heerlen-noord_def

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bijlagen

Startonderzoek

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord (NPHLN) beleid, financiën en governance van het programma en de rol en positie van de gemeenteraad van Heerlen

Rekenkamer 1

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bijlagen

1. Voorwoord Voor u ligt de eerste rekenkamerrapportage over Nationaal Programma Heerlen-Noord (NPHLN). Het Nationaal Programma is een langjarig programma dat in 20 focusgebieden wordt uitgevoerd. NPHLN betreft een groot deel van de gemeente Heerlen en beoogt een decennialange neerwaartse spiraal van achterstand, armoede en criminaliteit te doorbreken.

De rekenkamer gaat het programma volgen door met enige regelmaat onderzoek te doen. Dit doet de rekenkamer samen met rekenkamers van andere focusgebieden: dit startonderzoek wordt ook uitgevoerd in Groningen, Arnhem en Lelystad. In de loop van de tijd kunnen andere rekenkamers aansluiten. Deze onderzoeken hebben tot doel u, in de loop van de jaren dat het programma wordt uitgevoerd, inzicht te geven in het programma, te ondersteunen bij het volgen van de voortgang, de mogelijkheid te vergroten om de uitvoering van het programma tussentijds grondig te kunnen bespreken en om inhoudelijk en ten aanzien van in te zetten gemeentelijke middelen invloed te kunnen uitoefenen op te maken keuzes. Het programma wordt uitgevoerd in een alliantie, een netwerksamenwerking van veel verschillende betrokken organisaties. De politieke besluitvorming vraagt een goed beeld van de rollen en de positie van de gemeente én van de andere partners in de alliantie. Het NPHLN is een ambitieus, maar ook ingewikkeld traject – integraal, langdurig en met veel verschillende partners. Dit startonderzoek gaat over de positionering en de rollen van de raad en de daarbij behorende informatiepositie.

Zo beoogt de rekenkamer de raad te faciliteren bij het bepalen wat ‘des raads’ is en wat breder is (het programma) en vervolgens bij het bepalen van waar en hoe de raad op wil sturen en hoe de raad zijn controlerende functie wil invullen.

In het tweede kwartaal van 2024 verwacht de rekenkamer de gezamenlijk rapportage van de bevindingen van de rekenkamers van Arnhem, Groningen, Heerlen en Lelystad aan u te kunnen aanbieden. Hierin zal de aandacht liggen op de verschillende mogelijkheden waarop het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid binnen de verschillende gemeenten wordt vormgegeven en op wat de gemeenten, in het bijzonder de gemeenteraden, van elkaar kunnen leren. In dat rapport zal de rekenkamer ook inzicht geven in het onderzoekskader voor de komende jaren.

Leeswijzer In dit rapport treft u het volgende aan: • de onderzoeksopzet; • het bestuurlijke rapport met de samenvatting van de bevindingen, de beantwoording van de onderzoeksvragen, de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer en het vervolgonderzoek; • het bevindingenrapport waarin u terugvindt op basis van welke informatie de onderzoekvragen zijn beantwoord. • De reactie op het rapport van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamer zijn apart bijgevoegd.

Dit onderzoek is uitgevoerd in een samenwerking tussen de Rekenkamer Heerlen en IdeeVersa

2

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bijlagen

2. Onderzoeksopzet 2.1. Inleiding Dit is het eerste onderzoek in een reeks, die tot doel heeft om de raad te ondersteunen bij het volgen, sturen en controleren van het Nationaal Programma Heerlen-Noord (NPHLN). Met dit startonderzoek wil de rekenkamer de raad helpen om in positie te komen om zijn kaderstellende en controlerende rol goed te kunnen invullen. Vervolgens zal de rekenkamer twee tot drie jaarlijks onderzoek doen naar ontwikkelingen. Voor het startonderzoek wordt samengewerkt met de rekenkamer van Arnhem, Groningen en Lelystad. Het doel van de samenwerking is om overzicht en inzicht te geven in wat werkt in de verschillende programma’s, en daardoor van elkaars ‘good practices’ te leren en te profiteren.

2.2 Onderzoeksvragen van het 2.3 Aanpak van het startonderzoek startonderzoek Dit rapport geeft de bevindingen van het onderzoek naar het Nationaal Programma Heerlen-Noord (NPHLN). In het tweede kwartaal van 2024 ontvangt u een analyse van overeenkomsten en verschillen van de programma’s voor de focusgebieden van Heerlen, Groningen, Arnhem en Lelystad met ideeën en suggesties hoe de gemeenteraden van deze focusgebieden van elkaar kunnen leren. De gemeenteraad van Heerlen heeft aangegeven groot belang te hechten aan het verkrijgen van inzicht in de voortgang van het programma om zijn kaderstellende en toetsende rol te kunnen uitvoeren. Dit leidt tot de volgende vraagstelling:

Het verzamelen van gegevens is gedaan via: • documentenanalyse • interviews met diverse betrokken ambtenaren van de gemeente en de coördinerend portefeuillehouder voor het programma van de gemeente • Interview met de voorzitter van de Alliantie • Interview met de programmadirecteur, de programmasecretaris en de programmacontroller van het NPHLN, Voor een overzicht van de respondenten zie bijlage 2.

Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid Heerlen-Noord aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen? Deze centrale vraag is beantwoord aan de hand van de volgende drie deelvragen: 1. Zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten voor het programma voldoende duidelijk voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? 2. Geeft de verstrekte informatie over het programma aan de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma? 3. Heeft de gemeenteraad voldoende aangrijpingspunten om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen? Daarnaast wordt de vraag beantwoord welke vervolgonderzoeken interessant zouden kunnen zijn. De onderzoeksvragen zijn verder uitgewerkt in deelvragen (zie bijlage 1).

3

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

Bijlagen

3. Bestuurlijk rapport 3.1. Bestuurlijke samenvatting De ambitie van het Nationaal Programma Heerlen-Noord (NPHLN) is helder: in één generatie komt het gebied Heerlen-Noord op het Nederlands gemiddelde niveau. De centrale doelstelling van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid is ‘de leefbaarheid en veiligheid van de meest kwetsbare gebieden in Nederland in 15-20 jaar tijd op orde te brengen en het perspectief van de bewoners te verbeteren’. Het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid kenmerkt zich door het verenigen van krachten door samenwerking van maatschappelijke organisaties en de overheid en het samenbrengen van geldstromen. De opgave is complex: • er is landelijk én lokaal beleid dat al langer bestaat en, nieuw beleid of een extra inspanning, dat daaraan wordt toegevoegd; • geldstromen van diverse departementen die ontvangen kunnen worden door regio’s, steden of wijken of maatschappelijke organisaties; budgetten van de gemeente en van andere alliantiepartners; • deelnemers aan het programma die al jaren actief zijn in het gebied en nieuwe partners, maar ook bestaande en nieuwe samenwerkingen.

Nationaal programma voor 20 focusgebieden In de focusgebieden, zoals Heerlen-Noord, zijn de problemen meervoudig en complex. Aangenomen wordt dat samenwerking in een alliantie van de overheid, maatschappelijke organisaties en de inwoners van toegevoegde waarde is. Daarbij is ontschotting van middelen van belang zodat die integrale aanpak niet gehinderd wordt door de manier waarop het geld geregeld is. Ieder focusgebied committeert zich aan een langjarige inzet voor 15-20 jaar, het organiseren van een publiek-private alliantie, het oprichten van een onafhankelijk programmabureau en het opstellen van een integraal gebiedsplan voor het focusgebied door de alliantie. Daarnaast zijn er afspraken over de monitoring van het programma en worden de lokale programma’s ondersteund door een kennisinfrastructuur. Naast de brede doelen van het programma - verbeteren van de fysieke leefomgeving, bieden van een beter perspectief en vergroten van de veiligheid - stelt de gemeente eigen, specifiekere. doelen. Het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid bestaat uit aanvullend beleid op ‘regulier’ rijksbeleid. Vanuit het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid wordt bij beleid steeds de vraag gesteld of er voor het desbetreffend onderwerp iets extra’s nodig en mogelijk is voor de focusgebieden.

Het nationaal programma leefbaarheid en veiligheid is uniek in de combinatie van de beoogde periode (één generatie), de integrale aanpak, de samenwerking tussen de gemeente, privaatrechtelijke organisaties (corporaties, scholen, zorginstellingen enzovoort) en de rijksoverheid én de ontschotting tussen departementen van geldstromen.

4

Het nationaal programma stelt bij deelname de samenwerking in een alliantie van publieke en private partners met de burgemeester als voorzitter en een coördinerend programmabureau verplicht. Door deze publiek – private samenwerking én de inzet om het reguliere werk te doen met de toevoeging van een aantal extra’s is een alliantie, of een andere lichte vorm van organiseren voor de hand liggend, zodat alle organisaties hun rol kunnen vervullen en dat wat extra nodig is samen kunnen toevoegen. De wijze waarop het programmabureau (juridisch) moet worden ingericht en de rol van de raad wat betreft kaderstelling en controle, wordt niet vanuit Den Haag voorgeschreven en dient lokaal te worden ingevuld.

Nationaal programma Heerlen-Noord Aanleiding Wie in Heerlen-Noord opgroeit heeft niet dezelfde kansen heeft als een inwoner elders in Nederland. Armoede, vaak van generatie op generatie, heeft de levenskansen, bestaanszekerheid en gezondheid van tienduizenden Heerlenaren aangetast. De problemen van mensen zijn meervoudig en niet op te lossen met maatregelen die een enkel probleem aanpakken. Er is een integrale aanpak van deze situatie nodig die gerealiseerd kan worden door samenwerking van alle betrokkenen.

Doel De ambitie van het NPHLN is om in één generatie in Heerlen-Noord op het Nederlands gemiddelde niveau komen, voor een aantal indicatoren op de betrokken leefgebieden: werken, wonen, leren, gezondheid en veiligheid (zie voor de indicatoren bijlage 4). Om dit te realiseren worden de krachten gebundeld

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

van partners op het terrein van onderwijs, wonen, veiligheid, zorg en arbeidsmarkt. Daarbij wordt desnoods buiten de geijkte kaders een generatielang samengewerkt. Het programma moet zichtbaar zijn en wil bijzondere samenwerkingsverbanden aangaan.

Leefgebieden en thema’s

Op dit moment wordt er buiten de staande structuren gewerkt en ook buiten de klassieke, hiërarchische sturingslijnen. De alliantieraad (waarin de deelnemende partners zitting hebben of vertegenwoordigd zijn), het alliantiebestuur (het besluitvormende orgaan van de alliantie) en het programmabureau zijn in de opzet zelfstandige entiteiten, maar geen aparte juridische organisaties.

De gemeente wordt in de alliantieraad vertegenwoordigd door twee wethouders. De burgemeester is onafhankelijk voorzitter en vertegenwoordigt in deze rol de gemeente niet.

Figuur 1: Organisatiestructuur van de netwerksamenwerking

In Heerlen-Noord wordt integraal gewerkt over en door vijf leefgebieden heen: werken, wonen, leren, gezondheid en veiligheid. De vijf leefgebieden zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en de opgaves worden in samenhang benaderd. In de analyse bij aanvang van het programma zijn vier thema’s geïdentificeerd, die door de benoemde leefgebieden heen een bijdrage moeten gaan leveren aan het bereiken van de uiteindelijke doelen: talentontwikkeling, werk en bestaanszekerheid, gezondheid en leefomgeving, leefbaarheid en veiligheid.

Alliantie

Alliantieraad

Organisatie De organisatie van NPHLN heeft een netwerkstructuur. In de overkoepelende alliantieraad zitten leden die hun eigen organisatie vertegenwoordigen maar soms ook optreden als vertegenwoordiger van andere organisaties binnen hun sector. In deze horizontale publiek-private constructie is er een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de resultaten: het uitgangspunt in de samenwerking is dat alle partners een handtekening hebben gezet onder het gebiedsplan. Dat is een bestuurlijke afspraak. Iedereen is daar dus verantwoordelijk voor. Een belangrijke taak voor het alliantiebestuur en het programmabureau is om dit commitment én het enthousiasme vast te houden over een periode van 20 jaar. Het programmabureau heeft als taak te zorgen voor de coördinatie en samenwerking tussen alle alliantiepartners om uitvoering te geven aan het Alliantie-programma en op het (doen) realiseren van de uitvoeringsplannen. Formeel maken ze onderdeel uit van de gemeentelijke organisatie (zij zijn in dienst van de gemeente Heerlen Het programmabureau werkt voor en legt verantwoording af aan de alliantieraad en het alliantiebestuur.

5

Bijlagen

Afvaardiging

Alliantiebestuur Deelname Aansturing

Programmabureau

Inhoud, kwaliteit, aansturing, afstemming

Thema 1

Thema 2

Thema 3

Thema 4

Thema 5

Thema 6

Thema 7

Programmalijn teams

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

In deze structuur is er sprake van een samenwerking gebaseerd op gedeelde belangen. Wanneer de partijen hun bijdrage niet leveren kunnen de bestuursleden hen daarop aanspreken: de coördinerende wethouder is dan aan zet voor de gemeente en de andere bestuursleden voor de deelnemers die zij vertegenwoordigen. Vertrouwen en een gedeeld belang, zijn derhalve -volgens betrokkenen- een belangrijk aspect van de alliantie evenals het creëren van commitment om ‘samen de kluwen van maatschappelijke problemen aan te pakken’. Enthousiasmeren en de aandacht vasthouden voor de lange termijn zijn eveneens cruciaal. Dit te meer, omdat uit vorige projecten en programma’s blijkt, dat samenwerken effect kan hebben, maar dat als er na drie of vier jaar wordt gestopt, bijvoorbeeld omdat de projectmiddelen op zijn, de effecten weer wegebben. Of deze gedeelde verantwoordelijkheid werkt als er problemen zijn of wanneer het commitment verandert, zal de toekomst leren. Veel concrete rijksbijdragen zijn voor een periode van enkele jaren. De vraag is of het daarna doorgaat; enerzijds heeft ook het rijk het convenant getekend, anderzijds zijn er geen concrete toezeggingen voor de langere termijn. Verkiezingen kunnen andere inzichten voor rijksbeleid opleveren. Ook bij andere alliantiepartners kunnen er veranderingen in bijvoorbeeld de organisatie of de personele bezetting zijn in de komende 20 jaar.

Dit vraagt om voortdurende inzet van de gemeente en het programmabureau om de alliantie zo sterk mogelijk te houden en duidelijk te maken dat de samenwerking een bijdrage levert aan de gezamenlijke maar ook aan de doelen per organisatie.

Rol van de gemeente De gemeente is een van de belangrijkste alliantiepartners, in de zin dat de gemeente een beleidsinhoudelijke betrokkenheid heeft bij alle thema’s, terwijl andere partners veelal één thema als focus hebben. Ook zet de gemeente relatief veel middelen in.

Binnen de gemeente is de uitvoering gecoördineerd in een kernteam van vertegenwoordigers in de werkgroepen en programmalijnteams van de alliantie. Er is een coördinerend wethouder. Deze opzet zorgt er in principe voor dat de diverse betrokken teams binnen de gemeente op de hoogte zijn van wat er georganiseerd wordt voor Heerlen-Noord. Ook zorgt dit voor afstemming over Heerlen-Noord binnen de gemeente.

Betrekken van bewoners Het belang van het betrekken van bewoners bij de ontwikkelingen in hun eigen leefomgeving wordt breed onderschreven en is ook een van de voorwaarden van het nationaal programma. Waar dit in zijn algemeenheid een moeilijke opgave is, is het in wijken met een bevolkingssamenstelling als die in Heerlen-Noord, extra moeilijk. Behalve dat mensen steeds minder vertrouwen hebben in de overheid 1, dragen omstandigheden als armoede en een slechte gezondheid ook niet bij aan actieve betrokkenheid bij de straat, buurt of wijk. Inwoners kunnen een grote bijdrage leveren aan het resultaat van het programma: door mee te denken over wat er moet worden aangepakt, wanneer dat kan en op welke manier. Door feedback te geven over de uitvoering of er zelf een bijdrage aan te leveren aan de uitvoering. Er zijn in de alliantieraad twee plaatsen gereserveerd voor inwoners. Deze zijn ten tijde van het onderzoek nog niet ingevuld. De raad heeft als volksvertegenwoordiging een bijzondere taak in het betrekken van inwoners. Als volksvertegenwoordiger kunnen raadsleden het participatieproces voeden. Het kan raadsleden ook voor de vraag plaatsen welke rol zij willen spelen in de relatie tussen bewoners, programma en gemeente.

Financiën

partners. De extra geldstromen voor het programma vanuit het rijk komen grotendeels binnen via de gemeente. De gemeente draagt bij door (verplichte) cofinanciering bij rijksmiddelen en door bekostiging van eigen prioriteiten. De raad heeft het budgetrecht. Door de begroting vast te stellen alloceert de raad middelen naar onder andere NPHLN. De raad heeft ook de controlerende rol bij de jaarstukken. Hierbij zijn de volgende aandachtspunten van belang: • Een specifieke uitkering heeft als consequentie dat het rijk bepalend is. Dat hoeft niet erg te zijn, maar het is wel van belang dat het aansluit bij wat de raad wil. Als er sprake is van cofinanciering bij een specifieke uitkering is de rol van de raad sterker. • De raad gaat niet over de middelen van de alliantiepartners, dat wil zeggen de raad gaat over het deel van middelen van NPHLN dat de gemeente bijdraagt, maar niet over het totaal. • Er zijn specifieke uitkeringen die er enerzijds zijn vanwege het NPHLN en anderzijds ook horen bij het gemeentelijk beleid. Daarbij is er een aantal gradaties: › de specifieke uitkering kansrijke wijken loopt via de alliantie en daarmee via het programmabureau. De gemeente is echter de formele aanvrager en de landingsplek voor deze middelen.

› de specifieke uitkering preventie met gezag is verstrekt vanwege het NPHLN, maar het betreft veiligheid, dat is één van de onderwerpen van het NPHLN en wel een onderwerp waarbij de gemeente de verantwoordelijkheid draagt. Daardoor is de gemeente bepalend en heeft de alliantie een belang. • Het constructief met deze gradaties in verantwoordelijkheden omgaan maakt dat een nauwe samenwerking én het goed afbakenen van rollen essentieel is.

Het nationaal programma Heerlen-Noord wordt bekostigd met bijdragen van het rijk, van de gemeente en van de alliantie-

1

6

Bijlagen

CBS, 9-5-2023, https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2023/19/ minste-vertrouwen-in-tweede-kamer-in-10-jaar-tijd

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

De raad bepaalt zelf de opzet van de begroting. Voor het NPHLN kan de paragraaf in de begroting en het jaarverslag van Heerlen-Noord een belangrijke rol vervullen. Het programma is in de beginfase. Het is daarom van belang dat de raad aangeeft wat hij wil: • in de paragraaf Heerlen-Noord • eventueel aanvullend in de programmaverantwoording NPHLN, rekening houdend met de bovenstaande aandachtspunten

Monitoring en onderzoek Ten tijde van het onderzoek zijn de structuur en de inhoud van de monitoring en onderzoek nog in ontwikkeling. Ook de wijze waarop de gevonden resultaten worden gedeeld en gerapporteerd en hoe dit gaat leiden tot eventuele bijstelling van de uitvoering van het programma moet nog ontwikkeld worden. Dit biedt ook de kans aan de gemeenteraadsleden om aan te geven wat zij hierin van belang vinden. Welke informatie is nodig om de rol van raadslid goed te kunnen vervullen?

Governance De keuze voor een alliantie als basis voor de samenwerking bepaalt grotendeels de governance van NPHLN: dat is de structuur, de aansturing van het programma en de rol van programmabureau. De rol en de positie van de gemeenteraad volgt hier ook deels uit, maar zijn ook nog niet uitgekristalliseerd. Ook wettelijke kaders bepalen een gedeelte van de programmasturing (zo is de burgemeester verantwoordelijk voor de veiligheid; dit verandert niet door het programma).

7

Bijlagen

Netwerksturing is en blijft ‘gewoon’ sturing: het met bewust ingezette interventies trachten te realiseren van politiek bekrachtigde doelen. Tegelijkertijd vraagt de specifieke context van het netwerk dat de overheid rekening houdt met anderen, die eigen doelen, eigen randvoorwaarden en een eigen richting en strategie in het handelen hebben. Het is de vraag in welke mate de overheid in staat is de politiek gestelde doelen in het netwerk gerealiseerd te krijgen. Dat maakt netwerksturing anders dan klassieke hiërarchische sturing; het sturen in een netwerksamenwerking vraagt voortdurende verduidelijking van de rollen en de positie van alle partners in de alliantie. Dit is een opgave voor alle alliantie-partners, en de burgemeester, als voorzitter van de alliantie, in het bijzonder. Binnen de gemeente vraagt de relatie tussen het college van B&W en de raad met betrekking tot beider rol en positie in het programma ook aandacht. De raad is hierin tot nu toe heel actief geweest met o.a. vragen aan het college. Ook de coördinerend wethouder constateert dat het bewegen in een bestuurlijk netwerk inspanning vergt en is bezig met de vraag hoe de raad in positie kan worden gebracht. De raad krijgt veel informatie en er zijn diverse bijeenkomsten afgesproken. Ook denkt de raad na over een (raads)klankbordgroep.

De vragen die dan relevant zijn, zijn: • Wat wil de raad weten over de voortgang van het programma? • Wat heeft de raad nodig om de eigen rol te vervullen, bijvoorbeeld bij de begroting? • Hoe kan de raad worden ondersteund bij het scherp krijgen en houden van de afbakening van de eigen rol en de daarbij gewenste informatie en die van het programma als geheel?

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

Bijlagen

3.2 Beantwoording van de onderzoeksvragen De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Kan de gemeenteraad de ontwikkeling van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid Heerlen-Noord aan de beleidsmatige en financiële kaders toetsen? Deze centrale vraag wordt beantwoord aan de hand van drie deelvragen.

1. Zijn de beleidsmatige en financiële uitgangspunten voor het programma voldoende duidelijk voor de gemeenteraad om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? De rekenkamer heeft hiervoor de informatie die de raad heeft ontvangen geanalyseerd, evenals de vragen die de raad heeft gesteld en de beantwoording ervan. De doelstelling is duidelijk: op de thema’s die worden aangepakt moet Heerlen-Noord over 20 jaar het gemiddelde van Nederland scoren. Dit wordt vastgesteld op basis van de gegevens in de (landelijke) leefbaarometer. De strategie is ook duidelijk: meer effect genereren door de krachten van alle betrokken organisaties te bundelen, door problemen in hun samenhang (integraal) aan te pakken en extra middelen beschikbaar te maken om gerichte en buitengewone interventies mogelijk te maken. En dit vooral ook lang, 20 jaar, vol te houden. De raad heeft de ‘Routekaart Heerlen-Noord’ vastgesteld waarin doelen en strategie zijn beschreven. Hoe de uitvoering van de strategie eruit ziet en uitpakt in de praktijk is in deze fase van het NPHLN nog niet duidelijk. Het programmabureau is voorjaar 2022 gestart. Extra middelen van het rijk zijn in de loop van 2023 beschikbaar gekomen. Het programma bevindt zich dus nog in de startfase. Het is belangrijk dat NPHLN van alle alliantiepartners is; de kern van het programma is de gezamenlijke, integrale aanpak en afstemming.

De rekenkamer vraagt derhalve de aandacht voor het belang van voortdurende waakzaamheid om te voorkomen dat het een gemeentelijk programma lijkt te zijn. Ook is aandacht nodig voor de medewerkers van de gemeente die werken aan het programma voor Heerlen-Noord maar ook voor de hele gemeente. Doordat de betrokken ambtenaren ook

8

hun aandeel moeten leveren voor de hele stad kan er druk op de organisatie ontstaan. Het doel van het programma is om een extra inspanning te leveren voor Heerlen-Noord, als aanvulling op het reeds gevoerde beleid. Aangezien het reguliere beleid ook bijdraagt aan de doelen van Heerlen-Noord is het moeilijk onderscheid te maken tussen reguliere en extra inspanningen. Daarnaast worden extra inspanningen die in noord worden ontwikkeld, vaak later ook ingezet in de rest van Heerlen en zijn sommige extra voorzieningen in Heerlen-Noord, zoals de Bovengrondse vakschool in feite stedelijke voorzieningen. Deze varianten kunnen in beeld worden gebracht voor een beter inzicht van de raad in het programma en in de wisselwerking met de hele gemeente. De financiële uitgangspunten zijn complex om 2 redenen. De extra rijksmiddelen komen uit verschillende regelingen, zijn voor enkele jaren (niet structureel) en zijn veelal niet in zijn geheel voor Heerlen-Noord; ook niet als er wel een koppeling is met Heerlen-Noord. Zo worden regiodeals regionaal toegekend en zijn de middelen voor ‘Preventie met gezag’ voor Heerlen-Noord, maar zijn ook de effecten voor de gemeente en daarbuiten van belang. De specifieke uitkering ‘Kansarme wijken’ is wel een uitkering voor Heerlen-Noord.

Ten tweede zijn de (extra) middelen die worden ingezet voor NPHLN inzichtelijk voor de raad als er een raadsbesluit over wordt genomen. In de gemeentelijke begroting zijn de middelen opgenomen, maar deels niet afzonderlijk zichtbaar. Specifieke uitkeringen van het rijk zijn wel afzonderlijk zichtbaar, maar zijn vaak voor de hele gemeente, met iets extra’s voor het focusgebied. De extra inzet van de alliantiepartners is beperkt zichtbaar in de eerste monitor (over 2022) van het NPHLN. Het is ook de vraag wat de raad hierover zou moeten weten. De

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

raad gaat niet over het programma in zijn geheel. En het belang van de raad is vooral dat het programma goed loopt, dat wil zeggen effectief is. De inzet van partners is belangrijk, maar inzet is niet gelijk aan geld. De rekenkamer concludeert dat de start en het doel van het programma helder zijn, maar dat komend jaar aandacht nodig is voor: • De doorontwikkeling van de wijze van rapporteren aan de raad • Een duidelijke afbakening tussen de NPHLN-alliantieopgave en de gemeentelijke opgave in Heerlen-Noord; dat wil zeggen tussen de rol van de alliantie en de gemeentelijke rol.

2. Geeft de verstrekte informatie over het programma aan de gemeenteraad voldoende inzicht in de (financiële) voortgang van het programma? De inhoudelijke opzet en start van de uitvoering van het programma wordt vooral geduid door het beschrijven van de in gang gezette acties en activiteiten. Het opzetten van de monitoring is in gang gezet. Er zijn enkele indicatoren die landelijk beschikbaar zijn. Het rapporteren over de inhoudelijke voortgang moet nog vorm te krijgen. Daarbij is het van belang om niet alleen de cijfers maar ook de verhalen te gebruiken om inzicht te geven in de uitvoering van NPHLN. Resultaten zullen naar schatting, gebaseerd op het Nationaal Programma Rotterdam -Zuid, pas over een jaar of 10 te zien zijn. De raad wordt over het eigen aandeel in het programma door het college geïnformeerd via de begroting en het jaarverslag. De paragraaf in de begroting en het jaarverslag over het programma Heerlen-Noord is een goede start, maar dient nog verder te worden ontwikkeld. Daarnaast stuurt het college met enige regelmaat raadsinformatiebrieven over specifieke ontwikkelingen binnen NPHLN en worden er raadsinformatiebijeen-

9

Bijlagen

komsten gehouden. Er zijn afspraken gemaakt over de rapportages door het programmabureau aan de alliantieleden. Het programmabureau rapporteert 2 keer per jaar en komt 1 keer per jaar naar de gemeenteraad om over de voortgang te spreken. De eerste rapportage is zomer 2023 naar de gemeenteraad gestuurd. Deze rapportages zijn nog in ontwikkeling. Het is van belang om een vorm te vinden waarop de raad zowel inzicht krijgt en houdt in de doelen en uitgangspunten en eventuele wijzigingen daarin. Het moet ook duidelijk zijn wanneer de raad expliciet betrokken wordt en wil worden bij het vaststellen van nieuwe doelen en uitgangspunten. Vanwege de complexiteit van de bekostiging van het programma door het rijk, de gemeente, de bijdragen van de andere alliantiepartners en de relatie ertussen is de informatie over de financiële bijdragen niet altijd inzichtelijk. Daarvoor moet een goede werkwijze worden ontwikkeld.

3. Heeft de gemeenteraad voldoende aangrijpingspunten om zijn kaderstellende en controlerende rol gedurende de looptijd van het programma te kunnen vervullen? De rekenkamer stelt vast dat zowel binnen de raad, de gemeentelijke organisatie als binnen de alliantie een zoektocht gaande is naar de wijze waarop kaderstelling en controle plaats moet vinden binnen de alliantiesamenwerking. Dit geldt evenzeer voor de rol die de raad daarin heeft. De raad wordt regelmatig geïnformeerd via informatiebijeenkomsten en raadsinformatiebrieven. Vaak gebeurt dat na vragen vanuit de raad. De wijze waarop de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan en wil invullen is (nog) niet bepaald. Dit is een discussie die in de raad moet worden gevoerd.

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

Bijlagen

3.3 Conclusies en aanbevelingen Netwerksamenwerking, zoals in de alliantie NPHLN, vraagt om een ander soort sturing dan wat in het lokale bestuur gebruikelijk is. Het is belangrijk om te expliciteren wat deze sturing moet inhouden.

Conclusie

Conclusie

Explicitering rol van de raad in de netwerksamenwerking

Vergroten inzicht in financiën

Na de expliciete keuze (van het rijk) voor netwerksturing moet de raad keuzes maken over de gewenste vorm van netwerksturing. Dit kan op veel verschillende manieren. Elke manier heeft een andere mate van betrokkenheid van partijen, legt andere accenten en heeft inhoudelijke en dus ook politieke gevolgen. De raad moet aangeven hoe hij de verschillende variabelen van netwerksturing2 wil instellen, waarmee hij richting wil geven aan hoe het opereren van de raad in het netwerk van het NPHLN eruit gaat zien.

Aanbeveling Beraad u over uw rol als raad in deze netwerksturing. Achtergrondinformatie over ‘typen’ netwerksturing en het inzetten van deskundigen kunnen u ondersteuning bieden bij dit beraad. Denk daarbij aan: • welke momenten er moeten zijn waarop de raad op de hoogte gehouden wordt over het verloop van de netwerksturing in termen van planning, voortgang, resultaten en effecten? • Van welke afwijkingen van de vastgestelde plannen of nieuwe ontwikkelingen wil de raad op de hoogte gehouden worden? • Wat zijn volgens de raad gewenste én ongewenste richtingen en uitkomsten?

2

10

De bekostiging van NPHLN is complex en het vraagt een extra inspanning om de raad hierover te informeren. Dit kan door de verdere ontwikkeling van de paragraaf Heerlen-Noord.

Aanbeveling Vraag het college om de paragraaf Heerlen-Noord in de P&C documenten verder uit te werken, onder andere door een overzicht te geven van de rijksmiddelen en de gemeentelijke middelen en eventuele andere bijdragen die via de gemeente lopen. Maak daarin duidelijk: • waar de raad besluitvormingsbevoegdheid heeft; • wat hierin specifiek voor Heerlen-Noord is en wat voor de hele gemeente; • welke keuzen naar verwachting komend jaar voorliggen en wat de keuzenvrijheid van de raad is op korte en lange termijn. Vraag het college om bij raadsvoorstellen die de bekostiging van NPHLN betreffen ook bovengenoemde drie bullets aan te geven.

Hier is het ‘kwadrantenmodel’ van de NSOB bruikbaar, zoals gepresenteerd in de workshop voor de raad op 14 september 2023. Het kwadrantenmodel zoomt in op de vraag waarom een bepaalde vorm van overheidssturing passend is, hoe die er uit ziet en welke rol voor anderen daarbij voor de hand ligt.

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

Conclusie Monitoring en onderzoek Monitoring en onderzoek van het programma heeft diverse functies voor de raad. Het moet inzicht geven in wat er in Heerlen-Noord wordt uitgevoerd en welke samenhang de diverse activiteiten hebben. Het moet inzicht geven in het effect van de maatregelen en de combinatie van maatregelen. Het geeft de raad informatie op basis waarvan besluiten kunnen worden genomen over de gemeentelijke bijdrage aan het programma. Het monitoren van de voortgang van het programma wordt deels door het Rijk georganiseerd en gepubliceerd via diverse websites (het dashboard ‘zicht op wijken’, het dashboard 'Zicht op Focuswijken’ (verwacht in najaar 2023); de website ‘wijkwijzer’ en de ‘leefbaarometer’. Daarnaast ontwikkelt het programmabureau, samen met het CBS en enkele kennisinstellingen, de monitoring voor diverse thema’s binnen NPHLN. Aansluitend bij de keuzes die de raad maakt ten aanzien van zijn sturende rol adviseert de rekenkamer om de informatie uit bovenstaande bronnen voor Heerlen-Noord waar nodig inzichtelijk te maken. De beschikbare én door de raad gewenste informatie zal in de loop van het programma veranderen. De aard en inhoud van de informatie uit monitoring en evaluatie zal dan ook regelmatig moeten worden bijgesteld.

Laat u ook informeren over andere voor de raad relevante informatie over de ontwikkelingen binnen het programma en op welke manier de raad van deze informatie voorzien kan worden. Bespreek dit en stel de tot nu toe gemaakte afspraken over informatieverstrekking bij. Maak daarbij afspraken over regelmatige evaluatie van deze afspraken.

Bijlagen

Conclusie Bewonersparticipatie De raad heeft als volksvertegenwoordiging een bijzondere taak in het betrekken van inwoners. Als volksvertegenwoordiger kunnen raadsleden het participatieproces voeden. Het kan raadsleden ook voor de vraag plaatsen welke rol zij willen spelen in de relatie tussen bewoners, programma en gemeente. Het is van belang om van tevoren gezamenlijk (raad, college en betrokken ambtelijk professionals) het doel van de participatie te bepalen en af te spreken hoe het participatieproces zich verhoudt tot het democratische besluitvormingsproces. Organiseer het participatieproces en het proces met de raad niet volgtijdelijk maar parallel. Bijvoorbeeld door deelbesluiten voor te leggen of door raadsleden te betrekken bij gesprekken en bijeenkomsten met bewoners.

Aanbeveling Stel de uitgangspunten voor participatie vast, en in hoeverre burgers in een parallel proces aan dat van de raad kunnen meedenken over het beleid en de uitvoering.

Aanbeveling Vraag het college inzicht te geven in de beschikbare monitor-informatie over NPHLN en verzoek daar een voorstel aan toe te voegen welke informatie naar hun mening voor sturing en controle door de raad relevant is en wat er dan in de P&C-documenten meegenomen kan worden en wat in de rapportages van het NPHLN.

11

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

Conclusie

Aanbeveling

Begrippenkader

Het organiseren van het gesprek over de rol van de raad

Inzicht in het programma wordt bemoeilijkt door verschillende benamingen voor dezelfde dingen. In de verschillende documenten over het NPHLN worden verschillende termen gebruikt voor -naar de mening van de rekenkamer- dezelfde dingen. Soms wordt er gesproken over de thema’s, soms over de lijnen. Het begrip ‘lijnen’ komen voort uit een meer traditionele benadering waarin wordt aangesloten bij de indeling zoals die ook intern binnen de gemeente Heerlen gehanteerd wordt. Zo kent Heerlen de lijn ‘onderwijs’ waar het programmabureau spreekt van het leefgebied ‘leren’ en het thema ‘talentontwikkeling’.

Bijlagen

Voor de opvolging van bovenstaande aanbevelingen adviseert de rekenkamer u om een of meerdere bijeenkomsten te (laten) organiseren waarin de informatie die nodig is gedeeld wordt en het gesprek gevoerd kan worden over wat voor de raad van belang is bij zijn de rol in de (netwerk)sturing, de controle van de gemeentelijke bijdragen, de informatievoorziening en de bewonersparticipatie. Hierbij kunt u zich laten ondersteunen door de griffie, door de rekenkamer en/of door externe deskundigen.

Aanbeveling Verzoek het college er bij het programmabureau op aan te dringen een eenduidig begrippenkader te hanteren.

12

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Rapport van bevindingen

Bestuurlijke samenvatting

Beantwoording van de onderzoeksvragen

Conclusies en aanbevelingen

Vervolgonderzoek

Bijlagen

Vervolgonderzoek Dit rekenkameronderzoek is het eerste in een voorgenomen reeks van onderzoeken over het NPHLN. Een van de onderzoeksvragen in dit startonderzoek luidt: ‘Welke scenario’s zijn te schetsen voor vervolgonderzoek(en) over dit langjarige programma ten behoeve van de gemeenteraden, gebaseerd op de thema’s van het programma en op de voorziene landelijke monitoring en die van het lokale programma?’ Aan alle mensen die we gesproken hebben is de vraag voorgelegd welke onderwerpen moeten worden meegenomen in deze onderzoeken. En dezelfde vraag stellen we natuurlijk aan de raad, voor wie deze onderzoeken worden gedaan. In bijlage 6 staat een overzicht van alle suggesties die door respondenten zijn gedaan. Deze zijn geordend naar thema van onderzoek. De scenario’s voor vervolgonderzoeken (zowel inhoudelijk als methodologisch) zullen aan u worden voorgelegd bij de gezamenlijke rapportage van de deelnemende rekenkamers. In die rapportage zult u ook de vergelijking van de focusgebieden van Heerlen, Groningen en Arnhem aantreffen. Wij verwachten deze rapportage in het tweede kwartaal van 2024.

13

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord Historische schets

Onderzoeksopzet Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

Rapport van bevindingen

Bestuurlijk rapport NPHLN

Organisatie / bewonersbetrokkenheid

Financiën

Bijlagen Volgen / Governance

4. Rapport van bevindingen In dit rapport van bevindingen beschrijven we de bevindingen bij de gestelde onderzoeksvragen die conclusies en aanbevelingen die in hoofdstuk 3 worden gepresenteerd.

We gaan achtereenvolgens in op 1.

Historische schets van het programma

2.

Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid

3.

De inhoud van het Nationaal Programma Heerlen-Noord (NPHLN)

4.

Organisatie

5

Bewonersbetrokkenheid

6.

Financiën NPHLN

7.

Volgen van het programma

8.

Governance van het programma en de rol en positie van de raad daarin

14

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord Historische schets

1.

Onderzoeksopzet Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

Bestuurlijk rapport NPHLN

Rapport van bevindingen

Organisatie / bewonersbetrokkenheid

Bijlagen Volgen / Governance

Financiën

Historische schets van het programma

Heerlen-Noord ligt middenin de Oostelijke Mijnstreek. Tot de laatste mijn in 1974 sloot was de streek welvarend. In de jaren ’70 van de vorige eeuw brak een heel andere tijd aan. De sociaaleconomische uitdaging was groot. De huidige situatie is dat wie in Heerlen-Noord opgroeit, niet dezelfde kansen heeft als in de rest van Nederland. Armoede, vaak van generatie op generatie, heeft de levenskansen, bestaanszekerheid en gezondheid van tienduizenden Heerlenaren aangetast. Figuur 2 illustreert dat. In deze figuur hebben we een aantal indicatoren op en rij gezet voor Vrieheide-de Stack – als ‘representant’ van Heerlen-Noord in vergelijking met Heerlen, Roermond en het gemiddelde van Nederland. De reden voor de keuze van Vrieheide- de Stack als ‘representant’ van Heerlen-Noord is dat de landelijke database alleen buurten kent en niet Heerlen-Noord als gebied3. Daarnaast is het een van de focusbuurten in Heerlen-Noord.

Figuur 2: Enkele indicatoren Vrieheide-de Stack t.o.v. Heerlen, Roermond en Nederland Vrieheide de Stack

Heerlen

Roermond

Nederland

Gezondheid Gem. leeftijd overleden personen

66,9

76,8

77,5

78,6

Langdurige ziekte en beperkt

45%

42%

35%

29%

Ernstig / zeer ernstig eenzaam

19%

17%

14%

11%

Verwachte onderwijsachterstand

44%

27%

19%

15%

18 t/m 30 jarigen zonder startkwalificatie

27%

19%

15%

12%

53%

59%

65%

69%

65

48,1

30,6

23,2

6.800

12.600

16.600

20.000

11

6

3

2

126.000

160.000

228.000

230.000

27%

27%

15%

16%

Onderwijs

Werk en inkomen Arbeidsparticipatie Bijstandsgerechtigden per 1.000 inw. Gemiddeld inkomen per inkomensontvanger Schuldsanering (per 1000 inw.)

Wonen Gemiddelde WOZ-waarde Energielabel E t/m G

Veiligheid Risicoscore jonge aanwas drugscriminaliteit

0,22

0,18

0,17

0,16

High impact crimes per 10.000 inw.

103

94,2

62,5

55,4

Bron: Zicht op wijken, d.d. 10 september 2023

3

15

Er wordt landelijk gewerkt aan een database waarin alle focusgebieden, zoals Heerlen-Noord, ook zijn opgenomen. Op het moment van het onderzoek is deze database er echter nog niet.

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord Historische schets

Onderzoeksopzet

Bestuurlijk rapport

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

NPHLN

Rapport van bevindingen

Organisatie / bewonersbetrokkenheid

Financiën

Bijlagen Volgen / Governance

Om deze problemen aan te pakken participeert Heerlen-Noord in het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid. Dit is een integraal rijksprogramma waarin in 20 gebieden in Nederland structureel 20 jaar met ondersteuning van het rijk door gemeente, maatschappelijke partners en inwoners wordt samengewerkt. In Heerlen-Noord richt de samenwerking zich op vijf leefgebieden. Hierbij wordt ingezet op een trendbreuk en een structurele verandering voor de inwoners van Heerlen-Noord. De ambitie is om de komende generatie in Heerlen-Noord een nieuw perspectief te bieden. In één generatie komt het gebied op het Nederlands gemiddelde niveau. Dit vergt een intensieve inzet.

2022

• De focus van het programmabureau ligt op de aanpak van

• In maart 2022 is het programmabureau opgericht en is een

de concrete problemen, de samenwerking daarbij met de alliantiepartners en inwoners en op het binnenhalen van de middelen. De juridische vormgeving van het programmabureau is nog in onderzoek.. • Juli 2023 val van het kabinet Rutte IV. Doordat het convenant door het rijk is ondertekend, en de middelen voor Preventie met Gezag, de regiodeal en de specifieke uitkering kansrijke wijken voor enkele jaren zijn toegezegd is het programma voor de komende jaren geborgd. Een nieuw kabinet zal de intenties tot investeringen en samenwerking moeten voortzetten. De mate waarin dat gebeurt is nog onzeker.

Hieronder geven we puntsgewijs de belangrijkste stappen tot nu toe van de ontwikkeling van het Nationaal Programma Heerlen-Noord.

•

•

•

2020- 2021 • Overleg ministerie van BZK – gemeente Heerlen over de zorgelijke ontwikkelingen in Heerlen-Noord; Heerlen-Noord ‘scoort’ erg slecht in de ‘leefbaarometer’. Het ministerie denkt aan een nationaal programma, zoals dat er voor Rotterdam Zuid is. Het programma richt zich op Heerlen-Noord, omdat het ook gaat om de maatschappelijke partners. Dit met meerdere gemeenten organiseren (bijvoorbeeld Parkstad) zou betekenen dat erg veel partijen zijn betrokken. • Heerlen zoekt een adviseur om het plan uit te werken en het traject voor te bereiden. Dat werd Lodewijk Asscher. Onder leiding van Lodewijk Asscher is de routekaart opgesteld en een coalitie/alliantie opgebouwd. • Oktober 2021 routekaart is vastgesteld door de alliantiepartners. • 22 November 2021 de gemeenteraad stemt in met de routekaart. Dit is het formele beginpunt van het Nationaal Programma Heerlen- Noord (NPHLN). In de gemeentelijke begroting 2022 zijn middelen opgenomen om de acties zoals afgesproken met de alliantie te starten in afwachting van een toezegging van een rijksbijdrage medio 2022.

16

•

directeur aangesteld. De routekaart is uitgewerkt in het programmaplan, ‘Hier start onze inhaalrace Toekomstplan’. De Alliantiepartners hebben op 17 juni 2022 de ambities, de doelen, de leidende principes en de keuzes van de vijf leefgebieden zoals geformuleerd in de Routekaart en het toekomstplan onderschreven als kader voor het Nationaal Programma Heerlen-Noord. Op 17 juni 2022 was ook de ondertekening van de convenant met het rijk. Het rijk heeft zich dus gecommitteerd, zie hoofdstuk 2 voor de bijdrage van het rijk aan het programma. In een themabijeenkomst voor de raad op 17 november 2022 is het Toekomstplan aan de raad toegelicht. De gemeente brengt het eigen beleid voor diverse onderwerpen (sectoraal beleid) in het NPHLN in. Anders gezegd het beleid wordt gekoppeld aan de programmatische, gebiedsgerichte benadering van het NPHLN November 2022; in de begroting 2023 zijn nog geen substantiële aanvullende rijksmiddelen voor extra inzet in Heerlen-Noord opgenomen; deze middelen zijn er nog niet. Verwacht wordt een bijdrage vanuit de regiodeal, het Volkshuisvestingfonds en het programma Preventie met Gezag. Hiervoor is veelal cofinanciering vereist. De gemeenteraad had -mede anticiperend op komende rijksmiddelen besloten tot start van enkele onderdelen zoals sociaal-veilig en de bovengrondse vakschool.

"De winst van de alliantie is dat we nu samen kijken en samenwerken om de problemen aan te pakken." Coördinerend wethouder gemeente Heerlen

2023 • Januari 2023 toezegging middelen ‘Preventie met Gezag’ • De middelen van het rijk komen in een aantal stappen beschikbaar: november 2023 krijgt Parkstad een nieuwe regiodeal. Heerlen-Noord krijgt een toezegging voor een bijdrage via de specifieke uitkering kansrijke wijken. Voor beide moet nog een projectplannen worden ingediend om de middelen daadwerkelijk te krijgen. Zomer 2023 werkt de regio aan de regiodeal en het programmabureau aan het plan voor de specifieke uitkering kansrijke wijken.

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Onderzoeksopzet

Voorwoord Historische schets

2.

Bestuurlijk rapport

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

NPHLN

Rapport van bevindingen

Organisatie / bewonersbetrokkenheid

Financiën

Bijlagen Volgen / Governance

Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid

2.1 Aanleiding en doelen nationaal programma Aanleiding De Minister voor volkshuisvesting en ruimtelijke ordening (VRO) heeft 4 juli 2022 het nationaal programma leefbaarheid en veiligheid (Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid) aan de Tweede Kamer aangeboden. Een belangrijke aanleiding voor dit programma zijn ontwikkelingen die in 2020 uit de ‘leefbaarometer4’ naar voren kwamen. De leefbaarometer is een instrument dat een indicatie geeft van de leefbaarheid in wijken. Deze barometer laat zien dat de leefbaarheid verbetert in Nederland, maar in sommige kwetsbare wijken niet. Deze wijken blijven achter waardoor de kloof met de rest van Nederland groter wordt (voor een voorbeeld zie bijlage 3). Het rijk heeft een aantal aanvullende onderzoeken laten doen naar de groeiende kloof. Deze onderzoeken laten kort samengevat zien dat er in sommige wijken sprake is van “een concentratie en stapeling van problemen op het gebied van onderwijs, werkloosheid, armoede (inkomen en schulden), gezondheid, de kwaliteit van de woon- en leefomgeving, veiligheid en georganiseerde en ondermijnende criminaliteit.” (NPLV, p. 7). Vervolgens is zomer 2022 het nationaal programma leefbaarheid en veiligheid gestart met 20 focusgebieden in 19 gemeenten.

Doel De centrale doelstelling van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid is ‘de leefbaarheid en veiligheid van de meest kwetsbare gebieden in Nederland in 15-20 jaar tijd op orde te brengen en het perspectief van de bewoners te verbeteren.’ (NPLV, p. 14). Het programma heeft drie ER-doelen5: • Het verbeteren van de fysieke leefomgeving • Het bieden van een beter perspectief • Het vergroten van de veiligheid

Opzet Het uitgangspunt van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid is dat veel beleid werkt voor inwoners met een enkelvoudig probleem. Als problemen van mensen zich opstapelen is er meer nodig dan het reguliere beleid. Dat meer kan zijn: • extra inspanningen, aanvullend aan het reguliere beleid: › gebiedsgericht, bijvoorbeeld door samenwerking tussen private en publieke actoren in een gebied › een integrale aanpak, zoals ‘ontschotting’ van middelen • een langdurige inzet; het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid gaat uit van één generatie, dat wil zeggen vijftien tot twintig jaar

2.2 Beleidsmatige en financiële uitgangspunten van het Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Actielijnen Het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid bestaat uit aanvullend beleid op ‘regulier’ rijksbeleid. Dat wil zeggen bij ’regulier’ beleid wordt er vanuit het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid steeds de vraag gesteld of er voor het desbetreffend onderwerp iets extra’s nodig en mogelijk is voor de focusgebieden. Ook wordt er gekeken waar het beleid integraler kan. Deze insteek komt tot uitdrukking in de vier programmalijnen van het nationaal programma: Actielijn 1 | We zorgen voor een integrale aanpak met duidelijke regie en een adequaat juridisch instrumentarium (samenhangende aanpak) Actielijn 2 | We verbeteren slechte woningen en zorgen voor meer gemengde wijken (woningen en wijken) Actielijn 3 | We zorgen ervoor dat meer bewoners kunnen meedoen in de samenleving (meedoen) Actielijn 4 | We investeren in de preventie van jeugdcriminaliteit en vergroten de weerbaarheid van jongeren (veiligheid)

Beleidsinhoudelijke actielijnen 2, 3 en 4

5 4

17

https://www.leefbaarometer.nl

ER-doelen geven gewenste ontwikkelingen of eigenschappen aan: betER, meER, grotER etc. De doelen zijn kwalitatief en daarom minder gemakkelijk meetbaar.

De actielijnen 2, 3 en 4 hebben alle een beleidsinhoudelijke insteek. Bij deze actielijnen gaat het dus niet zozeer om speciaal beleid voor de focusgebieden, maar om ‘oud’ en ‘nieuw’ beleid, met een extra accent of extra middelen voor de focusgebieden. Figuur 3 geeft daar een overzicht van. Diverse beleidsmaatregelen in figuur 3 houden in dat er extra middelen naar de

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord Historische schets

Onderzoeksopzet Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

focusgebieden gaan. Het rijk heeft de inspanningsverplichting (evenals de desbetreffende gemeenten) om te prioriteren naar de focusgebieden. Ook van belang is om op te merken dat de kenmerken van de focusgebieden er al voor zorgen dat er relatief veel middelen naar de gebieden gaan. Als een kenmerk van de focusgebieden is dat er relatief veel slechte woningen staan, of dat er veel vroegtijdige schoolverlaters zijn en er zijn maatregelen om woningen te verbeteren, vroegtijdig schoolverlaten tegen te gaan dan gaan deze middelen – als het goed is – naar deze doelgroep en dus naar de focusgebieden. Deze rijksmiddelen zijn enerzijds onderdeel van de reguliere bekostiging van gemeenten. Anderzijds zijn er extra budgetten. In hoofdstuk 6 hebben we de belangrijkste extra budgetten voor Heerlen opgenomen.

Rapport van bevindingen

Bestuurlijk rapport NPHLN

Organisatie / bewonersbetrokkenheid

Financiën

Bijlagen Volgen / Governance

Figuur 3. landelijk beleid in relatie tot de landelijke focusgebieden Beleid

Positie focusgebieden

Actielijn woningen en wijken Volkshuisvestingsfonds (VHF) herstructurering van het slechtste deel van de (particuliere) woningvoorraad in de meest kwetsbare gebieden, dat wil zeggen woningverbetering (renovatie en verduurzaming), transformatie van vastgoed naar woningen, sloop/ nieuwbouw en inponding (verwerving voor herstructurering).

Alle gemeenten. Focusgebieden en grensgemeenten krijgen prioriteit

Per focusgebied ondersteuning voor het opzetten van het programmabureau (2023-2025)

Wongbouwimpuls (WBI) versnellen van de bouw, het vergroten van het aantal nieuwbouwwoningen in een project, of het vergroten van de betaalbaarheid van die woningen voor mensen met een midden inkomen.

Dit is voor alle gemeenten en is afhankelijk van de woningbouwopgave

Nationaal isolatieprogramma (NIP) Extra ondersteuning door gemeenten (lokale aanpak) van verhuurders van particuliere woningen en eigen initiatief woningeigenaren; energielabel: D, E, F en G.

Voor alle gemeenten. Gemeenten is gevraagd aan te geven hoe de verbinding met de aanpak van het focusgebied wordt gelegd.

Energiefixers (advies en hulp bij energiearmoede)

Een bedrag naar rato van het aantal energie-armoedewoningen in elke gemeente. Additionele middelen voor focusgebieden.

Actielijn veiligheid Preventie met gezag; domein-overstijgende, gebiedsgerichte aanpak: geïnvesteerd wordt in domeinen die samenhangen met de risico– en beschermende factoren voor jeugdcriminaliteit, zoals school, werk en inkomen en talentontwikkeling via jongerenwerk. aanpak gericht op het versterken van het gezag in de wijk en de versterking van de jeugdstrafrechtketen.

Pilot SZW en JenV om ondermijnende criminaliteit preventief tegen te gaan vanuit het

De specifieke uitkering is voor de (gemeenten met) focusgebieden en acht andere gemeenten

In afstemming met de focusgebieden

sociale domein.

Actielijn meedoen GALA aanpak van gezondheidsachterstanden op lokaal niveau– voor onder meer sport en bewegen, gezondheidsbevordering, cultuurparticipatie en de sociale basis, met als dwarsdoorsnijdend doel het terugdringen van vermijdbare gezondheidsachterstanden.

18

Dit is voor alle gemeenten. De focusgebieden kunnen voor de uitwerking van hun gebiedsplannen een beroep doen op het expertisecentrum Pharos.

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Onderzoeksopzet

Voorwoord Historische schets

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

Rapport van bevindingen

Bestuurlijk rapport NPHLN

Beleid

Organisatie / bewonersbetrokkenheid Positie focusgebieden

Regeling Kansrijke wijken (SPUK Kansrijke wijken) 1. Ontwikkeling van het jonge kind maatregelen om de kansengelijkheid in het funderend onderwijs te bevorderen

Vanuit deze regeling gaat er één gebundelde specifieke uitkering naar de focusgebieden.

2. School en omgeving (verrijkte schooldag) buitenschools aanbod voor leerlingen tijdens hun basis- en middelbare schooltijd

3. Preventie armoede en schulden aanpak van geldzorgen en de preventie van armoede en schulden voor inwoners

4. Re-integratie gemeentelijke re-integratiedienstverlening aan inwoners 5. Veerkracht en Weerbaarheid doel gemeenten, professionals en maatschappelijke organisaties meer kennis en instrumenten in handen te geven, waarmee zij de veerkracht en weerbaarheid van individuen en groepen kunnen vergroten ten behoeve van de sociale stabiliteit Later toegevoegd: Gezonde leefomgeving: Gezondheidsachterstanden in samenhang aanpakken

Regio Deals In acht stedelijke focusgebieden is er een Regio Deal vanuit de eerste drie tranches. De vierde tranche (2023) bevat ook een aantal gebieden waarbinnen een stedelijk focusgebied ligt. Gebaseerd op: Kamerbrief van de minister van VRO, Voortgang Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid, 12 juni 2023

19

Financiën

Bijlagen Volgen / Governance

Actielijn 1 integrale aanpak met duidelijke regie en een adequaat juridisch instrumentarium (samenhangende aanpak) De integrale aanpak is er in ieder geval in eerste instantie specifiek voor de focusgebieden. Bij succes kunnen onderdelen ook breder in andere gebieden of gemeenten worden ingezet. Onderdelen van deze actielijn zijn: • de Regeling kansrijke wijken (hier wordt door gemeenten meestal naar verwezen met SPUK (specifieke uitkering) kansrijke wijken). In deze specifieke uitkering zijn diverse specifieke uitkeringen gebundeld. Deze specifieke uitkeringen komen van drie verschillende departementen. In figuur 3 is de specifieke uitkering kansrijke wijken opgenomen en de uitkeringen die eronder vallen. • de meeste middelen in figuur 3 moeten worden aangevraagd. Het gebiedsplan van een focusgebied kan hiervoor input bieden. Voor het VHF kunnen de focusgebieden met een afgerond gebiedsplan dit plan aanwenden in de aanvraag en hoeven daarmee minder gegevens aan te leveren om de integraliteit van de aanvraag te onderbouwen. • ook wordt bezien of juridische instrumenten kunnen worden aangepast en/of aangescherpt. Het gaat dan bijvoorbeeld om eisen aan het onderhoud die aan verhuurders van woningen (via een verhuurdersvergunning) kunnen worden gesteld in de focusgebieden.

Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid Heerlen-Noord | 2023

Voorwoord Historische schets

Onderzoeksopzet Nationaal Programma Leefbaarheid en Veiligheid

2.3 Relatie nationaal - lokaal programma Verbondenheid nationaal – lokaal programma Er is een aantal afspraken waaraan elk van de 20 focusgebieden in Nederland zich moet committeren. Kort samengevat gaat het om commitment aan de drie ER-doelen, aan een langjarige inzet voor 15-20 jaar, aan het organiseren van een publiek-private alliantie onder voorzitterschap van de burgemeester, aan het oprichten van een onafhankelijk programmabureau en het opstellen van een integraal gebiedsplan voor het focusgebied door de alliantie. Het gebiedsplan bevat een analyse van wat er aan de hand is, benoemt de doelstellingen en de opgaven die daarbij horen. Daarnaast zijn er afspraken over de monitoring van het programma en worden de lokale programma’s ondersteund door een kennisinfrastructuur.

Betrokkenheid inwoners Inwoners staan uiteraard centraal in het rijksprogramma. In het gebiedsplan wordt aangegeven ‘hoe en waarbij’ bewoners worden betrokken. Dat het gebeurt is een procesvoorwaarde (verplichting), hoe het gebeurt is aan de alliantie. Ook is er in sommige beleidsmaatregelen een specifieke vereiste aan de betrokkenheid van inwoners, bijvoorbeeld bij het lokaal gezondheidsbeleid.

Bestuurlijk rapport NPHLN

Rapport van bevindingen

Organisatie / bewonersbetrokkenheid

Financiën

Bijlagen Volgen / Governance

Unieke doelstellingen focusgebied

2.4. Analyse

De afspraken waar een gemeente zich aan committeert zijn vooral gericht op de werkwijze. Inhoudelijk zijn er ook afspraken, namelijk de drie ER-doelen: het verbeteren van de fysieke leefomgeving; het bieden van een beter perspectief; het vergroten van de veiligheid. Deze doelen zijn breed en geven daardoor veel ruimte. Hierdoor kunnen gemeenten hun eigen doelen stellen; de opzet van het Nationaal programma leefbaarheid en veiligheid is maatwerk per focusgebied.

Het rijksprogramma is vooral uniek in de beoogde looptijd (één generatie), evenals in het integraal werken in een gebied. De samenwerking is nog breder dan in bijvoorbeeld de regiodeals. Het gaat om een samenwerking van de gemeente, privaatrechtelijke organisaties (corporaties, scholen, zorginstellingen enzovoort) én het rijk.

De opzet van het landelijk programma is dat er per gebied een analyse komt van de problemen en dat hiervoor acties worden ingezet. De problemen en daarmee de acties verschillen tussen de focusgebieden. Zo heeft Heerlen-Noord veel sociale woningen die ‘grondgebonden’ zijn. Rond de huizen is relatief veel ruimte. In het focusgebied Rotterdam Zuid gaat het vooral om appartementen van drie of vier etages hoog. Een ander kenmerk van Heerlen-Noord is de slechte gezondheid van de inwoners en de levensverwachting die lager is dan gemiddeld in Nederland. Andere focusgebieden hebben weer andere kenmerken, bijvoorbeeld meer inwoners in de bijstand. Aan de hand van de analyse wordt een specifieke aanpak ingezet.