opdracht. De inschrijvingen zijn beoordeeld op communicatie met betrokken partijen, duurzaamheid en organisatie van het onderhoud. Bij de gunningscriteria gaf de gemeente aan grote waarde te hechten aan zorgvuldig beheer van de begraafplaatsen. Dit dient op een respectvolle wijze uitgevoerd te worden.
Bijvoorbeeld door de inzet van representatief personeel en bedrijfskleding (bijv. geen fluoriserende bedrijfskleding). Ook sprong de aandacht voor duurzaamheid in het oog. Hierbij was de beperking van de emissie voor het milieu en een laag geluidsniveau van belang. De gemeente wenste inzicht te krijgen in de beperking van de uitstoot en het geluidsniveau en welke voertuigen voor de werkzaamheden en het personeel ingezet worden. De gunning vond plaats op basis van economisch meest voordelige inschrijving. Dit is navolgbaar in het dossier. Schapenbegrazing (meervoudig onderhandse aanbesteding) Sinds 1997 maakt de gemeente gebruik van gescheperde schaapskuddes voor het begrazen van twee voormalige mijnsteenbergen en de twee beekdalen.47 Heerlen hanteert bij de (her-)inrichting van groengebieden als uitgangspunt dat het beheer met schapen plaatsvindt. De gemeente heeft een gespecialiseerd bureau een bestek laten opstellen. De opdracht bestond uit twee delen, ook wel percelen genoemd: een perceel 1 met gescheperde begrazing (dus met één herder) en een perceel 2 met begrazing door schapen binnen een omheining van flexinetten. Voor beide percelen betrof het een contract voor een jaar met mogelijkheid tot verlenging. Voor de gemeente was het belangrijk dat de interne organisatie ontlast werd en dat de uitvoering van de werkzaamheden zo efficiënt mogelijk zou worden uitgevoerd.
De gunning vond plaats op basis van een beoordeling van het plan van aanpak (weging 40%) en prijs (weging 60%). Bij het plan van aanpak speelden de volgende aspecten een rol: visie op de opdracht, werkwijze om de ecologische doelstelling te realiseren, inzet personeel en kudde, inzet onderaannemers, voorkomen vraatschade bomen en aangeplante struwelen, verkeersveiligheid en de planning. Uiteindelijk schreven op perceel 1 twee bedrijven in en op perceel 2 één bedrijf. De twee percelen zijn op basis van een beoordeling door drie personen op navolgbare wijze gegund aan twee verschillende bedrijven. 47
Gescheperde schaapskudden zijn schaapskudden die geleid worden door een herder, die bijgestaan wordt door een of twee honden.
30
Kunstgrasvelden (meervoudig onderhandse aanbesteding) De werkzaamheden voor de renovatie van kunstgrasvelden in Heerlen waren opgedeeld in vier percelen. Een gespecialiseerd bureau heeft voor de gemeente een bestek en een directieraming opgesteld. Uit de directieraming bleek dat het niet nodig was om deze opdracht Europees aan te besteden. De gemeente stuurde een interesseverzoek naar drie bedrijven. Deze drie bedrijven staan op de groslijst van de gemeente, maar het is onduidelijk of de gemeente gebruik heeft gemaakt van kennis over eerdere prestaties van deze bedrijven bij opdrachten voor Heerlen (‘past performance’) bij de voorselectie van deze bedrijven. Eén van de drie uitgenodigde bedrijven is een lokaal bedrijf. Invulling geven aan duurzaamheid is volgens de gemeente lastig bij de inkoop van kunstgrasvelden, omdat er rubber in de (oude) matten zit die naar de verbrandingsoven gaan. Er wordt aangeduid dat de matten adequaat en met zorg worden afgevoerd, maar echt duurzaam is dit niet. Er bestaan wel onderzoeken met mogelijkheden om met andere middelen te werken in de kunstgrasmatten, maar dat heeft nog niet geleidt tot een goede invulling. Wel is er aandacht besteed aan de kantplanken om vervuiling tegen te gaan. In afwijking van het Heerlense inkoopbeleid is er in deze aanbesteding geen aandacht geweest voor social return.
Het is onduidelijk waarom dit buiten deze aanbesteding is gebleven.
31