Rekenkamerrapport Stand van zaken transformatie in het sociaal domein door de ogen van de wijkteams

Gemeente Heerenveen

De transformatie binnen het sociaal domein in Friesland door de ogen van de wijkteams Een onderzoek naar de beloften (opdracht), stand van zaken, succesfactoren en belemmeringen van de transformatie in de dagelijkse praktijk van de wijkteams.

Opdrachtgegevens Opdrachtnaam

Onderzoek transformatie door de ogen van de wijkteams

Opdrachtgever

Rekenkamercommissie Heerenveen

Opdrachtnemers (Opstellers rapport)

Lid rekenkamercommissie Heerenveen, E. Lukovac Lid rekenkamercommissie Heerenveen, G. Seinen In samenwerking met de rekenkamer Leeuwarden Lid rekenkamer Leeuwarden, M.M.L. Domenie Voorzitter rekenkamer Leeuwarden, J.M. Roebroek

Adres: Gemeente Heerenveen Crackstraat 2 8441 ES Heerenveen Rapportage Rekenkamercommissie Heerenveen, 9 oktober 2020

Inhoudsopgave 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

INLEIDING EN DOEL ONDERZOEK ................................................................................................ 1 Aanleiding ..................................................................................................................................... 1 Inleiding over het onderzoek/onderwerp ..................................................................................... 1 Doelstelling & onderzoeksvragen ................................................................................................. 2 Type onderzoek, onderzoeksmethoden en respons ..................................................................... 3 Leeswijzer...................................................................................................................................... 3

2 2.1

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ............................................................................................... 4 Hoofdconclusie en deelconclusies per belofte ............................................................................. 4 2.1.1 Belofte Laagdrempelig werken ...................................................................................... 5 2.1.2 Belofte Maatwerk leveren .............................................................................................. 6 2.1.3 Belofte Multidisciplinair werken ..................................................................................... 6 2.1.4 Belofte Preventief werken .............................................................................................. 7 2.1.5 Belofte Stimuleren eigen regie en zelfredzaamheid ....................................................... 7 2.1.6 Belofte Kostenefficiëntie ................................................................................................ 7 Aanbevelingen .............................................................................................................................. 8 2.2.1 Aanbeveling: Kostenbewust en kostenefficiënt werken ................................................. 8 2.2.2 Aanbeveling: Versterken van preventie .......................................................................... 9

2.2

3 3.1

3.2

WERKEN IN WIJKTEAMS .........................................................................................................11 Wijkteams in Nederland ............................................................................................................. 11 3.1.1 Organisatievorm ........................................................................................................... 11 3.1.2 Positionering ................................................................................................................ 12 Wijkteams in de gemeente Heerenveen..................................................................................... 13 3.2.1 Organisatievorm (beschrijving) .................................................................................... 13 3.2.2 Positionering (beschrijving) .......................................................................................... 14

4 4.1 4.2

BEVINDINGEN - DE BELOFTES VAN DE TRANSFORMATIE ...................................................................15 Theoretisch kader, de beloftes in Nederland.............................................................................. 15 De beloftes in de gemeente Heerenveen ................................................................................... 15 4.2.1 Opdracht van de wijkteams (beleid)............................................................................. 15 4.2.2 Opdracht van de wijkteams (uitvoering) ...................................................................... 16 4.2.2.1 Herkenning beloftes als opdracht wijkteam ................................................................... 16 4.2.2.2 Draagvlak bij medewerkers voor beloften ...................................................................... 17 4.2.2.3 Uitvoering conform beloftes ........................................................................................... 19 4.2.2.4 Vergelijking tussen theorie en uitvoeringspraktijk t.a.v. beloftes................................... 20

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6

BEVINDINGEN - DE BELOFTES NADER BEKEKEN ..............................................................................22 Laagdrempelig werken ................................................................................................................ 22 Maatwerk leveren ....................................................................................................................... 26 Multidisciplinair werken ............................................................................................................. 29 Preventief werken ....................................................................................................................... 32 Stimuleren eigen regie en zelfredzaamheid ............................................................................... 35 Kostenefficiënt werken ............................................................................................................... 37

6 6.1 6.2 6.3 6.4

BEVINDINGEN - DE RESULTATEN................................................................................................41 Welke resultaten zijn afgesproken met de wijkteams? .............................................................. 41 Hoe wordt gerapporteerd/gemonitord? .................................................................................... 42 Beschikbare resultaten en indicatoren beleidsrapportages ....................................................... 43 Beschouwing ............................................................................................................................... 45 6.4.1 Aansluiting monitoringswijze op de opdracht/taken van de wijkteams ...................... 45 6.4.2 Resultaten t.o.v. andere gemeenten en t.o.v. de eigen doelstellingen ........................ 46 6.4.3 Duiding (afwijkende) resultaten op basis van de interviews/enquête ......................... 48

1

Inleiding en doel onderzoek

1.1

Aanleiding

In oktober 2016 zijn de Friese Rekenkamers en Rekenkamercommissies een gezamenlijk onderzoek gestart naar de uitvoering van de Wmo. Het doel van dit onderzoek was om zicht te krijgen op de manier waarop de zestien deelnemende gemeenten hun Wmo-dienstverlening hebben georganiseerd. De resultaten van dat onderzoek zijn in 2017 gepubliceerd en besproken in de betreffende gemeenteraden. Het onderzoek heeft geleid tot de vraag hoe de (sociale) wijkteams op basis van hun dagelijkse ervaringen aankijken tegen de praktijk van de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet. Met name met het oog op de wijze waarop de transformatie binnen het sociale domein gestalte krijgt. Hoe is de stand van zaken? Hoe verhoudt die stand zich tot de opdracht en tot de centrale doelstellingen van de transitie? De verwachting is dat via de wijkteams ook de cliëntbeleving al deels boven komt drijven, maar dat vooral zicht ontstaat op belemmeringen, als ook succesfactoren in de ontwikkelingen tot op de dag van vandaag. In de commissie AZ van de gemeente Heerenveen is op 14 november 2019 het concept onderzoeksvoorstel naar aanleiding van de hiervoor genoemde vraag besproken. De raadsleden gaven aan belang te hechten aan een dergelijk onderzoek.

De Rekenkamercommissie Heerenveen en de Rekenkamer Leeuwarden hebben in 2019-2020 gezamenlijk dit onderzoek met de titel “de transformatie door de ogen van de wijkteams’ uitgevoerd. De overige Friese rekenkamer(commissie)s hebben de gelegenheid gekregen aan dit onderzoek mee te doen. Hierbij kon een meer actieve rol (onderzoek in de eigen gemeente) of een meer passieve rol gekozen worden. De gemeenten Dantumadiel en Noardeast-Fryslân hebben het onderzoek in de eigen gemeente uit laten voeren door de Rekenkamer Leeuwarden. Súdwest Fryslân, Waadhoeke en Harlingen hebben e-mailadressen beschikbaar gesteld om de zorgprofessionals deel te laten nemen aan de gezamenlijke enquête. Het voorliggende rapport is specifiek opgesteld voor Heerenveen. Een rapport waarin de gemeenten onderling vergeleken worden, zal naar verwachting eind van dit jaar opgeleverd worden. Aangezien in de Friese gemeenten de teams die de toegang tot geïndiceerde zorg en ondersteuning vormgeven verschillende namen hebben, maar allen wel in de vorm van wijkteams georganiseerd zijn, wordt in dit onderzoek gesproken over sociale wijkteams. In de gemeente Heerenveen hebben deze teams ook specifieke benamingen, namelijk team Toegang (Meitinkers) en team Jeugd en Gezin. In par. 3.2 wordt de positionering van deze teams gevisualiseerd weergegeven.

1.2

Inleiding over het onderzoek/onderwerp

De visie achter de decentralisaties in het sociaal domein was dat ondersteuning voor kwetsbare burgers beter, minder versnipperd, efficiënter en goedkoper zou worden, en veel meer mensen mee zouden kunnen doen in de samenleving. Stimulansz, bureau voor kennis en advies in het sociaal domein, verwoordde het bijvoorbeeld als volgt: “De decentralisaties hebben tot doel dat de gemeente haar inwoners sneller en beter kan helpen bij hun zorg- of ondersteuningsvragen. Zodat zij de zorg of ondersteuning krijgen die zij nodig hebben. Doel is ook, dat mensen zo veel mogelijk kunnen meedoen in de maatschappij en dat zij zo lang mogelijk zelfstandig kunnen blijven wonen. De nadruk ligt op wat mensen kunnen, eventueel met hulp van mensen uit hun eigen omgeving. Daarna komt de vraag of, en welke, professionele zorg of ondersteuning nodig is. Dit gebeurt volgens het principe: één gezin, één plan, één regisseur. Dit voorkomt dat meerdere hulpverleners zijn betrokken die niet efficiënt samenwerken. De nieuwe werkwijze moet ook resulteren in het terugdringen van de uitgaven.”i

i https://www.stimulansz.nl/sociaal-domein-wmo-2015-participatiewet-en-jeugdwet/

1

Alle Friese gemeenten hebben gekozen voor wijkteamsii voor de uitvoering van uiteenlopende taken die te maken hebben met deze transitie. Veelvoorkomende taken zijn: de toegang tot zorg en ondersteuning, preventie, uitvoeren van (lichte) ondersteuning en activering, het zijn van regisseur van gezinnen met meervoudige problematiek, oftewel uiteenlopende taken die onder de WMO, de Jeugdwet en de Participatiewet vallen. Maar niet elk wijkteam heeft taken in elk van de drie domeinen en de inhoud van de taken verschilt ook sterk per gemeente. Behalve inhoudelijke verschillen in de taken van de wijkteams, zijn er ook verschillende manieren gekozen om de wijkteams te organiseren en te positioneren.iii De keuze voor een organisatie- of inrichtingsvorm baseert de gemeente op de breedte en de intensiteit van de vragen waarop de teams in de gemeente zich richten. Teams kunnen de problematiek in de wijk of buurt heel breed benaderen en alle hulpvragen van alle inwoners verwelkomen, maar er bijvoorbeeld ook voor kiezen alleen complexe hulpvragen of alleen vragen van specifieke doelgroepen ter hand te nemen. Er zijn vier modellen te onderscheiden die in paragraaf 3.1. worden beschreven. De tweede manier om (wijk)teams te categoriseren is op basis van hun positionering. Ook daarbij zijn vier modellen te onderscheiden (eveneens terug te vinden in paragraaf 3.1).

In de landelijke peiling ‘Sociale wijkteams in beeld iv’ waren de vier meest genoemde argumenten voor wijkteams: 1. Laagdrempeligheid: dichter bij mensen en hun vragen; 2. Integrale aanpak: één huishouden, één plan, één regisseur; 3. Multidisciplinair werken: diverse hulpverleners, korte lijnen, uitwisseling expertises; 4. Preventie en vroegsignalering: eerder signaleren, vroegtijdig ingrijpen, voorkomen van erger, outreachend werkenv. Een ander argument dat vaak genoemd wordt, meer vanuit de zorgvrager, is het benutten van de sociale omgeving van de burger en (daarmee) stimuleren van de eigen regie, eigen verantwoordelijkheid en het benutten van de sociale basis van de burger. Wanneer de zorg preventief, laagdrempelig en integraal georganiseerd wordt, de sociale omgeving van mensen benut wordt en zorgprofessionals multidisciplinair kunnen werken, zal, zo is de verwachting, ook een kostenbesparing optreden. In dit onderzoek noemen we deze zes argumenten verder ‘de beloften van de transformatie’.

1.3

Doelstelling & onderzoeksvragen

Met het onderzoek wil de rekenkamercommissie zicht bieden op het draagvlak voor de beloften van de transformatie (de opdracht die wijkteams bij de transitie mee hebben gekregen), de stand van zaken van de transformatie en de succesfactoren en belemmeringen waar de professionals mee te maken hebben. Bij de decentralisaties in het sociaal domein worden veel overlappende termen gebruikt, zoals transitie en transformatie. Het zijn containerbegrippen, waar landelijk veel in onder gebracht wordt. Dit onderzoek definieert transitie als de stelselwijziging die per 1 januari 2015 gerealiseerd is. Transformatie is daarbij de veranderopgave die de gemeente Heerenveen wil bewerkstelligen. Centrale onderzoeksvraag Wat is door de ogen van de wijkteams de stand van zaken van de transformatie in het sociaal domein in de gemeente Heerenveen?

ii Ook bekend onder de namen Meitinkers, Gebiedsteam, Dorpenteam, Centrum voor Jeugd en Gezin,

Eilandteam en Carins iii https://www.nji.nl/nl/Download-NJi/Publicatie-NJi/Organisatievormen-en-positionering-van(wijk)teams.pdf iv ‘Sociale (wijk) teams in beeld, stand van zaken na de decentralisaties (najaar 2015) door Movisie v Sociaal werk dat uitgaat van de leef- en belevingswereld van burgers

2

Deelvragen 1. In hoeverre wordt elke belofte van de transformatie in het sociaal domein herkend en onderschreven: 1. Laagdrempelig werken 2. Integrale aanpak en maatwerk 3. Multidisciplinair werken 4. Preventie en vroegsignalering 5. Eigen regie en verantwoordelijkheid stimuleren en de potenties van de sociale basis benutten 6. Kostenefficiëntie 2. Wat is de stand van zaken op het gebied van elke belofte? 3. Wat zien de professionals van de teams als succesfactoren bij de transformatie? 4. Wat zien de professionals van de teams als belemmeringen bij de transformatie? 5. Wat is het perspectief van de ambtelijke organisatie op de opdracht en de stand van zaken van de transformatie?

1.4

Type onderzoek, onderzoeksmethoden en respons

Dit onderzoek kan getypeerd worden als een exploratief of verkennend onderzoek. Bij een dergelijk onderzoek gaat het m.n. om het verkennen van het onderzoeksgebied om het beter te begrijpen. Dat is ook bij dit onderzoek het geval. Het gaat om zicht krijgen op de transformatie; er is niet van tevoren een omlijnde set van eenheden bepaald in de vorm van een normenkader. De transformatiebeloften laten zich niet precies afbakenen en zijn als zodanig ook niet precies te meten. Door te lezen, te luisteren, te kijken en vragen te stellen, zijn we als onderzoekers tot een eindconclusie gekomen. Voor de uitvoering van dit onderzoek is een mix van onderzoeksmethoden ingezet: •

een documentenanalyse om de organisatievorm, positionering en opdracht van het wijkteam/de wijkteams in kaart te brengen; • een enquête onder zorgprofessionals van de teams Meitinkers en Jeugd en Gezin; • individuele interviews met zorgprofessionals uit de teams Meitinkers, Jeugd en Gezin, Preventieteams en het team Zorg- en Veiligheid; • een (aanvullende) documentenanalyse, websearch en/of uitvraag aan beleidsmedewerker(s) om de resultaten van de wijkteams in kaart te brengen; • een interview met beleidsmedewerker(s). Het onderzoek leidt tot een rapportage per deelnemende gemeente en een rapport met vergelijkingen tussen de deelnemende gemeenten. Het laatste rapport waarin de gemeenten onderling vergeleken worden, zal naar verwachting eind van dit jaar opgeleverd worden.

1.5

Leeswijzer

In dit rapport treft u een tweedeling aan. In het eerste deel wordt het onderzoek toegelicht (hoofdstuk 1) en worden de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 2) weergegeven. In de hoofdstukken 3 t/m6 treft u de onderbouwing, de bevindingen, aan waarop de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd. Hoofdstuk 3 gaat in op de keuzes die in Nederland gemaakt zijn voor de inrichting van de toegang tot het sociaal domein. De toegang is in veel gevallen in wijkteams of sociale teams georganiseerd en specifiek wordt beschreven welke keuzes de gemeente Heerenveen hierin gemaakt heeft. Hoofdstuk 4 beschrijft de beloftes van de transformatie; het gedachtegoed van de decentralisatie. Middels een enquête is bij de wijkteammedewerkers (Team Toegang/Meitinkers en Team Jeugd en Gezin) getoetst in hoeverre ze deze beloften herkennen, of er draagvlak voor is en of ze de beloften ook daadwerkelijk in de praktijk brengen. In hoofdstuk 5 wordt elke belofte afzonderlijk bekeken op basis van een enquête en diepte-interviews. Hoofdstuk 6 gaat in op de resultaten van de teams in termen van beloften. De resultaten zijn beschreven aan de hand van beschikbare monitoringsgegevens, cliënt ervaringsonderzoeken ed.

3

2

Conclusies en aanbevelingen

2.1

Hoofdconclusie en deelconclusies per belofte

Dit onderzoek beoordeelt de stand van zaken van de transformatie aan de hand van zes beloften die bij de transitie in het sociaal domein bij gemeenten als beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd. Het perspectief dat voor dit onderzoek gekozen is, is het perspectief van de sociaal werkers (professionals) van de wijkteams. De zes beloften worden door driekwart tot ruim 90% herkend als opdracht van de teams. De overige medewerkers herkennen de beloften enigszins. ‘Preventief werken’ en ‘kostenefficiënt werken’ worden minder sterk herkend als opdracht dan de andere beloftes: ongeveer een kwart herkent deze beloften ‘niet’ of ‘enigszins’. Er zijn statistisch gezien significante verschillen over de taakopvatting tussen gezinswerkers (medewerkers Team Jeugd en Gezin) en meitinkers. Meitinkers herkennen vier van de zes beloften sterker dan gezinswerkers. Deze vier zijn ‘laagdrempelig werken’, ‘maatwerk leveren’, ‘preventief werken’ en ‘stimuleren van de eigen regie en zelfredzaamheid’. Medewerkers hebben veel vertrouwen in de theorie achter de transformatie. Voor elke belofte geldt dat twee derde of meer van de medewerkers sterk van mening is dat de genoemde manier van werken bijdraagt aan een goede manier van zorg en ondersteuning of, in het geval van kostenefficiëntie, belangrijk is.

De overgrote meerderheid van de medewerkers is het eens met de theorie achter de manier van werken en daarbij zijn er geen verschillen gevonden tussen gezinswerkers en meitinkers. Wel blijkt het draagvlak voor de theorie achter de transformatie significant samen te hangen met het aantal dienstjaren. Medewerkers die langer in dienst zijn, zijn het sterker eens met de stellingen ‘het stimuleren van de eigen regie draagt bij aan de participatie van inwoners’ en ‘het stimuleren van zelfredzaamheid draagt bij aan het behalen van duurzame resultaten’. Medewerkers zijn naar eigen zeggen goed in staat om als team te werken aan de uitgangspunten van de transformatie. Dat is ook de indruk die we als onderzoekers hebben. Er is draagvlak voor de beloften bij medewerkers. Medewerkers zijn betrokken, hebben een professionele houding en zijn sterk gericht op samenwerking. De gemeentelijke organisatie schept de randvoorwaarden voor de medewerkers om hun werk goed te kunnen doen. Dit blijkt uit: • het geringe aantal belemmeringen die medewerkers ervaren.

Belemmeringen die genoemd worden liggen veelal buiten de directe invloedssfeer van de gemeente; • de aandacht die er voor scholing van medewerkers is en het delen van good practices; • het mandaat (en daarmee het vertrouwen dat medewerkers krijgen) om te handelen; • de manier waarop de inrichting en positionering van de teams gestalte heeft gekregen. Deze wordt als bevorderlijk ervaren (korte lijnen, goede afstemming, van elkaar leren, samen huisbezoeken). Er is ook sprake van doorontwikkeling van de samenhang van de teams; • systemen worden als ondersteunend ervaren door medewerkers; • de consistentie die er is in de uitvoering (basis om verder te bouwen). Een belemmerende factor voor medewerkers die wel tot de gemeentelijke invloedssfeer behoort is, de wijze waarop de gemeente de jeugdzorg heeft ingekocht (in SDF-verband). Door administratieve protocollen die binnen het SDF construct zijn afgesproken, is er minder vrijheid en is het moeilijker om maatwerk te leveren. De belofte die naar het oordeel van ons als onderzoekers het minst uit de verf komt, is het ‘kosten efficiënt’ werken. ‘Kostenefficiënt werken’ vinden medewerkers wel belangrijk, maar een deel ziet het niet als opdracht van de teams. Medewerkers richten zich op de inhoud (zorg- en ondersteuning leveren op maat).

Ze houden zich niet of in mindere mate bezig met de kosten die met de inzet van zorg en ondersteuning gemoeid is. Wel is het zo dat medewerkers ervoor waken dat er onnodige trajecten of onnodig lange trajecten worden ingezet. In de prestatie-en doelafspraken die met de Meitinkers en Preventieteams zijn gemaakt, is kostenefficiënt werken geen item (geen belofte). Er wordt niet over gerapporteerd en er wordt ook

4

niet op gestuurd. Ook de benodigde monitoringsinformatie is niet aanwezig. De realisatie van het doel om kostenbewustzijn bij Team Jeugd en Gezin (hierna: TJG) te vergroten en structureel te borgen is nog niet (primo 2020) geëffectueerd en/of heeft terugkoppeling via KPI’s plaatsgevonden. Het streven van het TJG is om de KSF’s (Kritieke Succesfactoren) en KPI’s (Kritieke Prestatieindicatoren) in de loop van 2020 in de voortgangsrapportages op te nemen waarin middels KSF’s aangegeven wordt welke activiteiten essentieel zijn voor het succes van de organisatie op langere termijn. Middels KPI’s wordt door het TJG concreet gemeten of ze op koers liggen t.o.v. hun doelstellingen. Uit de door TJG aangeleverde rapportages komen geen cijfers en resultaten naar voren die ingaan op het onderdeel kostenefficiënt werken. Uit de jaarrekeningcijfers blijken forse tekorten op Jeugd; in 2019 bedraagt het tekort € 1,1 miljoen op een begroting van € 14,6 miljoen. Uit de jaarrekeningcijfers WMO 2017-2019 blijkt een toename van de kosten op totaalniveau. Hierdoor loopt de overschrijding op de begroting in 2019 op naar € 1,4 miljoen.

In het onderzoek van KPMGvi naar de kostenontwikkeling Jeugd wordt geconstateerd dat: - het noodzakelijk is om de administratievoering te verbeteren, zodat de monitoring van en sturing op de jeugdzorgbudgetten beter uitgevoerd kan worden; - de afstemmingsafspraken van gemeenten (gemeente Heerenveen samen met andere gemeenten in SDF verband) met de zorgaanbieders onvoldoende of niet ingeregeld zijn, waardoor er te weinig grip is op de kostenontwikkeling en voorspelbaarheid van de inzet en kosten; - als laatste blijkt verbetering noodzakelijk t.a.v. het beheren van de contracten omdat gebleken is dat vaak contractafspraken niet nageleefd zijn. De Taskforce kostenreductie Jeugdhulp geeft aan dat de kosten beïnvloed kunnen worden door de gemeentelijke toegang tot jeugdhulp te verbeteren (TJG). Puntsgewijs worden de conclusies per belofte benoemd. Hierbij wordt de stand van zaken van elke belofte weergegeven, welke belemmeringen en/of succesfactoren medewerkers ervaren. Met de stoplichtmethode wordt weergegeven wat naar het oordeel van de onderzoekers op basis van de uitkomsten van de enquête, de afgenomen interviews, de verzamelde gemeentelijke documenten en de bestudeerde relevante literatuur de stand van zaken is per belofte (groen: op koers; oranje: voor verbetering vatbaar; rood: blijft achter). 2.1.1

Belofte Laagdrempelig werken

Oordeel onderzoekers: op koers. De sociaalwerkers en ook de geïnterviewde beleidsmedewerkers zijn van mening dat de Meitinkers en het TJG laagdrempelig zijn voor inwoners. Ze geven aan goed (en snel) vindbaar te zijn langs de digitale weg, via de telefoon (rechtstreeks telefoonnummer van ‘jouw’ Meitinker van jouw zone). Ook de ketenpartners weten de teams gemakkelijk te vinden. Inwoners kennen de Meitinkers bij naam. Er hebben zich weinig personele wisselingen voor gedaan. Medewerkers zijn vertrouwde gezichten. De gebiedsgerichte werkwijze (in woonservicezones), de inzet van preventieteams en de wekelijkse spreekuren in de wijkcentra dragen bij aan een laagdrempelige toegang tot zorg en ondersteuning. De preventiewerkers en het TJG zijn beter dan in het verleden vindbaar voor scholen. De werkwijze van de medewerkers wordt gekenmerkt door een open houding. Er wordt een vertrouwensband opgebouwd. Op enig moment kan de betrokkenheid van met name de gezinswerkers niet meer vrijblijvend zijn, met name als er grote zorgen zijn in het gezin. De belofte ‘laagdrempelig werken’ past in deze context niet goed. Het TJG wil de zichtbaarheid/vindbaarheid vergroten, zodat er meer dan tot dusverre het geval is aanvragen bij het TJG binnen komen in plaats van bij de huisartsen. Er worden weinig belemmeringen ervaren.

Belemmeringen die genoemd worden liggen buiten de gemeentelijke invloedssfeer zoals de regelgeving over de CAK-bijdrage.

vi Dit betreft een onderzoek van KPMG onder de 20 Friese gemeenten naar de kostenontwikkeling

Jeugdzorg (specialistische) 2017-2018 gepubliceerd in 2019.

5

Sociaal werkers bekijken de laagdrempeligheid vanuit de invalshoek van een casus of situatie. Beleidsmedewerkers hebben (meer) oog voor de beschikbaarheid van laagdrempelige voorzieningen. Zij constateren dat er nog weinig vernieuwende vormen van preventie zijn. Daar zou nog winst behaald kunnen worden. Gedacht wordt aan bijvoorbeeld vernieuwende vormen van dagbesteding. Aandachtspunten: • zichtbaarheid preventieteams en TJG vergroten o.a. voor scholen; • ontwikkelen van vernieuwende vormen van laagdrempelige voorzieningen. 2.1.2

Belofte Maatwerk leveren

Oordeel van de onderzoekers: op koers. Medewerkers zijn naar eigen zeggen goed in staat om maatwerk te leveren. Het samenspel tussen preventieteams, Meitinkers, Team Jeugd en Gezin en het Team Zorg- en Veiligheid functioneeert goed. De samenwerking met externe partijen zoals scholen, huisartsen, jongerenwerk, VNN, maatschappelijk werk verbetert en zorgt ervoor dat de teams beter in staat zijn om op maat de inwoner te ondersteunen. Het ruime mandaat (en de bindendheid van het advies van de Meitinker/TJG medewerker) maakt het volgens de medewerkers mogelijk buiten de kaders te denken en zodoende passsende maatwerkoplossingen te vinden. De gemeente heeft geïnvesteerd in het lerend vermogen van de organisatie. Men leert over ‘schotjes’ heen te kijken en met andere disciplines naar oplossingen te zoeken. Ook de ondersteunende digitale systemen, zorgen er voor dat medewerkers beter maatwerk kunnen leveren. Van de 10 dossiers, krijgen ze er 9 op de rit, zo zeggen ze. Sociaal werkers kennen de wijk en zijn bekend met de aanwezige voorzieningen. Goed zicht op het netwerk draagt volgens de medewerkers bij aan het kunnen bieden van maatwerk. Illustratief zegt één van de medewerkers dan ook: “ik zou mezelf een 8 geven in hoeverre ik dit uitgangspunt realiseer”.

Voor zover er belemmeringen zijn, gaan ze met name in op factoren buiten het gemeentelijk systeem, zoals de afgesproken administratieve protocollen bij de regionale inkoop jeugd in SDF verband of de werkwijzes van grote zorgorganisaties die niet altijd aansluiten bij de vraag van de cliënt (vooral wanneer het om uitzonderingen gaat). 2.1.3

Belofte Multidisciplinair werken

Oordeel van de onderzoekers: op koers. De Meitinkers, het TJG en het Team Zorg en Veiligheid zijn allen in het gemeentehuis gehuisvest. Hierdoor ontstaan korte lijntjes ook over de drie domeinen heen. Het ‘insourcen’ van het team TJG in 2017 heeft volgens medewerkers een positief effect gehad op het multidisciplinair werken. De analyse van een gezinswerker beperkt zich niet tot de jeugdige, maar richt zich op het gezinssysteem. De multidisciplinaire werkwijze wordt beter door projecten zoals het project ‘Integraal Werken’. De ondersteunende digitale systemen worden als ondersteunend ervaren voor het multidisciplinair werken (bijvoorbeeld KETO, Suite). Dat geldt echter niet voor alle systemen, zo wordt een applicatie die door het TJG gebruikt wordt, volgens planning vervangen met ingang van volgend jaar. Wat de samenwerking soms in de weg staat is de interpretatie van privacy waardoor cruciale informatie niet gedeeld wordt. Op bestuurlijk niveau wordt hier wel aandacht aan besteed. Een groot deel van de medewerkers ervaart geen belemmeringen. De belemmeringen liggen wederom vooral buiten het gemeentelijk systeem. Er zijn ook enkele randvoorwaarden die binnen het eigen gemeentelijke systeem niet ingevuld zijn. Een voorbeeld is het gemis aan expertise in de gemeentelijke organisatie op de problematiek 18-/ 18+.

De succesfactoren voor multidisciplinair hebben te maken met het vormgeven van stabiele samenwerkingsrelaties. Aandachtspunten: • De samenwerking tussen de kinderopvang, het onderwijs en de preventieteams is voor verbetering vatbaar; • Gemis aan expertise 18-/18+.

6

2.1.4

Belofte Preventief werken

Oordeel onderzoekers: op koers. Medewerkers vinden dat ze er goed in slagen om preventief te werken. Er worden niet veel belemmeringen ervaren. Het primaat voor het preventief werken ligt bij de preventieteams en in mindere mate bij de Meitinkers en TJG. Dat verklaart ook dat deze belofte wat minder herkend wordt als opdracht van het team. De preventieteams werken in woonzorgzones. Ze (de preventiemedewerkers) hebben naar eigen zeggen goed zicht op wat er speelt in de wijken. Elke woonservicezone heeft een eigen uitvoeringsplan met speerpunten of prioriteiten. De speerpunten waren niet bij alle geïnterviewden even sterk op het netvlies. Er worden ook enkele verbeterpunten genoemd, die ten dele al in de kadernota zijn meegenomen. Dan gaat het om het versterken van het maatschappelijk werk ter verbetering van de geconstateerde psychische en sociale problematiek. De suggestie die verder wordt benoemd, is dat het van belang is de preventie te verstevigen door te investeren in passend onderwijs. Aandachtspunten: • Het versterken van het maatschappelijk werk (toenemende psychische en sociale problematiek); • Meer aandacht voor passend onderwijs. 2.1.5

Belofte Stimuleren eigen regie en zelfredzaamheid

Oordeel onderzoekers: op koers. Medewerkers zijn van mening (98%) dat ze de eigen regie en zelfredzaamheid van inwoners weten te stimuleren. In de ondersteuningsplannen worden de doelen inzake eigen kracht en zelfredzaamheid vastgelegd. In de gesprekken met cliënten komen ze hierop terug. De ‘draaideur’ cliënten worden gemonitord. Belemmeringen die ervaren worden, hebben voornamelijk te maken met ‘het niet willen van de cliënt zelf’. Ondanks financiële problemen in het sociaal domein wordt er geïnvesteerd in het preventief werken, zo geven medewerkers aan. Medewerkers vinden dat er veel gebeurt, maar het versterken van eigen kracht en zelfredzaamheid is moeilijk te meten. Bij navraag bleek ‘de Krachtenwijzer’ om de zelfredzaamheid te meten nog niet gebruikt te worden. Aandachtspunten: • Invoering meetinstrument ‘de Krachtenwijzer’. 2.1.6

Belofte Kostenefficiëntievii

Oordeel onderzoekers: voor verbetering vatbaar. Van alle beloftes wordt het kostenefficiënt werken het minst herkend als opdracht aan de teams. Dit is niet zo verwonderlijk, omdat kostenbewust handelen niet als opdracht aan Meitinkers en preventieteams is meegegeven. Dat ligt anders voor het TJG waar wel een expliciete opdracht ligt om kostenbewust te handelen. De meeste TJG medewerkers vinden het belangrijk dat er kostenefficiënt gewerkt wordt en ze zien zichzelf dat ook wel doen. Wijkteammedewerkers zeggen niet vanuit financieel perspectief te sturen. Zorg en ondersteuning op maat is voor hen leidend. Kanttekening die we als onderzoekers hierbij plaatsen is dat er een verschil zit tussen de kosten leidend laten zijn in het vaststellen van de ondersteuningsbehoefte en adequate ondersteuning bieden waarbij in de keuze van ondersteuning gekeken wordt naar de goedkoopste vorm van ondersteuning. Het verschilt wel bij het team Toegang/Meitinkers per medewerker in hoeverre ze zich bezig (willen) houden met de kosten. De één zegt daar zijn we niet van, de ander geeft aan onvoldoende zicht te hebben op de kosten. Anderen zijn weer wat beter op de hoogte. Beleidsmedewerkers voelen (meer) urgentie als het gaat om de kostenontwikkeling in het sociaal domein. Structureel is er een tekort van 3 à 4 miljoen op het sociaal domein.

Er is sprake van zowel een toename van Wmo meldingen als van meldingen bij Jeugd. Er wordt ook gesproken over een vii Wanneer de zorg preventief, laagdrempelig en integraal georganiseerd wordt, de sociale omgeving van

mensen benut wordt en zorgprofessionals multidisciplinair kunnen werken, zal, zo is de verwachting, ook een kostenbesparing optreden.

7

‘wildgroei’ aan zorgaanbieders. Mogelijkheden om iets te doen aan de huidige tarieven, zijn er niet zo geven ze aan. Een mogelijkheid die gezien wordt is om bij nieuwe inkoopopgaven een andere lijn te kiezen (budgetten maximeren). Er bestaat behoefte om onderzoek te doen om beter te kunnen sturen op efficiency. Uit de enquête en interviews komt naar voren dat beter dan voorheen, zicht is op de kostenontwikkeling mede door het gebruik van Cognos Analytics(dashboard). Echter kon de gemeente Heerenveen ons alleen de jaarrekeningcijfers aanleveren, maar niet de sturings- en monitoringsrapportages per team waarin een analyse op de kostenontwikkeling wordt gedaan. Ook is het onderdeel “kostenefficiënt werken” in de doel- en prestatieafspraken en monitorings-informatie van de Meitinkers en Preventieteams niet als speerpunt in de opdracht meegegeven. Bij het TJG is weliswaar een opzet gedaan in de MARAP’s om het kostenbewustzijn te versterken, maar tot op dit moment is dit doel nog niet geëffectueerd en/of is via de KPI’s terugkoppeling gedaan.

Aandachtspunten: • werken aan acceptatie van kostenefficiëntie als opdracht van de teams; • verbeteren kostenbewustzijn van medewerkers; • structureel inbedden van onderlinge afstemming tussen gemeenten en zorgaanbieders; • versterken van handhaving van contracten zorgaanbieders; • de directe lokale beïnvloeding van de jeugdzorgkosten versterken via de functionering van de gemeentelijke toegang TJG; • onderzoek naar efficiency mogelijkheden.

2.2 2.2.1

Aanbevelingen Aanbeveling: Kostenbewust en kostenefficiënt werken

Het kostenbewust en kostenefficiënt werken verdient aandacht. Dat is op verschillende niveaus te realiseren: • Aanscherping opdracht nodig (zeker bij team Toegang) Door kostenefficiënt handelen nadrukkelijk als opdracht van de teams te formuleren. Bij het team Toegang is dat nu niet het geval, bij het TJG is dat wel het geval. Als dit nadrukkelijker deel uitmaakt van de opdracht is er wel een cultuuromslag nodig. Medewerkers van de teams willen (primair) zorgen en ondersteunen. Dat zit in de genen. Het betekent een nieuw of scherper bewustzijn kweken in houding en taal. Bewust de prijzen van de producten benoemen. Met minder dure producten kan er misschien wel meer bereikt worden dan met dure producten. Er lijkt ook wel verwarring omtrent het begrip kostenbewust handelen. Financieel gestuurd werken is wat anders dan kostenbewust werken. Financieel gestuurd werken betekent dat de financiën leidend zijn bij het bepalen van het ondersteuningsarrangement en dat er rigoureuze keuzes gemaakt worden in het aanbod aan diensten. Vanuit de gedachte hoe houden we de portemonnee zo dicht mogelijk. Kostenbewust (kostenefficiënt) handelen betekent dat de medewerker zich bewust is wat iets kost en ook wat wettelijk tot de taken van de gemeente behoort (of tot de WLZ).

Waarbij het van belang is om respect te hebben voor de deskundigheid (en het oordeel) van de professional, maar als basisprincipe kan wel het kostenbewust handelen als uitgangspunt meegegeven worden. Dat laatste is wat bedoeld wordt met kostenbewust werken. Financieel gestuurd werken druist in tegen de belangen van de cliënt en dat is niet wat de gemeenten, en ook de gemeente Heerenveen niet, voor ogen hebben. • Verbeteren monitoringsinformatie Er is verdere verbetering nodig van de wijze van monitoring, zoals scherper de Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) formuleren, het dashboard verder ontwikkelen, de administratievoering verbeteren en de beschikbare informatie ook beter (laten) delen met management/medewerkers. • Verbeteren sturing op aanbieders van jeugdhulp en Wmo (Her)nieuwde oriëntatie op inkoopopgaven in het sociaal domein lijkt nodig, gelet op de gevoelde geringe sturingsmogelijkheid. De spelregels (en wellicht de wijze van bekostiging) van aanbieders is een onderwerp dat aandacht verdient.

8

Aanbeveling 1 Raad: verzoek het College om nadrukkelijker in de opdracht aan de toegangsteams de transformatiebelofte “kostenefficiënt handelen” op te nemen.

Aanbeveling 2 Raad: verzoek het College om de monitoring in het sociaal domein te verbeteren, zodat er betere stuurinformatie beschikbaar komt.

Aanbeveling 3 Raad: verzoek het College om onderzoek te doen ter verbetering van de efficiency van de dienstverlening en specifiek in te gaan op de wijze waarop de dienstverlening (Wmo, Jeugd) is ingekocht, bekostigd en hoe invulling gegeven wordt aan het contractbeheer.

2.2.2

Aanbeveling: Versterken van preventie

Er is beperkt ingezet op het versterken van preventie. Op twee thema’s zoomen we nader in: •

Collectieve, algemene voorzieningen Met name de beweging van maatwerkvoorzieningen naar algemene, laagdrempelige collectieve voorzieningen is een aandachtspunt. Daar is nog veel winst te behalen, zo geven ook medewerkers aan. Algemene voorzieningen zijn voor iedereen toegankelijk, met en zonder beperkingen. Voorbeelden hiervan zijn: buurtkamers, maaltijdenservice, formulierenhulp, klussendienst, scootmobielpool. Deze voorzieningen stellen mensen in staat om (ondanks hun beperkingen) zelfredzaam en zelfstandig te zijn en mee te blijven doen.

•

Samenwerking onderwijs en kinderopvang De samenwerking tussen kinderopvang, het (passend) onderwijs en de preventieteams is voor verbetering vatbaar. Dit komt uit de gevoerde gesprekken en uit de enquête naar voren. Door samenwerking te versterken kan vindbaarheid van het TJG en Preventieteams vergroot worden waardoor bijvoorbeeld preventieteam kan adviseren om eerder te verwijzen voor integrale vroeghulp.

Aanbeveling 4 Raad: verzoek het College om te werken aan het realiseren van algemene, laagdrempelige, collectieve voorzieningen.

Aanbeveling 5 Raad: verzoek het College om de samenwerking tussen preventieteam, toegangsteams en het (passend) onderwijs en de kinderopvang te verbeteren door de vindbaarheid van het TJG en Preventieteams te vergroten door o.a. bijeenkomsten te organiseren.

9

Onderbouwing: Bevindingen & Bijlagen

10

3

Werken in wijkteams

3.1

Wijkteams in Nederland

In veel gemeenten vormen sociale wijkteams een antwoord op de decentralisaties per 1 januari 2015. De gedachte achter de decentralisaties was dat de ondersteuning voor kwetsbare burgers beter, minder versnipperd, efficiënter en goedkoper zou worden en dat er meer mensen mee zouden kunnen doen in de samenleving. Uit een onderzoek dat in 2017 uitgevoerd is door het landelijk programma ‘Integraal Werken in de Wijk’viii blijkt dat de vier meest genoemde argumenten voor wijkteams waren: 1. 2. 3. 4.

Laagdrempeligheid: dichter bij mensen en hun vragen; Integrale aanpak: één huishouden, één plan, één regisseur; Multidisciplinair werken: diverse hulpverleners, korte lijnen, uitwisseling expertises; Preventie en vroeg signalering: eerder signaleren, vroegtijdig ingrijpen, voorkomen van erger, outreachend werken.

Uit een landelijke peiling (2017) bleek dat 87% van de gemeenten werkt met wijkteams. Het begrip is echter niet eenduidig. Elke gemeente richt de wijkteams weer anders in, wat nogal eens tot spraakverwarring leidt. In de praktijk kiezen gemeenten voor verschillende inrichtingsvormen voor zowel de organisatie als de positionering van de teams. Ook zijn er nogal wat verschillen in teams als het gaat om het bedienen van doelgroepen, de taken die ze uitvoeren, samenstellingen en aansturingsconstructies. In dit hoofdstuk gaan we in op de bestaande organisatievormen voor wijkteams, de varianten die er in den lande zijn in positionering en zoomen we in op de keuzes die Heerenveen gemaakt heeft voor de inrichting van de teams. 3.1.1

Organisatievorm

Een gemeente baseert de keuze voor een organisatie-of inrichtingsvorm op de breedte en intensiteit van de vragen waarop de teams in de gemeente zich zouden moeten richten. Zo hebben sommige gemeenten de keuze gemaakt om vanuit de “één loket gedachte” een team voor alle hulpvragen in te richten. Andere gemeenten hebben bijvoorbeeld de keuze gemaakt om de teams in te zetten op complexe hulpvragen of om de teams in te richten gebaseerd op specifieke doelgroepen. Grofweg onderscheiden de onderzoekers van het programma Integraal werken in de wijk vier modellen. Model A is een breed integraal team, dat zoveel mogelijk hulpvragen, ook specialistische, oppakt. Zo nodig vliegt het team kennis van specialisten van buiten in. De doelgroep omvat iedereen, ongeacht de leeftijd. Binnen dit model zijn twee varianten denkbaar. Model A1 voor alle hulpvragen van enkelvoudige tot meervoudige problematiek. Team

Burgers

Model A2 uitsluitend voor complexe en meervoudige problematiek. Team

Huishoudens met complexe/meervoudige hulpvragen

Movisie, NCJ, NJi, Vilans en de Werkplaatsen Sociaal Domein hebben in 2017 samen gewerkt in het programma Integraal Werken in de Wijk (IWW). viii

11

Model B zijn domein- of doelgroep specifieke teams. Meerdere teams functioneren naast elkaar op afgebakende domeinen of voor specifieke doelgroepen. Heldere werkafspraken voorkomen overlap. Soms werken de teams als voorpost. Team

Team Criteria

Burgers

Model C is een generalistisch (wijk)team dat functioneert als voorpost voor de daarachterliggende, meer gespecialiseerde teams. Het generalistische team kan verwijzen naar één van de specialistische teams. Er zijn meerdere teams, maar voor de burger is er maar één toegangspunt. Specialistisch team

Specialistisch team Criteria

Team

Burgers

3.1.2

Positionering

Een andere manier om teams in te delen is op basis van hun positionering (conform onderzoekprogramma Integraal Werken in de wijk) In Model 1 maakt het (wijk)team onderdeel uit van de gemeentelijke organisatie (uitvoering in eigen beheer). aanbieder aanbieder gemeente

aanbieder wijkteam

aanbieder

De gemeente kan het (wijk)team ook uitbesteden aan één of meer aanbieders of aan een speciaal opgerichte rechtspersoon. In dat geval zijn er drie varianten mogelijk: model 2, 3 of 4. Model 2 is een samenwerking tussen de verschillende aanbieders die dan samen het wijkteam vormen. De gemeente gaat dan een subsidie- of inkooprelatie aan met de aanbieders waaruit rechten en plichten volgen. aanbieder aanbieder gemeente

wijkteam aanbieder aanbieder

12

In Model 3 geeft de gemeente één hoofdaanbieder de opdracht een multidisciplinair (wijk)team op te zetten en daarbij andere aanbieders te betrekken. hoofdaanbieder aanbieder gemeente

wijkteam

aanbieder aanbieder

In Model 4 ten slotte richt de gemeente een rechtspersoon op, veelal een stichting. Deze rechtspersoon heeft als taak om een multidisciplinair team op te zetten, te coördineren en aan te sturen. stichting

gemeente

hoofdaanbieder

3.2

wijkteam

aanbieder

aanbieder

aanbieder

Wijkteams in de gemeente Heerenveen

In de gemeente Heerenveen kunnen inwoners via verschillende toegangen gebruik maken van zorgen ondersteuning. Zowel het preventieve veld met de daarin actief zijnde organisaties als de gemeentelijke toegangsorganisatie voor geïndiceerde zorg worden in de in bijlage 1 opgenomen visualisatie in beeld gebracht. Naast de gemeentelijke toegang zijn er ook nog andere toegangen tot zorg en ondersteuning (o.a. via huisartsen, gecertificeerde instellingen). Deze ingangen zijn in deze visualisatie niet mee genomen. Het geeft in één oogopslag een goed overzicht van het zorg- en ondersteuningslandschap. In volgende paragrafen wordt de wijze waarop Heerenveen de toegang tot zorg- en ondersteuning heeft ingericht en gepositioneerd afgezet tegen de ordening van het Programma Integraal werken in de wijk c.q. “Organisatie vormen en positionering van (wijk)teams”. 3.2.1

Organisatievorm (beschrijving)

De gemeente Heerenveen heeft van de boven beschreven modellen voor inrichting (3.1.1.) gekozen voor een combinatie van model B en C. De gemeente Heerenveen kent domein specifieke teams (conform model B), met een toegangsteam voor de Wmo (team Toegang/Meitinkers) en een toegangspoortix voor Jeugd (Team Jeugd en Gezin). De teams functioneren naast elkaar, ze hebben regelmatig afstemming en consulteren elkaar. Specialistisch team Zorg & Veiligheid Team Jeugd & Gezin criteria Aanmeld- & Acceptatie team toegang Meitinkers

samenwerking meervoudig complex, maatschappelijke onrust & veiligheid

criteria

Burgers

ix De toegangspoort “Aanmelding en acceptatie” is onderdeel van het team Jeugd en Gezin; het bestaat uit

gezinswerkers die vrijgesteld zijn om als frontoffice te fungeren.

13

De gemeente Heerenveen heeft achter deze domein specifieke teams, een specialistisch team Zorg & veiligheid (model C) georganiseerd. Dit team vormt de backoffice voor het front officeteam Meitinkers. De Meitinkers kunnen als ze te maken krijgen met multiproblematiek een beroep doen op dit team. De regie op multiproblem casussen ligt bij het Team Zorg & Veiligheid. De Meitinkers van het team Toegang hebben geen eigen caseload. Zij richten zich op toegangstaken. Naast opschaling vanuit de Meitinkers van het team Toegang komen ook via andere routes (politie, Jeugd, GGZ etc.) complexe multiproblem casussen binnen bij het Team Zorg & Veiligheid. Voor jeugd onder de 18 jaar is er een team (toegangspoort) Aanmeld- en Acceptatie als onderdeel van het team Jeugd en Gezin. De aanmeldingen voor jeugdzaken komen binnen bij het genoemd aanmeldteam, een andere mogelijkheid is via de balie van het gemeentekantoor. De (rest van) het Team Jeugd en Gezin bestaat uit gezinswerkers die contactpersonen zijn voor enkelvoudige vragen t/m veiligheidscasussen. Zij hebben in tegenstelling tot de Meitinkers wel een eigen caseload. Zij werken nauw samen met het Zorg -en veiligheidsteam als er jeugdigen betrokken zijn bij veiligheidscasussen. De gezinswerkers van het aanmeldteam hebben geen eigen caseload. 3.2.2

Positionering (beschrijving)

De gemeente Heerenveen heeft de toegangsteams in eigen beheer georganiseerd. Dat geldt zowel voor het toegangsteam Meitinkers als voor het team Jeugd en Gezin (model 1, zie 3.1.2). Ook het team Zorg &Veiligheid is in eigen huis georganiseerd als onderdeel van de afdeling MO. Alle teams zijn fysiek gehuisvest in het gemeentekantoor. Bij de Meitinkers wordt wel wijkgericht gewerkt in zes woonservicezones. In de woonservicezones werken de Meitinkers en gezinswerkers van het team Jeugd en Gezin samen met (of in) de preventieteams. In de preventieteams wordt met andere disciplines/organisaties samengewerkt, zoals JGZ-jeugdpreventiewerkers, Maatschappelijk Werk, Caleidoscoop.

14

4

Bevindingen - de beloftes van de transformatie

4.1

Theoretisch kader, de beloftes in Nederland

In paragraaf 1.2 van dit rapport is ingeleid hoe we in dit onderzoek tot de volgende zes beloftes van de transformatie zijn gekomen: 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Laagdrempeligheid: zorg en ondersteuning dichtbij inwoners (met hun vragen) aanbieden; Integrale aanpak: uitgangspunt is één huishouden, één plan, één regisseur; Multidisciplinair werken: afgestemde werkaanpak tussen diverse hulpverleners (korte lijnen, uitwisseling expertises etc.); Preventie en vroegsignalering: eerder signaleren, vroegtijdig ingrijpen, voorkomen van erger, outreachend werken; Eigen regie en verantwoordelijkheid stimuleren: het benutten van de sociale omgeving van de burger en (daarmee) stimuleren van de eigen regie, eigen verantwoordelijkheid en het benutten van de sociale basis van de burger; Kostenefficiency: wanneer de zorg preventief, laagdrempelig en integraal georganiseerd wordt, de sociale omgeving van mensen benut wordt en zorgprofessionals multidisciplinair kunnen werken, zal, zo is de verwachting, ook een kostenbesparing optreden.

De achterliggende bedoeling van deze zes beloftes is om de zelfredzaamheid en participatie van mensen met lichamelijke en/of psychische beperkingen te bevorderen om mensen zodoende zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen laten functioneren. In eerste instantie moeten mensen hun eigen netwerk aanspreken of kunnen zij gebruik maken van algemene voorzieningen. Wanneer dit leidt tot onvoldoende ondersteuning kunnen mensen in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening. Overige overwegingen en gedachten achter de decentralisaties in het sociale domein zijn x: • de versnippering van het ondersteuningsaanbod tegengaan: • ontschotting: integraal en samenhangend beleid; • meer ruimte voor professionals; • één gezin, één plan, één regisseur; • de omvang en de kosten van de verzorgingsstaat beperken; • meer preventie; • afschaling van zorg (de-medicalisering, minder specialistische zorg); • een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van de ‘participatiesamenleving’; • meer eigen verantwoordelijkheid; • toename van zelfredzaamheid; • participeren naar vermogen; • ondersteuning bieden aan personen die dit zelf niet (meer) kunnen. Alle hiervoor opgesomde decentralisatiedoelen kunnen onder de zes beloftes worden gecategoriseerd die als theoretisch kader dienen voor dit rekenkameronderzoek.

4.2 4.2.1

De beloftes in de gemeente Heerenveen Opdracht van de wijkteams (beleid)

Bij de gemeente Heerenveen is de gemeentelijke toegang van het Sociaal Domein bij twee domein specifieke (wijk)teams belegd, namelijk bij het team Toegang waar de Meitinkers onder vallen voor wat betreft de WMO en het team Jeugd en Gezin voor wat betreft Jeugd. Verder dient het specialistisch team Zorg en Veiligheid als de backoffice m.b.t. multiproblematiek casussen voor de frontoffice Meitinkers. Om inzicht te verkrijgen in hoe de doelen c.q. beloftes van de decentralisatie (theoretische kader) ten uitvoer worden gebracht in de gemeentelijke organisatie bij Heerenveen, worden allereerst de taken van de hiervoor genoemde wijkteams uiteengezet. x De beschrijving van de (landelijke) doelen van de decentralisaties is in uitgebreidere vorm te vinden in het SCP-

rapport “Overall rapportage sociaal domein 2015, Rondom de transitie” (mei 2016).

15

Team Toegang (Meitinkers) De takenxi die door de Meitinkers van het team Toegang uitgevoerd worden betreffen: 1. 2. 3. 4. 5.

Informatie en advies; Vroegtijdig signaleren; Ontmoeting en participatie stimuleren; Vraagverheldering (keukentafelgesprek); Activering en ondersteuning.

Dit toegangsteam geeft toegangxii voor wat betreft de volwassenen tot: 1. 2. 3. 4.

Wmo voorzieningen (o.a. huishoudelijke hulp, begeleiding, bescherm wonen); Schuldhulpverlening en budgetbeheer; Bijzondere bijstand; Is de poort tot werk en inkomen

Team Jeugd en Gezin Het team voert in het kader van de Jeugdwet de volgende takenxiii uit: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

Advies, consult; Hulpverlening; Zorgregie; Veiligheidsregie; Aanvragen specialistische jeugdhulp; Volgen en toetsen; Verzoek tot onderzoek; Vrijwillig gesloten plaatsing.

De teamleden bieden ook zelf lichte vormen van jeugdhulp aan, dus in tegenstelling tot de Meitinkers hebben de gezinswerkers van het team Jeugd en Gezin een eigen caseload. Het TJG geeft toegang tot specialistische jeugdhulp die door zorgaanbieders wordt geboden en fungeert als casusregisseur in veiligheidssituaties waarbij jeugdigen betrokken zijn. Binnen het team van gezinswerkers is geen sprake van een verdergaande onderverdeling in specialismen. Team Zorg en Veiligheid Dit team is een meldpunt voor personen met verward gedrag en wordt ingezetxiv bij meervoudig complexe problematiek en/of (vermoeden) bij verstoring van openbare orde en veiligheidsvraagstukken. Het team Zorg en veiligheid is ook verantwoordelijk voor de procesregie. 4.2.2

Opdracht van de wijkteams (uitvoering)

In de vorige paragraaf is inzicht verschaft in de opdracht van de (wijk)teams ten aanzien van het beleid door een beschrijving te geven van de taken en de positionering van deze teams. In deze paragraaf wordt inzicht verschaft in de opdracht van deze teams ten aanzien van de uitvoering. Er zal inzicht worden verschaft in de herkenning (4.2.2.1) en de draagvlak (4.2.2.2) van de beloftes, de uitvoering conform de beloftes (4.2.2.3) en zal een vergelijking (4.2.2.4) worden gemaakt tussen de theorie en uitvoeringspraktijk ten aanzien van de belofte vanuit het oogpunt van de (wijk)teams. 4.2.2.1 Herkenning beloftes als opdracht wijkteam Aan de medewerkers van de (wijk)teams is door middel van een enquête gevraagd in hoeverre zij elke belofte van de transformatie herkennen als opdracht voor hun wijkteam. De resultaten zijn opgenomen in de onderstaande grafiek. xi Definitief plan Toegang, 3-6-2014

xii Organisatie Toegang Sociaal Domein Heerenveen, september 2019 xiii Idem xiv Idem

16

Grafiek <1> In hoeverre herken je de beloftes als opdracht van het wijkteam? Laagdrempelig werken Maatwerk leveren

herken ik zeer sterk

Multidisciplinair werken

herken ik sterk herken ik

Preventief werken

herken ik enigszins

Stimuleren eigen regie en…

herken ik niet

Kostenefficiënt werken 0%

20% 40% 60% 80% 100%

Uit grafiek <1> blijkt dat alle zes beloftes van de transformatie door driekwart tot ruim 90% van de medewerkers herkend worden als opdracht van de teams. De overige medewerkers herkennen de belofte ‘enigszins’. Kostenefficiënt werken en preventief werken worden minder sterk herkend als opdracht dan de andere beloftes: ongeveer een kwart herkent deze beloftes ‘niet’ of ‘enigszins’. Verschillen in taakopvatting Vervolgens is onderzocht of er verschillen in taakopvatting zijn tussen gezinswerkers en meitinkers xv en of de taakopvatting samenhangt met leeftijd of het aantal jaar dat een medewerker in dienst is bij een van de teams, of een voorloper daarvan. xvi Uit de analyse blijkt dat er statistisch significante verschillenxvii zijn over de taakopvatting tussen gezinswerkers en meitinkers: • Meitinkers herkennen vier van de zes beloftes sterker als opdracht van het team dan gezinswerkers: ‘laagdrempelig werken’, ‘maatwerk leveren’, ‘preventief werken’ en ‘stimuleren van de eigen regie en zelfredzaamheid’. • Er is geen samenhang gevonden tussen taakopvatting enerzijds en leeftijd of het aantal jaar dat men in een team werkt anderzijds. In bijlage 2 zijn de achterliggende tabellen en toetsen opgenomen van deze enquête.

4.2.2.2 Draagvlak bij medewerkers voor beloften Naast het hiervoor genoemde herkenningsvraagstuk is ook het draagvlakvraagstuk voor de zes beloftes onderzocht door middel van de enquête waarbij de volgende twee vragen centraal stonden: - In hoeverre worden de uitgangspunten of beloften gedragen door de medewerkers van de teams? - Sluit de beleving van de uitvoerders aan bij het theoretisch kader, wat zijn verklaringen voor de verschillen? Per belofte zijn in de enquête meerdere (gesloten) vragen gesteld. Met de eerste gesloten vraag werd in kaart gebracht in hoeverre de medewerker denkt dat de manier van werken in theorie bijdraagt aan de transformatie en daarmee aan een effectieve hulpverlening. In tabel <1> zijn de enquêtevragen over de beloftes van de transformatie opgenomen.

Omdat er slechts vier medewerkers zijn met een andere functie, zijn deze voor het onderzoek naar de verschillen in taakopvatting buiten beschouwing gelaten. xvi Verschillen naar achtergrond in Jeugd en WMO hangt voor bijna 100% samen met de functie, dus dat is verder niet onderzocht. xvii Omdat het een beschrijvend onderzoek betreft, hanteren we in deze rapportage twee significantieniveaus. Als het verschil oranje is gemarkeerd, dan betekent dat dat de kans dat het genoemde verschil toevallig is kleiner is dan 10%. Als het verschil rood gemarkeerd is, dan is de kans dat het verschil toevallig is kleiner dan 5%. xv

17

Tabel <1> enquêtevragen over de theorie achter de transformatie

code

De belofte

De vraag in de enquête

1

Laagdrempelig werken

Een laagdrempelige werkwijze leidt tot passende zorg en ondersteuning.

2

Maatwerk leveren

Maatwerk leidt tot passende zorg en ondersteuning.

3

Multidisciplinair werken

4

Preventief werken

Multidisciplinair werken leidt tot passende zorg en ondersteuning. Preventief werken leidt tot het voorkomen van inzet van zwaardere vormen van zorg en ondersteuning.

5a

Stimuleren eigen regie en zelfredzaamheid

Het stimuleren van de eigen regie draagt bij aan de participatie van inwoners.

5b

Stimuleren eigen regie en zelfredzaamheid

Het stimuleren van zelfredzaamheid draagt bij aan het behalen van duurzame resultaten.

6

Kostenefficiënte werken

Ik vind het belangrijk om kostenefficiënt te werken.

In grafiek <2> zijn de resultaten van de vragen uit tabel <1> opgenomen. Medewerkers die ‘geen mening’ hebben aangekruist, zijn in de grafiek buiten beschouwing gelaten. Dat waren telkens tussen de 0 en 3 respondenten. Grafiek <2> opvattingen over de theorie achter de transformatie 1 laagdrempelig Helemaal mee eens

2 maatwerk

Mee eens

3 multidisciplinair

Enigszins mee eens

4 preventief

Neutraal

5a eigen regie

Enigszins mee oneens

5b zelfredzaamheid

Mee oneens Helemaal mee oneens

6 kostenefficiënt

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Uit grafiek <2> blijkt dat de medewerkers veel vertrouwen hebben in de theorie achter de transformatie. Voor elke belofte geldt dat twee derde of meer van de medewerkers sterk van mening is dat de genoemde manier van werken bijdraagt aan een goede manier van zorg en ondersteuning of, in het geval van kostenefficiëntie, belangrijk is. Zij antwoorden ‘helemaal mee eens’ of ‘mee eens’. Met de stellingen over ‘maatwerk’ (89%), ‘multidisciplinair werken’ (82%), eigen regie’ (89%) en ‘zelfredzaamheid’ (93%) is meer dan 80% het (helemaal) eens. Verschillen in opvattingen over de theorie achter de beloftes Ook voor deze stellingen is onderzocht of er verschillen zijn tussen gezinswerkers en meitinkers. En of er samenhang is met leeftijd of het aantal jaar dat een medewerker in dienst is bij een team. De overgrote meerderheid van de medewerkers is het eens met de theorie achter de manier van werken en daarbij zijn geen verschillen gevonden tussen gezinswerkers en meitinkers. Wel blijkt het draagvlak voor de theorie achter de transformatie significant samen te hangen met het aantal dienstjaren:

18

Medewerkers die langer in dienst zijn, zijn het sterker eens met de stellingen ‘het stimuleren van de eigen regie draagt bij aan de participatie van inwoners’ xviii en ‘het stimuleren van zelfredzaamheid draagt bij aan het behalen van duurzame resultaten’.xix (De correlatie die er is tussen de duur van het dienstverband en het draagvlak voor de theorie achter de transformatie is niet nader uitgesplitst naar meitinkers en gezinswerkers. De groepen zijn te klein om verschillen tussen de groepen aan te tonen. Het gaat dus om de samenhang tussen dienstverband en draagvlak en niet om de verschillen daarin tussen meitinkers en gezinswerkers). 4.2.2.3 Uitvoering conform beloftes In de enquête is vervolgens gevraagd in hoeverre in het (wijk)team ook gewerkt wordt volgens de beloftes c.q. het team in staat is om volgens de beloftes te werken. In tabel <2> zijn deze enquêtevragen over uitvoering conform de beloftes van de transformatie opgenomen. Tabel <2> enquêtevragen over de stand van zaken van de beloftes code De belofte De vraag in de enquête 1 Laagdrempelig werken Mijn team werkt laagdrempelig. 2 Maatwerk leveren Mijn team levert maatwerk. 3a Multidisciplinair werken Binnen mijn team wordt multidisciplinair gewerkt. 3b Multidisciplinair werken Mijn team werkt nauw samen met nuldelijns voorzieningen.