Rapport Armoedebeleid gemeente Heerenveen

Rekenkameronderzoek

Armoedebeleid gemeente Heerenveen

Opdrachtgegevens Opdrachtnaam

Onderzoek Armoedebeleid

Opdrachtgever

Rekenkamercommissie Heerenveen

Opdrachtnemers (Opstellers rapport)

Lid rekenkamercommissie Heerenveen, mw. E. Lukovac, MSc RA Lid rekenkamercommissie Heerenveen, mw. Drs. G. Seinen

Adres: Gemeente Heerenveen Crackstraat 2 8441 ES Heerenveen Rapportage Rekenkamercommissie Heerenveen, 14 september 2022

Inhoudsopgave 1

INLEIDING EN DOEL ONDERZOEK ...................................................... 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

2

Aanleiding ................................................................................................ 1 Doelstelling ............................................................................................... 1 Definiëring begrip armoede en afbakening ............................................ 1 Onderzoeksvragen .................................................................................. 2 Normenkader .......................................................................................... 2 Aanpak en onderzoeksmethoden ............................................................ 3 Leeswijzer ................................................................................................ 3

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN...................................................... 4 2.1 2.2

Conclusies ................................................................................................ 4 Aanbevelingen ......................................................................................... 6

3

LANDELIJKE ONTWIKKELINGEN ARMOEDEBELEID ................................. 8

4

BEVINDINGEN: ARMOEDE – BELEIDSMATIG PERSPECTIEF .................... 10

5

BEVINDINGEN: ARMOEDE - UITVOERINGSPERSPECTIEF ....................... 18

6

BEVINDINGEN: INFORMATIEVOORZIENING AAN DE RAAD .................... 36

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7 5.8

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Definiëring begrip armoede ................................................................. 10 Feiten en cijfers armoede gemeente Heerenveen ................................. 10 Beleidsdoelen armoedebeleid gemeente Heerenveen ............................ 12 Juridische context .................................................................................. 14 Budgettaire sturing ................................................................................ 15 Doelgroepgericht of regelingsgericht .................................................... 15 Toetsing aan de norm ............................................................................ 16 Conclusie................................................................................................. 16 Doelstellingen en fondsen / regelingen .................................................18 Besteding, verantwoording over prestaties en monitoring ................ 22 Informatievoorziening en communicatie inwoners ............................. 26 Overige projecten en preventie activiteiten.......................................... 28 Samenwerking in de keten en beeld van uitvoerende partners ........... 29 Beeld van ervaringsdeskundigen – Persona’s ...................................... 31 Toetsing aan de norm ...........................................................................

33 Conclusie................................................................................................ 34 Betrokkenheid Raad en informatievoorziening ................................... 36 Besluitvorming armoedebeleid ............................................................. 36 Belemmeringen en succesfactoren Raad inzake armoedebeleid ......... 37 Toetsing aan de norm ........................................................................... 37 Conclusie................................................................................................ 38

BIJLAGE 1 – NORMENKADER ....................................................................... 39 BIJLAGE 2 - OVERZICHT GESPREKSPARTNERS.................................................. 43 BIJLAGE 3 - KADERNOTA SOCIAAL DOMEIN 2019-2025 .................................. 44 BIJLAGE 4 – GEMEENTELIJKE MONITOR SOCIAAL DOMEIN RAPPORT ................... 45

1

Inleiding en doel onderzoek

1.1

Aanleiding

Verschillende raadsfracties van de gemeente Heerenveen hebben het onderwerp armoedebeleid benoemd om op te nemen in het onderzoeksprogramma 2021-2022. In de programmabegroting 2022 verwoordt de gemeente dat ze ervoor wil zorgen dat al haar inwoners een fatsoenlijk en verrijkt bestaan hebben en kunnen meedoen. Gelijktijdig constateert de gemeente dat nu zo’n 15 procent van de huishoudens van Heerenveen op of onder de armoedegrens leeft. De gemeente wil dat er een einde komt aan armoede en laat de Global Goals zoals einde aan armoede, fatsoenlijke banen en minder ongelijkheid dan ook doorklinken in beleidsuitgangspunten. Vraag is echter hoe effectief is de gemeente nu in het uitvoeren van het geformuleerde beleid. Bereikt ze haar inwoners met de regelingen en projecten die ze inzet en komt de gemeente dichter bij het uiteindelijke doel: einde aan armoede?

1.2

Doelstelling

De Rekenkamercommissie (hierna Rkc) beoogt met dit onderzoek inzicht te geven in de effectiviteit van de uitvoering van het armoedebeleid. Doel is om van het verleden en heden te leren hoe het in de toekomst (nog) beter kan. De uitvoering van schuldhulpverlening valt buiten de scope van dit onderzoek, behalve de primaire preventie die gericht is op het voorkomen van financiële problemen. Dan gaat het om de mix van maatregelen, activiteiten en voorzieningen die erop gericht zijn om mensen financieel vaardig te maken en hen te bewegen hun financiën op orde te houden. Het karakter is daarmee preventief (en generiek). Uitvoering van schuldenregelingen of het bieden van beschermingsbewind (waar al sprake is van schulden bij inwoners) behoort niet tot de scope, omdat dit een ‘aparte tak van sport is’. De ondersteuning voor wat betreft laaggeletterdheid valt eveneens buiten de scope van het onderzoek. De uitvoering van schuldhulpverlening en de aanpak van laaggeletterdheid zijn een eigenstandig onderzoek waard.

1.3

Definiëring begrip armoede en afbakening

Het Sociaal Cultureel Planbureau (hierna SCP) definieert armoede als volgt: Armoede is te weinig financiële mogelijkheden hebben om de minimaal noodzakelijke goederen en voorzieningen te bekostigen. Iemand is arm wanneer hij onvoldoende inkomen heeft voor bijvoorbeeld voeding of een goede woning. Hij is niet arm als hij wel voldoende inkomen heeft, maar dat aan iets anders uitgeeft. Het SCP baseert de armoedegrens op een lijst met minimaal noodzakelijke goederen en voorzieningen, met de bijbehorende prijzen. De gemeente Heerenveen verwoordt armoede (vergelijkbaar en in aansluiting op de definitie van het SCP) als volgt: Armoede is de situatie dat men niet mee kan doen in de maatschappij omdat omstandigheden van verschillende aard dit belemmeren. De doelgroep bestaat uit huishoudens waarvan de financiële middelen zo beperkt zijn dat zij materieel, cultureel en sociaal uitgesloten zijn van de minimaal aanvaardbare levenspatronen in Nederland. Deze definitie heeft de Raad samen met de Participatieraad vastgesteld en is (her)bekrachtigd in het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid 2020-2022. Voor dit onderzoek is de bovenstaande door de Raad bekrachtigde definitie het uitgangspunt.

1

1.4

Onderzoeksvragen

De centrale onderzoeksvraag is: In hoeverre is het armoedebeleid inclusief de uitvoering van dit beleid, in de gemeente Heerenveen, doeltreffend? De centrale onderzoeksvraag valt uiteen in meerdere deelvragen: Beleid: Welk beleid of welke kaders hanteert de gemeente met betrekking tot armoedebestrijding en preventie gericht op het voorkomen van schulden? ● ● ● ● ● ●

Welke beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd? En zijn ze concreet en meetbaar gemaakt? Welke (juridische) grondslag geldt voor het bestaande armoedebeleid? Is het beleid doelgroep- of regelingsgericht? Ligt een doelgroepenanalyse ten grondslag aan het beleid? Welk beleid wordt gevoerd ten aanzien van het ‘niet-gebruik’ van regelingen? Op welke wijze is budgettaire sturing georganiseerd? Welke relevante ontwikkelingen doen zich voor op het onderhavige beleidsterrein en wat betekent dat voor het armoedebeleid in Heerenveen?

Uitvoering: Worden met de uitvoering van het beleid de beoogde doelstellingen gehaald? ●

● ● ●

In hoeverre zijn de afgesproken doelen/prestaties behaald in de afgelopen jaren (2019,2020,2021)? Hoe wordt verantwoording afgelegd? Op welke wijze vindt monitoring en evaluatie van het beleid en de beoogde effecten ervan plaats? Hoe wordt de samenwerking in de keten ervaren en wat is het beeld van externe, uitvoerende partners als het gaat om de gemeentelijke regie? Op welke wijze is de informatievoorziening aan en communicatie met de inwoners geregeld en welk beeld hebben ervaringsdeskundigen? Hoeveel middelen besteedt de gemeente jaarlijks aan armoedebeleid? (over de jaren 2019,2020, 2021) Is dat toereikend (geweest) met het oog op de realisatie van de doelstellingen?

Informatievoorziening Raad: Hoe ziet de betrokkenheid van de Raad bij het armoedebeleid eruit? ● ● ● ●

1.5

Hoe is de betrokkenheid van de Raad georganiseerd? Hoe wordt de Raad geïnformeerd over de uitvoering van het beleid, de resultaten en de inzet van middelen van het armoedebeleid? Hoe is de besluitvorming met betrekking tot armoedebeleid en uitvoering ervan verlopen? Welke belemmeringen en succesfactoren worden door de Raad ervaren als het gaat om de betrokkenheid van de Raad bij het armoedebeleid?

Normenkader

Er is een normenkader opgesteld. Deze is terug te vinden in bijlage 1. Daarin staan per deelvraag de daarvoor geldende normen. De bevindingen op de deelvraag zijn toegevoegd, inclusief het oordeel of er voldaan/gedeeltelijk voldaan/ niet voldaan is aan de norm.

2

In het kort is per hoofdstuk de norm en het oordeel opgenomen, voor de onderbouwing wordt verwezen naar de bijlage.

1.6

Aanpak en onderzoeksmethoden

Het onderzoek is in drie fasen uitgevoerd. De instrumenten die ingezet zijn, zijn deskresearch en beleidsanalyse, individuele- en groepsinterviews. Fase 1. Deskresearch en beleidsanalyse: ● het maken van een sociaaleconomische schets van de gemeente Heerenveen en een vergelijking met andere gemeenten op basis van openbaar toegankelijke data; ● een analyse van de omvang en samenstelling van de doelgroepen voor het armoedebeleid en het bereik van de minimaregelingen; ● een analyse van het beleid en de gestelde financiële kaders; ● een analyse van de wijze waarop de Raad betrokken is/wordt bij het armoedebeleid (en uitvoering); Fase 2. Interviews met intern betrokkenen, Participatieraad, raadsleden: - ambtelijk betrokkenen; - de verantwoordelijk portefeuillehouder; - een delegatie vanuit de Raad; - de Participatieraad sociaal domein. Fase 3. Interviews met externen: - 5 externe stakeholders/organisaties; - 5 gesprekken met ervaringsdeskundigen.

1.7

Leeswijzer

In deze rapportage wordt in hoofdstuk 1 en 2 de onderzoeksopzet verwoord en worden de conclusies en aanbevelingen weergegeven. In hoofdstuk 3 worden inleidend op de bevindingen landelijke ontwikkelingen geschetst op armoedebeleid. In de hoofdstukken 4 t/m 6 worden de bevindingen weergegeven. Daarbij wordt aangesloten bij de geformuleerde onderzoeksvragen, waarbij in hoofdstuk 4 het beleidsmatig perspectief centraal staat, in 5 het uitvoeringsperspectief en in hoofdstuk 6 de informatievoorziening richting Raad. In de bijlage is o.a. een uitgebreid normenkader met bevindingen opgenomen.

3

2

Conclusies en aanbevelingen

2.1

Conclusies

Hoofdconclusie In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: ‘In hoeverre is het armoedebeleid inclusief de uitvoering van dit beleid, in de gemeente Heerenveen, doeltreffend?’ Deze vraag is blijkens het gevoerde onderzoek niet objectief te beantwoorden, omdat de gemeente de gewenste maatschappelijke effecten niet in meetbare doelen en inspanningen heeft vertaald. Achteraf kan dan ook niet worden vastgesteld of doelen gerealiseerd zijn en het beoogde maatschappelijk effect (einde armoede) dichterbij gekomen is. Bij rekenkameronderzoeken is dit een vaker gehoorde conclusie. Om de vraag wat meer in te kleuren vanuit het perspectief van de onderzoekers (op basis van diepgravend onderzoek), zien we dat de gemeente de gestelde kaders voor het Sociaal Domein uitwerkt in verschillende uitvoeringsprogramma’s. Het is vooral een aanpak in ontwikkeling waar nog meer scherpte nodig is om ambities te vertalen en te monitoren en ook de samenhang in het oog te houden. Er is betrokkenheid en hart voor de zaak om het armoedebeleid in de praktijk te brengen. Organisaties werken goed samen en het beeld van ervaringsdeskundigen over de inzet van gemeente en partners is positief. Het bereik van de regelingen is niet vergeleken met dat van andere gemeenten, maar wel is te zien dat er in Heerenveen nog veel winst te behalen is om de huidige set aan regelingen te optimaliseren.

Naast bestaande set aan regelingen wordt door vertegenwoordigers van partnerorganisaties wel benoemd dat het ook goed zou zijn om wat breder te kijken naar succesvolle interventies in andere gemeenten. Om de doeltreffendheid van beleid en uitvoering te verbeteren, is het essentieel om de Raad beter in positie te brengen, zowel voor wat betreft de kaderstellende als de controlerende rol. Conclusies op onderdelen Conclusies op hoofdlijnen ingaande op beleid – deelvraag 1 (in hoofdstuk 4 wordt meer in detail op de conclusies ingegaan). In kaderstellende documenten worden de gewenste maatschappelijke effecten duidelijk verwoord, maar niet nader gedefinieerd. Wat slechts in geringe mate gebeurt, is dat de gewenste effecten vertaald worden naar meetbare doelen. Er wordt niet een logisch verband gelegd tussen doelen, inspanningen en gewenste resultaten. De gemeente Heerenveen streeft naar een integrale werkwijze in het Sociaal Domein. Daar is waardering voor (o.a. van de Participatieraad), maar de uitwaaiering van beleid in diverse uitvoeringsprogramma’s bemoeilijkt de besturing. Ook de budgettaire sturing op het armoedebeleid is lastig doordat de regelingen van het armoedebeleid financieel niet separaat inzichtelijk zijn gemaakt in de voor de Raad en het College beschikbare documenten.

Het armoedebeleid is met name tot stand gekomen op basis van ambities en in geringere mate op basis van analyse van de doelgroep. Het armoedebeleid is regelingen gericht. Met een bestaande set aan regelingen wordt getracht de inwoners die in armoede leven te bereiken. Er is beleidsmatig aandacht voor ‘het niet gebruik van regelingen’. Er worden acties benoemd die het bereik van de regelingen moeten vergroten. Er zijn geen streefwaarden per regeling opgenomen. Conclusies op hoofdlijnen ingaande op uitvoering – deelvraag 2 (in hoofdstuk 5 wordt meer in detail op de conclusies ingegaan).

4

Vooraf worden per regeling geen doelstellingen (kwalitatief of kwantitatief) geformuleerd, waardoor achteraf niet de conclusie getrokken kan worden of een ingezette regeling bijdraagt aan het behalen van gestelde doelen. Over de inzet van de diverse regelingen concluderen we het volgende: Het budget van Bijzondere bijstand (incl. individuele toeslagen) is over de afgelopen jaren niet volledig benut (ca. € 200.00 onbenut). In 2021 stijgt de besteding van het budget t.o.v. de jaren daarvoor. De middelen lijken toereikend geweest te zijn om de doelstellingen te realiseren (jaren 2019-2021). De vraag is of de middelen vanaf 2022 toereikend zullen zijn aangezien er een taakstelling van € 180.000 is ingeboekt m.i.v. het jaar 2022. De Kindregelingen laten het hoogste bereikpercentage zien: 71% en 82% in 2019 en 2020. De Zorgregelingen laten een bereikpercentage zien van 33,5% en 38,5% in 2019 en 2020 en het Participatiefonds 18+ laat het laagste bereikpercentage zien van 27%, 44% en 26% in 2019-2021. Over de afgelopen jaren (2019 t/m 2021) is er per saldo € 22.000 meer besteed bij de Zorgregelingen dan beschikbaar is geweest vanuit de budgetten. Hiermee lijken de middelen net niet toereikend te zijn geweest met het oog op de realisatie van de doelstellingen.

Over de afgelopen jaren zijn de middelen toereikend geweest voor wat betreft de Kindregelingen en het Participatiefonds 18+; er zijn minder gelden besteed dan beschikbaar zijn gesteld. Als het bereik optimaal zou zijn geweest, was er een fors tekort geweest. Geconcludeerd kan worden dat het bereik van de regelingen nog niet optimaal is. Een andere conclusie is dat als het bereik vergroot wordt, de beschikbare budgetten niet toereikend zullen zijn. (Beschikbaar budget niet gebaseerd op 100% bereik). Voor wat betreft monitoring concluderen we het volgende: Uit interviews is naar voren gekomen dat er dashboardcijfers zijn over de omvang van de instroom en de uitstroom van bijstandscliënten en over bijvoorbeeld het aantal inburgeringstrajecten. Er is geen monitor met indicatoren om de realisatie van het gevoerde armoedebeleid inzichtelijk te maken. Er is wel behoefte aan meer monitoringstools om o.a. inzicht te krijgen in het bereik van regelingen. Binnen het Sociaal Domein zijn er diverse uitvoeringsprogramma’s. Sociaal Domein breed is er echter nog geen monitor. Er worden wel stappen gezet in de ontwikkeling ervan. Tot dusverre is er alleen een monitor Werk ontwikkeld.

Op het moment van het schrijven van deze rapportage is derhalve niet de ambitie vanuit de Kadernota gerealiseerd om de maatschappelijke effecten van de gemeentelijke inspanningen te meten en jaarlijks te rapporteren (over de voortgang van de kadernota voor wat betreft het armoedebeleid en de realisatie van de bovenliggende doelen/zie bijlage 3). Als het gaat om samenwerking tussen partners en de beleving van ervaringsdeskundigen concluderen we het volgende: De gemeente en de uitvoerende partners werken constructief samen. Het is een aanpak die op samenwerking gericht is en die door zowel gemeente als uitvoerende partners als nuttig ervaren wordt. Er ontstaan korte lijntjes, men informeert elkaar en versterkt elkaar. De wijze waarop de regievoering door partners beleefd wordt, is positief. De regiegroep Armoede wordt door de deelnemers als nuttig ervaren. De wijze waarop getracht wordt om de inwoners te bereiken, wegwijs te maken of te ondersteunen bij het aanvragen van een voorziening/regeling wordt, een uitzondering daargelaten, bijzonder positief gewaardeerd. Zo wordt de budgetgids als nuttig ervaren, maar de ondersteuning vanuit de gemeente om achtergrondinformatie te geven blijft nodig. Uit gesprekken met ervaringsdeskundigen blijkt dat niet alle regelingen goed bekend zijn bij de doelgroep.

Alhoewel het niet ‘hard’ te maken is, lijkt met name de inwoner die bekend is bij de gemeente (bijstandsuitkering) vindbaar. Zo krijgt deze automatisch de energietoeslag overgemaakt en worden deze inwoners geïnformeerd via het directe lijntje met de inkomens consulent. Vraag is of andere doelgroepen ‘ouderen, werkenden met laag inkomen’ voldoende gevonden worden.

5

Conclusies op hoofdlijnen ingaande op informatievoorziening Raad – deelvraag 3 (in hoofdstuk 6 wordt meer in detail op de conclusies ingegaan). De Raad heeft in het besluitvormingsproces te weinig ruimte gehad of gepakt om kaderstellend het armoedebeleid vorm te geven. Wat tot de verantwoordelijkheid van de Raad en wat tot de verantwoordelijkheid van het College behoort, is diffuus. Verder vindt er geen periodieke terugkoppeling naar de Raad plaats (die afgestemd is op de behoefte van de Raad) over uitvoering van beleid, de voortgang en de inzet van middelen. Daarbij komt dat de inhoudelijke sturingsmogelijkheid van de Raad beperkt is, omdat maatschappelijke effecten en resultaten niet scherp gemaakt zijn. Raadsleden zoeken dan ook naar mogelijkheden om op procesniveau en inhoudsniveau gerichter te kunnen acteren.

2.2

Aanbevelingen

1.

College - Werk in samenspraak met de Raad een strategie uit met het doel om de Raad op proces en inhoudsniveau op maat te bedienen (Sociaal Domein breed, en specifiek v.w.b. het armoedebeleid).

2.

Raad – Vraag het College om een realistische planning van de voorgenomen monitoring Sociaal Domein breed/ en per uitvoeringsprogramma.

3.

Raad – Vraag het College om een analyse te maken van de te onderscheiden doelgroepen van het armoedebeleid en welke gerichte inzet gepleegd dient te worden om het bereik van de doelgroepen en de regelingen te vergroten. Heroverweeg op basis van nadere analyse of de gestelde financiële kaders nog passend zijn, zeker in het licht van de huidige inflatie/recessie.

4.

Raad & College – Oriënteer je ook op initiatieven die elders genomen worden om de bestaanszekerheid van inwoners te vergroten.

6

Onderbouwing: Bevindingen & Bijlagen

7

3

Landelijke ontwikkelingen armoedebeleid

Vrij recent (2020) is de publicatie ‘Kansrijk armoedebeleid’ 1 van het CPB en SCP verschenen. Daarin wordt aangegeven dat met het huidige kabinetsbeleid de armoede in Nederland de komende jaren met ruim een kwart zal toenemen als gevolg van met name de verlaging van de bijstand tot en met 2035. CPB en SCP wijzen er op dat armoede in Nederland een hardnekkig probleem is dat de kwaliteit van leven voor circa één miljoen mensen dagelijks ondermijnt. Dit is nog zonder de effecten van de corona en energiecrisis meegerekend. Gerichte maatregelen om armoede te verminderen zoals de verhoging van de bijstand, zijn effectief, maar kosten geld en vaak banen blijkt uit het onderzoek. In 2017, tijdens een periode van hoogconjunctuur, leefden 939.000 personen (5,7%) in een huishouden met een inkomen onder de armoedegrens van het SCP. Wanneer de armoede per levensfase wordt bekeken, dan wordt geconstateerd dat de armoede onder kinderen het grootst is. In 2017 leefde ongeveer 8,1% van de kinderen in een huishouden met armoede, terwijl van de volwassenen onder de AOW-leeftijd 5,6% arm was. Onder ouderen komt armoede veel minder vaak voor (3% in 2017), zo wordt aangegeven, wat toe te schrijven is aan de AOW die boven de armoedegrens ligt.

De corona crisis zal leiden tot recessie, zo voorspelden de onderzoekers van genoemde organisaties, want op basis van het verleden weet men dat als het economische tij tegenzit, de armoede toeneemt. Zo piekte de armoede, tijdens de laatste periode van laagconjunctuur, in 2013 tot ruim 1,2 miljoen armen. En mogelijk komt de klap van de recessie dit keer harder aan, zo wordt verondersteld, vanwege het toegenomen aantal mensen met een flexibel contract en zzp’ers met weinig bescherming en nauwelijks reserves. Niet alleen armoede is een probleem, aanverwant aan de armoede is de problematische schuldsituatie waar veel mensen in zitten. Mogelijk veroorzaakt door armoede of anders wel veroorzaker van armoede. En ook hier zal de corona crisis impact hebben als door het verlies van inkomsten het moeilijker blijkt om schulden af te lossen. Ondanks dat de gecombineerde problematiek van armoede en schulden evident is, is nog maar weinig bekend over effectiviteit en efficiency van het beleid op dit vlak. Hoewel de ideeën uiteenlopen over de aard en optimale aanpak van armoede, is men het er in veel landen momenteel wel over eens dat armoede in beginsel een verschijnsel is dat bestreden dient te worden (Marx et al. 2015). Deze consensus wordt ook weerspiegeld in internationale verdragen die expliciete doelen bevatten ten aanzien van armoedebestrijding.

Zo had de Lissabonstrategie expliciet aandacht voor sociaal beleid, waaronder armoede. En in de daaropvolgende Europa 2020-strategie is de ambitie opgenomen armoede en sociale uitsluiting in de EU-landen tegen 2020 met minstens 20 miljoen personen te reduceren. Ook op de VN-agenda 2030 neemt armoedebestrijding een prominente plaats in. In de agenda zijn Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals, SDG’s) opgenomen, met als nummer één-doel het terugdringen van armoede. Ook de Nederlandse overheid heeft zichzelf er in de Grondwet toe verplicht om zorg te dragen voor de bestaanszekerheid van de bevolking (Staatsblad 2002). Het armoedebeleid in Nederland is echter wel in de afgelopen jaren inhoudelijk sterk veranderd. Twintig jaar geleden richtte het beleid van overheden zich vooral op deelname aan betaalde arbeid als de oplossing voor het armoedeprobleem. Het huidige beleid legt de focus meer op het doorbreken van afhankelijkheid en het bevorderen van participatie en zelfredzaamheid. Tegelijkertijd wordt er ook meer dan voorheen van de burger zelf gevraagd, bijvoorbeeld in de vorm van een tegenprestatie. Daarnaast is er sprake van een verschuiving van een collectieve aanpak naar een individuele benadering. Individueel maatwerk moet ervoor zorgen dat de juiste ondersteuning terecht komt bij de mensen die het echt nodig hebben.

Ook wordt er bij de ontwikkeling en uitvoering van het armoedebeleid in toenemende mate aandacht besteed aan preventie en vroegsignalering, omdat het (maatschappelijk) rendement hiervan hoog is. Bij de ontwikkeling van het armoedebeleid wordt de laatste jaren extra aandacht besteed aan een speciale doelgroep: kinderen en jongeren. De aanleiding hiervoor is het in 2013 verschenen rapport 'Kinderen in armoede in Nederland'2. Het rapport stelt dat zonder gerichte actie, de kans groot is dat kinderen en jongeren extra de dupe worden van de sinds de economische crisis van 2008 toegenomen armoede. Het rapport bevat een aantal aanbevelingen, waaronder het advies aan gemeenten om een 1

Kansrijk armoedebeleid CPB (Centraal Planbureau) en SCP (Sociaal en Cultureel Planbureau) Den Haag, 2020

2 Rapport “Kinderen in armoede in Nederland door Steketee e.a., 2013.

8

Kindpakket samen te stellen dat in de meest noodzakelijke behoeften voorziet, aangevuld met zaken om te kunnen participeren in de samenleving. Inmiddels kent Nederland een minister die verantwoordelijk is voor armoedebeleid. Carola Schouten is minister voor Armoedebestrijding, Participatie en Pensioenen. Zij kondigde in een kamerbrief3 aan te komen met een nieuwe overkoepelende aanpak voor armoede en schulden. Haar aanpak bevat 47 actiepunten. Deze aanpak moet geldzorgen beter voorkomen, het aantal mensen in armoede en schulden substantieel terugdringen en de bestaanszekerheid van alle Nederlanders versterken. Gemeenten krijgen een belangrijke rol in de uitvoering. Enkele maatregelen uit het plan ‘aanpak Geldzorgen, Armoede en Schulden’ dat de opvolger is van ‘de Brede Schuldenaanpak’ zijn: Het minimumloon gaat omhoog en verruimt de bijverdiengrenzen in de bijstand, zodat werken meer gaat lonen. Mensen met een uitkering krijgen extra hulp bij het vinden van werk. Er komt zoveel mogelijk één loket voor overheidsincasso, zodat mensen met meerdere schulden met één gerechtsdeurwaarder te maken hebben en een gezamenlijke betalingsregeling kunnen treffen. Er komt meer aandacht voor financiële educatie van kinderen en jongeren en het voorkomen van geldzorgen, zoals bij een scheiding of als zij 18 jaar worden.

Financiële regelingen en voorzieningen worden eenvoudiger en toegankelijker, zodat ze beter worden benut. De overheid gaat mensen die recht hebben op regelingen hier zoveel mogelijk actief op wijzen. Er komen experimenten met vroegsignalering voor aanvullende signalen. Op scholen komen er brugfunctionarissen die armoede beter signaleren. Daarnaast heeft de Tweede Kamer het verzoek ingediend om voor Prinsjesdag op 20 september 2022 met actuele koopkrachtberekeningen te komen door de bijzonder hoge inflatie. Dit zou kunnen resulteren in koopkrachtdemping voor de laagste inkomens dat via verhoging van de bijzondere bijstand in de laatste maanden van 2022 geëffectueerd zou kunnen worden.

3 Kamerbrief Aanpak geldzorgen, armoede en schulden, 12 juli 2022

9

4

Bevindingen: Armoede – beleidsmatig perspectief

4.1

Definiëring begrip armoede

Het SCP definieert armoede als volgt: Armoede is te weinig financiële mogelijkheden hebben om de minimaal noodzakelijke goederen en voorzieningen te bekostigen. Iemand is arm wanneer hij onvoldoende inkomen heeft voor bijvoorbeeld voeding of een goede woning. Hij is niet arm als hij wel voldoende inkomen heeft, maar dat aan iets anders uitgeeft. Het SCP baseert de armoedegrens op een lijst met minimaal noodzakelijke goederen en voorzieningen, met de bijbehorende prijzen. De gemeente Heerenveen verwoordt armoede (vergelijkbaar) als volgt: Armoede is de situatie dat men niet mee kan doen in de maatschappij omdat omstandigheden van verschillende aard dit belemmeren. De doelgroep bestaat uit huishoudens waarvan de financiële middelen zo beperkt zijn dat zij materieel, cultureel en sociaal uitgesloten zijn van de minimaal aanvaardbare levenspatronen in Nederland. Deze definitie heeft de Raad samen met de Participatieraad vastgesteld en is (her)bekrachtigd in het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid 2020-2022.

4.2

Feiten en cijfers armoede gemeente Heerenveen

Er zijn verschillende openbare bronnen die een veelheid aan informatie over de gemeente Heerenveen bevatten (waarstaatjegemeente, allecijfers.nl, CBS, etc.). Zo wordt zichtbaar in het dashboard van de VNG (waarstaatjegemeente) dat het aantal huishoudens in Heerenveen met een laag inkomen over de jaren 2015 -2017 10% was en in de jaren 2018 en 2019 is dat 9%, dus een vermindering van het aantal huishoudens met een laag inkomen. In de beleidsdocumenten van de gemeente Heerenveen wordt benoemd dat 15% van haar inwoners op of onder de armoedegrens zit. Dit is niet helemaal in lijn met het percentage dat we uit de openbare bronnen halen en daarom hebben navraag gedaan waarop het percentage van 15% gebaseerd is en waarom er een verschil is met het percentage dat we uit de openbare bronnen halen. Daarop hebben we de onderstaande reactie ontvangen: Percentage lage inkomen: Wij hebben het aantal huishoudens in Heerenveen gedeeld door het aantal in de minimascan van Stimulansz. Het verschil zal dan te maken hebben met de definitie die het CBS hanteert: “Inkomen onder de lage-inkomensgrens. Om te bepalen of een huishouden een laag inkomen heeft, wordt het besteedbaar inkomen van een huishouden (exclusief gebonden overdrachten zoals huursubsidie/huurtoeslag) omgerekend tot het gestandaardiseerde inkomen.

Vervolgens wordt dit gestandaardiseerde inkomen (met het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie) herleid naar het prijspeil in 2000. Het resulterende gestandaardiseerde en gedefinieerde inkomen is laag wanneer het minder is dan 9.250 euro. Deze grens komt ongeveer overeen met de koopkracht van een bijstandsuitkering voor een alleenstaande in 1979, toen deze op zijn hoogst was”. Het FSP (Fries Sociaal Planbureau) noemt in hun monitor voor 2020 ook een percentage van 13,8% voor onze doelgroep populatie. De meest recente cijfers (beschikbaar uit openbare bronnen) zijn van voor de coronacrisis. Het effect van de crisis zal nog uit de nieuwe dashboards moeten blijken.

10

Buurtnaam

Inkomen 2020

Positie 2020

Inkomen 2019

Positie 2019

Inkomen 2018

Positie 2018

Oudeschoot

€20.700

30

€20.700

30

€19.900

30

De Akkers

€21.600

29

€21.600

28

€20.900

27

De Greiden

€22.200

28

€21.400

29

€20.800

28

Midden

€22.400

27

€21.700

27

€20.800

28

Jubbega

€22.500

26

€21.900

26

€21.200

26

Luinjeberd

€22.800

25

€22.800

24

€22.400

24

Centrum

€23.200

24

€22.800

24

€22.400

24

Nieuwehorne

€23.700

23

€23.700

23

€22.700

23

Gersloot

€24.100

22

€24.100

22

€24.000

19

Aldeboarn

€24.700

21

€24.700

20

€23.700

22

Tjalleberd

€24.800

20

€24.800

19

€25.100

15

Akkrum

€25.000

19

€24.300

21

€23.800

21

Nieuwebrug

€25.500

18

€25.500

17

€24.000

19

Haskerdijken

€25.600

17

€25.600

16

€25.300

13

Het meer

€25.800

15

€25.800

15

€25.300

13

Nijehaske

€25.800

15

€25.000

18

€24.100

17

Hoornsterzwaag

€25.900

14

€25.900

13

€24.100

17

Noord

€26.400

13

€25.900

13

€24.800

16

Terband

€26.500

12

€26.500

12

€25.400

12

De Knipe

€27.200

11

€27.200

11

€25.900

11

Katlijk

€27.400

10

€27.400

10

€27.800

7

Nieuweschoot

€27.700

9

€27.700

9

€27.000

8

Oudehorne

€28.200

8

€28.200

8

€26.600

9

Gersloot-polder

€28.600

7

€28.600

7

€26.100

10

Skoatterwald

€30.100

6

€29.500

6

€28.600

5

Mildam

€30.300

5

€30.300

5

€28.500

6

Oranjewoud

€31.700

4

€31.700

4

€31.200

3

Bontebok

€33.900

3

€33.900

3

€29.000

4

Nes

€42.300

2

€42.300

2

€32.000

2

De Heide

€42.400

1

€42.400

1

€41.800

1

Bovenstaande tabel toont het gemiddelde persoonlijk inkomen (inwoner met inkomen) per buurt in Heerenveen4. In 2020 bedroeg het gemiddeld persoonlijk inkomen van alle mensen in particuliere huishoudens met inkomen in Nederland5 34 duizend euro per jaar. Bij personen met werk als voornaamste inkomensbron was dat 45 duizend euro. Het inkomen van directeuren-grootaandeelhouders (dga’s) was het hoogst, namelijk 70 duizend euro. 4 Uit allecijfers.nl, het gemiddeld inkomen per inwoner is het rekenkundig gemiddeld persoonlijk inkomen per persoon o.b.v.

de totale bevolking in particuliere huishoudens. Het persoonlijk inkomen omvat inkomen uit arbeid, inkomen uit eigen onderneming, uitkering inkomensverzekeringen en uitkering sociale voorzieningen (met uitzondering van kinderbijslag). De gegevens gelden voor 2020. De gegevens zijn beschikbaar voor regio's met minimaal 100 personen in particuliere huishoudens. 5 Uit de ‘arbeidsmarkt in cijfers 2021’ van het CBS.

11

Het persoonlijk gemiddeld inkomen in Heerenveen ligt lager dan het gemiddeld persoonlijk inkomen in Nederland. Duidelijk zichtbaar worden ook de grote verschillen in gemiddeld persoonlijk inkomen per buurt. (In het ‘Zwart-witboek Armoede’, opgesteld door de SP, zegt de SP hierover dat er sprake is van een tweedeling tussen wijken waar kinderen in armoede opgroeien en wijken waar kinderen in een gunstiger milieu opgroeien). In buurten waar een gemiddeld laag inkomen is, is er een relatief hoog gebruik van voorzieningen (o.a. Oudeschoot, Heerenveen centrum en Jubbega). In de bijlage6 is de gemeentelijke monitor van de VNG opgenomen die de huidige situatie van de gemeente Heerenveen laat zien. Er wordt ingegaan op de stapeling van voorzieningen per buurt, het biedt inzicht in het percentage kinderen dat in bijstandsgezinnen opgroeit, ed. Er is al met al veel informatie beschikbaar in openbare bronnen en ook de gemeente zelf beschikt over gegevens (met name bedrijfsvoeringsgegevens) die een beeld geven van de stand van zaken v.w.b. armoede in Heerenveen. Op basis van de maatschappelijke effecten die nagestreefd worden, zou de gemeente nog nader moeten bepalen welke indicatoren daadwerkelijk inzicht geven in de mate waarin de effecten gerealiseerd worden. Scherpte ‘aan de voorkant’ helpt om gerichter de data te verzamelen en te duiden.

In het kader van dit onderzoek is het niet mogelijk, en zou het ook te ver voeren om een uitgebreide data-analyse te doen.

4.3

Beleidsdoelen armoedebeleid gemeente Heerenveen

Om een antwoord te kunnen geven op de eerste deelvraag van dit onderzoek, nl welk beleid of welke kaders stelt de gemeente met betrekking tot armoedebestrijding zijn de relevante beleidsdocumenten doorgenomen en wordt per document aangegeven wat de nagestreefde doelen zijn. Bij het schrijven van deze rapportage is de raadsagenda 2022 -2026 van Heerenveen in wording. In dit onderzoek staat de periode vanaf de decentralisaties centraal, waarbij het zwaartepunt ligt op de jaren 2019, 2020 en 2021. Uitgangspunt voor beleid en uitvoering vormde het hoofdlijnenakkoord “Duurzaam doorontwikkelen 2018 -2022”. Dit is dan ook vertrekpunt voor de inventarisatie. Hoofdlijnenakkoord ‘Duurzaam doorontwikkelen 2018-2022’ Onder het thema ‘Zorg en Welzijn’ wordt ingegaan op armoede. De gemeente Heerenveen wil dat er een einde komt aan armoede en dat inwoners mee kunnen doen aan sociale, maatschappelijke en culturele activiteiten. De keuze om hier wel of niet aan mee te doen mag niet ingegeven worden door financiële beperkingen’. In de geformuleerde resultaten 2018-2022 wordt op dit thema alleen specifiek genoemd dat het aantal laaggeletterden teruggebracht wordt. Onder het thema ‘Werken en Ondernemen’ wordt de ambitie uitgesproken dat er fatsoenlijk werk is. ‘Een baan biedt perspectief. Belangrijk is dat werk lonend is en waar het nodig is helpt de gemeente inwoners om een baan te vinden’.

Dat kan zijn voor schoolverlaters, inwoners met afstand tot de arbeidsmarkt en statushouders. Voor kwetsbare groepen wil de gemeente de samenhang tussen werk, activering, zorg en welzijn versterken. De gemeente Heerenveen werkt het hoofdlijnenakkoord op het Sociaal Domein nader uit in de Kadernota Sociaal Domein 2019-2025. Kadernota Sociaal Domein 2019-20257 De basis voor het armoedebeleid is terug te vinden in de visie en missie zoals verwoord in deze kadernota; “wij helpen onze inwoners in alle levensfases, daar waar het hen zelf en/of samen met anderen even niet lukt”. Er wordt melding gemaakt dat uit onderzoek8 blijkt dat de inwoners tevreden zijn met de ondersteuning die de gemeente biedt en dat er meer gebruik gemaakt is van de minimaregelingen (de zorgregeling, het Kindpakket en het participatiefonds voor 18 plussers). De Global Goals van de Verenigde Naties liggen ten grondslag aan het handelen van de gemeente (o.a. einde aan armoede, fatsoenlijke banen en minder ongelijkheid). Voor wat betreft participatie en bestaanszekerheid wordt het volgende gesteld: ● we streven ernaar om elk jaar per saldo met honderd uitkeringen te dalen;

6 Bijlage 4 7 In de tabel op bladzijde 20, 21 en 22 staat welke uitvoeringsprogramma opgesteld worden vanaf 2020. 8 Wordt in de kadernota niet nader geduid om wat voor onderzoeken het gaat en waar het uit blijkt.

12

● ● ●

●

we willen dat de Rijksbijdrage dekkend is voor de uitgaven voor de bijstand, participatie en re-integratie (exclusief Wsw). Een gemiddeld 9 aantal uitkeringen van 1100 moet in deze raadsperiode haalbaar zijn; samen met onderwijs en ondernemers werken we aan een pact om de aansluiting tussen opleiding en arbeidsmarkt beter op elkaar af te stemmen. Vanuit dit knooppunt willen we starters, jongeren en statushouders een goede start op de arbeidsmarkt geven; inzet op vroegsignalering en preventief budgetbeheer (Wetswijziging om gegevensuitwisseling voor schuldhulp te faciliteren. Belastingdienst en woningbouwcorporaties kunnen persoonsgegevens aan gemeente doorgeven. De belastingdienst is niet betrokken in gegevensuitwisseling rond vroegsignalering. Via Suwinet kan en mag intussen wel info opgevraagd worden waar de belastingdienst aan levert. Eventuele belastingschulden worden niet via vroegsignalering ontvangen.); iedereen moet de mogelijkheid krijgen om zijn of haar leven te verbeteren aan de hand van werk. Om dit in praktische zin te bewerkstelligen biedt de gemeente een sociale werkvoorziening (zelf en in samenwerking met externen zoals Caparis).

In de kadernota Sociaal Domein 2019-2025 worden 15 doelen uitgewerkt,10 met daaraan gekoppeld verschillende resultaten. Deze zijn op een rij gezet in hoofdstuk 7 van de nota. Ook wordt aangegeven welke uitvoeringsprogramma’s aan welke van de genoemde doelen een bijdrage dienen te leveren. In de nota wordt aangegeven dat de uitvoeringsprogramma’s vanaf 2020 uitgewerkt gaan worden (en dat het nog niet uitputtend is opgenomen in de kadernota). Zo dient het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid 2020-2022 een bijdrage te leveren aan de volgende doelen: Samen op weg naar passend werk; Financieel gezond worden; Een fatsoenlijk verrijkt bestaan; Eenzaamheid en een sociaal isolement wordt voorkomen en succesvol bestreden; We hebben sterke pedagogische basisvoorzieningen en er is sprake van kansengelijkheid; We voorkomen opvoed- en opgroeiproblemen. Maar naast het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid zijn er nog andere uitvoeringsprogramma’s die aan de geformuleerde 15 doelen een bijdrage moeten leveren. Zo is het ondersteunen en begeleiden van inwoners naar passend werk een doelstelling waar zowel vanuit het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid als vanuit het uitvoeringsprogramma Werk een bijdrage aan geleverd dient te worden.

Bij de kadernota is een sturingsdocument gemaakt met een visualisatie van de doelen met de uitwerkingen ervan in de uitvoeringsprogramma’s en de bijbehorende financiële volumes. Het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid wordt gezien als uitwerkingsprogramma van het Armoedebeleid, maar daarbij moet wel in ogenschouw genomen worden dat ook andere uitvoeringsprogramma’s een bijdrage leveren aan het bestrijden van Armoede, een duidelijke afbakening is er daarmee niet. Er zijn veel onderlinge dwarsverbanden. De scope voor dit onderzoek richt zich op de vertaling van het armoedebeleid in het uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid. Uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid 2020-2022 De opdracht voor dit programma is: Inwoners van Heerenveen kunnen rondkomen, meedoen en zijn schulden (zorg) vrij Het minimabeleid11, schuldenbeleid en de aanpak van de laaggeletterdheid is er, gelet op de opdracht, dan ook op gericht om inwoners en in het bijzonder gezinnen met een laag inkomen de kans te bieden ook mee te kunnen doen. In de uitvoeringsnota wordt gesteld dat 15% van de inwoners van de gemeente Heerenveen rond de zogenaamde armoedegrens/lage inkomensgrens leeft. 9 In dit geval bedoelen we het aantal uitkeringen gemiddeld genomen in het jaar. Dus als het bij de start 1.200 is en aan het

einde 1.000 dan is het gemiddelde 1.100. 10 Zie bijlage 3 11 Minimabeleid is volgens beleidsmakers in Heerenveen synoniem aan armoedebeleid

13

De doelen die nagestreefd worden staan hierboven (onder het kopje Kadernota Sociaal Domein) benoemd. In termen van ‘wat doen we nu al’ ‘wat gaan we meer doen’ en ‘wat gaan we nieuw doen’ wordt op pagina 16 van het uitvoeringsprogramma een overzicht geboden van de inspanningen die op armoede, schulden en laaggeletterdheid gepleegd (zullen) worden om de gestelde maatschappelijke doelen te bereiken. Zo wordt aangegeven dat de communicatie over de inkomensondersteunende maatregelen (nog) meer toegespitst zal worden op de plekken waar de doelgroep komt en dat de beleidsregels Bijzondere bijstand tegen het licht gehouden zullen worden om te bezien of er meer maatwerk toegepast zou kunnen worden. In het document ‘Monitoring Kadernota’ is een aanzet gedaan om te komen tot monitoring van de ambities die geformuleerd zijn in de kadernota en de uitwerking ervan in de uitvoeringsprogramma’s. Er zijn indicatoren geformuleerd, die ingaan op preventieve inzet toegang, gebruik voorzieningen, kosten en kwaliteit (klanttevredenheidscijfers, aantal bezwaar/beroep en aantal klachten). Het zijn met name kwantitatieve bedrijfsvoeringsgegevens (aantal cliënten Jeugdhulp, aantal uithuisplaatsingen, aantal cliënten bijzonder bijstand) ed. Het plan is om hierover jaarlijks te rapporteren.

De bovengenoemde monitor die in ontwikkeling is, sluit nog niet goed aan op de geformuleerde/gewenste maatschappelijke effecten. De outputgegevens zeggen wel globaal iets, maar ze geven geen gericht antwoord op de vraag of de gemeente er bijvoorbeeld in slaagt inwoners in de bijstand optimaal te ondersteunen bij werk en participatie of dat de ambitie om financieel gezonde inwoners na te streven, dichterbij gekomen is. Het geformuleerde advies in de brief van 5 januari 2021 van de Participatieraad t.a.v. het uitvoeringsprogramma duidt op hetzelfde. Naast de bewaking op het geheel (over de uitvoeringsprogramma’s heen) wordt gewezen op de noodzaak om de doelen SMART te maken. ‘Wij zijn erg positief over de integrale benadering van de problematiek in dit plan, maar vragen ons af wie de samenhang bij de uitvoering bewaakt. Verder hebben we bij het uitvoeringsprogramma Werk al aandacht gevraagd voor het SMART maken van de doelen. Ook in dit plan zien wij graag meer meetbare doelen en met name het meten van output resultaten’. In het uitvoeringsprogramma wordt ook het één en ander gezegd over het ‘niet gebruik’ van regelingen. Er worden activiteiten benoemd die ertoe moeten leiden dat er meer mensen bereikt worden.

Zoals: ● de communicatie over inkomensondersteunende maatregelen meer toespitsen op de plekken waar de doelgroep komt; ● met partners kiezen we voor de effectiefste afzender en het juiste moment; ● begrijpelijk taalgebruik en gebruik beeldmateriaal; ● focusgroep met ervaringsdeskundigen betrekken; ● lokale werkgevers attenderen op mogelijkheden; ● accountants en boekhouders in de gemeente nog meer attenderen op de regelingen en dienstverlening van de gemeente Heerenveen en netwerkpartners. In overleg met lokale ondernemersverenigingen wordt bepaald wat de best passende communicatie aanpak is.

4.4

Juridische context

Wettelijke kaders die als basis dienen voor de uitvoering van het armoedebeleid zijn de volgende; ● de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening WGS (2012); ● de Participatiewet (2003). In deze wet staat de grondslag voor de algemene en bijzondere bijstand. In verordeningen en beleidsregels zijn deze uitgewerkt. De verordening inkomenstoeslag en het beleid voor de bijzondere bijstand zijn richtinggevend. ● de Wet vereenvoudiging belastingvrije voet (2017). ● de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB). ● de Wet inburgering, per 01-01- 2022 zijn gemeenten verplicht om statushouders financieel te ontzorgen (gemeente Heerenveen doet dit al sinds 2017). ● de wet vereenvoudiging belastingvrije voet (Op 1 januari 2021 treedt de wet vereenvoudiging beslagvrije voet in werking. De beslagvrije voet is het deel van het inkomen waar geen beslag op mag worden gelegd door schuldeisers. Dit zorgt ervoor dat mensen met schulden die te maken krijgen met beslaglegging op hun inkomen altijd een minimumbedrag overhouden om van te leven).

14

De gemeente Heerenveen is zich bewust van deze wettelijke kaders en ze zijn dan ook verankerd in het geformuleerde beleid.

4.5

Budgettaire sturing

Om inzicht te verkrijgen in de uitvoering van het armoedebeleid in de gemeente Heerenveen, is het van belang om inzichtelijk te maken op welke wijze de budgettaire sturing is georganiseerd. Het armoedebeleid valt volgens het hoofdlijnenakkoord 2018-2022 en de themabegroting onder het thema ‘Zorg en Welzijn’. De programmabegroting is opgesteld aan de hand van de door de Raad vastgestelde kadernota Sociaal Domein 2019- 2025. Bij de kadernota is een sturingsdocument gemaakt met een visualisatie van de doelen met de uitwerkingen ervan in de uitvoeringsprogramma’s en de bijbehorende financiële volumes. Bedoeling is om de Raad hiermee inzicht en overzicht over de besturing te geven. Uit het Uitvoeringsprogramma armoede, schulden en laaggeletterdheid 2020-2022 en de begroting 2020 blijkt dat € 2.800.000 beschikbaar is in de begroting voor dit programma (exclusief ombuigingen): Bijzondere bijstand met o.a. Inkomenstoeslag met o.a. Bewindvoering Collectieve ziektekostenverzekering Vluchtelingenwerk Kindregelingen (Leergeld, JFS en JFC) Participatiefonds 18+ Voedselbank, Stichting Urgente Noden (SUN) en Barones

€ 1.725.000 € 400.000 € 600.000 € 375.000 € 135.000 € 185.000 € 100.000 € 50.000

Vanuit het hoofdlijnenakkoord is daarnaast € 125.000 beschikbaar voor Laaggeletterdheid. De specifieke uitkering educatie (WEB) gaat naar de contactgemeente Leeuwarden: voor 2019 ging het om een bedrag van € 1.877.561 (van dit centraal gebudgetteerde bedrag had € 147.498 betrekking op Heerenveen). Doel WEB (Wet educatie en beroepsonderwijs) is meer samenhang te brengen tussen de vormen van het middelbaar beroepsonderwijs, het leerlingwezen en het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo), basiseducatie, Nederlands als tweede taal, oriëntatie en schakeling, en het vormingswerk. Een ander uitgangspunt is het versterken van de kwantiteit van de opleidingen. Daarbij speelt ook het stimuleren van activiteiten in bedrijven een rol. Financiering van de genoemde nieuwe incidentele acties wordt bekostigd uit het opgenomen budget in het verzamelbesluit “Flankerend beleid Participatie”: onderdeel schulden en bijzondere bijstand. Er is extra geld vanuit rijk beschikbaar gesteld voor flankerend beleid re-integratie ad. € 515.824 en voor flankerend beleid schulden en bijzondere bijstand ad. € 123.910. Het gaat hier dan om tijdige interventies bij schulden, toename verwerking schuld aanvragen en verstrekken van saneringskredieten. Tevens is het bedoeld voor de kosten van de uitvoering van de TONK.

De Tijdelijke Ondersteuning Noodzakelijke Kosten (TONK) is een tijdelijke tegemoetkoming in noodzakelijke kosten. Deze tegemoetkoming is voor huishoudens die te maken hebben met een inkomensterugval en daardoor de noodzakelijke kosten niet meer kunnen betalen uit het inkomen. Het is een vorm van bijzondere bijstand. In de jaarstukken 2019-2021 worden de kosten op het niveau thema ‘Zorg en Welzijn’ verantwoord. De kosten specifiek voor het armoedebeleid zijn opgenomen onder het onderdeel Minimabeleid (dat een bredere scope kent dan de definitie Armoede in dit onderzoek). Het resultaat van het armoedebeleid kan hieruit niet afgeleid worden. De budgettaire sturing op het armoedebeleid wordt bemoeilijkt doordat de regelingen van het armoedebeleid financieel niet separaat inzichtelijk zijn gemaakt in de voor de Raad en het College beschikbare documenten. Hierdoor ontbreekt het inzicht op verschillende onderdelen van het armoedebeleid.

4.6

Doelgroepgericht of regelingsgericht

De doelgroep waarop het armoedebeleid zich richt bestaat uit huishoudens waarvan de financiële middelen zo beperkt zijn dat zij materieel, cultureel en sociaal uitgesloten zijn van de minimaal

15

aanvaardbare levenspatronen in Nederland. De doelgroep is niet uitgesplitst of nader onderbouwd op basis van een doelgroepenanalyse (categorie, omvang, buurt/wijk). De gemeente zet regelingen in om mensen die tot de doelgroep behoren te ondersteunen. De bijstandscliënten worden min of meer automatisch geschaard onder de doelgroep. Voor bepaalde regelingen, zoals de recent uitgekeerde energietoeslag, hoeven zij dan ook geen aanvraag te doen. Het wordt automatisch uitgekeerd. In het uitvoeringsprogramma worden activiteiten benoemd om het bereik van de regelingen te vergroten, onder meer door communicatie gerichter in te zetten op plekken waar de doelgroep komt. In de gevoerde interviews wordt gewezen op het belang van een nadere duiding van de doelgroep. Want de veronderstelling is dat er nog relatief veel mensen niet bereikt worden, die behoren tot de categorie werkende armen of ouderen. Het beleid gaat uit van één doelgroep, nl. de doelgroep van inwoners die op of onder de lage inkomensgrens leven. Beleid en uitvoering is echter met name regelingen gericht. Er is niet een doelgroepgerichte aanpak, maar met een relatief groot aantal regelingen wordt getracht de inwoners te ondersteunen die moeite hebben met rondkomen. Inwoners worden middels de budgetgids, inkomensconsulenten, Meitinkers gewezen op de aanwezige regelingen.

De gemeente spant zich in om het bereik van de regelingen te vergroten, door gerichte acties te formuleren. Wat ontbreekt is dat het gewenste bereik niet wordt gekwantificeerd (er is geen streefwaarde aan verbonden).

4.7

Toetsing aan de norm

Toelichting op het al dan niet behalen van de norm uit het normenkader: Onderstaand staan de normen weergegeven die behoren bij de eerste deelvraag die betrekking heeft op de gestelde beleidskaders (beleidsmatig perspectief). Het oordeel t.a.v. het al dan niet halen van de norm wordt weergegeven. In bijlage 1 is een uitgebreider normenkader opgenomen waarin het oordeel toegelicht wordt. Norm

Oordeel

Beleidsdoelstellingen zijn duidelijk geformuleerd.

Gedeeltelijk voldaan

Beleidsdoelstellingen vormen de basis voor uitvoeringsdocumenten.

Voldaan

Beleidsdoelstellingen zijn concreet en meetbaar gemaakt

Niet aan voldaan

Resultaten worden gemonitord

Gedeeltelijk voldaan

Wettelijke kaders vormen de basis voor het armoedebeleid

Voldaan

Er is beleidsmatig aandacht voor het bereik van regelingen

Voldaan

Er ligt een doelgroepenanalyse ten grondslag aan het geformuleerde beleid

Niet aan voldaan

Er zijn normen opgesteld voor het gewenste bereik van regelingen

Niet aan voldaan

De budgettaire sturing is duidelijk georganiseerd.

Niet aan voldaan

4.8

Conclusie

Samengevat resulteert dit in de volgende bevindingen: In de kaderstellende documenten worden de gewenste maatschappelijke effecten duidelijk verwoord, maar niet nader gedefinieerd. Wat slechts in geringe mate gebeurt, is dat de effecten vertaald worden naar meetbare doelen. Er wordt niet een logisch verband gelegd tussen doelen, inspanningen en gewenste resultaten. Er is waardering voor de voorgestane integrale werkwijze (Participatieraad) in het sociaal domein, maar er worden vraagtekens gezet bij de bewaking ervan in de uitvoering. Ook de sturing / overzicht wordt door de uitwerkingen in verschillende uitvoeringsprogramma’s bemoeilijkt.

16

De wettelijke grondslagen (verschillende wetten) worden in het uitgewerkte armoedebeleid en de daarop geënte uitvoering in acht genomen. Het armoedebeleid is met name regelingen gericht. Het beleid is tot stand gekomen op basis van ambities en in geringere mate op basis van analyse van de doelgroep. Er is beleidsmatig aandacht voor ‘het niet gebruik van regelingen’. Er worden acties benoemd die het bereik van mensen die in armoede leven moeten vergroten. Er wordt geen streefwaarde per regeling opgenomen. ●

De begrote en werkelijke kosten specifiek voor het armoedebeleid zijn opgenomen onder het onderdeel Minimabeleid (dat een bredere scope kent dan de definitie Armoede in dit onderzoek). Het College heeft dan ook alleen op het abstractere niveau (Minimabeleid) zicht op de kosten van het armoedebeleid. De inkomsten en uitgaven specifiek voor het armoedebeleid worden niet inzichtelijk gemaakt in de gebruikelijke verantwoordingscyclus. De budgettaire sturing op het armoedebeleid wordt bemoeilijkt doordat de regelingen van het armoedebeleid financieel niet separaat inzichtelijk zijn gemaakt in de voor de Raad en het College beschikbare documenten.

17

5.

Bevindingen: Armoede - uitvoeringsperspectief

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op deelvraag 2 van het onderzoek (uitvoering van het armoedebeleid). Het beantwoordt de vraag of met de uitvoering van het beleid de beoogde doelstellingen zijn behaald over de 2019, 2020, 2021. Om deze vraag te kunnen beantwoorden wordt achtereenvolgens inzichtelijk gemaakt in par. 5.1; ● welke regelingen er zijn en aan welke doelstelling ze bijdragen? ● voor wie deze regelingen bedoeld zijn? ● wat de jaarlijkse uitgaven van de regeling zijn? ● wat het bereik van de regeling is? Vervolgens wordt in paragraaf 5.2 inzicht gegeven in de besteding, verantwoording over prestaties en monitoring ervan. In par. 5.3 komt de informatievoorziening aan- en communicatie met inwoners aan de orde en in par. 5.4 wordt ingegaan op de overige projecten en preventieactiviteiten. In par. 5.5 komt de samenwerking in de keten en het beeld van de uitvoerende partners aan de orde en in par. 5.6 wordt het beeld van de ervaringsdeskundigen weergegeven.

5.1

Doelstellingen en fondsen / regelingen

Hieronder zijn de bij de gemeente Heerenveen aanwezige regelingen weergegeven. In onderstaand overzicht zijn de regelingen met de grootste financiële volumes uitgewerkt die binnen de scope van dit onderzoek vallen (verwezen wordt naar het overzicht opgenomen in par. 4.5, begroot € 2,8 miljoen). Een paar marginale regelingen zijn derhalve niet uitgewerkt en dit betreft: - Vluchtelingenwerk ca. € 135.000 op jaarbasis - Voedselbank, Stichting Urgente Noden (SUN) ca. € 50.000 op jaarbasis. De regelingen Laaggeletterdheid (ca. € 125.000 op jaarbasis) en de specifieke uitkering educatie (WEB ca. € 147.000 op jaarbasis) vallen buiten de scope van dit onderzoek.

12

Bijzondere bijstand (tabel 1)

Inclusief bewindvoering en Individuele Inkomenstoeslag

Doelstelling

Bevorderen van participatie en het bereiken van zelfredzaamheid (beleidsdoel nr. 1, 2, 9 en 6 in Bijlage 3).

Doelgroep

Inwoners die geconfronteerd worden met noodzakelijke kosten die veroorzaakt worden door bijzondere omstandigheden en die de inwoner niet uit zijn normale inkomen (voor zover niet meer dan de bijstandsnorm) of vermogen kan betalen.

Uitvoerders

de gemeentelijke organisatie

Begrotingsjaar

2019: € 1.768.000/2020: € 1.785.000/2021: €1.849.00012

Benutting

2019: € 1.540.000 /2020: € 1.584.000 /2021: € 1.786.000

Aantal huishoudens met inkomen tot 101% bijstandsnorm

2019: 1.483

/

Bereik

2019: 1.095

/ 2020: 1.146 /

Bereik t.o.v. doelgroep (in %)

Kan niet aangegeven worden. Het bereik betreft het aantal inwoners, in de aantallen daarboven gaat het om het aantal huishoudens. Uit de minimascan kan wel het aantal personen gegenereerd worden dat in een huishouden leeft

2020: 1.467

/

2021: onbekend13

2021: 1.157

Inclusief flankerend beleid (corona steun in samenhang met uitgaven bijz. bijstand zien)

13 Cijfers kwamen voorheen uit Stimulansz maar i.v.m. een gebrek aan betrouwbare cijfers in Stimulansz hiermee gestopt. Bij

CBS vooralsnog alleen cijfers t/m 2020 bekend.

18

met een inkomen tot 101% bijstandsnorm, maar ook dat zou een vertekend beeld geven. In dat aantal personen zijn namelijk de kinderen meegenomen. Bijzondere bijstand → Wat valt op? Opvallend is dat bij de regeling Bijzondere bijstand niet een analyse gemaakt kan worden over het bereik van de regeling t.o.v. de doelgroep (uitgedrukt in het aantal personen). Dat kan te maken hebben met het feit dat de registratie nog niet zo is opgebouwd of omdat de cijfers niet beschikbaar zijn. De ambtelijke organisatie heeft het volgende aangegeven naar aanleiding van deze bevinding: ‘Wij hebben zeker wel een analyse van de bijzondere bijstand op kostensoort, bedragen en aantallen (aanvragen). Bereik is lastig te definiëren want mensen kunnen meerdere aanvragen doen. Het aantal aanvragen hebben we wel natuurlijk.’ Naar aanleiding van deze reactie en de hierbij aangeleverde detailrapporten zijn de volgende cijfers uiteengezet over 2019, 2020 en 2021 m.b.t. de benutting van de regeling Bijzondere bijstand: Jaar

Benutting totaal rapport

Benutting detail rapport

Verschil rapporten

Totaal aantal aanvragen

Top 3 aanvragen

Top 3 meest uitgegeven bedragen

2019

€ 1.540.000

€ 1.500.000

€ 40.000

1229

1. Individuele inkomenstoeslagen 746 (61%) aanvragen

1. Individuele inkomenstoeslagen € 346.000

2. kosten financiële begeleiding / schuldhulp verlening 231 (19%) aanvragen

2. kosten financiële begeleiding / schuldhulp verlening € 230.000

3. bewind problematische schulden 165 (13%) aanvragen

3. bewind problematische schulden € 208.000

1. Individuele inkomenstoeslagen 697 (58%) aanvragen

1. Individuele inkomenstoeslagen € 330.000

2. kosten financiële begeleiding / schuldhulp verlening 235 (19%) aanvragen

2. kosten financiële begeleiding / schuldhulp verlening € 268.000

3. bewind problematische schulden 166 (14%) aanvragen

3. bewind problematische schulden € 217.000

1. Individuele inkomenstoeslagen 711 (59%) aanvragen

1. Individuele inkomenstoeslagen € 350.000

2. kosten financiële begeleiding / schuldhulp verlening 263 (22%) aanvragen

2. kosten financiële begeleiding / schuldhulp verlening € 269.000

3. bewind problematische schulden 178 (15%)

3. bewind problematische schulden € 238.000

2020

2021

€ 1.584.000

€ 1.786.000

€ 1.552.000

€ 1.781.000

€ 32.000

€ 40.000

1208

1202

19

Derhalve kan ook op basis van de detailrapporten nog steeds niet een analyse worden gemaakt over het bereik van de regeling t.o.v. de doelgroep (uitgedrukt in het aantal personen). Ook zien we verschillen tussen het totaalbedrag van de bedragen van de detailrapporten en de bedragen uit de totaal rapporten (tabel 1 in par. 5.1). Wel is op basis van deze detailrapporten inzichtelijk dat de meeste aanvragen en de uitgegeven bedragen van deze regeling betrekking hebben op de individuele inkomenstoeslagen, kosten financiële begeleiding / schuldhulpverlening en bewind problematische schulden. Dit geldt voor alle jaren (2019, 2020 en 2021) en hierbij is dan ook een constante lijn in zichtbaar voor zowel het aantal aanvragen als de uitgegeven bedragen. Verder is het opvallend dat de beschikbare budgetten voor de Bijzondere bijstand over de afgelopen jaren niet geheel benut zijn; in 2019 en 2020 is sprake van ca. € 200.000 dat niet besteed is. 2021 laat een stijgende lijn zien wat de besteding van het budget betreft t.o.v. de jaren daarvoor. Zorgregelingen

Betreft 2 zorgregelingen die vastgelegd zijn in de Beleidsregels Collectieve Zorgverzekering Minima en Heerenveen Zorgt Regeling (HZR). HZR is een vast bedrag per persoon (nu € 155) om een aanvullende verzekering af te sluiten.