Rekenkamerrapport Toezicht en Handhaving in de openbare ruimte def
Tekst van het document
Onderzoek “Toezicht en handhaving in de openbare ruimte”
Datum: 19 februari 2025
Onderzoekers: Greet Seinen, Rom Afman Namens de rekenkamer Heerenveen
1
Inhoud DEEL A Aanpak, conclusies en aanbevelingen ........................................................3 1.
Inleiding ........................................................................................................3
1.1 1.3 1.4
Aanleiding ....................................................................................................................3 Onderzoeksvragen ........................................................................................................3 Scope van het onderzoek ..............................................................................................4
2
Conclusies en aanbevelingen .........................................................................6
2.1 2.2
Hoofdconclusie en samenvatting .................................................................................6 Aanbevelingen ..............................................................................................................7
DEEL B Bevindingen ................................................................................................8 3
Beleidskader en uitvoeringsprogramma .......................................................8
3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8 3.9 3.10
Inleiding .......................................................................................................................8 Leeswijzer .....................................................................................................................8 Ambtelijke organisatie OOV ........................................................................................8 Wat is het gemeentelijk beleidskader voor toezicht en handhaving OOV? ................9 In hoeverre is het beleid inzichtelijk en voldoende geformuleerd? ...........................13 Uitwerking IVP 2023-2026 in het uitvoeringsprogramma 2024..............................13 Uitwerking VTH Beleidsplan in het VTH-Uitvoeringsprogramma 2023/2024 .......13 Nalevingsstrategie ......................................................................................................15 Afstemming met andere handhavingsorganisaties....................................................15 Knelpunten bij het bepalen van het beleidskader en uitvoeringsprogramma ..........16
4
Hoe verloopt de uitvoeringspraktijk? ..........................................................17
4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8
Inleiding ......................................................................................................................17 Uitvoering IVP ............................................................................................................17 Beschikbare capaciteit ................................................................................................18 Uitgevoerde interventies 2022 tot mei 2024 .............................................................19 Resultaten twee praktijktoetsen .................................................................................21 Vindt aanpassing van beleid en/of prioritering plaats op basis van evaluaties? ......22 Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners?................................22 Welke knelpunten ervaart de gemeente bij uitvoering en handhaving OOV?..........23
5
Sturing door de raad ....................................................................................24
5.1 5.2 5.3
Inleiding .....................................................................................................................24 Hoe verloopt de informatievoorziening aan de raad? ...............................................24 Kaderstellende en controlerende rol raad met betrekking tot OOV? .......................24
6
Nawoord ......................................................................................................25
Bijlagen ...................................................................................................................26 Bijlage 1 normenkader............................................................................................26 Bijlage 2 Bestuurlijke reactie .................................................................................28
2
DEEL A Aanpak, conclusies en aanbevelingen 1.
Inleiding
1.1
Aanleiding
Raadsfracties hebben het onderwerp “Toezicht en handhaving” aangedragen om op te nemen in het onderzoeksprogramma 2023-2024. Toezicht en handhaving vormen het sluitstuk van de reguleringsketen en wordt door velen gezien als de zwakste schakel. De rekenkamer Heerenveen neemt daarom het onderwerp Toezicht en handhaving graag over en maakt het specifiek door in te zoomen op het domein openbare ruimte: openbare orde en veiligheid (hierna OOV).
1.2
Doelstelling
Het gemeentebestuur draagt de verantwoordelijkheid voor het toezicht en handhaving van veel wet- en regelgeving. Met toezicht en handhaving vergroot de gemeente de leefbaarheid voor en de veiligheid van de inwoners in Heerenveen. Tegelijkertijd is er een trend zichtbaar om toezicht te reduceren. Het stellen van prioriteiten door risico gestuurd toezicht neemt steeds meer toe en de overheid doet steeds meer een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de lokale samenleving. Daarbij blijven toezicht en handhaving een belangrijke taak en besteedt de gemeente een substantieel deel van de uitvoeringscapaciteit aan toezicht en handhaving. Met dit onderzoek wil de rekenkamer de raad inzicht bieden in: • • •
1.3
de beleidskaders en -doelen voor toezicht en handhaving in de openbare ruimte; de mate waarin de doelen voor toezicht en handhaving doeltreffend en doelmatig worden bereikt; welke ontwikkelingen binnen het domein spelen en welke rol de raad hierbij heeft.
Onderzoeksvragen
De rekenkamer hanteert voor dit onderzoek de volgende centrale onderzoeksvraag: Welk toezichts- en handhavingsbeleid op het domein OOV heeft de gemeente vastgesteld en wordt dit beleid doelmatig en doeltreffend uitgevoerd? De centrale onderzoeksvraag valt uiteen in meerdere deelvragen: a. Beleid- en uitvoeringsprogramma 1. Welk beleid is door de gemeente Heerenveen vastgesteld voor toezicht en handhaving binnen het domein OOV en welke ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in dit beleid? 2. In hoeverre is dit beleid inzichtelijke en voldoende geformuleerd? a. in hoeverre zijn er meetbare doelen vastgelegd voor toezicht en handhaving op OOV? b. In hoeverre ligt hiervoor een sanctiestrategie vast? 3
3. Op welke wijze is het OOV-beleid uitgewerkt in uitvoeringsprogramma’s? a. Geldt hiervoor een prioritering en hoe is deze bepaald? b. Ligt hieraan een probleemanalyse ten grondslag? c. In hoeverre zijn beleid- en uitvoeringsprogramma’s afgestemd met andere handhavingsorganisaties? b. Organisatie en uitvoeringspraktijk 4. In welke mate voert de gemeente het toezichts- en handhavingsbeleid voor OOV uit? a. Welke capaciteit heeft de gemeente beschikbaar en hoe wordt deze capaciteit in de praktijk ingezet? b. Welke interventies zijn er in de periode 2022 tot mei 2024 uitgevoerd en welk resultaat heeft dit opgeleverd; hierbij worden ook twee praktijktoetsen (dossiers) onderzocht? c. Vindt de uitvoering plaats overeenkomstig de vastgelegde prioritering? 5. Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners? 6. Wordt op basis van de geëvalueerde resultaten van de uitvoering het beleid en/of prioritering aangepast? 7. Welke knelpunt ervaart de gemeente in de uitvoering en handhaving van de OOV? c. Sturing door de raad 8. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving bereikte resultaten? 9. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot OOV?
1.4
Scope van het onderzoek Openbare orde en veiligheid is een breed begrip. Het gaat om een veilige woon- en leefomgeving en iedereen wil zich veilig voelen in de eigen leefomgeving. Kleine irritaties, zoals foutparkeren en zwerfvuil, maar ook grotere vraagstukken, zoals overlast van verwarde personen, criminaliteit of illegale wietplantages, geven een onveilig gevoel. Toezicht en handhaving is een belangrijk instrument voor een veilige woon- en leefomgeving. Wat verstaan we onder toezicht en handhaving? Toezicht is het geheel aan handelingen dat erop gericht is de naleving van rechtsregels te bevorderen of een eind te maken aan overtreding daarvan. Toezicht kan preventief, maar ook repressief van aard zijn. Preventief toezicht is bijvoorbeeld voorlichting en communicatie. Voorlichting aan inwoners over het afsteken van vuurwerk, de onderbouwing van de regels en de sancties bij niet-naleving. Repressief toezicht richt zich op het signaleren van gedrag dat in strijd is met wet- en regelgeving, zoals bijvoorbeeld in uitgaans- en recreatiegebieden. Daarnaast onderscheidt men objectgericht (een bepaalde inrichting), subjectgericht (bepaald persoon) en surveillancegericht (algemene aanwezigheid) toezicht. Afhankelijk van het onderwerp kan het toezicht op maat worden ingezet. Handhaving volgt op toezicht als de norm wordt overtreden en een interventie wordt toegepast.
Er bestaat een breed palet aan interventies die kunnen worden toegepast, van herstellende sancties tot bestraffende sancties. In dit onderzoek beoordelen we het OOV-beleid en zijn instrumentarium. De Alcoholwet en evenementen vallen buiten de scope van het onderzoek. Het onderzoek is in drie fasen uitgevoerd:
4
a. Deskresearch en beleidsanalyse: • • •
Bestuderen wettelijk kader en ontwikkelingen; Bestuderen gemeentelijke visie OOV: relevante beleidsstukken, uitvoeringsplannen, verantwoordingsinformatie en overige relevante informatie Bestuderen relevante openbare bronnen.
b. Interviews/vragenlijst voor raadsfracties: • • • •
Met twee beleidsregisseurs OOV, beleidsmedewerker VTH, BOA-coördinator en teamleider OOV; Coördinator wijkagenten en Operationeel specialist van de politie; Burgemeester; Vragenlijst aan raadsfracties
c. Praktijktoets • Twee dossiers m.b.t. OOV zijn onderzocht en getoetst aan het gemeentelijk OOV-beleid. Ad random gekozen zijn dit de volgende dossiernummers Z.23.398355 (besluit tot gebiedsontzegging) en Z.23.396712 (besluit tot tijdelijke sluiting van een bedrijfspand).
5
2
Conclusies en aanbevelingen
2.1
Hoofdconclusie en samenvatting
Vraag: Welk toezichts- en handhavingsbeleid op het domein OOV heeft de gemeente vastgesteld en wordt dit beleid doelmatig en doeltreffend uitgevoerd? Antwoord: De gemeente Heerenveen heeft strategisch beleid op het domein OOV geformuleerd. Het huidig beleid is recent, in 2023 vastgesteld. De organisatie om de visie in praktijk te brengen is kwetsbaar. De afdeling Veiligheid, Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VVTH) waar nagenoeg alle taken op het gebied van openbare orde en veiligheid zijn ondergebracht kunnen met de beperkte capaciteit (zowel bij het team boa’s als het team veiligheid) de gestelde ambities en prioriteitstelling daarin, niet afdoende invullen. Je kunt taken ‘dik’ of ‘dun’ uitvoeren. De uitvoeringspraktijk in Heerenveen is ‘dun’ en ‘kwetsbaar’. Of gestelde doelen behaald worden (doelmatig/ doeltreffend) is op basis van de verantwoordingsdocumenten niet op te maken. Medewerkers zijn trots op het werk wat ze doen, ervaren de krapte aan capaciteit nadrukkelijk als probleem om daadwerkelijk het verschil te kunnen maken (bijv. op het terrein van ondermijning). De conclusies op gestelde deelvragen zijn terug te vinden in de uitwerking van het normenkader in de bijlage. Korte samenvatting Beleid De raad heeft kader gesteld in de Algemene verordening (APV) waar onder andere rechtsregels zijn vastgesteld voor openbare orde en veiligheid.
Op onderdelen is dit wettelijk kader verder uitgewerkt in beleid, dat als toetsingskader dient voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Beleidskaders die in deze door de gemeente zijn vastgesteld zijn een integraal veiligheidsplan ‘Integraal Veiligheidsplan IPV 2023-2026 (vastgesteld door de raad op 20 april 2023), waarin doelen vastgelegd zijn die de gemeente nastreeft op het terrein van veiligheid. Daarnaast zijn ook de financiële kaders voor de uitvoering van dit plan bepaald. Verder is er een VTH beleidsplan 2023 vastgesteld (door het college op 4 april 2023). In dit plan wordt -naast de VTH-taken voor de fysieke leefomgeving- ook het onderdeel Toezicht en Handhaving publiek domein uitgewerkt. Daarnaast zijn er op onderdelen nog beleidsregels uitgewerkt. In de beleidsplannen worden prioriteiten gesteld op basis van evaluaties. De plannen worden vertaald in uitvoeringsprogramma’s. Voor IPV zijn er op onderdelen preventiestrategieën uitgewerkt in de vorm van beleidsregels. Nog niet op alle onderdelen is (nieuw) beleid geformuleerd (o.a. Bibobbeleid). Er ontbreekt een generieke nalevingsstrategie binnen het domein openbare orde en veiligheid om de naleving van het beleid te bevorderen. De geprioriteerde inzet is breed en past niet bij de beschikbare capaciteit. Er is aandacht nodig voor de afstemming tussen doelstellingen IVP en VTH.
6
Organisatie In het uitvoeringprogramma IVP 2024 staan acties vermeld die aansluiten bij de gestelde doelen. Er is nog geen actueel overzicht van de voorgenomen acties en dus nog geen zicht of de doelen daadwerkelijk gerealiseerd zijn. De geplande tussenevaluatie van het IVP is voorzien na twee jaar (2025). In het jaarverslag VTH over 2023 is nog niet ‘smart’ gerapporteerd over het bereiken van doelen en ambities. Over 2024 is het voornemen dat wel te doen. De capaciteit aan boa’s voor het domein openbare ruimte is 4 fte. De beschikbare capaciteit is niet in overeenstemming met de ambities, zo komt uit interviews naar voren. Ook van de kant van de politie wordt benadrukt dat in gemeenten met een omvang van de gemeente Heerenveen gewerkt wordt met 12 à 13 boa’s. In de OWO gemeenten (Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland) werkt de politie meer structureel aan oplossingen, omdat daar een professioneel team is van 25 boa’s. In Heerenveen kan met de aanwezige formatie deze stap niet gemaakt worden. Wel wordt in de uitvoering het contact tussen politie en boa’s constructief genoemd. De boa-organisatie in Heerenveen is kwetsbaar (geringe capaciteit, personele wisselingen, externe inhuur). Ook de aanwezige capaciteit op openbare orde en veiligheid, het veiligheidsteam, wordt als krap ervaren. Het gemeentelijk ambitieniveau past niet bij de capaciteit.
Dat geldt voor de hele keten, zo wordt aangegeven. Raad De raad stelt het IVP vast, heeft ook de financiële kaders hiervoor vastgesteld en krijgt ter kennisname het VTH-beleidsplan evenals de uitvoeringsprogramma’s en jaarverslagen. De fracties die gereageerd hebben op gestelde vragen geven aan dat ze niet of te laat betrokken worden in het proces op dit onderwerp. Er lijkt behoefte te zijn om het onderwerp Toezicht en handhaving in de openbare ruimte jaarlijks expliciet te bespreken in de commissie en/of raad.
2.2
Aanbevelingen
A.
Maak nadrukkelijker keuzes bij het stellen van prioriteiten in het domein van OOV, zodat de beperkte capaciteit gericht ingezet kan worden. Heroverweeg de formatie op OOV. Besteed als raad expliciet aandacht aan het onderwerp Toezicht en Handhaving in de openbare ruimte, door het jaarlijks te agenderen. Vraag het college om verantwoordingsdocumenten IVP en VTH waarin nadrukkelijk ingegaan wordt op doelbereik. Overweeg of het zinvol is om twee beleidskaders (IVP en VTH) naast elkaar te laten bestaan.
B. C. D. E.
7
DEEL B Bevindingen 3
Beleidskader en uitvoeringsprogramma
3.1
Inleiding
De website www.waarstaatjegemeente.nl geeft voor iedere gemeente cijfermatige informatie op verschillende beleidsterreinen. Op het gebied van OOV maakt de website gebruik van informatie van cijfers van de politie, bureau HALT, het CBS en de Veiligheidsmonitor. Op OOV-gebied scoort de gemeente Heerenveen ten opzichte van het landelijk gemiddelde op een aantal onderdelen relatief goed. Zo ligt het aantal misdrijven de helft lager, is het aantal inbraken minder evenals het aantal Veilig Thuis-meldingen, zowel voor (ex)-partnergeweld als kindermishandeling. Ook de monitor jeugd en veiligheid laat betere cijfers zien. De onderdelen overval, overlast door verwarde personen, mensensmokkel en vernielen scoren hoger of zijn gelijk aan het landelijke gemiddelde. Door deze site te raadplegen kunnen de uitkomsten van de gemeente Heerenveen worden geraadpleegd.
3.2
Leeswijzer
Dit hoofdstuk gaat in op de ambtelijke organisatie die belast is met taken op het gebeid van OOV, het gemeentelijk beleidskader voor OOV, programmering, nalevingsstrategie en welke andere handhavingspartners betrokken zijn bij de totstandkoming van het gemeentelijk OOV-beleid.
3.3
Ambtelijke organisatie OOV
Binnen de afdeling Veiligheid, Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VVTH) zijn bijna alle taken op het gebied van openbare orde en veiligheid ondergebracht. Er is een teamleider Openbare Orde en veiligheid. Dit team bestaat uit: • • •
Team Boa’s bestaand uit een coördinator BOA, een ondersteuner en vier Boa’s; Team veiligheid, bestaand uit drie beleidsregisseurs en een medewerker veiligheid Vanaf 1 januari 2025 ook een OOV-jurist; Team Bijzondere wetten, bestaand uit een evenementencoördinator, een juridisch beleidsmedewerker, twee juridisch/administratieve medewerkers en drie vergunningverleners.
Openbare orde en veiligheid laten zich lastig afbakenen: het is een grote vergaarbak waar van alles onder valt: van ondermijning tot burenruzie. De gemeente heeft een aantal jaren geleden gekozen om ketens te maken en wat OOV betreft gaat het van strategische en tactische advisering tot uitvoering en het hebben van boa’s in de openbare ruimte. Deze ketenbenadering stimuleert ook de samenwerking tussen de teams.1
1 In ketens worden diverse teams samengevoegd die gezamenlijk aan één opgave werken (opgave-gestuurd werken). In dit geval de
opgave om de veiligheid te bevorderen en de leefbaarheid te vergroten. Door de teams in één keten vorm te geven vindt verbinding plaats van strategisch tot operationeel niveau, ieder vanuit zijn/haar rol. Dit bevordert de integrale samenwerking om zo te doen wat nodig is voor ondernemers, inwoners en bezoekers van onze gemeente. Deze ketenbenadering wordt nu ook toegepast in de nieuwe organisatiestructuur van de gemeente Heerenveen, die vanaf 1 mei 2025 in werking moet treden.
8
3.4
Wat is het gemeentelijk beleidskader voor toezicht en handhaving OOV?
De raad heeft in het kader van zijn verordenende bevoegdheid kaders gesteld in de Algemene plaatselijke verordening (APV) waar rechtsregels zijn vastgesteld voor Openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en milieu (hoofdstuk 2), voor Seksinrichtingen, straatprostitutie e.d. (hoofdstuk 3) en Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente (hoofdstuk 4). Deze rechtsregels raken in meer of mindere mate de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente Heerenveen. Op onderdelen is dit wettelijk kader verder uitgewerkt in beleid, dat als toetsingskader dient voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Voor het onderwerp openbare orde en veiligheid zijn de volgende beleidskaders van belang: A. Integraal veiligheidsplan 2023-2026 “Veiligheid blijven we samen doen”. Dit plan is op 20 april 2023 door de raad vastgesteld en deze wettelijke verplichting vloeit voort uit artikel 38b van de Politiewet. In dit plan legt de raad de doelen vast die de gemeente op het terrein van veiligheid nastreeft door de handhaving van de openbare orde en de hulpverlening door de politie. In het Integraal veiligheidsplan (IVP) ligt de koers vast die de gemeente de komende jaren wil varen.
Naast de “going-concern werkzaamheden”, waarbij bescherming van de openbare orde en veiligheid bij dreigende verstoring het uitgangspunt is, blijven diverse andere veiligheidsthema’s zoals woninginbraken, verkeersveiligheid, voetbalveiligheid en veiligheid in winkelgebieden relevant. Daarnaast kiest de raad voor een aantal speerpunten waar de komende jaren extra aandacht voor nodig is. Deze speerpunten zijn: -
Ondermijnende criminaliteit
Bij ondermijnde criminaliteit is sprake van verwevenheid tussen de onderwereld en bovenwereld: legale structuren worden gebruikt voor illegale activiteiten. Een ondermijnende criminaliteit zoals drugshandel, witwassen, fraude en mensenhandel en de wereld die daar achter zit zijn meestal niet (direct) zichtbaar, maar zijn wel voelbaar in de maatschappij en heeft zichtbare gevolgen voor de inwoners. De komende jaren is de gemeentelijke ambitie het verkleinen en voorkomen van de kans op ondermijnende criminaliteit door -samen met de ketenpartners- in te zetten op: • • •
Versterking van de informatiepositie door het invoeren van een Lokaal Informatieoverleg en (mogelijk) oprichten van een gemeentelijk meldpunt voor ondermijnende signalen; Bewustwording en weerbaarheid door hier een handelingsperspectief aan te koppelen en het via voorlichting informeren van ondernemers, inwoners en instellingen; Fenomenen door gericht en in samenwerking met politie en overige ketenpartners in te zetten op specifieke onderwerpen, zoals drugscriminaliteit of woonfraude
De bestuurlijke aanpak is gericht op het “opwerpen van barrières” om hiermee de criminele industrie te verstoren. Instrumenten die daarbij (extra) ingezet gaan worden is het herschrijven van het Bibob-beleid2 en het aanstellen van een OOV-jurist3.
De Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob) is een (preventief) bestuurlijk instrument. Als
2
er ernstig gevaar dreigt dat een vergunning wordt misbruikt, kan de bevoegde instantie de aanvraag weigeren of een afgegeven vergunning intrekken. 3
De OOV-jurist treedt op 1 januari 2025 in dienst van de gemeente Heerenveen.
9
-
Veilige woon- en leefomgeving
De sociale kwaliteit van een dorp, buurt of wijk of kern wordt sterk beïnvloed door “intermenselijke relaties”. Belangrijke “positieve” aspecten zijn betrokkenheid van bewoners bij de buurt, sociale netwerken, informele sociale controle, samenredzaamheid e.d. Sociale kwaliteit kan onder druk komen te staan door woonoverlast en burengerucht, overlast van personen met verward gedrag, jeugdoverlast, illegale bewoning of door drank- en drugsoverlast. Binnen de gemeente zijn tussen wijken en dorpen op dit thema verschillen te onderscheiden. Zo scoort het centrum van Heerenveen relatief lager op het gebied van leefbaarheid dan het gemeentelijk gemiddelde. De komende jaren is de ambitie om samen met de ketenpartners te blijven zorgen voor veilige en leefbare wijken. De gemeente vindt het van groot belang dat er voldoende “ogen en oren” zijn in de wijk en dat er gezorgd blijft worden voor een effectieve verbinding tussen zorg en veiligheid. Door de boa’s in te zetten in de samenwerking tussen wijkagenten/politie, het jongerenwerk, Halt en VNN kan de integrale samenwerking worden versterkt. Dit geldt ook voor de gemeentelijke meitinkers en wijkggd-ers en de samenwerking met de wijkmanagers en -wijkagenten. Hiermee wil de gemeente bereiken dat: • • •
-
het veiligheidsgevoel in het centrum van Heerenveen tenminste op hetzelfde niveau is als het gemeentelijk gemiddelde; de overlastmeldingen jeugd terug is gebracht naar het niveau voor corona; de daling van overlastmeldingen verwarde/onbegrepen personen verder laten dalen t.o.v. 2022. Digitale veiligheid
De verwachting is dat de criminaliteit rond digitale veiligheid gaat toenemen. Digitale veiligheid gaat over privacy, Marktplaatsfraude en hacken (phishing en identiteitsfraude). Er vindt een verschuiving plaats van fysieke inbraak naar digitale inbraak. De gemeente noemt als ambitie dat er een goed beeld bestaat van digitale criminaliteit in Heerenveen. Dit gebeurt door een: •
•
-
jaarlijkse rapportage waarin inzichtelijk wordt gemaakt welke vormen van digitale criminaliteit voor komen en op basis van deze rapportage bepalen hoe voorlichting bewustwording kan bevorderen; significant verminderen van de kans op slachtofferschap van online criminaliteit voor de Heerenveense inwoners. Maatschappelijke onrust
Maatschappelijke onrust, polarisatie en extremisme als gevolg van (overheids)beslissingen hebben landelijk en regionaal nadrukkelijke aandacht. Ook in Heerenveen zijn er individuen en groepen met extremer wordende gedachten of gedragingen, maar er is ook sprake van polarisatie (zwarte pieten discussie, corona-epidemie of de stikstofdiscussie). De gemeente noemt als ambitie dat bekend is welke (juridische) maatregelen beschikbaar zijn en dat het goed op de hoogte blijft van actuele ontwikkelingen rondom dit thema. De gemeente zet daarom in op: •
10
het nauwgezet volgen van de landelijke kaders omtrent Persoonsgerichte Aanpak Radicalisering en Extremisme;
•
het samen met relevante (keten)partners een (risico)inventarisatie maken van kwetsbare locaties, personen en/of doelgroepen waar maatschappelijke onrust verwacht zou kunnen worden.
Naast vaststelling van het IVP heeft de raad op 20 april 2023 ook de financiële kaders voor de uitvoering van het plan bepaald. Daarbij is gekozen voor scenario 1 dat inhoudt dat de “basis op orde is”. Dit betekent dat doorgegaan wordt waar de gemeente de afgelopen periode goed mee op weg was. Dit scenario borgt de succesvolle aanpakken, maar de gestelde ambities uit het IVP kunnen niet waar worden gemaakt. Voor de uitvoering van dit scenario wordt structureel ruim € 320.000 beschikbaar gesteld voor het aantrekken van de volgende functies: medewerker veiligheid (1 fte), boa (1 fte), juridisch ondersteuner boa’s (0.5 fte) en een juridisch adviseur OOV (0.5 fte) en voor uitvoering aanpak jeugdoverlast een budget van € 10.000, voor ondermijnende criminaliteit een budget van € 20.000 en preventie rond digitale veiligheid een bedrag van € 15.000. Dit besluit wijkt af van het raadsvoorstel van het college dat opteert voor scenario 2 met een structurele last van bijna € 600.000. Naast scenario 1 zouden nog 2 boa’s, een ruimere formatie voor juridische ondersteuning, juridisch adviseur OOV en een Bibob-coördinator (0.5 fte) beschikbaar komen. Met scenario 2 zou de gemeente “mee kunnen bewegen met maatschappelijke opgaven” en uitvoering kunnen geven aan de ambities van het IVP.
Verwacht mag worden dat de consequenties van dit raadsbesluit zullen zijn uitgewerkt in het uitvoeringsprogramma integraal veiligheidsplan 2024. Hierover later meer. Het IVP sluit goed aan bij de landelijke trends4 die worden genoemd binnen het domein openbare orde en veiligheid. B.
VTH-Beleidsplan 2023 Gemeente Heerenveen
Het VTH-beleidsplan5 2023 is op 4 april 2023 vastgesteld door het college en op 14 april 2023 ter kennisneming aangeboden aan de raad. Dit beleidsplan geldt voor een periode van ca. vier jaren. De raad is niet actief betrokken bij de totstandkoming van dit beleidsplan, maar door het toezenden van de stukken kan de raad wel zijn controlerende rol vervullen. Het opstellen van een VTHbeleidsplan is wettelijk verplicht op grond van artikel 7.2 van het Besluit omgevingsrecht (nu artikel 13.5 e.v. van het Omgevingsbesluit). Het Heerenveens Beleidsplan is een samenhangend en integraal plan voor alle VTH-taken binnen de fysieke leefomgeving, waarbij het accent ligt op ruimtelijke ontwikkeling, bouwen en slopen, brandveiligheid, milieu-bodem-lucht-water, evenementen, horeca en openbare ruimte (o.a. overlast, afval en parkeren). Gelet op de scope van dit rekenkameronderzoek is alleen het domein openbare ruimte van belang. Wel geeft het VTHBeleidsplan 2023 aan dat in dit plan ook rekening is gehouden met de integrale benadering van de veiligheidsproblematiek uit het IVP 2023-2026. Dit betekent -met andere woorden- dat de uitkomsten van besluitvorming van het IVP ook mede vorm wordt gegeven met de kaders uit dit VTH-beleidsplan.
Een goed voorbeeld hiervan is de aanpak van ondermijnende criminaliteit waar van de gemeente een stevige regierol wordt verwacht op dit thema en dus ook gebruik gemaakt wordt van het instrumentarium van het VTH-Beleidsplan. Een ander aspect is het Bibob-beleid dat ook onderdeel is van het IVP. In het VTH-Beleidsplan staat aangegeven dat er ook Bibob-beleid wordt opgesteld voor omgevingsvergunningen dat aansluit op het Bibob-beleid van andere gemeenten. Op die manier ontstaat er meer grip op en ondersteuning bij ondermijning. In tegenstelling tot het VTH-Beleidsplan heeft er bij de totstandkoming van het IVP geen expliciete afstemming plaatsgevonden met het VTH-Beleidsplan.
4 5
Zie bijv. https://vng.nl/rubrieken/openbare-orde-en-veiligheid VTH staat voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving
11
C.
Overige beleidskaders
Naast het IVP en VTH-Beleidsplan zijn er voor onderdelen uit de Algemene plaatselijke verordening beleidsregels opgesteld die als handelingskader gelden voor de burgemeester bij de uitvoering van zijn bevoegdheden in het kader van OOV. Het gaat hier om de Beleidsregel Wet aanpak woonoverlast Heerenveen. Deze beleidsregel geeft uitvoering aan artikel 151d Gemeentewet juncto artikel 2:79 van de APV en geeft aan hoe de burgemeester zijn handhavende bevoegdheid invult bij ernstige woonoverlast (voorzienbaarheid), hoe deze overlast vooraf in kaart wordt gebracht (zorgvuldigheid) en aansluit bij de aard en de ernst van de overtreding en de gekozen interventie (proportionaliteit en subsidiariteit). Daarnaast zijn er -buiten de kaderstellende bevoegdheid van de raad- specifieke beleidsregels6 opgesteld op basis van artikel 13b, lid 1 van de Opiumwet (Wet Damocles) voor illegale handel en productie van zowel hard- als softdrugs vanuit woningen en lokalen. Deze beleidsregel dateert van 29 mei 2019. Momenteel wordt deze beleidsregel geactualiseerd. De raad heeft hier geen kaderstellende bevoegdheid, maar wel een controlerende en kan de burgemeester bij de uitvoering van deze taak vragen stellen en ter verantwoording roepen. Een vergelijkbare beleidsregel is de beleidsregel Wet Maatregelen Bestrijding Voetbalvandalisme en Ernstige Overlast gemeente Heerenveen.
Deze beleidsregel is gebaseerd op de artikelen 172a en 172b van de Gemeentewet en maakt het mogelijk om met een gebiedsverbod, groepsverbod en meldplicht op te treden tegen ernstige overlast in de openbare ruimte. Ook hier ligt de bevoegdheid bij de burgemeester en heeft de raad geen kaderstellende rol. Wel mag de raad gebruik maken van zijn controlerende bevoegdheid. D.
Intentieverklaring Friese Norm voor ondermijnende criminaliteit
De Friese burgemeesters hebben samen met de dijkgraaf en de commissaris van de Koning op 22 juli 2022 een intentieverklaring ondertekend om tot een meer geharmoniseerde aanpak te komen op welke manier en met welk instrumentarium gemeenten en provincie ondermijnende criminaliteit zouden kunnen aanpakken. De Friese Norm zorgt hierbij voor een gezamenlijke ambitie waarmee de betrokken deelnemers elkaar versterken in het opwerpen van barrières tegen ondermijning en telt vijfaspecten: • • • • •
Verhogen bewustwording bij bestuur en ambtelijke organisatie; Organisatie en inrichting en informatiehuishouding, d.w.z. er is een proces ingericht waar signalen van ondermijning zorgvuldig en eenduidig worden opgepakt; Verordeningen en beleid waarmee ondermijning zo effectief, volledig en eenduidig kan worden aangepakt met inzet van bestuurlijke bevoegdheden; Handhaving, d.w.z. bevorderen van het toezicht en handhaving op ondermijnende activiteiten; De integriteit van de politieke en ambtelijke organisatie bevorderen;
Voorstellen om deze ambities te verwezenlijken worden om besluitvorming voorgelegd aan de bevoegde bestuursorganen waar lokale aspecten van invloed kunnen zijn. Ook ligt er een inspanningsverplichting om voldoende capaciteit en middelen beschikbaar te stellen. Voorbereiding
Bestuursorganen stellen beleidsregels vast om vooraf duidelijk te maken hoe zij omgaan met hun beslisruimte. In beleidsregels geven zij aan hoe zij belangen tegen elkaar afwegen, feiten vaststellen of wettelijke voorschriften uitleggen. Bestuursorganen hoeven dit dan niet per geval te bepalen. Deze bevoegdheid ligt vast in artikel 4:81 Algemene wet bestuursrecht. 6
12
van deze voorstellen vindt plaats onder coördinatie van de -hiervoor ingestelde- regionale ambtelijke werkgroep in afstemming met lokaal betrokkenen. Tot op heden zijn er (nog) geen concrete voorstellen ingediend. Wel is ondermijning steeds meer ingebed in de organisatie. Zo wordt er uitvoering gegeven aan de lokale informatiepositie. Het LIO is hiervoor ingericht om signalen uit de organisatie op te halen. Er zijn diverse bewustwordingssessies georganiseerd. Verder vinder jaarlijks meerdere integrale controles plaats.
3.5
In hoeverre is het beleid inzichtelijk en voldoende geformuleerd?
Het IVP geeft duidelijk aan wat de uitgangspunten zijn van de veiligheidsaanpak die de gemeente voorstaat7. Samenwerken aan veiligheid, focus (capaciteit dwingt tot het maken van keuzes), inzetten op preventie, in verbinding met zorg, welzijn en wijkaanpak en verder zorgdragen dat het gemeentelijk instrumentarium op orde is. Naast de “going-concern werkzaamheden” zijn er vier prioriteiten benoemd: ondermijnende criminaliteit, veilige woon- en leefomgeving, digitale veiligheid en maatschappelijke onrust. Bij deze prioriteiten staan de ambities genoemd en de wijze waarop deze ambities binnen vier jaren bereikt gaan worden. In het uitvoeringsprogramma/plan komen per jaar tussendoelstellingen die aan het eind van dat jaar gerealiseerd moeten worden.
3.6
Uitwerking IVP 2023-2026 in het uitvoeringsprogramma 2024
Binnen de looptijd van het IVP komen er twee uitvoeringsprogramma’s. Het eerste uitvoeringsprogramma is vastgesteld in mei 2024 en noemt 2023 als overgangsjaar. Na het verstrijken van het eerste uitvoeringsprogramma -naar verwachting mei 2025- vindt er een evaluatie plaats om zo nodig ambities en doelen aan te passen. Omdat de raad voor de uitvoering van het IVP minder financiële middelen beschikbaar heeft gesteld, zijn de ambitieniveaus hierop aangepast. In het uitvoeringsprogramma wordt per prioriteit -ondermijning, veilige woon- en leefomgeving, digitale veiligheid en maatschappelijke onrust- de doelstelling voor 2023/2024 uitgewerkt. Deze uitwerking bestaat uit: Benoemen actiepunt Wat gaan we doen? Wie hebben we daarbij nodig? Wanneer? Status bereikt? Op deze manier geeft de gemeente op een professionele wijze invulling en richting aan het IVP door duidelijke, overwegend haalbare en meetbare doelstellingen vast te leggen in het uitvoeringsprogramma. Het openbare orde en veiligheidsbeleid is daarmee inzichtelijk en voldoende geformuleerd. Er ligt een helder IVP en een uitvoeringsprogramma is hierop afgestemd. Of de gemeente ook in staat is om uitvoering te geven aan het plan en programma komt in hoofdstuk 4 aan de orde waar aandacht wordt besteed aan de uitvoeringspraktijk.
3.7
Uitwerking VTH Beleidsplan in het VTH-Uitvoeringsprogramma 2023/2024
Het VTH-Uitvoeringsprogramma 2023/2024 (hierna uitvoeringsprogramma) is op 5 december 2023 door het college vastgesteld en op 8 december 2023 met een raadsbrief aangeboden aan de raad. Het uitvoeringsprogramma geeft voor de taken toezicht en handhaving in het publiek domein het volgende beeld:
7 Zie blz. 7 IVP
13
Taken toezicht en handhaving publiek domein: Aant al 2022 16
Kenget al (uren) 1,5
Program ma 2023
Program ma 2024
24,0
31,9
Overtreding vuur stoken
2
1,5
3,0
4,0
Overtreding honden
3
2,0
6,0
8,0
Overtreding alcohol
1
2,3
2,3
3,0
Overtreding parkeer APV
10
3,0
30,0
39,9
Overtreding parkeer WVW
265
3,0
795,0
1057,4
Overtreding vuurwerk
5
1,5
7,5
10,0
Project carbidschieten (per handhavingsactie) Overtreding wildplassen
1
36,0
36,0
47,9
2
2,0
4,0
5,3
Overtreding geluidshinder
1
2,3
2,3
3,0
Overtreding ligplaatsen
0
3,0
0,0
0,0
Overtreding standplaatsen, collecteren en venten Overtreding plaatsen van voorwerpen Overtreding reclame (verwijderactie) Overtreding evenement
0
3,0
0,0
0,0
0
3,0
0,0
0,0
0
3,0
0,0
0,0
0
2,3
0,0
0,0
Overtreding horeca
0
2,0
0,0
0,0
Overtreding overig
6
1,5
9,0
12,0
In- en externe ondersteuning
0
16,0
0,0
0,0
Surveillance
-
-
-
-
Overig (administratie, kwaliteitsverbete ring, etc.) Projecten/ontwikkelingen
-
-
181
244,8
-
-
362,1
489,6
Doelstelling(en) VTHBeleidsplan 2023 Totaal benodigde uren
-
-
0
50
4468,6
6021,7
Overtreding afval
Totaal uren formatie
De groei in het aantal uren voor 2024 komt door de uitbreiding van het aantal boa’s met 1 fte. De verwachting is dat er daardoor meer overtredingen aan het licht komen. In het uitvoeringsprogramma staat aangegeven dat de boa’s veelal van melding naar melding werken. Op weg naar een melding maken de boa’s gebruik van vrij toezicht, d.w.z. dat hij kennisneemt van mogelijke onregelmatigheden en hiertegen kan optreden. Op de locatie van de melding constateert de boa niet altijd een overtreding. Alleen programmeren op basis van overtredingen geeft geen 14
volledig beeld in de vereiste uren die nodig zijn om adequaat toezicht uit te oefenen. Het Team Bijzondere Wetten verdeelt de uren die resteren over de posten Surveillance en In- en externe ondersteuning (samenwerking met politie, Team Veiligheid en Afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling). De redenering is verder dat hoe zichtbaarder de boa’s in de wijken zijn het gevoel van veiligheid voor de inwoners van de gemeente Heerenveen zal toenemen. In het uitvoeringsprogramma staan verder uren gereserveerd voor juridische ondersteuning toezicht en handhaving publiek domein voor totaal ruim 600 uren. Deze bestaat o.a. uit het opstellen van wrakings- of waarschuwingsbrieven, opleggen bestuurlijke sancties en het voeren van verweer bij bezwaar en beroep.
Nalevingsstrategie
3.8
Het VTH-Beleidsplan 2023 kent een nalevingsstrategie en met deze strategie wordt beoogd om naleving van regels te bevorderen. Toezicht en handhaving zijn nooit een doel op zich, maar altijd gericht op het bereiken van doelen die achter de regels liggen: gewenst gedrag, ongestoord maatschappelijk verkeer en voorkomen van overlast8. De strategie voor toezicht en handhaving richt zich op de volgende ladder: 1. 2. 3. 4.
Passende regulering Voorlichting en communicatie over regels en doelen Toezicht houden Handhaven van de regels
Bij de eerste twee treden van deze ladder ligt de nadruk op preventie, waarbij een beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van inwoners en bedrijven, met minder regels en meer handelingsruimte. Ook communicatie draagt hieraan bij. Samengevat wordt verdere uitwerking hiervan preventiestrategie genoemd. Mocht preventiestrategie niet slagen dan kan gebruik worden gemaakt van de derde en vierde trede. Hierbij kunnen dan sanctie-instrumenten worden ingezet, zoals een waarschuwingsbrief, last onder dwangsom, boete e.d. Hoe de gemeente deze instrumenten inzet staat uitgewerkt in de sanctiestrategie. Voor een aantal onderdelen van de openbare ruimte geldt deze nalevingsstrategie. Het gaat dan om de onderdelen overlast, afval en parkeren. Voor het openbare orde en veiligheidsbeleid ligt er geen integrale nalevingsstrategie vast. Wel is voor een aantal onderdelen een specifieke sanctiestrategie. Deze sanctiestrategie wordt dan uitgewerkt in de beleidsregel9, waarbij maatwerk plaatsvindt om te bepalen welk sanctiemiddel wordt ingezet. 3.9
Afstemming met andere handhavingsorganisaties
Het IVP is tot stand gekomen in samenwerking met de ketenpartners op veiligheidsgebied zoals de politie (Eenheid Noord-Nederland District Fryslân Basisteam Zuidoost-Fryslân), het Openbaar Ministerie (arrondissementsparket Noord-Nederland), het jongerenwerk en aanpalende beleidsterreinen binnen de gemeentelijke organisatie (zorg, welzijn en wijkaanpak). Bij de totstandkoming van het VTH-Beleidsplan 2023 zijn het Openbaar Ministerie en de politie betrokken geweest. Verder is bij het opstellen van het beleid een probleemanalyse gemaakt, waarbij 8 9
Zie blz. 42 VTH-Beleidsplan 2023 Gemeente Heerenveen Beleidsregel Wet aanpak woonoverlast Heerenveen
15
ook documenten van andere overheidsorganen betrokken, zoals jaarverslagen van Hûs&Hiem en de Veiligheidsregio Fryslân.
3.10
Knelpunten bij het bepalen van het beleidskader en uitvoeringsprogramma
Uit de interviews komen de volgende knelpunten naar voren: • op onderdelen ontbreekt het nog aan beleid en aan een systeem hoe uren worden ingepland en ingezet; • er ontbreekt nog een generieke nalevingsstrategie binnen het domein openbare orde en veiligheid. Op onderdelen is er wel een sanctiestrategie; • er is sprake van een brede prioritering, d.w.z. veel onderwerpen zijn geprioriteerd. De beschikbare capaciteit vraagt om meer focus qua prioritering om ambities waar te kunnen maken; • zorg voor een adequate afstemming tussen het VTH-Beleidsplan 2023 en IVP 20232026.
16
4
Hoe verloopt de uitvoeringspraktijk?
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we in op de uitvoeringspraktijk. Aangezien de inhoudelijke sturing op de uitvoering gebaseerd is op twee beleidskaders, het integraal veiligheidsbeleid en het VTH-beleid wordt de uitvoeringspraktijk langs deze twee lijnen uitgewerkt. 4.2
Uitvoering IVP
Uitvoering IVP 2023-2026 De uitvoering van het integraal veiligheidsbeleid (IVP 2023- 2026) is een verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. De burgemeester is het eerste aanspreekpunt en portefeuillehouder. De ambtelijke coördinatie van het veiligheidsbeleid is belegd bij team Veiligheid. Zoals onder 3.6 weergegeven worden er twee uitvoeringsprogramma’s opgesteld. De tussenevaluatie van het IVP is voorzien na twee jaar. In het uitvoeringsprogramma IVP 2024 wordt vermeld dat het jaar 2023 een overgangsjaar was, het uitvoeringsprogramma gaat dan ook alleen in op het jaar 2024. In het programma staan actiepunten die in lijn zijn met de gestelde beleidsmatige prioriteiten. De status van de actiepunten wordt in de meeste gevallen nog niet vermeld (zijn opgestart in 2024 en nog niet gerealiseerd/geëvalueerd). Er is nog geen actueel inzicht in het bereiken van de gestelde doelen (tussenevaluatie is er nog niet). Het Bibob-beleid is onderdeel van het IVP. Uit interviews komt naar voren dat de gemeente Heerenveel wel bezig is met ondermijning, maar dat het tempo beperkt is. De ambitie is om het Bibob-beleid te vernieuwen, maar het komt niet terug in het uitvoeringsprogramma 2024. Bewust niet, omdat de capaciteit hiervoor ontbreekt.
Uitvoering VTH-beleidsplan 2023 In het beleidsplan VTH staat vermeld dat er jaarlijks een uitvoeringsprogramma wordt opgesteld om uitvoering te geven aan het VTH beleid. Over de jaren 2023 en 2024 is er één VTH uitvoeringsprogramma (combinatie beide jaren) opgesteld. De toezichthouders in het publiek domein zijn de buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s). Zoals onder 3.7 is weergegeven worden de taken die onder toezicht en handhaving vallen in uren geraamd. Verantwoording over de inzet is terug te vinden in het VTH jaarverslag. De verantwoording laat een overzicht zien van het aantal constateringen, waarschuwingen en boetes in enig jaar. Naast kwantitatieve informatie geeft het jaarverslag ook achterliggende informatie over ontwikkelingen/ het verhaal achter de cijfers. In het jaarverslag 2022 is te zien dat er (naast het weergeven van aantallen constateringen, waarschuwingen en boetes) getracht is om te rapporteren op bereikte doelen, dus wat waren onze doelen en wat hebben we bereikt; in het jaarverslag 2023 vindt de verantwoording niet plaats op het niveau van bereikte resultaten, maar op basis van aantallen constateringen, waarschuwingen en boetes zoals deze geregistreerd zijn in het Boa Registratie Systeem (BRS). Het jaar 2023 was het jaar van het nieuwe VTH-beleid en er waren nog weinig ambities vertaald naar smart-activiteiten.
17
Het is de bedoeling om in het jaarverslag 2024 verantwoording af te leggen op de bereikte resultaten en dit ook af te zetten tegen de ambities in dat jaar. Incidenten bij uitvoering wettelijke taken van de burgemeester De burgemeester is als zelfstandig bestuursorgaan en is op grond van art. 180 Gemeentewet verantwoording schuldig over het door hem gevoerde bestuur. In Heerenveen wordt gebruik gemaakt van de presidium-app om bij incidenten met impact de fractievoorzitters te informeren. De lijntjes zijn kort en de fractievoorzitters worden op deze manier snel geïnformeerd. Het is aan de fractievoorzitters om het te delen met hun fracties.
4.3
Beschikbare capaciteit
Sinds 2022 heeft de gemeente Heerenveen twee boa’s in dienst10. De formatie van de boa’s is in 2023 uitgebreid met 1 fte (2023) en in 2024 eveneens met 1fte, zodat de boa formatie in 2024 4 fte is. De boa’s hebben naast toezichthoudende bevoegdheden ook opsporingsbevoegdheden11. Daarmee kunnen zij onder andere bestraffend optreden door het uitdelen van een bekeuring. Al deze bevoegdheden helpen bij het erop toezien dat wet- en regelgeving wordt nageleefd. De genoemde formatie van 4 fte boa’s zijn boa’s domein I; openbare ruimte. Daarnaast huurt de gemeente boa’s verkeer voor het centrum van Heerenveen in via Inpublic. Inpublic houdt zich bezig met parkeervergunningen en- ontheffingen en ze controleren ook hierop. De ‘gemeentelijke boa’s zijn voor de algemene leefbaarheid, waaronder ook parkeren buiten het werkgebied van Inpublic. In het jaarverslag VTH over 2023 wordt melding gemaakt van personele wisselingen die van grote invloed zijn geweest op de capaciteitsinzet van de boa’s. Ook wordt vermeld dat de formatie in 2023 geen ruimte liet voor flexibiliteit en de ontwikkeling/professionalisering van de vakgroep BOA’s kon plaatsvinden. Met de extra fte in 2024 hoopt men wel meer ruimte hiervoor te vinden. Uit de gevoerde interviews komt naar voren dat ervaren wordt dat de ambities van de gemeente Heerenveen niet in overeenstemming zijn met de beschikbare uitvoeringscapaciteit.
Wel wordt getracht de aanwezige capaciteit zoveel mogelijk in te zetten op de geprioriteerde onderwerpen (soms worden er projecten voor ingericht, ook afstemming met beleid om de uitvoering hierop in te zetten). Citaat uit interviews over de beschikbare capaciteit: ‘Nee, daar knelt het. Je kunt datgene niet uitvoeren wat je graag op basis van het beleid zou willen. Geldt niet alleen voor boa’s maar voor de hele keten, want je zult bijv. ook meer juristen nodig hebben. We hebben nu 0.5 formatie voor een jurist bij team OOV. Dat is te weinig, want we hebben ook veel stadionverboden. Er is nu wel ondersteuning om de lichte waarschuwingsbrieven te versturen. Zodra er bezwaar wordt ingediend pakt de jurist van handhaving het op, maar die zitten meer op bouwen en ruimtelijke ordening en hebben het bovendien ook erg druk. Eigenlijk wil je binnen je eigen keten voldoende juridische capaciteit hebben en dat is er nu niet!’ Verder komt naar voren dat het boa-team een team is dat kwetsbaar is: In 2021 is de formatie uitgebreid naar 3 fte door de halve formatie voor afval en hondenpoep, vallend onder IBOR (andere afdeling), binnen het boa-team te integreren. 11 Elke boa wordt in eerste instantie als toezichthouder aangewezen in de gemeente op grond van de Awb. Met de juiste diploma’s en 10
na de beëdiging hebben de toezichthouder boa-bevoegdheden.
18
‘We zitten in een groeimodel: van twee boa’s naar drie en nu vier. We hebben te maken met veel inhuur, veel wisselingen, veel jonge mensen. Coaching en begeleiding vragen veel tijd en daardoor ontbreekt (nog) tijd voor de beleidsmatige en verdiepingskant. Maar wij zorgen er wel voor dat bij carbid en vuurwerk koppels boa’s hiervoor worden ingezet. Verder krijgen we ook veel meldingen vanuit de samenleving waarop geacteerd moet worden wat ook ten koste gaat van de inzet van boa’s op de prioritaire onderdelen’12. Door de politie wordt ingebracht dat de slagkracht als het gaat om inzet van boa’s en samenwerking met de politie een stuk minder is in Heerenveen dan in de samenwerkende OWO-gemeenten (Ooststellingwerf, Weststellingwerf en Opsterland). De OWO gemeenten hebben een professioneel team van 25 boa’s, met deze gemeenten wordt structureel aan oplossingen gewerkt. Heerenveen kan zich daar niet aan meten met 2 boa’s (team wordt nu aangevuld met 2 boa’s). Uit interview politie: ‘Als je kijkt naar een benchmark voor het aantal boa’s dat een gemeente zou moeten hebben dan gaat het bij Heerenveen om 12 tot 13 boa’s. Het is geen verplichting maar dit soort aantallen zien wij om ons heen bij andere gemeenten. Het is een gemeentelijke keuze en heeft ook met budgetten te maken’.
Als het gaat om de beschikbare capaciteit voor de uitvoering van het bibob-beleid komt het volgende naar voren: ‘Momenteel hebben we een groot dossier dat gaat over prostitutie, daar huren we dan een gespecialiseerd kantoor voor in. Maar als je kijkt wat we in de basis aan bibob hebben dan is dat ongeveer 0,2 fte -0.3 fte. Dan is het wel zo dat de vergunningverleners die we hebben zo zijn opgeleid dat ze zelf de eerste lichte toets zelf kunnen doen’13. 4.4
Uitgevoerde interventies 2022 tot mei 2024
Interventies die betrekking hebben op het werk van de boa’s zijn constateringen, waarschuwingen en boetes. De boa’s werken met een registratiesysteem (BRS) sinds 2022. Er is dus nog niet veel historie opgebouwd. Wel kunnen nu het aantal bekeurde overtredingen vergeleken worden met dat van 2022. Bij de vergelijking tussen 2022 en 2023 wordt praktische achtergrondinformatie vermeld. Niet ter duiding, maar als voorbeeld staat onder weergegeven hoe de interventies worden weergegeven.
12 13
Uit interviews Uit interviews
19
Uit jaarverslag VTH 2023 – aantallen constateringen, waarschuwingen en boetes
20
Uit jaarverslag VTH 2023 – aantal boetes vierwiel motorvoertuigen Categorieën
Eenrichtingsweg (C3) Gesloten voor alle motorvoertuigen (C12) Geslotenverklaring beide richtingen (C1) Dubbel parkeren Niet de rijbaan gebruiken parkerend Niet de rijbaan gebruikend rijdend Parkeren < dan 5 m. van een kruising Parkeren anders dan aangegeven doel Parkeren gele doorgetrokken streep Parkeren in strijd met parkeerverbod(zone) Parkeren langs gele onderbroken streep Parkeren met aanvangstijd parkeerschijf niet juist Parkeren met parkeerschijf verlopen tijd Parkeren op plaats voor laden en lossen Parkeren voor in- of uitrit Totaal Parkeren zonder duidelijk zichtbare parkeerschijf Parkeren voor in- of uitrit Parkeren zonder duidelijk zichtbare parkeerschijf
4.5
2019
2020
2021
2022
2023
-
-
-
0
1
-
-
-
11
11
-
-
-
0
3
-
-
-
1
0
-
-
-
1
0
-
-
-
1
21
-
-
-
0
1
-
-
-
1
1
-
-
-
0
3
-
-
-
3
12
-
-
-
26
20
-
-
-
3
4
-
-
-
0
2
-
-
-
0 2
3 24
-
-
-
1
2
-
-
-
73
74
123
182
Resultaten twee praktijktoetsen
In het kader van dit onderzoek hebben we een lijst met interventies gekregen zoals die in het kader van toezicht en handhaving zijn uitgevoerd. De rekenkamer heeft willekeurig twee dossiers opgevraagd om nader te bekijken of deze in lijn zijn met het gevoerde beleid. Casus 1 - Z.23.398355, dit betreft een besluit tot gebiedsontzegging In de brief aan betrokkene wordt een besluit tot gebiedsontzegging opgelegd op grond van artikel 2:78 van de Algemene plaatselijke verordening Heerenveen. In het belang van de openbare orde en het voorkomen of beperken van overlast is besloten de gebiedsontzegging op te leggen. Dit is in lijn met het gestelde beleid en gebaseerd op de APV Heerenveen. Verder blijkt dat ertussen gemeente en politie nauw samengewerkt wordt. De politie informeert de gemeente over in dit geval de mishandeling, waarop de gemeente (burgemeester van Heerenveen) de gebiedsontzegging oplegt. Er is een afschrift in het kader van de samenwerking tussen gemeente en politie verzonden aan de politie. Casus 2 – Z.23.396712, dit betreft een besluit tot tijdelijke sluiting van een bedrijfspand In brieven aan zowel de eigenaar als de huurder wordt het voornemen tot sluiting van het bedrijfspand aangekondigd. In het pand is een hennepkwekerij aangetroffen.
De aangetroffen hoeveelheid planten dan wel stekken waren er meer dan vijf, zodat het aangemerkt is als een handelshoeveelheid bedoeld voor het verkopen, afleveren, verstrekken. Dit is een overtreding van artikel 13b van de Opiumwet. Op basis van deze wet is het voornemen om het bedrijfspand tijdelijk 21
te sluiten (6 maanden). De gemeente Heerenveen hanteert een Damoclesbeleid. Hierin staan de gevolgen van het overtreden van artikel 13b van de Opiumwet. De gemeente (burgemeester) kan hiermee optreden tegen het telen en handelen in drugs in de gemeente. De uitvoering is in lijn met het gestelde beleid/wetgeving.
4.6
Vindt aanpassing van beleid en/of prioritering plaats op basis van evaluaties?
Evaluatie IVP 2023-2026 In het beleidsplan IVP staat dat er na twee jaar een tussenevaluatie wordt uitgevoerd die aan de gemeenteraad zal worden voorgelegd. Ambtelijk wordt aangegeven dat het uitvoeren van een tussenevaluatie nu onderwerp van gesprek is tussen ambtenaren en portefeuillehouder. De bedoeling is om de tussenevaluatie aan het college en de raad aan te bieden in Q1 of Q2 van 2025. De evaluatie wordt gezien als een momentum waarop beleid/ prioriteiten worden bijgesteld. Evaluatie VTH-beleidsplan 2023 De prioriteiten zoals gesteld in het VTH-beleidsplan zijn gebaseerd op een probleem-en risicoanalyse. De hoofdlijnen van beleid zijn uitgewerkt in het beleidsplan. Concretisering vindt op jaarbasis plaats in een uitvoeringsprogramma. Jaarlijks vindt er een evaluatie plaats (jaarverslag) waarin verslag wordt gedaan van de mate waarin de doelen zijn bereikt. Eventuele aanpassingen van beleid en actuele ontwikkelingen worden meegenomen in de nieuwe uitvoeringsprogramma’s. Naleving Frysk Peil F2 Het college dient volgens de kwaliteitsverordening jaarlijks de gemeenteraad op de hoogte te stellen van de naleving van het Frysk Peil F2. Voor het bijhouden van deze naleving is een VTH-dashboard ingericht. Het dashboard vormt een bijlage in het VTH-jaarverslag. In 2023 is gestart met een verbetertraject dat een impuls moet geven aan het voldoen aan het Frysk Peil F2.
4.7
Hoe verloopt de samenwerking met de handhavingspartners?
In april 2024 hebben de gemeente Heerenveen, Politie en Openbaar Ministerie afspraken gemaakt over de inzet van Toezicht en Handhaving in het algemeen en de inzet van Buitengewoon Opsporingsambtenaren in het bijzonder, binnen de gemeentegrenzen van de Gemeente Heerenveen. De afspraken zijn vastgelegd een handhavingsarrangement. De politie geeft aan dat er met verschillende disciplines als het gaat om toezicht en handhaving wordt samengewerkt. Voor de samenwerking met de gemeente vormen de ambtenaren openbare orde en veiligheid (OOV) het eerste aanspreekpunt. Dit heeft o.a. te maken met welke informatie gedeeld mag worden (AVG en WPG, privacybescherming). Als het gaat om ondermijning is er contact met burgerzaken. Naast de gemeente zijn er contacten met de belastingdienst (FIOD), en de procesregisseur zorg en veiligheid. Verder betrekt de politie externe partners bij een casus die men denkt nodig te hebben. Er is geen structureel overleg (meer) tussen de boa-coördinator van de gemeente Heerenveen en de politie. Dat is anders bijvoorbeeld bij de OWO-gemeenten waar wel structureel overleg is. De politie geeft als antwoord op de vraag of hij ook met de boa-coördinator afstemming heeft, het volgende:
22
‘In Heerenveen minder, maar in Opsterland, Weststellingwerf en Ooststellingwerf zit ik elke zes weken met de coördinator boa, toezicht en handhaving. Ooststellingwerf en Weststellingwerf hebben gezamenlijk ca. 25 boa’s, terwijl er in Heerenveen maar 2 boa’s zijn. Dus de noodzaak om bij Heerenveen af te stemmen is kleiner dan bij Opsterland, Weststellingwerf en Ooststellingwerf. Met laatstgenoemde gemeenten wordt structureel aan oplossingen gewerkt. De slagkracht bij deze gemeenten is ook groter.’ De ervaring vanuit de boa’s in de gemeente Heerenveen is wel dat ze door de politie steeds meer als een volwaardige partner worden gezien. Men sluit aan bij briefings en voert ook gezamenlijk acties uit (voorbeeld: op ondeugdelijke verlichting). De boa’s sluiten niet aan bij de wijkteams, de boa-coördinator heeft wel contact met wijkmanagers. Dat de boa’s niet aansluiten heeft te maken met het verloop binnen het team. ‘We zijn momenteel een team in ontwikkeling’. ‘In zijn algemeenheid gaat de samenwerking wel steeds beter, maar hangt ook sterk samen met wie je te maken hebt. De buitendienst zou graag meer met samen met de boa’s willen doen, maar hiervoor is onze formatie te beperkt’14. Ambtenaren van de gemeente geven aan dat de samenwerking op uitvoeringsniveau met de politie goed is en dat men trots is dat er met beperkte middelen veel gedaan is.
4.8
Welke knelpunten ervaart de gemeente bij uitvoering en handhaving OOV?
In het kort gaat het om de volgende knelpunten die ambtenaren in dit domein ervaren: •
Bij het team Veiligheid ziet men een toenemende vraag van inwoners, ondernemers, maar ook van de politie. Aangegeven wordt dat zoveel als mogelijk ad hoc op veiligheidsvragen geanticipeerd wordt, maar dat men lang niet alles kan behappen. De personele bezetting van de boa’s, daarin is verloop. Er wordt nu gewerkt met twee externen, dat wil je eigenlijk niet, zo wordt aangegeven (zo kun je niet aan de ontwikkeling van het team werken). Het gemeentelijk ambitieniveau, past niet bij de capaciteit. Dat geldt voor de hele keten, zo wordt aangegeven.
• •
14
Uit interviews
23
5
Sturing door de raad
5.1
Inleiding
In dit hoofdstuk gaan we in op de wijze waarop de wijze waarop de raad geïnformeerd wordt over het onderwerp OOV. Daarbij hebben we gebruik gemaakt van de aangeleverde documenten of aangetroffen documenten in het gemeentelijk raadsinformatiesysteem, maar ook is aan de afzonderlijke raadsfracties gevraagd of ze vinden dat ze voldoende geïnformeerd worden om de kaderstellende en controlerende rol in deze uit te kunnen voeren. 5.2
Hoe verloopt de informatievoorziening aan de raad?
De raad stelt het Integraal Veiligheidsplan inclusief de financiële kaders vast. Ook stelt de raad de Algemene Plaatselijke Verordening Heerenveen vast (APV) en de wijzigingen die daarin aangebracht worden. Het VTH-beleidsplan even als de uitvoeringsprogramma’s en de jaarverslagen worden de raad ter kennisname aangeboden. De evaluatie van het IVP is aanstaande en zal aan de raad ter kennisname worden aangeboden. Om een beter beeld te krijgen van de informatievoorziening in deze is aan de raadsfracties een aantal vragen voorgelegd. Van de tien raadsfracties hebben vier raadsfracties gereageerd. Dit zijn CDA, CU, Gemeentebelangen Heerenveen en SP. Er is dus geen representatief beeld te geven hoe binnen de raad over de informatievoorziening wordt gedacht. Het betreft de volgende vragen: a. Hoe wordt u geïnformeerd over de voortgang en bereikte resultaten? Hierover zijn de reacties verschillend. Over het VTH-beleidsplan en -programma is de raad in 2014 niet geïnformeerd, terwijl hier wel behoefte aan bestaat. Over het IVP is er jaarlijks een gesprek met de Driehoek: burgemeester, Openbaar Ministerie en politie. De indruk bestaat dat er behoefte bestaat om het onderwerp Toezicht en handhaving in de openbare ruimte jaarlijks expliciet te bespreken in de commissie en/of raad. b.
Vindt u dat u voldoende wordt geïnformeerd om uw kaderstellende en controlerende rol te vervullen? In meerderheid wordt aangegeven dat de raad niet of te laat in het proces wordt betrokken bij dit onderwerp, zodat het gevoel bestaat dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol niet optimaal kan vervullen. c. Waar bent u tevreden over en wat zou anders kunnen? Hier zijn de reacties verschillend. Van tevreden (bijv. bij ernstige incidenten worden fractievoorzitters via de presidium-app geïnformeerd) tot raadsleden op de hoogte brengen via LTA welke onderwerpen op termijn gaan spelen. Verder wordt het belangrijk gevonden om volledige informatie aan te leveren. d. Heeft u nog inzichten of opmerkingen die betrekking hebben op dit onderwerp? Diffuus beeld. Van “elk jaar een goed inzicht in de problemen en risico’s, inclusief een analyse daarop” tot “lastig te benoemen, want wat niet weet, wat niet deert”. 5.3
Kaderstellende en controlerende rol raad met betrekking tot OOV?
De raad heeft in het kader van zijn verordende bevoegdheid kaders gesteld in de Algemene plaatselijke verordening (APV). Het gaat om regels voor Openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en milieu (hoofdstuk 2), voor Seksinrichtingen, straatprostitutie e.d. (hoofdstuk 3) 24
en Bescherming van het milieu en het natuurschoon en zorg voor het uiterlijk aanzien van de gemeente (hoofdstuk 4). Deze regels raken -in meer of mindere mate- de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente Heerenveen. De raad heeft op basis van de art. 38b van de Politiewet met het vaststellen van het Integraal veiligheidsplan 2023-2026 het beleidskader vastgesteld. Verder zijn er beleidsregels vastgesteld op basis van art.151d van de Gemeentewet juncto art. 2:79 van de APV. Het gaat om de Beleidsregel Wet aanpak woonoverlast Heerenveen die uitwerkt hoe de burgemeester zijn handhavende bevoegdheid invult bij ernstige woonoverlast. Verder kan de raad gebruik maken van zijn controlerende bevoegdheden op het gebied van de openbare orde en veiligheid door hierover vragen te stellen aan het college van burgemeester en wethouders en/of de burgemeester bij de uitoefening van hun bevoegdheden.