BIJLAGE Rapport 'Op weg naar een passende lumpsum' (1)

co

Onderzoeksrapport

OP WEG NAAR EEN PASSENDE LUMPSUM 2025

Megens, Paul MBA Datum 18-09-2025

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten”

Inhoudsopgave Voorwoord

3

Beknopte samenvatting

4

Deel 1: Werkwijze, inzichten, uitkomsten en aanbevelingen

6

Inleiding

6

1.1. Onderzoeksmethode

7

1.2. Verworven inzichten

9

1.3. Uitkomsten

13

1.4. Aanbevelingen

16

Deel 2: Nadere uitwerking en onderbouwing

21

1. De opdracht

21

2. Context

24

3. Kaders

26

4. De klant

28

5. Strategie

34

6. Inrichtingsprincipes

39

7. Diensten

46

8. Human Resources

49

9. Processen

56

10. Systemen

58

11. Informatie

59

Bronnen

60

Overzicht zorgaanbieders

61

2

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten”

Voorwoord Bij het lezen van dit rapport is het van belang de bredere context in beschouwing te nemen. De HLVgemeenten en JENS hebben in 2019 het moedige besluit genomen om op grond van een vernieuwende missie/visie de jeugdhulpverlening anders in te richten. Integraal, over organisaties heen, en lumpsum gefinancierd. Er was, en is, geen beproefde blauwdruk voor deze opgave. Zeker, in het land zijn er enkele voorbeelden waar men vanuit gelijke opvattingen met trajectfinanciering/lumpsum, ook vorm en inhoud probeert te geven. Nergens zijn er voldragen uitkomsten over een passende lumpsum beschikbaar. Dat leert ons dat de pioniersfase nog niet is afgerond. Dat verklaart waarom er, ook nu nog, ontwikkelpunten zijn die leiden tot een passende lumpsum. Zowel bij JENS als de gemeenten. Het is logisch dat JENS op verschillende terreinen ontwikkelingsvraagstukken kent. Denk hierbij aan de inhoudelijke vernieuwingen, een bijpassende organisatorische inrichting (kwadrantenmodel) en het inrichten en afstemmen van eigentijdse (digitale) processen. De afgelopen jaren, zeker de eerste contractperiode, kenmerken zich als een pioniersfase. Het is begrijpelijk dat, naast de mogelijke effecten van de coronapandemie, het JENS niet lukte om binnen het vastgestelde lumpsum budget te blijven.

De organisatie was (en is) onvoldoende toegerust om aan de eisen die het sturen op lumpsumfinanciering stelt, te voldoen. Na de eerste contractperiode is het aannemelijk dat JENS met de ervaringen uit deze periode weloverwogen inschrijft op de 2e aanbesteding, met de overtuiging dat het bijgestelde lumpsum bedrag toereikend is om de opdracht goed uit te kunnen voeren. Helaas blijkt dat niet de werkelijkheid en zien we jaarlijks meerkosten. Meerkosten die niet ontstaan door onvoorziene omstandigheden, maar weloverwogen worden toegelaten, en zelfs opgenomen in de begroting. In de pioniersfase toont JENS veel veranderkracht en koersvastheid bij het in praktijk brengen van de inhoudelijke opdracht. JENS slaagt erin om de hulp dichter bij kinderen, jongeren en gezinnen te organiseren, en weet begrippen als normalisatie en de-medicalisering in praktijk te brengen. JENS werkt verbindend tussen de verschillende actoren en domeinen. Denk aan huisartsen, onderwijs, welzijnswerk en grote en kleine jeugdzorgaanbieders. JENS weet impactvolle veranderingen op de agenda te zetten en onderdelen daarvan te realiseren. De kracht ven JENS is vooral om veranderingen te realiseren in een stelsel dat vooral vasthoudt aan heersende opvattingen. Dat vraagt om een pioniersgeest en lef.

Een compliment hiervoor is op zijn plaats! Inmiddels heeft JENS de pioniersfase achter zich gelaten en kan naar een volgende fase in de organisatieontwikkeling; gericht op toekomstbestendigheid. De uitkomsten en bevindingen uit dit rapport bieden aanknopingspunten. Ze zijn weliswaar stevig maar zeker bedoeld om als opdrachtnemer en opdrachtgever perspectief te vinden voor de uitdagingen die komen. Denk hierbij aan de beleidsdoelstellingen uit de hervormingsagenda. Aan de noodzakelijke inhoudelijke ontwikkelingen en het financieel beheer als er in de (nabije) toekomst sprake is van schaarste in menskracht en middelen. Hopelijk vindt de inhoud van het rapport de weg naar een toekomstbestendige ontwikkeling die zowel voor JENS als de HLV-gemeenten een verduurzaming van de samenwerking biedt. Een samenwerking die kinderen, jongeren en gezinnen binnen de HLV-gemeenten, die dat nodig hebben, ontwikkelingsperspectief biedt. Tot slot een compliment aan allen die hebben bijgedragen aan de inhoud van dit rapport. Een speciale dank gaat uit naar de directie en management van JENS voor de constructieve en open houding.

Paul Megens

3

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten”

Beknopte samenvatting Dit onderzoek richt zich op de doelmatigheid (inhoudelijk), sturing en financiering van JENS -als uitvoeringsorganisatie- om een antwoord te vinden op de onderzoeksvraag die in dit rapport centraal staat, namelijk: Is het huidige contractueel vastgestelde lumpsumbedrag passend voor de opdracht Basishulp Jeugd? Het antwoord op deze vraag is voor zowel JENS als de HLV-gemeenten van belang, omdat het bijdraagt aan het versterken van de samenwerking en het realiseren van de beleidsdoelstellingen uit de opdracht. Sinds 2019 voeren de HLV-gemeenten de opdracht Basishulp Jeugd uit via een taakgerichte financieringsvorm (lumpsum) met JENS. Jaarlijks is er sprake van aanzienlijke meerkosten, oplopend tot ruim € 6 miljoen in 2024. Zowel JENS als de gemeenten voelen de behoefte aan duidelijkheid. Duidelijkheid waarmee kan worden voorkomen dat jaarlijks achteraf een discussie plaats vindt over de omvang en rechtmatigheid van de meerkosten. In deel 1 van het rapport wordt duidelijkheid gegeven over de noodzakelijkheid van de meerkosten. In deel 2 wordt de onderbouwing gegeven voor de opvatting dat de meerkosten niet voortkomen uit onvermijdelijke externe factoren, maar samenhangen met keuzes in normering, formatie en bedrijfsvoering binnen JENS. Kortom, beïnvloedbaar zijn.

Het rapport geeft eveneens aanbevelingen met betrekking tot de beïnvloedingsmogelijkheden van het sturen op, en binnen, het budget. Daarmee wordt zowel JENS als ook de gemeenten comfort geboden. Inzicht in de effecten van de geboden hulp en de daaraan verbonden werkelijke kosten geven meer inhoud aan de samenwerking, te maken keuzes, en het onderling vertrouwen. Een dashboard dat een actueel inzicht geeft in effecten en kosten versterkt de gezamenlijke doelstelling om met de beschikbare middelen een maximaal rendement te bereiken. JENS heeft belangrijke stappen gezet in vernieuwingen van het jeugdhulpstelsel binnen de HLV-gemeenten. De ingezette koers verdient erkenning én voortzetting. De HLV-gemeenten willen graag door met de inhoudelijke vernieuwing en waar mogelijk intensiveren. Bepalend hierbij is o.a. de financiële ruimte. Daarom willen de gemeenten de betaalbaarheid bewaken en erop toezien dat de beschikbaar gestelde budgetten efficiënt worden besteed. Dat is de reden waarom de doorontwikkeling richting meer voorspelbaarheid, financiële beheersing en transparante sturing noodzakelijk is. Zowel voor JENS als de gemeenten. Het rapport laat zien dat de omvang van het huidige lumpsumbedrag passend is voor de opdracht, mits gestuurd wordt op de werkelijke kosten, en de inrichting van de uitvoering en bedrijfsvoering hierop worden afgestemd.

Het belangrijkste argument voor dit inzicht is de kostenreductie op inleen. JENS, als non-profit organisatie, is niet op winst gericht. De financiële armslag, lumpsum, is een belangrijke randvoorwaarde waarbinnen de ideële doelstellingen moeten worden uitgevoerd. Dat stelt hoge eisen aan het financieel management. Zeker aan het beheersen en sturen op de overhead. Een richtlijn voor non-profit organisatie, die in de literatuur vaak wordt aangehouden is 20% overhead. JENS heeft een totale overhead van 45% op de inleen (zie pag. 54). Belangrijkste oorzaak hiervan zijn de afspraken die gemaakt zijn over de inleenvergoedingen van het personeel met de moederorganisaties, te weten: 37,25 % “overhead opslag” boven op de salariskosten en de werkgeverslasten. Een bijstelling hiervan naar 23%, gebaseerd op de werkelijke kosten, samen met de werkelijke inschaling van medewerkers, zou voor JENS een kostenreductie betekenen die ongeveer gelijk is aan de meerkosten. De moederorganisaties krijgen de uitleen dan betaald met een opslag overhead die meer beantwoord aan de werkelijke kosten. Die kunnen overigens per organisatie verschillen. Organisatieomvang en kosten van de ondersteunende diensten zijn per uitlenende organisatie verschillend, en dus ook de werkelijk toe te rekenen kosten. De bedrijfsvoering blijkt in belangrijke mate gebaseerd te zijn op normen en niet op de werkelijke kosten.

Normen die de kosten onnodig verhogen. Als de in dit rapport aangegeven her-normering op de inleen van

4

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” personeel uit de moederorganisaties wordt doorgevoerd betekent dat een kostenreductie van (ruim) 5 miljoen euro. Het rapport adviseert om de gehanteerde generieke normeringen los te laten, te herzien en af te stemmen op de werkelijke kosten. In plaats daarvan is het opstellen van een sluitend formatieplan afgestemd op de hulpvragen, het versterken van monitoring, en het toepassen van de ABC-methodiek (gericht op het sturen op werkelijke kosten per activiteit) een betere manier om de kosten binnen budget te beheersen. JENS zal hierbij profijt hebben van een, nog in te richten, real-time dashboard waarmee proactief gestuurd kan worden op inzet, effectiviteit en budgetverloop. Ook inhoudelijk zijn er vervolgstappen wenselijk. JENS heeft kundige mensen ingeleend die de inhoudelijke doelstellingen managen. Veel waardering hiervoor. Er is echter te weinig zicht op de kwaliteit en de effecten van de gehanteerde interventies. En hoewel JENS streeft naar passende hulpverlening (beschikkingsvrij) is de beoordeling daarvan eendimensionaal, door JENS zelf. Meer gericht onderzoek naar de effectiviteit van interventies, benutting van capaciteit en de samenhang tussen inspanning en resultaat is nodig. Ook onafhankelijk onderzoek, vanuit meerdere dimensies.

Het zichtbaar maken van deze effecten is essentieel om onderbouwd te kunnen bijsturen en verantwoorden, teneinde de transformatie succesvol te laten zijn. Maar ook om zicht te hebben op de hulp (zorg)consumptie zodat de HLV-gemeenten samen met JENS evenwichtige beleidskeuzes kunnen maken. Beleidskeuzes binnen de beschikbaar gestelde middelen en ondersteunend aan de gewenste transformatie. Daarom stelt dit rapport een twee sporen aanpak voor die de komende jaren ontwikkelperspectief biedt. Zowel voor JENS als voor de HLV-gemeenten.

 Spoor 1: Basis op orde. Een toekomstbestendige bedrijfsvoering. Gericht op het versterken van inhoudelijke sturing, management control en real-time monitoring. JENS kan haar bedrijfsvoering hierop aanpassen en inrichten.

 Spoor 2: Inzicht in de materie. Ondersteuning aan de transformatiedoelstellingen. Gericht op structureel onderzoek naar inhoudelijke effectiviteit en het benutten van de innovatiekracht van JENS, en andere partners. Het sociaal domein ondersteunen bij het versterken van de sociale kracht in buurten en wijken door gericht onderzoek op werkbare interventies. Hierbij kan een verbinding worden gelegd met universiteiten, hogescholen en landelijke onderzoeksinstellingen zoals het NJI. JENS zal conform de opdracht binnen het afgesproken budget dienen te blijven en daarop de bedrijfsvoering af te stemmen. Handreikingen staan in dit rapport. De HLV-gemeenten ondersteunen de doelstellingen van spoor 1. Als blijkt dat er onverwachte obstakels zijn die belemmerend werken en waar de gemeenten invloed op uit kunnen oefenen zullen de gemeenten partnerschap tonen. Bij de inrichting en vormgeving van spoor 2 hebben de gemeenten een meer sturende rol. Zij hebben immers belang bij een doelgerichte en samenhangende regie op de beleidsdoelstellingen binnen het sociaal domein. De HLV-gemeenten blijven als opdrachtgever gesprekspartner en toetsend op prestaties; het eigenaarschap over bedrijfsvoering, tariefstelling en budgetinzet ligt bij JENS zelf. De aanbevelingen in dit rapport bieden richting voor herstel van financiële discipline en borging van een toekomstbestendige uitvoering.

Deel 1 beschrijft de gehanteerde werkwijze, de verworven inzichten, de uitkomsten en aanbevelingen. De onderbouwing hiervan is uitgewerkt in deel 2.

5

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten”

Deel 1: Werkwijze, inzichten, uitkomsten en aanbevelingen Inleiding Vanaf 2019 hebben de gemeenten Heerlen, Landgraaf en Voerendaal besloten om de Basishulp Jeugd taakgericht (lumpsum) te financieren. Een zevental aanbieders (vanaf 2024 vijf aanbieders. Xonar is per 1/12024 geen lid meer van de coöperatie, en Mondriaan en Kracht in zorg zijn één lid geworden) hebben deze opdracht als coöperatie gegund gekregen en zijn vanaf 2019 operationeel onder de naam JENS. JENS is vanaf dat moment aan de slag gegaan om de Basishulp Jeugd in de drie gemeenten vorm en inhoud te geven op basis van lumpsumfinanciering. De doelstelling was en is om een aanbod te realiseren dat beantwoordt aan de hulpvragen en wordt gekenmerkt door een integrale aanpak die de soorten jeugdhulp en welzijnswerk met elkaar, waar nodig, verbindt (ontschotting). De verwachte opbrengst hiervan is dat de hulp eerder geboden kan worden in wijken, buurten en op scholen, en minder ingrijpende interventies volstaan. Naast deze beweging wordt er ingezet op activiteiten met een preventief karakter. In de opdracht aan JENS is opgenomen dat de transformatie als kenmerk heeft het voorkomen van hulpvragen; ‘lichte’ hulp inzetten als het kan, ‘zwaardere’ als het moet. De veronderstelling was dat door de integrale aanpak en het inzetten op preventie, de kosten zouden afnemen.

Er is bij de eerste aanbesteding (2019 tot 2023) rekening gehouden met een te verwachten inverdieneffect. Dit bleek te optimistisch. De eerste JENS jaren kenmerkten zich door het ontwikkelen van een werkwijze die recht deed aan de ontschotting (pioniersfase). Dat bleek, en is nog steeds, ingewikkeld. Zeker in een jeugdhulpverleningsstructuur met samenwerkingsverbanden en opvattingen/inzichten die voortkomen uit een andere vorm van onderlinge samenwerking en financiering. Vanaf de start van de lumpsumfinanciering, met JENS als uitvoerende organisatie, worden de HLVgemeenten (opdrachtgever) jaarlijks geconfronteerd met substantiële meerkosten. In de jaren t/m 2022 heerst de coronacrisis en worden de meerkosten vooral toegeschreven aan corona. Echter, vanaf 2023, nadat JENS opnieuw inschrijft en gegund krijgt tegen nieuwe condities, blijven de meerkosten substantieel. In 2024 ruim 6 miljoen (17%) op een lumpsumbudget van ruim 36 miljoen. Het karakter van lumpsumfinanciering is dat JENS keuzes maakt om tot een effectieve bundeling van inhoudelijke interventies, middelen en menskracht te komen, teneinde het beschikbare budget optimaal in te zetten voor hulp aan kinderen, jongeren en gezinnen, én voorziene overschrijdingen te voorkomen. De HLV-gemeenten willen graag duidelijkheid over de noodzaak van de jaarlijkse meerkosten.

Kunnen de meerkosten gezien worden als een teken dat de omvang van het lumpsumbedrag onvoldoende is? Is bijstelling noodzakelijk? M.a.w., is het lumpsumbedrag waarop JENS heeft ingeschreven, en wat contractueel is vastgelegd, passend? Is er een tussentijdse aanpassing binnen de contractperiode nodig? Om die vragen te beantwoorden is er onderzoek gedaan waarvan de uitkomsten in dit rapport zijn beschreven.

6

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” 1.1 Onderzoeksmethode Twee keer eerder is er onderzoek gedaan met dezelfde onderzoeksvraag. In 2021 (Berend Brouwer) en in 2024 (F-FORT). Beide onderzoeken hebben geen afdoende antwoord gegeven op de vraag wat een passend lumpsumbedrag is. De bevindingen in dit rapport komen voort uit het onderzoek dat in januari 2025 is gestart en eind mei 2025 is afgerond. Het onderzoek bestaat uit: literatuurstudies, dossieronderzoek, werkbezoek aan locaties, en interviews met belanghebbenden (bestuurders moederorganisaties, bestuurders gemeenten, directie en staf JENS, ambtelijk betrokken medewerkers van de HLV-gemeenten). De totstandkoming van dit rapport in 3 fasen: 1.

De startfase van het onderzoek stond in het teken van, enerzijds de opdracht verkennen, en anderzijds informatie verzamelen. Een documentstudie van de eerdere onderzoeken (2019-2024), de (jaar)rapportages JENS, de begrotingen en de beschikbare gegevens van het dashboard JENS hebben de benodigde informatie opgeleverd. Daarnaast is er gekeken naar de opdrachtbeschrijving, relevante beleidstukken van de gemeenten, brancheorganisaties, provinciaal en landelijk beleid. Belangrijker nog dan de stukken, zijn de gesprekken die gevoerd zijn met belanghebbenden; bestuurders, directie, management en medewerkers JENS, beleidsmedewerkers gemeenten, account- en contractmanagers. Management en bestuurders gemeenten. In de bijlage is een overzicht te vinden van de geraadpleegde documenten of rapporten en degenen waarmee is gesproken.

2.

De onderzoeksfase: deze is gebruikt om onderzoek te doen naar de elementen die van invloed zijn op de hoogte van de lumpsum. In deze fase is er veel met belanghebbenden (bijlage) gesproken met als doel de verschillende gezichtspunten en belangen te inventariseren. Het is waardevol gebleken om kennis te nemen van de verschillende werkelijkheden die bestaan rondom het begrip lumpsum en de interpretaties van de opdracht.

3.

De schrijffase: het woord zegt het al, daarin zijn de bevindingen uitgewerkt wat uiteindelijk tot deze rapportage heeft geleid. In de schrijffase zijn er onderdelen van de onderzoeksfase afgerond en toegevoegd. Het betreft onderzoek naar de actuele inhoudelijke ontwikkelingen en de huidige staat van het inhoudelijk aanbod.

Omdat er een samenhang bestaat tussen allerlei aspecten die van invloed zijn op de kosten en de kostenbeheersing is een samenhangend model gebruikt voor de uitwerking:

7

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” Dit model visualiseert de organisatie als een samenhangend systeem waarin alle onderdelen invloed hebben op het functioneren, de doelmatigheid en efficiëntie. Bij het onderzoek is dit figuur gebruikt om de onderzoeksvraag integraal te analyseren. De meerkosten van JENS kunnen niet worden beoordeeld op basis van een eendimensionaal beeld (bijv. alleen financiën). Het model helpt verbanden te leggen tussen de verschillende onderdelen van de bedrijfsvoering. Het toont de noodzaak van een professionele bedrijfsvoering aan, en daarbij waarom een betere afstemming tussen de verschillende lagen noodzakelijk is om de lumpsum effectief te kunnen laten werken. Om het rapport overzichtelijk te houden, is het opgebouwd uit twee delen:  Deel 1: Werkwijze en uitkomsten  Deel 2: De onderbouwing met behulp van het samenhangend model

8

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” 1.2. Verworven inzichten Hieronder gerubriceerd een overzicht van de door het onderzoek verworven inzichten. Transformatie & inhoud

9

-

JENS heeft de afgelopen jaren een duidelijke trans formatieve koers ingezet gericht op normaliseren, de-medicaliseren, en het versterken van sociale netwerken in buurten en wijken. De integratie van welzijn en jeugdhulp wordt breed als waardevol gezien. Tegelijkertijd is de beoogde afname (naar 2100 unieke cliënten) in jeugdhulpgebruik niet zichtbaar in de cijfers, ondanks intensieve inzet. Structureel onderzoek naar effectiviteit ontbreekt, waardoor het lastig is om te bepalen wat daadwerkelijk bijdraagt aan het beperken van instroom of het voorkomen van zwaardere hulp. Dit beperkt de mogelijkheid om de ingezette vernieuwing beleidsmatig en financieel bij te sturen.

-

Het zichtbaar werken aan ontschotting tussen de verschillende organisaties in de jeugdhulp en het sociaal domein, heeft geleid tot snellere inzet van ondersteuning dicht bij de leefwereld van kinderen, jongeren en gezinnen. Een goed resultaat. Het effect hiervan zou onderzocht moeten worden in een longitudinaal onderzoek - waarbij dezelfde cliënten of andere eenheden op meerdere momenten worden gemeten. Dit zou een beter inzicht geven op stabiliteit, terugval, veranderende hulpvragen en doorlooptijd van ondersteuning. Een dergelijk onderzoek biedt waardevolle inzichten voor gemeentelijk beleid en het verbeteren van de basishulp.

-

De toekomstige hulp zal steeds meer appelleren aan eigen kracht en zelfredzaamheid. Deze visie vindt niet altijd gelijkgestemden en botst soms met traditionele inzichten in het bestaande stelsel. JENS heeft de afgelopen jaren volharding getoond in het operationaliseren van de principes van normaliseren en de-medicaliseren. JENS is een sterke veranderkracht gebleken in het speelveld van het huidige stelsel en daarmee waardevol voor het ontwikkelen van verbeteringen in de Basishulp Jeugd. Een belangrijke positieve opbrengst van het lef dat JENS en de HLV-gemeenten hebben getoond door dit experiment.

-

In lijn met de opdracht heeft JENS zich gericht op het realiseren van minder instroom naar specialistische hulp, meer hulp in de eigen omgeving van de hulpvrager, en een verschuiving naar preventie in het voorliggend veld. Het effect van deze beweging is nog onvoldoende te duiden in de cijfers. Wanneer we kijken naar het aantal unieke cliënten in de afgelopen jaren, dan zien we – los van corona-effecten – geen structurele daling of stijging. Dit roept vragen op over het daadwerkelijk effect van de ingezette bewegingen, en onderstreept de noodzaak van betere monitoring op outcome, zorgzwaarte en herhaalde instroom. Het vraagt meer onderzoek op de bedoelde effecten om inzicht te krijgen in de toekomstige behoefte en vormgeving van de hulp.

-

De demografische krimp van de doelgroep in de HLV-gemeenten versterkt de verwachting dat het aantal unieke cliënten afneemt. Toch blijft de gewenste afname van de hulpvraag in de gebiedsteams en het voorliggend veld beperkt. Er is op dit moment weinig informatie beschikbaar over de werkelijke verschuiving in zorgconsumptie, waardoor het lastig is de oorzaken goed te duiden. Wel is zichtbaar dat binnen de specialistische zorg (K3) het aantal cliënten afneemt, maar de zorgzwaarte toeneemt. Hoewel JENS inhoudelijk blijft innoveren, onder ander via programmalijnen, ondersteuning van het onderwijs (zoals het voorkomen van schooluitval), en het aanpassen van processen (zoals ‘Voorliggend Tenzij’), ontbreekt aan structureel onderzoek naar de effecten van deze innovaties. Zo kan het zijn dat er onvoldoende zicht is op de oorzakelijkheid voor de toename in zorgzwaarte.

-

Innoveren binnen een bestaande organisatie, zoals JENS nu doet, is begrijpelijk vanuit de wens om bestaande structuren te verbeteren zonder een aparte experimentele entiteit op te tuigen. Toch verdient het de voorkeur om innovaties los van de reguliere praktijk te ontwikkelen en te testen. Wanneer nieuwe werkwijzen en structuren worden geïntroduceerd binnen een bestaande omgeving, vervagen de grenzen tussen de uitgangssituatie en het beoogde resultaat. Dat maakt het moeilijk

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” om de impact van innovaties zuiver te meten of te beoordelen. Als verwachte resultaten uitblijven, ontstaat er druk op de staande organisatie, zowel inhoudelijk als bedrijfsmatig is dit niet wenselijk. -

De gekozen organisatiestructuur kent voor- en nadelen. Ondanks de coöperatieve doelstelling wordt de bundeling van kennis en kunde niet optimaal benut. Het kwadrantenmodel veroorzaakt ongewild een scheiding tussen gebiedsteams en uitbestede (specialistische) hulp. Het op- en afschalen van specialismes in een hulpverleningstraject komt tot stand vanuit de ordening in kwadranten. De kunstmatige scheiding tussen (specialistische) uitbestede zorg en gebiedsteams is niet goed verenigbaar met het principe van 1G1P1R, dat uitgaat van samenhangende ondersteuning rondom de hulpvraag van het gezin.

-

Inhoudelijk, logistiek en vanuit capaciteitsbeheer is het wenselijk om (specialistische) ambulante zorg structureel in te bedden in de gebiedsteams. Dat betekent (specialistisch) ambulante zorg naar de cliënt toe brengen. Een dergelijk assemblagemodel, gebaseerd op samengestelde werkzame interventies over sectorgrenzen heen, sluit beter aan op de behoefte aan maatwerk, kortere lijnen en een efficiëntere inzet van schaarste menskracht. De uitdaging voor toekomstige innovaties ligt in het vinden van een werkbare en samengestelde balans tussen generalisten en specialisten, gebaseerd op inhoudelijk resultaat.

-

Driekwart van de gezinnen heeft een actueel gezinsplan. Dat is niet conform afspraak: het uitgangspunt is 100. Niet alleen vanwege de vastgesteld norm, maar vooral omdat het gezinsplan een cruciaal instrument is voor het sturen op hulpvraag en doelrealisatie. Zonder volledig en actueel gezinsplan ontbreekt een samenhangend beeld van de ingezette hulp en de beoogde resultaten. Dat belemmert niet alleen de uitvoering, maar ook de mogelijkheid tot management control op formatie, capaciteit en effectiviteit. Als sturing op inhoud en resultaten ontbreekt, kunnen keuzes over inzet en inzetbaarheid niet onderbouwd gemaakt worden. Het gezinsplan is daarmee niet slechts een administratieve verplichting, maar een voorwaarde voor resultaatgericht werken.

-

De bedrijfsvoering zal een stap moeten maken in verdere professionalisering. De huidige, tweeslachtige insteek, is gecompliceerd. Een JENS (eigen) inrichting, die voldoet aan de eisen die JENS zelf stelt aan de kwaliteit en ondersteuning van het primair proces, en de afhankelijkheid daarbij van de moederorganisaties vraagt om een heroriëntatie. JENS zal de huidige inrichtingsprincipes en afspraken met de moederorganisaties dienen te evalueren. Analyse van de effecten van verschillende HRM afdelingen, Cao’s en opleidingsmogelijkheden en nog meer bedrijfsmatige afstemming met moederorganisaties is nodig om keuzes te maken voor het toekomstbestendiger maken van JENS. De organisaties zullen ook keuzes moeten maken in kostenbeheersing. Welke middelen gaan naar de uitvoering en welke middelen naar de overhead en is die overhead nodig om de hulpverleners doeltreffend te ondersteunen in hun werk? Dat is de centrale vraag.

Sturing & Informatievoorziening

10

-

Meer outcome gericht werken is een ambitie van JENS. Een ambitie die ook door de gemeenten wordt omarmd. Juist omdat dit waardevolle informatie oplevert voor beleidsontwikkeling en sturing binnen het sociaal domein. JENS vervult hierin een belangrijke signalerende rol – als één van de sensoren in de samenleving die trends en behoeften vroegtijdig zichtbaar maakt.

-

Outcome-sturing is onvoldoende stevig verankerd in de uitvoering. Het gezinsplan – dat bij een kwart van de gezinnen ontbreekt – kan in de praktijk meer methodisch gebruikt worden. Hiermee wordt bedoeld dat wanneer cliënten het mede-eigenaarschap krijgen over het eigen gezinsplan, de betrokkenheid toeneemt, en er een structureel getoetst wordt of de hulpverlener en de cliënt dezelfde ‘taal’ spreken en elkaars verwachtingen managen. Daar liggen verbeterkansen. Het gezinsplan is niet bedoeld om te voldoen aan formele verantwoordingsvereisten, maar om samen met de cliënt daadwerkelijk te sturen op hulpvraag, inzet en doelrealisatie. Als de gezinsplannen, doelrealisatie en outcome-sturing niet voldoen aan de uitvoeringseisen gaat een belangrijk instrument voor inhoudelijke én financiële sturing verloren.

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten”

-

JENS is onvoldoende toegerust om effectief te kunnen sturen op inhoud, capaciteit en kosten. Outcome-indicatoren zoals herhaalde instroom en zorgzwaarte worden niet systematisch gevolgd. De informatievoorziening is vooral ingericht op verantwoording achteraf, terwijl gemeenten en JENS gebaat zijn bij real-time sturing. Pas dan kan er proactief op de inhoudelijke ontwikkelingen en kosten gestuurd worden.

-

De monitoring moet expliciet worden ontworpen als sturingsinstrument, niet als verantwoordingsproduct. Alleen zo ontstaat grip op effectiviteit, efficiëntie en het realiseren van maatschappelijke outcome.

-

Zoals eerder opgemerkt is de informatievoorziening onvoldoende ingericht ten behoeve van een adequate sturing op inhoud, capaciteitsbeheer en kosten. Het huidige dashboard voorziet hier niet in. Zeker niet als wordt voortgebouwd op de huidige opzet. De focus ligt nu te sterk op verantwoording achteraf, terwijl er behoefte is aan real-time informatie. De focus moet verschuiven van verantwoording naar sturing. Wanneer de sturing goed is ingericht, volgt de verantwoording daar vanzelf uit. Organisatie & Structuur

-

De organisatiestructuur van JENS – met een indeling in kwadranten en een scheiding tussen gebiedsteams en uitbestede zorg – werkt segmentatie in de hand. Dit staat op gespannen voet met het 1G1P1R-principe van integrale ondersteuning. Specialistische inzet is niet vanzelfsprekend verweven met de basisstructuur. Daarnaast is de organisatie-inrichting complex en hybride, met invloed van moederorganisaties en externe inhuur. Hierdoor ontstaan knelpunten in de samenhang, wendbaarheid en doelmatigheid van de hulpverlening. Wachtlijsten kunnen hiervan een gevolg zijn.

-

Vanaf 01-01-2023 werkt JENS binnen K3 met de HBC-structuur: een eigen beschikkings- en bekostigingssystematiek, vergelijkbaar met de PxQ-systematiek. In de uitvoering zien we hierbij enkele onwenselijke effecten, zoals het sturen op een vooraf bepaalde duur en intensiteit van hulp, los van de daadwerkelijke behoefte. Een betere benadering zou zijn om de nadruk te leggen op de gezamenlijke opdracht in de doelrealisatie, voortkomend uit het gezinsplan. Daarmee verschuift de focus van systeemlogica naar inhoudelijke effectiviteit. Precies wat lumpsumfinanciering beoogt.

-

De transformatie is dus geen gemakkelijke opgave, zeker niet wanneer men bedenkt dat JENS opereert binnen bestaande (zorg)structuren die vaak zijn gebaseerd op oude denkkaders en belemmerende overtuigingen. Deze structuren zijn zichtbaar in de gekozen inrichting, waaronder de opdeling in K2 en K3. Die ordening vraagt om meer inhoudelijke afstemming en regie, terwijl ze in de praktijk eerder leidt tot segmentatie. Vanuit inhoudelijke motieven en capaciteitsbeheer is het wenselijker om (specialistische) ambulante zorg structureel in te bedden in de gebiedsteams. Een integrale aanpak die cliënten niet naar een andere feitelijk naar een ander organisatie brengt, maar de organisatie naar de cliënt.

Financiën & lumpsum

11

-

JENS heeft geïnvesteerd in het verwezenlijken van de transformatiedoelstellingen en het ontwikkelen van een passende operationele organisatie. Men heeft echter te weinig aandacht voor de financiële houdbaarheid van de activiteiten, zoals blijkt uit de jaarlijkse meerkosten. Er zijn geen analyses gemaakt die inzicht geven in hoe er binnen het lumpsumbudget gewerkt kan worden. Was dat wel het geval dan waren er antwoorden op de operationele beperkingen, en de snelheid waarmee innovaties kunnen worden doorgevoerd. Immers, de budgettaire ruimte is hierin bepalend voor de keuzes.

-

De bedrijfsvoering kan een stap zetten in verdere professionalisering. De huidige, tweeslachtige insteek, is gecompliceerd. Een JENS (eigen) inrichting die voldoet aan de eisen die JENS zelf stelt

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” aan de kwaliteit en ondersteuning van het primair proces, gecombineerd met de diensten van de moederorganisaties vraagt om een heroriëntatie. Analyse van de effecten van verschillende HRM afdelingen, Cao’s en opleidingsmogelijkheden en nog meer bedrijfsmatige afstemming met moederorganisaties is nodig om keuzes te maken voor het toekomstbestendiger maken van JENS. Voor eigentijdse management control is een stevig ondersteuningsapparaat nodig. Het huidige ondersteuningsapparaat zal de uitdaging van digitalisering van bedrijfsprocessen en adequate forecast (managementdashboard t.b.v. proactief sturen) aan moeten kunnen om toekomstbestendig te zijn. Deze ontwikkeling is noodzakelijk om te opereren binnen een passende lumpsum. -

-

Afstappen van actueel gehanteerde normen en sturen op werkelijke kosten: o

Norm inschaling salaris: Per fte inleen wordt standaard uitgegaan van 75% anciënniteit. Ongeacht het aantal dienstjaren. In het kader van kostenbeheersing moet worden uitgegaan van de werkelijke anciënniteit. Dat maakt het mogelijk om te sturen op een formatieplan dat beantwoordt aan de zorginhoudelijke en financiële kaders en dus het vooraf vastgestelde budgetkader.

o

Norm 190 fte: De samenstelling van de formatie dient afgestemd te zijn op de hulpbehoefte van de totale cliëntpopulatie. Het is dus van belang om inzichtelijk te hebben welke problemen binnen de basishulp Jeugd passen en welke elders (moederorganisaties, onderaannemers of gespecialiseerde aanbieders) moeten worden ondergebracht. Om dat inzicht te hebben is het van groot belang om gebruik te maken van doelrealisatie (Nederlands Jeugdinstituut). Een landelijk instrument dat inzicht geeft in werkzame interventies passend bij de gesignaleerde hulpvraag. JENS maakt te weinig gebruik van dit instrument. Voorgaande stelt JENS ook in staat om te werken met een formatieplan, in aard en omvang, dat beter is afgestemd op de hulpvragen en beschikbaar personeelsbudget primair proces.

o

Norm productiviteit: Een belangrijke kostenfactor is de productiviteit per fte. JENS heeft die bepaald op 1300 voor medewerkers op MBO-niveau. Voor HBO en hoger ligt de norm op 1200. Naar landelijk maatstaven is dit aan de lage kant. Benchmark gegevens gaan eerder uit van 1300 uur. Zeker als de reisafstanden beperkt zijn.

o

Norm unieke cliënten: Niet langer houdbaar is de door JENS gehanteerde formule: unieke cliënten x zorgkosten = hoogte lumpsum. Deze redenering gaat om verschillende redenen niet op. De werkelijke kosten per unieke cliënt verschillen enorm. Deze verschillen zijn beïnvloedbaar, en niet statisch, zoals de formule veronderstelt. Een andere belangrijke reden is dat de kosten uit het voorliggend veld worden toegerekend aan unieke cliënten (geregistreerd), terwijl die kosten gerelateerd zijn aan cliënten die niet geregistreerd worden. De kosten per unieke cliënt zijn niet representatief voor de werkelijke kosten, en kunnen niet gebruikt worden in de verantwoording van de meerkosten.

Jaarlijks worden er omvangrijke meerkosten gemaakt. Deze worden in de praktijk achteraf verantwoord, wat de financiële voorspelbaarheid van het lumpsumkarakter ondermijnt. Er ontbreekt een gedeelde systematiek voor budgettering, scenario-analyse en kostenbeheersing. Daardoor worden inhoudelijke en financiële keuzes niet in samenhang gemaakt en ontstaat spanning tussen de innovatieve praktijk en financiële realiteit. Zonder structurele afspraken over wat binnen en buiten de lumpsum valt, blijft de financiële houdbaarheid onder druk staan.

Partnerschap & Governance -

12

Hoewel het partnerschap tussen de HLV-gemeenten en JENS is gestoeld op vertrouwen en gedeelde verantwoordelijkheid, is de gezamenlijke sturing op cruciale onderdelen als kwaliteit, inzet, productiviteit en kosten gebrekkig en op onderdelen afwezig. De onderlinge rolverdeling is niet altijd helder, wat leidt tot onduidelijkheid over eigenaarschap van keuzes. Transparantie over prestaties

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” en kostenontwikkeling is onvoldoende geborgd, waardoor achteraf bijsturen, in plaats van vooraf samen kiezen, de werkwijze is geworden. Dit schaadt het wederzijdse vertrouwen en vraagt om heldere afspraken over governance, monitoring en gezamenlijke regie.

1.3. Uitkomsten Inhoud jeugdhulp: preventie, onderzoek en sturing Preventie laat zich moeilijk uitdrukken in zichtbare resultaten. Onderzoek (NJI Afke Donker) wijst uit dat inzetten op preventie loont. De preventieve activiteiten van JENS zullen zeker bijdragen aan minder instroom. Bewijs hiervoor zien we niet terug in de instroomcijfers. Althans, de correlatie is moeilijk te duiden. In een artikel van Mr. dr. A.J van Montfort wordt beschreven dat uitbreiding van betaalde hulp voor lichte problemen een denkfout is. De gemeenten kunnen zich beter richten op de zware problemen en ervoor zorgen dat de kinderen en gezinnen met ernstige problemen zorg en bescherming krijgen, die nodig is. Betaal geen (of: minder) professionele hulp voor lichte problemen met opvoeden en opgroeien. Vereenvoudig ‘het voorveld’. Stop met het streven naar laagdrempeligheid voor alles en iedereen en vervang dat door een hogere drempel voor de lichte problemen c.q. gezinnen die zelf veel kunnen oplossen. Opvattingen die verder onderzocht zouden kunnen worden bij toekomstige inhoudelijke keuzes. Programmatisch werken in het voorliggend veld levert zeker een bijdrage aan het doelgerichter inzetten van hulp en de keuze in het kader van normalisatie van de ‘hoogte’ van de drempel.

Niet alleen de ‘drempel’ maar ook in het kader van de sturing op kosten is het programmatisch werken in het voorliggend veld belangrijk. Vrijwel alle activiteiten die uitgevoerd worden in het kader van preventie en lichte zorg zijn vaste kosten, dus planbaar én voorspelbaar. Voor 2025 heeft JENS € 556.000 gereserveerd voor preventieve activiteiten. Dat is 1,4% van de begrote zorgkosten 2025. Om te kunnen bepalen of dit percentage t.o.v. de doelstellingen van de opdracht realistisch is, is gerichter onderzoek nodig. Het zichtbaar maken van de werkelijke effecten is en blijft een aandachtpunt. Al eerder is opgemerkt dat er weinig gestuurd wordt op doelrealisatie en werkzame interventies. In de actueel beschikbare informatie worden percentages genoemd van klantreizen die volgens plan zijn beëindigd. In het jaarplan 2024 wordt 77,6% volgens plan beëindigd. Dat is een mooi percentage als dat afgezet kan worden tegen de effectiviteit van de ingezette interventies, de duur en de kosten. Dit biedt geen houvast voor het proactief managen op inhoud, terwijl dat voor de lumpsumfinanciering noodzakelijk is. Vooral het inzichtelijk maken van de daadwerkelijke voortgang in doelrealisatie en de gevolgen daarvan op de samenwerking met moederorganisaties en onderaannemers is essentieel bij het managen van de inhoud en kosten van de integrale hulpverlening.

Een voorbeeld is de afname van de instroom naar de gespecialiseerde hulpverlening waarbij de kosten gelijk blijven door de toename van de zwaarte van de hulpverlening. Dat vraagt om onderzoek naar oorzakelijke verbanden om te kunnen sturen op de eerdergenoemde balans tussen inhoudelijke doelstellingen, bedrijfseconomische keuzes en monitoring. Het wijzigen van de beschikbare tijd, de duur, in de opdracht aan de moederorganisatie, onderaannemer of gecontracteerde geeft niet het inzicht dat nodig om de beoordeling te kunnen maken welke hulpverleningsinterventies in omvang, duur en vorm, – en vooral in samenstelling tussen hulpverleningsorganisaties - effectief zijn. Meer inzicht en onderzoek is nodig. Financiën en kostenbeheersing De lumpsumfinanciering dient gebaseerd te zijn op reële kosten, toegerekend aan de feitelijke inzet per cliënt. Dit vraagt om het loslaten van de huidige systematiek waarbij het lumpsumbedrag wordt afgeleid uit een generieke formule: unieke cliënten: totale zorgkosten = bedrag per uc. Bedrag per uc x aantal uc = benodigde lumpsum.

13

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” Deze benadering is ongeschikt en onwenselijk als basis voor lumpsumverantwoording, omdat:  Alle kosten, inclusief die voor niet-geregistreerde cliënten in het voorliggend veld, worden toegerekend naar het totaal aantal BSN-geregistreerde cliënten;  De uitkomst daarmee een fictieve kostprijs per cliënt geeft en niets zegt over de feitelijke inzet of benodigde zorg;  Dit leidt tot verkeerde prikkels in sturing, en onduidelijkheid over het verband tussen kosten, hulpvraag en resultaat. Lumpsumfinanciering of taakgerichte financiering stelt hoge eisen aan kostenbeheersing. In dit kader betekent kostenbeheersing het beheren en reguleren van uitgaven en kosten binnen de organisatie JENS om onnodige kosten te minimaliseren en de middelen efficiënt te benutten. Het is een systematisch proces dat ervoor zorgt dat de financiële middelen optimaal worden ingezet en dat de kosten binnen het vooraf vastgestelde budget blijven. Dit vraagt om een hoge mate van management control en kostenbeheersing. Kostenbeheersing is bij lumpsum financiering essentieel.

Meerkosten kunnen alleen dan ontstaan als de kostenbeheersing goed geregeld is en inzichtelijk gemaakt kan worden welke extra kosten wenselijk of noodzakelijk zijn om bepaalde activiteiten, die significant bijdragen aan de doelstellingen uit de opdracht, toch uit te voeren. Anders dan bij de huidige werkwijze kan er alleen sprake van meerkosten zijn als ze onvoorzien en onverwachte blijken én als JENS én de gemeenten vooraf de afweging maken en positief besluiten. Dus voordat de kosten gemaakt worden. De HLV-gemeenten, als opdrachtgever, hebben hierin de beslissende stem. De kostenbeheersing bij JENS kan beter zoals eerder aangegeven. Daarmee wordt impliciet de doelstelling van het optimaal inzetten van middelen niet gehaald. Zoals we eerder hebben kunnen lezen hanteert JENS verschillende normen die in het kader van lumpsum geen recht doen aan het doelmatig beheer van het beschikbare budget. JENS heeft een behoorlijke veranderkracht laten zien. Toch is het moeilijk resultaat te boeken op de transformatiedoelstellingen. JENS moet daarbij ondersteund worden door onderzoek. Innovaties die in de staande organisatie plaatsvinden dienen beoordeeld te worden op inhoudelijke en financiële effecten. Innovaties kunnen niet los gezien worden van de doelstellingen uit de Hervormingsagenda Jeugd en reiken verder dan JENS.

Het rapport wijst op het belang van inzicht in de materie door meer structureel onderzoek te doen. Anders dan nu het geval is, zal de transformatieopdracht, zowel inhoudelijk als organisatorisch (het jeugdzorgstelsel daarbij in acht genomen), baat hebben bij professioneel onderzoek. Een mogelijkheid om hier daadwerkelijk een krachtige impuls aan te geven is een onafhankelijk R&D fonds. R&D staat voor Research and Development wat in het Nederlands onderzoek en ontwikkeling betekent. Kenmerkend voor R&D is dat in dit onderzoek (research) gestreefd wordt naar oorspronkelijkheid en vernieuwing. Het is creatief, systematisch en planmatig zoeken naar oplossingen voor praktische problemen. Het biedt tevens veel beleidsinformatie die ondersteunend is aan het maken van toekomstig integraal beleid binnen het sociaal domein. De R&D zou programmatisch en thematisch van opzet moeten zijn. JENS, de gemeenten, en andere partners kunnen onderzoeksopdrachten inbrengen. Jaarlijks kunnen er keuzes gemaakt worden in de besteding van het R&D fonds. Een begroting vormt de basis voor de besteding van de middelen. Hoe de uitwerking van de besteding van een dergelijk fonds er daadwerkelijk uit zou moeten zien zal verder uitgewerkt moeten worden.

De kern voor het opzetten van een transformatiefonds is om de mogelijkheid te creëren om daadwerkelijk samenhangend onderzoek te kunnen doen naar de effecten van de Basishulp Jeugd. Onderzoek waarmee een krachtige ondersteuning kan worden geboden aan de transitieopdracht en de Hervormingsagenda. Deze R&D voorziening zou zelfs Parkstad breed te organiseren zijn. Waardoor de onderzoeks- en ontwikkelcapaciteit breder beschikbaar is. Daarmee kan de slagkracht worden vergroot en de kosten verminderd. Het is in ieders belang om inzicht te krijgen in de werkzaamheid van het huidige uitvoeringsbeleid en vandaaruit samen te sturen op de transformatiedoelstellingen. Ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid. De kosten

14

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” van deelname door JENS kunnen niet vanuit het lumpsumbudget worden gefinancierd. Hiervoor zouden dus middelen in het kader van een transformatiefonds beschikbaar moeten komen. JENS is op de goede weg wat betreft de inhoudelijke doelstellingen. Aan de missie en visie wordt daadwerkelijk praktisch invulling gegeven. Soms zelfs tegen de heersende opvattingen in van andere aanbieders en/of de gemeentelijke Toegangen. De praktische invulling laat zien dat er resultaten geboekt worden op het reguleren van de instroom (in aantallen cliënten). De voorbeelden die door JENS in dit kader worden gegeven en de innovaties in het primair proces bevestigen dat. JENS beoordeelt in de vraagverheldering de hulpvraag en is kritisch vanuit de opvattingen ‘normalisatie’ en ‘de-medicalisering’. Een waardevolle partner in het realiseren van gewenste veranderingen. Dit rapport geeft antwoord op de vraag: Is de lumpsum passend voor de opdracht Basishulp Jeugd zoals in de opdracht beschreven? Het antwoord op de onderzoeksvraag is dat de lumpsum passend is voor de opdracht Basishulp Jeugd. De jaarlijkse meerkosten zijn niet noodzakelijk, maar het gevolg van keuzes in normering, bedrijfsvoering en gebrekkige sturing.

Het is mogelijk om met de bestaande lumpsumfinanciering de opdracht doelmatig en efficiënt uit te voeren, mits gestuurd wordt op werkelijke kosten en de inrichting van uitvoering daarop wordt aangepast. Daarmee is een onderbouwd antwoord gegeven op de onderzoeksvraag.

Tot slot, de taakgerichte lumpsumfinanciering is een goede keuze ondanks de inhoudelijke en financiële uitdagingen. En hoewel JENS deze inhoudelijke en financiële uitdagingen tegenkomt, heeft ze bewezen veel potentie te hebben om in het jeugdhulpstelsel echte veranderingen te bewerkstelligen. Dat is goud waard. De waarde van het goud moet worden gekoesterd en in de toekomst betaalbaar blijven.

15

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” 1.4. Aanbevelingen 1. Uitgaan van omvang lumpsum volgens contract, voor Heerlen aangevuld met budget jeugdconsulenten Ga uit van de contractueel overeengekomen lumpsum. Voor Heerlen aangevuld met het budget voor jeugdconsulenten. Deze twee componenten vormen gezamenlijk het financieel kader voor de uitvoering van de opdracht Basishulp Jeugd. Vanaf 2026 is de overeengekomen lumpsum daarmee kaderstellend. Voor 2025 maken de gemeenten met JENS afspraken in het kader van de overgangssituatie. 2. Sturen op werkelijke kosten per client en op basis van daadwerkelijke inzet Breng de daadwerkelijk kosten in beeld op basis van inhoudelijke activiteiten door: a.

b.

c.

1 gezin, 1 plan, 1 regisseur steviger neer te zetten in het hulpverleningsproces. Noodzakelijk om zicht te hebben op het behalen van hulpverleningsdoelen, de werkzaamheid van de interventies en de effort die nodig is in uren mankracht en deskundigheid. De basis voor formatieplan (deskundigheid en omvang formatie) en capaciteitsbeheer. te sturen op doelrealisatie. De doelrealisatie steviger verankeren in 1 gezin,1 plan, 1 regisseur zodat inzichtelijker wordt welke inhoudelijke inzet gevraagd wordt. Welke interventies zijn werkzaam en welke personele formatie hoort daarbij. het inrichten van een cliëntportaal, ondersteunend aan het efficiënt werken vanuit 1 gezin, 1 plan en 1 regisseur en het digitaal dossier. Alle betrokken in het hulpverleningsproces, dus ook andere aanbieders die in opdracht van JENS werken, werken in hetzelfde digitale dossier en in opdracht van de regisseur die door JENS is toegewezen. De cliënt wordt actief betrokken middels de toegang tot zijn cliëntportaal.

3. Clienttevredenheidsmetingen structureel uitvoeren Clienttevredenheid wordt nu door gemeenten uitgevoerd (Dimensus 2025). Heel waardevol om een algemeen beeld te hebben over de tevredenheid van cliënten maar onvoldoende om te onderzoeken of de gehanteerde interventies (methodisch) werkzaam zijn en het gewenste effect opleveren. Deze informatie is nodig om te kunnen sturen op duur, keuze interventies en gewenste formatie. Dit sluit aan bij de gemeentelijke opdracht om te sturen op maatschappelijk effect 4. Programmatisch werken in het voorliggend veld Bouw voort op de werkwijze ‘Voorliggend tenzij’ door jaarlijks een programmatische inzet in het voorliggend veld op te stellen, per gemeente of gebied. Maatwerk. De inhoud van de programmatische inzet wordt afgestemd met gemeenten en lokale partners en voorzien van een begroting op basis van werkelijke kosten. Daarmee ontstaat vooraf inzicht in doelen, verwachte inzet en financiële kaders. Dergelijke keuzes worden de komende jaren steeds belangrijker, omdat meer zal worden geïnvesteerd in een omgeving waarin jeugdigen en gezinnen worden ondersteund bij ontwikkelings- en opvoedingsvragen. Een omgeving die minder afhankelijk is van professionele hulp. De activiteiten in het voorliggend veld gaan een prominentere rol spelen in het versterken van de sociale kracht in de samenleving.

JENS kan hierin een belangrijke rol vervullen, door programmatisch te werken in verbinding met partijen die actief zijn in buurten en wijken. Integraal werken aan de doelstellingen van normaliseren en de-medicaliseren vormt hierbij de kern. 5. Basis op orde JENS is de pioniersfase voorbij en beschikt over een operationele organisatie. De ervaringen uit de afgelopen jaren maken het mogelijk om scherper te onderscheiden welke activiteiten noodzakelijk en wenselijk zijn en

16

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” welke kosten daarmee gemoeid zijn. Een toekomstbestendige organisatie op basis van lumpsumfinanciering vraagt om een systematiek die:   

Kosten toewijst op basis van daadwerkelijke inzet en geleverde zorg; Sturing koppelt aan outcome-indicatoren zoals uitval, doelrealisatie en cliënttevredenheid; Zicht biedt op verschillen in complexiteit en benodigde inzet per type hulpvraag, zodat betere afwegingen gemaakt kunnen worden in omvang en kwaliteit van de benodigde formatie.

De bouwstenen die het onderzoek JENS biedt in het kader van management control en kostenbeheersing zijn: a.

b.

c.

d.

Voor 2026 actueel lumpsumbedrag (geïndexeerd) zonder meerkosten in de begroting als uitgangspunt te nemen en deze uit te werken op basis van, de werkelijke kosten. Het hanteren van de ABC (Activity Based Costing) methode wordt aanbevolen. Door ABC per klantreis toe te passen, segment of type hulp (bijvoorbeeld wijkteam, onderwijs, K2/K3), ontstaat onderbouwde en inhoudelijk gedreven kostenplaatjes. Dit maakt het mogelijk om inhoudelijke keuzes en financiële afwegingen met elkaar te verbinden – binnen de kaders van de lumpsumfinanciering. Een formatieplan vaststellen op basis van inhoudelijke keuzes, werkzame interventies en de verwachte aantallen cliënten met gelijke hulpvragen. Hierdoor ontstaat een formatieplaatsenplan, met bijbehorende kostenbegroting. Een onderlegger voor het real-time sturen en beheersen van de formatie in omvang en kwaliteit. Naast de lumpsumfinanciering ontvangt JENS additionele middelen voor aanvullende activiteiten o.a. de extra inzet van jeugdconsulenten vanuit de gemeente Heerlen. Door de gemeenten opgestarte projecten en/of aanvullende jeugdhulp dienen buiten de opdracht te vallen. In de verantwoording over 2024 betrof dit een bedrag van € 1,2 miljoen. Deze activiteiten dienen op dezelfde wijze te worden ingericht en verantwoord als de lumpsum, maar niet binnen de lumpsum.

Daarmee wordt voorkomen dat activiteiten zowel uit de lumpsum als de additionele middelen worden betaald. Beschikken over een dashboard gevuld met real-time data waarmee adequaat (bij) gestuurd kan worden op zorginhoudelijke resultaten, benodigde formatie, capaciteitsbeheer en de actuele uitputting van het budget. Inclusief rolling forecast mogelijkheden die de mate van voorspelbaarheid van capaciteit en kosten ondersteunen.

6. Optimalisering van de monitoring als speerpunt Effectieve sturing vereist inzicht: in doelen, inzet, kosten en resultaat. De huidige informatievoorziening van JENS schiet hierin tekort. Voor structurele grip op uitvoering, kosten en kwaliteit is het noodzakelijk om de interne sturing fundamenteel te versterken. Naast het sturen op de werkelijke kosten is de kern van deze versterking het formatieplan dat structureel is afgestemd op: Hulpvraagontwikkeling (instroom); Effecten van interventies (door- en uitstroom); Capaciteitsverloop (arbeidsmarkt); Realistische uitvoeringscapaciteit per gebied. En sluit aan bij een bredere verbetering van financiële sturing, kosteninzicht en ondersteuning vanuit de bedrijfsvoering. Dit plan vormt de basis voor zowel begroting als personele inzet. Het maakt onderbouwde keuzes mogelijk over schaal, inzet en prioriteit per segment. Het snel inrichten van een professioneel dashboard (externe, gespecialiseerde partij) vormt een essentiële aanbeveling. Dit dashboard moet gericht zijn op real-time sturing, met integratie van: Doelrealisatie op cliëntniveau; Caseload-ontwikkeling en inzet per professional; Outcome-indicatoren zoals uitval, her instroom en cliënttevredenheid; Inzicht in overhead en indirecte inzet.

17

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” -

Kosten per hulpsegment en type dienstverlening (op basis van ABC) Verhouding tussen directe en indirecte uren Prognose op lumpsumbesteding t.o.v. realisatie Inzicht in begroting versus realisatie per kostencategorie, segment en periode



Management control krijgt pas betekenis als informatie leeft binnen alle lagen van de organisatie, van de uitvoering tot bestuur, directie en management. De monitoring moet expliciet worden ontworpen als sturingsinstrument op alle niveaus, niet als verantwoordingsproduct.

7. Draaiknoppen, SWOT en businesscases integreren in een verbeterplan als onderdeel “Basis op orde” JENS heeft ambities. Dat blijkt uit de businesscases die recent zijn uitgewerkt en geïmplementeerd. De ambities van JENS worden versterkt wanner ze worden samengebracht in één integraal en uitvoerbaar verbeterplan. Versnipperde initiatieven en losse projecten zorgen voor verlies aan samenhang en focus. Het verbeterplan vormt de vertaalslag van visie naar uitvoering, en bevat de eerder aangegeven elementen zoals: Een herijking van het productportfolio: wat is kerntaak, wat niet; Structurele metingen van outcome op interventieniveau en de vertaling daarvan naar de ontwikkelen opleidingsbehoefte van medewerkers; Transparante koppeling van noodzakelijke kosten aan inhoudelijke effecten, met meetbare indicatoren en scenario’s; Inzicht in kostendrijvers via activity-based costing of klantreizen; Gefaseerde verlaging van overhead; Een heldere positie voor innovaties: eerst ontwikkelen en testen buiten de staande lijn, pas daarna integreren. Door alle verbeteracties onder te brengen in één plan ontstaat bestuurlijk en managerial overzicht, samenhangende sturing en de mogelijkheid om investeringen en prestaties expliciet aan elkaar te koppelen. 8. Risicoreserve JENS Om de continuïteit richting cliënten en werknemers te garanderen, moet JENS rekening houden met (financiële) tegenvallers.

Om die tegenvallers te kunnen opvangen, heeft JENS een weerstandsvermogen nodig. Hiertoe is een opslag voor het creëren van dergelijke buffers realistisch. De hoogte van de opslag is onderwerp van discussie; er zijn geen landelijke richtlijnen voor wat hierbij reëel genoemd kan worden. Bij de berekening van de risicoreserve (overheadopslag fte) voor de moederorganisaties is uitgegaan van een percentage van 2%. De gemeenten hebben de afgelopen jaren de risico’s gedragen door de meerkosten voor haar rekening te nemen. In feite is JENS de risicodrager gebleken en niet de moederorganisaties. De risicoreserve van 2% op het totale budget zou door JENS jaarlijks gereserveerd moeten worden. Daar zouden de tegenvallers uit betaald moeten worden. Een eigen risicoreserve voor tegenvallers alvorens in uitzonderlijke gevallen gebruik te kunnen maken van het risicoventiel. Het verdient aanbeveling om afspraken te maken tussen HLVgemeenten en JENS over hoe hier invulling aan te geven. 9. Innovatiekracht JENS gebruiken De innovatie binnen JENS is onderdeel van de innovaties die de HLV-gemeenten de komende jaren willen realiseren. De gemeenten zouden er goed aan doen om het richting gevend kader van de VNG: Toegang, lokale teams en integrale dienstverlening”, als onderlegger te gebruiken voor het verder vormgeven van de transformatie.

Daarmee ontstaat er eenheid van beleid dat leidend is voor de

18

________________________________Op weg naar een passende lumpsum_________________ “Grip op materie en kosten” inrichting van het hulpverleningsaanbod. Dat kader geeft de huidige en toekomstige aanbieders houvast. Daarmee kan men de gewenste integrale hulpverlening efficiënter inrichten, bewaken en afstemmen. Ook systemen kunnen op elkaar afgestemd worden waardoor er betere stuurinformatie beschikbaar komt en de administratieve last afneemt. Eén gezin-één plan- één regisseur kan over de uitvoerende organisaties vorm en inhoud krijgen. Voor de innovatie activiteiten van JENS en de bijdrage aan het Transformatiefonds t.b.v. R&D is een separate bekostiging buiten de lumpsum nodig. Jaarlijks wordt er een Innovatieplan JENS (in overleg en afstemming met R&D) separaat toegevoegd aan het jaarplan. Hierin specifiek opgenomen de activiteiten die m.b.t. innovatie en transformatie worden uitgerold en op grond waarvan de financiering van de daaraan verbonden kosten beschikbaar wordt gesteld. Doelgerichte financiering van integrale innovatie! 10. Outcome als leidend principe in sturing en verantwoording De gemeente stuurt op maatschappelijke outcome: effectiviteit van hulp, het voorkomen van zwaardere zorg, tevredenheid van gezinnen en duurzame resultaten. JENS dient deze outcome zichtbaar en toetsbaar te maken, als onderdeel van haar kernverantwoordelijkheid binnen de lumpsum.

Het dashboard dient ook daarop afgestemd te zijn. 11. Leverzekerheid versterken binnen duidelijke opdrachtrelatie Het partnerschap tussen gemeenten en JENS is gebaseerd op vertrouwen, dat vertrouwen is onder meer gefundeerd op toetsbare prestaties. Gemeenten hebben geen rol in het ‘mee organiseren’ van de uitvoering. JENS is opdrachtnemer en dient te leveren binnen de afgesproken kaders. Daarvoor dienen de afspraken uit het contract. Wanneer afspraken onduidelijk zijn, of niet voorzien, worden er aanvullende afspraken tussen partijen schriftelijk vastgelegd en toegevoegd als addendum aan het contract. 12. Organisatorisch werkgeverschap en personele integratie heroverwegen De huidige coöperatieve inleenconstructie, waarin JENS afhankelijk is van het detacheren van personeel door moederorganisaties, kent organisatorische en fiscale risico’s. Het ontbreken van een formeel werkgeverschap voor eigen personeel belemmert de uitvoerbaarheid van integrale HR-sturing, formatieplanning, scholing en de opbouw van een toekomstbestendige organisatie. Daarnaast is er sprake van juridische kwetsbaarheid, onder andere door het risico op schijnzelfstandigheid en onduidelijkheden over werkgeversgezag bij structurele inhuur.

Het verdient aanbeveling om te onderzoeken wat de voordelen zijn van een organisatievorm waarin JENS zelf personeel in dienst heeft of expliciet regie voert over het werkgeverschap. Dit versterkt de rechtspositie van medewerkers, vergroot de sturingsruimte op kwaliteit en kosten, en beperkt fiscale risico’s. 13. Structurele inzet van gezinsplannen als sturingsinstrument Een actueel en kwalitatief gezinsplan vormt de basis van de methodische hulpverlening. Momenteel beschikt slechts 75% van de gezinnen over een gezinsplan dat voldoet aan de gestelde eisen. Door gezinsplannen structureel in te zetten als instrument voor doelrealisatie, capaciteitsplanning en monitoring ontstaat betere sturing op de effectiviteit en intensiteit van de hulp. Het gezinsplan moet leidend zijn bij de bepaling van interventies, de inzet van personeel en het bepalen van de benodigde duur van ondersteuning. 14. Versterken van praktijkgericht en longitudinaal onderzoek naar effectiviteit Binnen de huidige inrichting van JENS ontbreekt structureel praktijkgericht onderzoek naar de effectiviteit van interventies en de impact op instroom en doorstroom. Dit belemmert zowel interne sturing als