Bijlage 4 Eindrapportage Terugvordering en boete

Daarnaast is naar voren gekomen in de interviews dat in sommige gevallen, waar een schending van de inlichtingenplicht is aangetoond, alsnog op een andere grond wordt teruggevorderd. Dit is in strijd met de rechtmatigheid. Immers is in de Participatiewet neergelegd dat het college bij een terugvordering op grond van de schending van de inlichtingenplicht moet terugvorderen op grond van artikel 58, eerste lid Participatiewet of artikel 25, eerste lid IOAW. Heerenveen heeft in het beleid neergelegd dat terugvorderingen in alle gevallen gebruteerd worden wanneer de belasting en premies niet verrekend kunnen worden met de belastingdienst en uitvoeringsinstellingen. Wanneer terugvordering in hetzelfde jaar geschiedt, kan en wordt er netto teruggevorderd. In de overige gevallen wordt bruto teruggevorderd. Belanghebbende wordt in de beschikking consequent gewezen op het feit dat indien hij/zij niet in hetzelfde jaar betaald, het bedrag gebruteerd zal worden. De uitvoering is op dit punt in lijn met de wet en het beleid. In het beleid is de mogelijkheid opgenomen om bij invordering af te wijken van de standaardtermijn van zes weken. Of hiervan af wordt geweken zal volgens het beleid in elk individuele geval bekeken moeten worden. Op dit punt is de uitvoering niet volledig in lijn met de beleidsuitgangspunten.

De onderzochte dossiers geven in veel gevallen geen blijk van een individuele afweging. Wanneer er wordt afgeweken van het zesweken-termijn, gebeurt dit omdat een belanghebbende hier zelf om heeft verzocht. Wel wordt in de besluiten consequent gewezen op de mogelijkheid om contact op te nemen met de gemeente om een betalingsregeling te treffen. In elk dossier waar sprake was van een verzoek tot een betalingsregeling is – in lijn met het beleid – de betalingsverplichting gewijzigd vastgesteld. In het beleid is de mogelijkheid tot kwijtschelding opgenomen. Naar deze mogelijkheid wordt tijdens het terugvorderingsproces niet verwezen. Gezien het feit dat kwijtschelding geen ambtshalve besluit is, is de kans klein dat inwoners op de hoogte zijn van deze mogelijkheid. In die zin is de uitvoering op dit punt niet doelmatig/wordt niet gewerkt vanuit bedoeling.

75

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

8 Boetes in de praktijk

8.1

Inleiding Dit hoofdstuk gaat over de bevindingen over boetes op grond van de Participatiewet uit vooral de dossierstudie (op basis van zestien bestudeerde boetebesluiten) en de interviews. In de focusgroepen met bijstandsgerechtigden heeft niemand specifiek ervaringen met boetes gedeeld, hoewel hier in de uitnodiging en aan het begin van de gesprekken wel naar is gevraagd. De focusgroep komt daarom hier niet terug als bron. In paragraaf 8.2 maken we eerst een paar korte algemene opmerkingen over de boeterapporten, boetebesluiten en andere stukken. In paragraaf 8.3 gaan we in op het boeteonderzoek en de boeteprocedure: — Schending van de inlichtingenplicht en de verzwaarde stelplicht en bewijslast bij boetes (paragraaf 8.3.1); — Individuele beoordeling bij (ex-)partners (paragraaf 8.3.2); — Het zienswijzegesprek (paragraaf 8.3.3); — Afzien van een boete (paragraaf 8.3.4); — Verwijtbaarheid (paragraaf 8.3.5); — Netto benadelingsbedrag (paragraaf 8.3.6); — Maximale hoogte van de boete bij een hoog benadelingsbedrag (paragraaf 8.3.7); — Recidive (paragraaf 8.3.8) — Bijzondere omstandigheden (paragraaf 8.3.9) — Draagkracht (paragraaf 8.3.10) In paragraaf 8.4 bespreken we kort enkele andere eisen aan boetebesluiten. We sluiten af met een tussenanalyse (paragraaf 8.5).

8.2

Algemeen Standaardformats; algemene indruk boeterapporten, brieven en besluiten Heerenveen maakt gebruik van standaardformats voor boeterapporten, boetebesluiten en brieven (zie ook paragraaf 5.4). De rapporten hebben bij de boete de vorm van een invulformulier met vragen/vaste items. Een voorbeeld is de verwijtbaarheid:

76

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Verwijtbaarheid

Hoogte boete

Opzet

100% van benadeling

Grove schuld

75% van benadeling

Verwijtbaarheid

50% van benadeling

Verminderde verwijtbaarheid

25% van benadeling

Geen verwijtbaarheid

Afzien opleggen boete

Geen benadeling, benadeling tot € 150,00 of het alsnog uit eigen beweging verstrekken van gegevens zonder dat de gemeente de gedraging al heeft geconstateerd Recidive

Schriftelijke Waarschuwing

Percentage van 150% van de benadeling

Van toepassing zijnde artikelen Beleidsregels bestuurlijke boete Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten waar de inlichtingenplicht niet of niet behoorlijk wordt nagekomen (art. 4, sub d Beleidsregels bestuurlijke boete). Grove schuld is een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen (art. 4, sub c Beleidsregels bestuurlijke boete). Als er geen sprake is van opzet, grove schuld of verminderde verwijtbaarheid, dan is er sprake van gemiddelde verwijtbaarheid (art. 4, sub b Beleidsregels bestuurlijke boete). Een samenloop van omstandigheden die elk op zich niet, maar in onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot verminderde verwijtbaarheid (art. 4 sub a Beleidsregels bestuurlijke boete). Als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, wordt er afgezien van het opleggen van een boete (art. 2 lid 3 Beleidsregels bestuurlijke boete). Mogelijkheden tot het geven van een schriftelijke waarschuwing staan opgesomd in art. 18a Participatiewet en art. 9 van de Beleidsregels bestuurlijke boete.

Nieuwe schending van de inlichtingenplicht binnen 5 jaar na een eerdere overtreding die onherroepelijk is geworden (art. 18a lid 5 Participatiewet jo art. 15 Beleidsregels bestuurlijke boete).

Zulke invulschema’s geven weinig ruimte voor een individuele toelichting. Verderop in het rapport is meer ruimte voor eigen overwegingen/aantekeningen, maar die zijn in veel bestudeerde dossiers summier. Deze rapporten zijn de basis voor de opbouw en inhoud van de besluiten. Op basis van het voorbeeld hierboven komt in het boetebesluit de standaardoverweging terecht: ‘Dit is een boetewaardige gedraging die valt in de categorie verwijtbaarheid’, zonder verdere uitleg. Specialisten Inkomen, die de boetebesluiten voorbereiden, geven in de interviews aan dat zij per belanghebbende een individuele afweging maken, maar dat is in de dossierstukken rondom boetebesluiten vaak niet goed terug te zien.

8.3 8.3.1

Het boeteonderzoek en de boeteprocedure Schending inlichtingenplicht – verzwaarde stelplicht en bewijslast bij boete Zoals in hoofdstuk 4 besproken, is een boete een strafsanctie, waardoor nog strengere waarborgen gelden dan bij andere belastende besluiten zoals terugvorderingen. Er geldt een

77

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

verzwaarde stelplicht en bewijslast; het college moet aantonen, dus met bewijzen onderbouwen (niet alleen aannemelijk maken) dat er een overtreding is waarvoor een boete moet worden opgelegd, namelijk een schending van de inlichtingenplicht. Deze zwaardere bewijslast geldt voor alle onderdelen van de inlichtingenplicht, dus ook het ‘redelijkerwijs duidelijk moeten zijn’. Inrichting Heerenveen: geen aanvullend onderzoek naar schending van de inlichtingenplicht In het boeteonderzoek wordt in Heerenveen niet opnieuw beoordeeld of er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht, blijkt uit de gesprekken en dossierstudie. Deze schending is al vastgesteld in het kader van de terugvordering; inhoudelijk wordt hier tijdens het boetetraject niet op ingegaan, ook niet tijdens het gesprek met de betrokkene. In het gesprek en/of in de uitnodiging voor het gesprek wordt dit zelfs expliciet aangegeven: ‘De inhoud van dit gesprek zal alleen het opleggen van de boete betreffen. Wij zullen niet nader ingaan op de terugvordering en de schending van de inlichtingenplicht.

Begrijpt u dit?’ Bij de uitnodiging voor het boetegesprek en in het uiteindelijke boetebesluit verwijst het college terug naar het terugvorderingsbesluit, dat wordt meegestuurd (al wordt ook niet uit alle dossiers duidelijk wat wordt meegestuurd met de uitnodiging en/of het besluit); ‘U heeft hierover op [datum] een brief gekregen.’ Niet altijd wordt in de bestudeerde dossiers de schending van de inlichtingenplicht in de uitnodiging en het boetebesluit duidelijk omschreven. Ook de periode waarin de inlichtingenplicht zou zijn geschonden staat er meestal niet bij. In enkele interviews geven medewerkers aan dat zij brieven en besluiten soms mondeling toelichten. Uit de interviews en de dossiers blijkt dat er geen rapportage wordt meegestuurd bij de uitnodiging van het boetegesprek; niet van het boeteonderzoek en niet van het rechtmatigheidsonderzoek dat heeft geleid tot de terugvordering (en dat, zoals hierboven uitgelegd, in Heerenveen ook de basis is voor de boete). Er wordt in Heerenveen altijd een boeterapport gemaakt, maar dat wordt pas na het zienswijzegesprek afgerond (het verslag en het resultaat van het zienswijzegesprek wordt hier namelijk in verwerkt), en het rapport wordt niet meegestuurd met het besluit.

In een groot deel van de boetedossiers begint het boeteonderzoek drie maanden tot bijna twee jaar na de terugvordering, dus vaak nog langer na de schending van de inlichtingenplicht. In het terugvorderingsbesluit wordt aangekondigd dat er nog een boeteonderzoek volgt. Het boetetraject wordt volgens de toelichting bij de Beleidsregels bestuurlijke boete opgestart na het verstrijken van de bezwaartermijn tegen het terugvorderingsbesluit of – als bezwaar wordt gemaakt – nadat de bezwaarprocedure is afgerond. In een gesprek met een Specialist Inkomen bleek dat deze keuze niet wordt gecommuniceerd met de inwoner. Uit de bestudeerde dossiers blijkt dat het opstarten van het boetetraject (veel) langer duurt dan het aflopen van de bezwaartermijn, of, als wel bezwaar is gemaakt, het afronden van de bezwaarprocedure. In de meeste bestudeerde boetedossiers is geen bezwaar gemaakt tegen de terugvordering (dit blijkt in elk geval niet uit het dossier). Volgens artikel 5:13 Awb moet het boetebesluit binnen dertien weken na de datum van het rapport worden genomen; de bevoegdheid voor het opleggen van een boete vervalt na uiterlijk vijf jaar (artikel 5:53 Awb). In de bestudeerde dossiers is de datum van het boetebesluit meestal dezelfde als die van het rapport. In een van de dossiers hadden belanghebbenden beroep ingesteld tegen de terugvordering.

Het boetebesluit volgde ruim een jaar na het terugvorderingsbesluit en een week voor de uitspraak op het beroep, waarin de rechter bepaalde dat geen sprake was van schending van de inlichtingenplicht (en dus de basis voor de boete wegviel). Naar aanleiding van het bezwaar (een half jaar voor de boete) had het college al besloten de periode waarin de inlichtingenplicht zou zijn geschonden met vijf

78

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

maanden in te korten, omdat er geen onderbouwing was voor de langere periode. In het boetebesluit kwam de te lange periode en dus het te hoge benadelingsbedrag weer terug, waardoor de boete te hoog was.

Het boeteonderzoek focust zich in Heerenveen op de vraag of sprake is van verwijtbaarheid en persoonlijke/financiële omstandigheden en heeft als doel te kijken of een boete wordt opgelegd (‘Is er sprake van verwijtbaarheid?’ ‘Is er sprake van dringende redenen waardoor het college van een boete moet afzien?’) en de hoogte van de boete te bepalen (‘Welke mate van verwijtbaarheid?’ ‘Zijn er persoonlijke/financiële omstandigheden die aanleiding zijn om de boete te matigen?’). Omdat de bewijslast voor het college voor boeteoplegging zwaarder is, moet in het boeteonderzoek (opnieuw) bekeken worden of de eerder in het rechtmatigheidsonderzoek aannemelijk gemaakte schending van de inlichtingenplicht, aan deze zwaardere bewijslast kan voldoen. In Heerenveen wordt voor de boete geen extra onderzoek gedaan naar de schending van de inlichtingenplicht; daarom hebben we in de dossiers gekeken of de bevindingen uit het rechtmatigheidsonderzoek (zoals die in eerdere rapportages staan), ook het boetebesluit kunnen dragen. Cautie Voor de boete mogen in het rechtmatigheidsonderzoek afgelegde belastende verklaringen, waarbij geen cautie is gegeven (belanghebbende niet is gewezen op zijn zwijgrecht), niet worden gebruikt voor een boete.

Dan moet er dus los van die verklaringen genoeg ander ondersteunend bewijs zijn, zoals bankafschriften, administratief onderzoek en informatie van andere instanties, om de schending van de inlichtingenplicht te kunnen onderbouwen. In één bekeken dossier is het boetebesluit na bezwaar ingetrokken, omdat er zonder het verslag van het gesprek waarbij geen cautie was gegeven, niet genoeg bewijs overbleef. Invulling van de verzwaarde bewijslast Voor de toetsing tijdens het boeteonderzoek van het ‘redelijkerwijs duidelijk moeten zijn’ is relevant dat een van de vragen in de standaard vragenlijst bij het boetegesprek is: ‘Kunt u enkele van die verplichtingen [verbonden aan de bijstand] noemen?’ De meeste belanghebbenden kunnen wel vertellen dat ze wijzigingen moeten doorgeven, maar soms noemt iemand alleen bijvoorbeeld de sollicitatieplicht. Een van de dossiers is van een echtpaar dat al vele jaren in de bijstand zit. Ze krijgen te maken met veel beëindigingen en intrekkingen van de uitkering en hoge terugvorderingen en boetes voor schending van de inlichtingenplicht,136 vooral omdat een van de belanghebbenden steeds ‘op geld waardeerbare arbeid’ doet; hij brengt namelijk steeds spullen, ook voor anderen, naar de milieustraat.

Het college heeft hem de verplichting opgelegd hier een boekhouding van bij te houden en op een gegeven moment ook om het te melden als hij weer spullen wil vervoeren. Belanghebbenden hebben problematische schulden en er zijn verschillende hulpverleners betrokken (geweest). Na zes jaar schakelt het college, bij weer een nieuwe aanvraag, een procesregisseur in en constateert dat meneer het brengen van spullen naar de milieustraat doet als een soort hobby/dagbesteding en niet beseft dat dit niet verenigbaar is met recht op bijstand, (ook) omdat hij geen boekhouding bijhoudt. Belanghebbenden zijn, volgens de rapportage van de medewerker Poort, mensen die de gevolgen van hun handelen en nalaten 136 Drie boetebesluiten en vier terugvorderingsbesluiten uit de onderzoeksperiode zaten in de selectie voor de dossierstudie,

maar in het grote dossier zien we dat er over een lange periode veel meer gebeurd is; bijvoorbeeld ook andere maatregelen (afstemming van de bijstand), en steeds opnieuw beëindigen/intrekken en opnieuw aanvragen van bijstand.

79

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

onvoldoende kunnen overzien. 'Het is aan de gemeente om passende hulp aan te reiken en aan zorgvuldige voorlichting te doen.' Het college besluit dat belanghebbenden toch in bijstandsbehoevende omstandigheden verkeren en als ‘laatste strohalm’ recht hebben op bijstand van de overheid, ondanks dat ze zich niet aan afspraken/voorwaarden houden. Zogenoemde ‘bemoeizorg’ wordt aangereikt, die ook is gericht op het naleven van de regels van de Participatiewet. Er wordt van belanghebbenden verwacht dat zij hun administratie goed bijhouden en verantwoording kunnen afleggen met bewijsstukken. In één dossier vordert het college bijvoorbeeld vier maanden bijstand terug omdat belanghebbende niet duidelijk kan maken hoe hij in die periode in zijn levensonderhoud (boodschappen) heeft voorzien. Hij verklaart onder meer dat hij veel bij vrienden heeft gegeten omdat hij schulden heeft en dus geen geld, en dat hij geld heeft geleend. Maar hij kan niet precies vertellen of een lijst maken van wanneer hij bij wie heeft gegeten, en wanneer hij van wie hoeveel geld heeft geleend. Er was in dit dossier meer aan de hand, zo klopten bijvoorbeeld de bankafschriften niet, en de rechter heeft geoordeeld dat inderdaad niet duidelijk was hoe belanghebbende van zo weinig geld was rondgekomen.

De schending van de inlichtingenplicht, zoals vastgesteld in het rechtmatigheidsonderzoek dat vervolgens gebruikt wordt voor de boete, houdt niet altijd stand in bezwaar en/of beroep. In een van de bestudeerde dossiers (bij het hierboven besproken stel met het grote aantal sancties; dit voorbeeld haalden we ook aan bij het onderwerp beslistermijn) is ruim € 1.500 teruggevorderd en een boete opgelegd omdat autobelasting werd betaald door een familielid; het college zag dit als gift die moest worden gekort op de uitkering. Na bezwaar is de periode waarover werd teruggevorderd met vijf maanden ingekort, omdat de auto pas vanaf dat moment op naam van het stel stond. In beroep oordeelde de rechter dat geen sprake was van een gift, omdat de betaling rechtstreeks naar de Belastingdienst ging. Het terugvorderingsbesluit is uiteindelijk herroepen en de boete ingetrokken. We hebben ook een aantal adviezen van de bezwaarcommissie uit de onderzoeksperiode bestudeerd. Uit enkele daarvan blijkt ook dat het rechtmatigheidsonderzoek niet voldoende is voor een intrekking/herziening en terugvordering vanwege de schending van de inlichtingenplicht, en dus ook niet voor een boete.

Zo heeft de commissie geadviseerd een terugvordering uit 2019 te herroepen, omdat ‘de bij het huisbezoek aangetroffen situatie ook verklaard kan worden door de door bezwaarde en […] omschreven situatie met betrekking tot de omgang van hun zoon. Ook uit de overige onderzoeksresultaten waaronder de waarnemingen en bankafschriften kunnen geen feiten of omstandigheden worden opgemaakt waaruit het hoofdverblijf van […] bij bezwaarde voldoende aannemelijk blijkt. Daarbij heeft het college geen buurtonderzoek gedaan, geen overige getuigenverklaringen opgenomen en geen onderzoek gedaan bij de woning(en) van […].’ Ook in het interview met de voorzitter en de secretaris van de bezwaarcommissie kwam dit punt over het onderzoek en de verzwaarde bewijslast terug. In één dossier, waarbij belanghebbende bij de aanvraag twee spaarrekeningen van in totaal bijna 30.000 euro niet heeft opgegeven, omdat hij dacht dat de vermogensgrens veel hoger was, geeft hij zelf in het boetegesprek aan de boete wel terecht te vinden. 8.3.2

Partners Bij partners moet de toets of een boete kan worden opgelegd en zo ja, hoe hoog die moet zijn (dus de toets aan verwijtbaarheid, bijzondere omstandigheden, dringende redenen en andere redenen om af te zien van een boete, etc.) per persoon worden gedaan. We hebben één dossier met drie boetebesluiten bestudeerd waarin het ging om een stel met bijstand naar de

80

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

gehuwdennorm; bij de andere dertien boetebesluiten ging het om alleenstaanden. Uit dit dossier blijkt niet dat per partner een individuele beoordeling is gedaan, terwijl het bij de schending van de inlichtingenplicht bij twee van de drie boetes om gedrag van een van de twee belanghebbenden ging. 8.3.3

Het zienswijzegesprek De werkwijze in Heerenveen is dat de belanghebbende altijd wordt uitgenodigd voor een zienswijzegesprek, blijkt uit artikel 5 Beleidsregels bestuurlijke boete, de dossierstudie en de interviews. Sinds corona (maart 2020) krijgen belanghebbenden zoals hierboven al genoemd de vragenlijst schriftelijk toegestuurd; zij kunnen hun zienswijze dan schriftelijk of telefonisch geven. In de toelichting bij de beleidsregels omschrijft het college al mogelijke dilemma’s als belanghebbenden niet reageren op de uitnodiging. Bij negen van de zestien boetebesluiten hebben belanghebbenden inderdaad niet gereageerd op de uitnodiging; in twee van deze gevallen kon dit ook niet, want de uitnodiging is niet verstuurd, omdat een adres ontbrak. Bij één besluit heeft de advocaat van belanghebbende zijn cliënt afgemeld voor het gesprek. Bij zes besluiten is er wel een zienswijzegesprek geweest, waarbij de belanghebbende in één dossier gebruik heeft gemaakt van zijn zwijgrecht. De advocaat die we hebben gesproken vertelde dat zij haar cliënten adviseert om niet te veel te vertellen. Het zienswijzegesprek gebeurt aan de hand van een standaardvragenlijst.

Nadat de cautie is gegeven en (in per dossier verschillende bewoordingen) is uitgelegd dat het gesprek over de boete gaat en niet meer over de schending van de inlichtingenplicht/de wijze en hoogte van de vastgestelde terugvordering, worden in elk geval de volgende vragen gesteld: — Weet u wat de voorwaarden waren/zijn om een uitkering te ontvangen? — Kunt u enkele van deze voorwaarden noemen? — Er is vastgesteld dat u de inlichtingenverplichting heeft geschonden, zoals bedoeld in artikel 17 van de Participatiewet. Wij hebben u op [datum] een brief gestuurd hierover. U heeft [korte omschrijving schending inlichtingenplicht, bijvoorbeeld: ons niet laten weten dat u van [datum] tot [datum] inkomsten heeft ontvangen van [familielid]]. Kunt u uitleggen waarom u dit heeft gedaan? — Zijn er in uw situatie omstandigheden aanwezig waarmee wij rekening moeten houden bij het opleggen van de boete? — Hoe is uw financiële situatie? Zijn er in uw situatie financiële problemen aanwezig? Een medewerker vertelde dat hij/zij soms vooraf de vragenlijst aan betrokkenen toestuurt, als deze informeert wat zij van het gesprek kunnen verwachten. In de interviews vertellen medewerkers ook dat zij altijd actief vragen naar persoonlijke (bijvoorbeeld financiële) omstandigheden die kunnen leiden tot geen of verminderde verwijtbaarheid, dringende redenen en/of bijzondere omstandigheden.

Uit de dossierstudie blijkt dat als mensen hun zienswijze niet geven, de motivering in het boeterapport en -besluit beperkt is voor wel/niet afzien van een boete of matigen van een boete vanwege dringende redenen, geen of verminderde verwijtbaarheid, bijzondere omstandigheden en/of de draagkracht. Een voorbeeld: ‘Belanghebbende is niet verschenen op de afspraak voor het boetegesprek. Er kan op basis van het huidige aanwezige dossier geen opzet of grove schuld worden bewezen. (…) Belanghebbende wenst niet te komen op het boetegesprek waardoor er geen inzicht is in de persoonlijke of financiële situatie van belanghebbende. Er zijn geen bijzondere omstandigheden gebleken die zouden kunnen leiden tot het matigen van de boete.’ Hieruit blijkt niet hoe het college hier onderzoek naar heeft gedaan en wat precies de overwegingen zijn. Hieronder werken we dit voor de verschillende onderdelen verder uit:

81

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

afzien van een boete in paragraaf 8.3.4, verwijtbaarheid in paragraaf 8.3.5, bijzondere omstandigheden in paragraaf 8.3.9 (na bespreking van andere onderdelen van de hoogte van de boete: het netto benadelingsbedrag, het boetemaximum en recidive) en draagkracht in paragraaf 8.3.10. 8.3.4

Afzien van een boete Er is een beperkt aantal situaties waarin het college helemaal kan afzien van het opleggen van een boete. De belangrijkste zijn het ontbreken van elke verwijtbaarheid en dringende redenen. Bij beide heeft het gemeentebestuur ruimte voor een eigen invulling in beleid (verordeningen en beleidsregels) en voor een oordeel in individuele gevallen. De andere situaties, zoals dat aangifte is gedaan bij het OM of dat belanghebbende is overleden, zijn we in de dossierstudie en interviews niet tegengekomen. In de dossierstudie zien we dat in het boeterapport en het boetebesluit een standaardoverweging is opgenomen over afzien van een boete: ‘Er is [wel/geen] reden om af te zien van het opleggen van een boete op grond van artikel 18a, eerste lid Participatiewet en artikel 2 , derde lid [helemaal ontbreken verwijtbaarheid] jo. artikel 6 [schuldhulpverlening/maatwerk] jo. artikel 16 [hardheidsclausule] Beleidsregels bestuurlijke boete.’ De afweging hierachter wordt niet zichtbaar in het dossier. We zijn in de boetedossiers137 geen gevallen tegengekomen waarbij elke verwijtbaarheid ontbreekt, maar we zien wel in enkele dossiers (combinaties van) omstandigheden waarbij de vraag rijst of dit dringende redenen zouden kunnen zijn. Bijvoorbeeld schulden bij verschillende schuldeisers (al dan niet met een schuldhulpverleningstraject), psychische problemen, jonge kinderen.

Schriftelijke waarschuwing in plaats van boete Bij vijftien bestudeerde boetebesluiten was er geen situatie waarin het college in plaats van een boete ook een schriftelijke waarschuwing kon opleggen. In één dossier heeft het college zowel een boete opgelegd voor het niet doorgeven van inkomsten van een familielid als een waarschuwing gegeven voor andere inkomsten.

8.3.5

Verwijtbaarheid Zoals in paragraaf 7.2 al benoemd, beoordeelt het college de verwijtbaarheid aan de hand van een aankruisschema in het boeterapport. Bij vijftien van de zestien bestudeerde boetebesluiten oordeelt het college dat er sprake is van ‘normale verwijtbaarheid’ (geen opzet en geen grove schuld, ook geen verminderde verwijtbaarheid). Als de belanghebbende geen zienswijze heeft gegeven, volstaat het college met een korte opmerking dat uit dossieronderzoek geen opzet of grove schuld is op te maken en verminderde verwijtbaarheid niet is vast te stellen, omdat er geen zienswijze is. Als er wel een zienswijze(gesprek) is geweest, motiveert het college in het rapport en het besluit kort waarom het daarin geen aanleiding ziet om uit te gaan van verminderde verwijtbaarheid. Bij één boetebesluit heeft het college grove schuld vastgesteld. Het motiveert dit als volgt, aan de hand van toen geldende jurisprudentie (het boetebesluit is uit 2016, de schending van de inlichtingenplicht vond plaats in 2015): Rechtbank Noord-Holland 12 december 2014, ECLI:NL:RBNHO:2014:11602 ‘De rechtbank is ten aanzien van betrokkene van oordeel dat er geen sprake is van opzet maar wel van grove schuld. Betrokkene heeft zijn inlichtingenplicht geschonden door het mutatieformulier van

137 Wél hebben we negen dossiers bestudeerd waarin het college heeft afgezien van terugvordering vanwege schending van de

inlichtingenplicht, en daarmee ook van een boete. Ook in de interviews gaven medewerkers aan dat ze dit soms doen. Zie paragraaf 7.4.

82

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

mei 2013 niet ingevuld aan het college te retourneren en niet op de afspraken op 2 juli 2013 en 16 juli 2013 te verschijnen. Van deze schending kan betrokkene zowel objectief als subjectief een verwijt worden gemaakt. De omstandigheid dat betrokkene het mutatieformulier en de oproepingsbrieven niet heeft ontvangen, dient voor zijn rekening en risico te blijven. Het had op de weg van betrokkene gelegen om verweerder op tijd te informeren over zijn gewijzigde verblijfplaats.’ Op basis van deze jurisprudentie wordt in het boeterapport overwogen: 'Mijns inziens blijkt echter ook uit de afgelegde verklaring dat belanghebbende erg makkelijk is omgegaan met zijn verplichtingen. Uit dossieronderzoek is een aantal malen gebleken dat belanghebbende afspraken niet direct nakwam, omdat hij de post niet had gelezen. Ook geeft hij in het gesprek aan dat hij zich niet echt bekommert om zijn post. Het is wel aan belanghebbende om post te lezen, welke hij van de gemeente ontvangt, zodat hij in staat is om aan zijn verplichtingen te voldoen. Ook is het aan belanghebbende om, bij twijfel, contact op te nemen met de gemeente ihkv zijn verplichtingen. Mijns inziens is er daarom sprake van grove schuld.'

In enkele dossiers zagen wij omstandigheden die, als het dan geen dringende redenen zijn, aanleiding zouden kunnen zijn voor verminderde verwijtbaarheid. Bijvoorbeeld het hierboven besproken stel waarvan het college uiteindelijk heeft vastgesteld dat ze de gevolgen van hun handelen niet goed kunnen overzien. Volgens artikel 2 lid 8 Boetebesluit kan het college de standaard percentages van 100% van het benadelingsbedrag bij opzet, 75% bij grove schuld, 50% bij normale verwijtbaarheid en 25% bij verminderde verwijtbaarheid, en de andere factoren voor de berekening van de boete (zoals 150% van het benadelingsbedrag bij recidive) verlagen als dat nodig is voor een evenredige boete. Uit de interviews en de dossierstudie blijkt dat het college in Heerenveen in de praktijk altijd kiest voor deze standaardpercentages, en geen gebruik maakt van de mogelijkheid die het Boetebesluit geeft om hier in het voordeel van de belanghebbende van af te wijken. Medewerkers geven in de interviews aan dat zij zelden aanleiding zien om een boete vast te stellen op meer dan 50% van het benadelingsbedrag. Soms wordt wel gekozen voor 25% of volledig afzien. Een medewerker geeft aan dat 25% aan de orde kan zijn, als hij/zij de indruk heeft dat de klant echt niet door heeft gehad dat er gemeld moest worden.

Medewerkers geven aan zelf actief te vragen naar omstandigheden die kunnen wijzen op geen of verminderde verwijtbaarheid. 8.3.6

Netto benadelingsbedrag Bij alle bekeken boetebesluiten is het college bij het berekenen van de boete uitgegaan van het netto benadelingsbedrag.

8.3.7

Maximale hoogte van de boete bij een hoog benadelingsbedrag Als er een hoog benadelingsbedrag is, is er volgens artikel 18a, eerste lid Participatiewet en artikel 2, zevende lid Boetebesluit een plafond voor de hoogte van de boete, zie voor meer uitleg over de berekening van een dergelijke boete paragraaf 5.2.6. Bij vier bestudeerde besluiten was het benadelingsbedrag hoger dan geldende maximumgrens. Uit deze dossiers blijkt dat het college de maximumboete onjuist berekent door geen rekening te houden met het lex mitior- (gunstigste regels)-principe. Het college sluit zoals gezegd in de beleidsregels niet aan bij de boetecategorieën van artikel 23 Sr (die elke twee jaar worden aangepast). Ook blijkt uit de dossiers niet dat het college überhaupt aan het boeteplafond toetst. Er staat in elk dossier wel: ‘tot het maximumbedrag als genoemd in artikel 4

83

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Beleidsregels bestuurlijke boete’, maar in dat artikel staan alleen de verwijtbaarheidspercentages. Bij een van deze besluiten was volgens het college sprake van recidive, dus het college is uitgegaan van 150% van het benadelingsbedrag (150% van ruim € 12.000 = ruim € 18.000, veel hoger dan € 11.066,66 (100/75 x € 8300, de derde categorie in 2019). Vervolgens is de boete gematigd naar twaalf keer 5% van de bijstandsnorm vanwege de fictieve draagkracht, dus belanghebbenden hebben geen nadeel gehad van de verkeerde berekening. Ook bij het tweede en derde besluit, waar het netto benadelingsbedrag ruim € 29.000 en € 27.000 was – ruim boven de grens –, is belanghebbende hier niet door benadeeld vanwege de fictieve draagkracht (de boete is vastgesteld op twaalf keer 10% van de bijstandsnorm, in 2017 en 2019 het bedrag boven de beslagvrije voet). Bij het vierde besluit heeft belanghebbende een meer dan € 800 te hoge boete gekregen: ruim € 6.200 in plaats van het maximum van € 5.400 (50/75 keer de derde categorie in 2014, toen de schending van de inlichtingenplicht volgens het college begon). 8.3.8

Recidive Bij drie van de zestien bestudeerde boetebesluiten (waarvan twee in hetzelfde dossier) is er volgens het college sprake van recidive. Bij een van deze besluiten (het op zichzelf staande dossier) is de definitie van recidive juist toegepast (voor de tweede keer binnen vijf jaar een schending van de inlichtingenplicht van artikel 17, eerste lid Participatiewet met benadelingsbedrag; de vorige keer is ook een boete opgelegd, die nu onherroepelijk is). Ook is deze recidiveboete correct berekend: 150% van het benadelingsbedrag x 50% vanwege normale verwijtbaarheid. Er staat niet duidelijk in het boetebesluit welke vorige schending van de inlichtingenplicht is meegeteld voor de recidive; dit staat alleen in het rapport. Ook wordt de berekening in het besluit niet helder uitgelegd, er staat alleen: ‘Daarom hebben wij de boete vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag. (…) Er is daarom sprake van recidive, waarbij de boete wordt verhoogd naar 150% van het benadelingsbedrag, gerekend naar het hoogste boete bedrag. Voor u betekent dat dat de boete wordt vastgesteld op € 741,18.’ Het dossier met de twee andere recidiveboetes is het dossier dat hiervoor al een paar keer aan bod kwam, met de twee belanghebbenden die vaak sancties hebben gekregen voor schending van de inlichtingenplicht. Hieronder een beknopte tijdlijn: —

—

—

—

1 december 2016: herzienings- en terugvorderingsbesluit vanwege schending van de inlichtingenplicht; belanghebbenden hadden volgens het college niet doorgegeven dat de moeder van een van hen autobelasting voor hen had betaald in de periode 14 november 2015-30 november 2016. 16 mei 2017: beslissing op bezwaar tegen het besluit van 1 december 2016. Het college kort de periode waarin de inlichtingenplicht is geschonden in tot 14 april 2016-30 november 2016, omdat de auto pas vanaf 14 april 2016 op de naam van belanghebbenden stond. Belanghebbenden gaan hiertegen in beroep. 27 november 2017: boete vanwege de in het besluit van 1 december 2016 genoemde schending van de inlichtingenplicht. In het boetebesluit staat nog steeds de periode 14 november 2015-30 november 2016; het college rekent dus ook met dit (te hoge) benadelingsbedrag (ruim € 1.500 in plaats van ruim € 900). Belanghebbenden maken bezwaar en vragen een voorlopige voorziening aan tegen deze boete. 4 december 2017: de rechter verklaart het beroep tegen de herziening en terugvordering gegrond; hij oordeelt dat de door moeder betaalde belasting geen gift was waarover belanghebbenden konden beschikken, omdat de betalingen rechtstreeks naar de Belastingdienst gingen. De inlichtingenplicht is dus niet geschonden.

84

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

—

— —

—

20 december 2017: het college trekt het boetebesluit van 27 november 2017 in vanwege de uitspraak van 4 december 2017, omdat er volgens de rechter geen schending van de inlichtingenplicht was. 2 januari 2018: het college trekt het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 1 december 2016 in, omdat het beroep gegrond is. 28 december 2020: nieuwe boete 1 vanwege schending van de inlichtingenplicht in 2019 (benadelingsbedrag ruim € 12.000). Het college vindt dat er recidive is en verwijst daarvoor naar het ingetrokken besluit van 27 november 2017. Ook de periode van schending van de inlichtingenplicht staat hier nog onveranderd als 14 november 2015-30 november 2016. 28 december 2020: nieuwe boete 2 vanwege schending van de inlichtingenplicht in 2020 (benadelingsbedrag ruim € 3.600). Volgens het college is ook hier sprake van recidive, vanwege de boetes van 27 november 2017 (met opnieuw de te lange periode) en van 28 december 2020.

Bij de eerste boete van 28 december 2020 is het college dus onterecht uitgegaan van recidive. Het boetebesluit van 2017 is immers ingetrokken, net als het herzienings- en terugvorderingsbesluit dat in die boeteprocedure de basis was voor het aannemen van schending van de inlichtingenplicht. Bij de tweede boete van 28 december 2020 was er wel recidive, maar is onterecht ook het ingetrokken boetebesluit van 27 november 2017 meegenomen. Dat heeft echter geen gevolgen voor belanghebbenden, nu ‘dubbele’ recidive niet doortelt in het boetebedrag (het uitgangspunt blijft 150% van het benadelingsbedrag). In de boetebesluiten van 28 december 2020 zien we niet terug dat de verwijtbaarheid (normale verwijtbaarheid) is doorberekend in het boetebedrag. Er staat alleen dat het college vanwege recidive opnieuw een boete oplegt van 150% van het benadelingsbedrag. Daarna gaat het college in op de verwijtbaarheid: ‘Dit is een boetewaardige gedraging die valt in de categorie VERWIJTBAARHEID.’. Er wordt niet ingegaan op redenen om de boete af te stemmen op de individuele omstandigheden (die zijn er volgens het college niet).

Nergens is het percentage van 50% terug te vinden, behalve in een standaardinstructie die is blijven staan in het rapport (‘Als belanghebbende geen gebruik maakt van de [zienswijzemogelijkheid] en de gemeente niet uit het dossier kan opmaken of er sprake is van opzet of grove schuld, moet in die situatie uitgegaan worden van maximaal 50% van het benadelingsbedrag.’) Niet blijkt dat het college hiermee iets heeft gedaan in de berekening. Vervolgens matigt het college beide boetes tot ruim € 900 (twaalf maanden 5% van de bijstandsnorm) vanwege de fictieve draagkracht, waardoor belanghebbenden geen nadeel ondervinden. 8.3.9

Matiging van de boete vanwege bijzondere omstandigheden Bij vijftien van de zestien bestudeerde boetes zijn er volgens het college geen bijzondere omstandigheden die aanleiding zijn om de boete (verder) te matigen. In de meeste dossiers motiveert het college dit in het besluit met enkele standaardzinnen met de strekking: ‘Daarnaast hebben wij gekeken of er redenen zijn om de boete op uw individuele omstandigheden af te stemmen. Wij hebben geen redenen gevonden om uw boete te verminderen.’ Dat gebeurt zowel als er een zienswijze is gegeven als wanneer dat niet zo is. Soms is de motivering iets uitgebreider bij een zienswijze. Ook is de motivering in het boeterapport dan soms uitgebreider, bijvoorbeeld: ‘Belanghebbende heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die leiden tot het matigen van de boete. Belanghebbende geeft aan dat door de vordering van de gemeente mevrouw in de schuldsanering terecht zal komen. Ondergetekende is van mening dat nu de boete wordt afgestemd op de draagkracht van mevrouw er voldoende en juist rekening wordt gehouden met de aflossing. Er is niet aangegeven dat naast de terugvordering van de gemeente Heerenveen nog meer schulden aanwezig zijn.’ Uit dossiers blijkt niet dat de

85

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

gemeente zelf actief onderzoek doet naar bijzondere omstandigheden, behalve door hiernaar te vragen bij de zienswijze. In één dossier waren er volgens het college wel bijzondere omstandigheden (het college noemt dit zelf dringende redenen), namelijk dat belanghebbende en haar partner geen inkomsten hadden uit arbeid of uitkering. Dit gaf belanghebbende aan op de schriftelijke zienswijzevragenlijst (vanwege corona) en heeft het college gecheckt in Suwinet, blijkt uit het boeterapport. Verder wordt niet helemaal helder hoe deze bijzondere omstandigheden zijn meegenomen in het boetebedrag. Matiging vanwege bijzondere omstandigheden en matiging vanwege de fictieve draagkracht lijken, als we het boeterapport lezen, wat door elkaar te lopen: ‘Ondergetekende kiest er derhalve voor om de boete af te stemmen. Draagkracht van belanghebbende is niet bekend. Volgens de beleidsregels moet er dan worden uitgegaan van de draagkracht die een niet kostendelende bijstandsgerechtigde heeft. (…) Omdat sinds [datum] 2020 belanghebbende en de heer X op hetzelfde adres staan ingeschreven, kunnen zij worden aangemerkt als gehuwden. Echter is de schending geconstateerd toen belanghebbende als alleenstaande werd aangemerkt. Ondergetekende kiest er derhalve voor om de boete te matigen en rekening te houden met de alleenstaande norm.

De draagkracht is dan 5% van de norm alleenstaande.’ Het netto benadelingsbedrag was hier ruim € 6.000, de boete is gematigd naar twaalf (maanden) keer 5% van de alleenstaandennorm, in dit geval € 645,24. Wij zien, zoals eerder opgemerkt, in de dossiers soms (combinaties van) omstandigheden waarvan je je kunt afvragen of dit bijzondere omstandigheden zijn, als het geen dringende redenen zijn of redenen om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen. Zoals hoge en langdurige schulden/schuldhulpverlening/beslag, psychische problematiek/betrokkenheid van de ggz en andere hulpverleners, jonge kinderen (en in één geval een erg jonge ouder), familieomstandigheden, ziekte, en/of onvermogen om de gevolgen van de eigen acties te overzien. Bij één boetebesluit geeft belanghebbende in het zienswijzegesprek aan schulden te hebben van ongeveer een paar duizend euro, maar dat hij geen hulp wil bij het oplossen van de schulden. Er sprake van in ieder geval twee beslagleggers. Belanghebbende is aangemeld bij schuldhulp, maar is de afspraak niet nagekomen, zodat er geen schuldhulptraject is opgestart. Het college is daarom van mening dat er geen gronden zijn om de boete te matigen. Belanghebbende leeft van de kostendelersnorm voor vijf personen. De boete is € 180. 8.3.10

Draagkracht Bij dertien van de zestien bestudeerde boetes heeft het college zichtbaar getoetst of de boete moet worden gematigd vanwege de fictieve draagkracht. Dit is het principe dat belanghebbende de boete binnen een redelijke termijn (die afhangt van de verwijtbaarheid) moet kunnen afbetalen van het inkomen138 boven de beslagvrije voet. In zes van deze gevallen is de boete inderdaad gematigd. Het college stelt de boete dan eigenlijk altijd vast op twaalf maanden keer 5% (bij besluiten in 2020) of 10% van de bijstandsnorm, omdat de draagkracht meestal niet bekend is. Bij zeven besluiten wordt de boete niet gematigd vanwege de fictieve draagkracht, omdat het boetebedrag al betaald kan worden binnen de maximaal mogelijke aflossingstermijn of (in twee gevallen) omdat het inkomen ver boven de bijstandsnorm ligt. Bij drie besluiten heeft het college de fictieve draagkracht niet meegenomen. Bij twee daarvan ging het om zulke lage bedragen (€ 180 en € 60) dat deze zeker binnen een jaar afgelost kunnen worden van het bijstandsbedrag boven de beslagvrije voet; bovendien is een van deze boetes niet verstuurd 138 Heerenveen rekent het vermogen hierbij niet mee, zoals in paragraaf 5.3 aan de orde kwam.

86

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

omdat er geen adres bekend was. In één dossier is een boete van meer dan € 6.200 opgelegd, zonder toets op fictieve draagkracht. Maar ook dit (al eerder genoemde) boetebesluit is niet verstuurd. Bij de besluiten met recidive heeft het college de maximale aflostermijn niet vermenigvuldigd met 150% (en dus het op de draagkracht afgestemde boetebedrag niet verhoogd met 150%). Hierover staat ook geen bewuste afweging in de dossiers. Het college maakt blijkbaar geen gebruik van deze bevoegdheid die het Boetebesluit geeft.

8.4

Overig

8.4.1

Functiescheiding Bij alle bestudeerde boetebesluiten is er functiescheiding (artikel 10:3, vierde lid Awb): degene die in mandaat het boetebesluit neemt is niet dezelfde als degene die het boeterapport heeft opgemaakt. Het boetebesluit wordt altijd ondertekend door het afdelingshoofd Maatschappelijke Ontwikkeling; een Specialist Inkomen maakt het boeterapport op. Onderaan het boeterapport staat altijd een advies voor het besluit; dit is in alle dossiers het boetebesluit dat (vaak op dezelfde dag) wordt genomen. Ook het boetegesprek wordt door dezelfde Specialist Inkomen gevoerd. Uit de interviews blijkt dat de Specialist Inkomen die het terugvorderingsbesluit voorbereidt, nooit degene is die de boete voorbereidt.

8.4.2

Eisen aan het boetebesluit Alle bestudeerde boetebesluiten bevatten: — de wetsartikelen waarop het besluit is gebaseerd (onderaan het besluit en niet altijd specifiek; zie eerder paragraaf 5.4.2); — informatie over hoe bezwaar te maken en een voorlopige voorziening aan te vragen tegen het besluit (het taalgebruik in deze rechtsbeschermingsbijlage is erg formeel); — een omschrijving van de overtreding (vaak erg kort, met verwijzing naar het terugvorderingsbesluit) en het overtreden voorschrift (wetsartikel(en)) (artikel 5:9 Awb); — de naam van de overtreder (artikel 5:52 Awb); — het boetebedrag (artikel 5:52 Awb); — de betalingstermijn (artikel 4:86 Awb). Zoals hiervoor beschreven, is de motivering van de bestudeerde boetebesluiten op sommige punten erg kort en standaard, bijvoorbeeld de schending van de inlichtingenplicht, de verwijtbaarheid, het (niet) bestaan van redenen om af te zien van een boete en bijzondere omstandigheden.

8.5

Analyse De manier waarop het college van Heerenveen boetes oplegt op basis van de Participatiewet, voldoet voor een groot deel aan de eisen die de Awb, de Participatiewet, het Boetebesluit, jurisprudentie en algemene beginselen van behoorlijk bestuur stellen. Er is sprake van functiescheiding (degene die het boetebesluit in mandaat neemt is niet dezelfde als de opsteller van het boeterapport). Het college geeft belanghebbenden altijd de gelegenheid om hun zienswijze te geven, in een fysiek gesprek of (sinds corona) telefonisch of schriftelijk. Er wordt altijd een boeterapport gemaakt; artikel 5:53 Awb stelt dit enkel verplicht

87

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

als een boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd. De boetebesluiten bevatten alle elementen die er volgens de Awb in moeten zitten; zo wordt de belanghebbende erop gewezen dat hij bezwaar kan maken en/of een voorlopige voorziening aan kan vragen en staat in de besluiten een (wel vaak summiere) omschrijving van de overtreding en het overtreden voorschrift, het te betalen bedrag en de betalingstermijn. Het boetebedrag wordt bij het grootste deel van de bestudeerde besluiten juist berekend en het college toetst bijna altijd of de boete moet worden gematigd vanwege de draagkracht van belanghebbenden. De bestudeerde boetebesluiten zijn genomen binnen de termijn van dertien weken na de datum van het boeterapport (artikel 5:51 Awb), en zeker binnen de dwingende termijn van drie jaar (bij een mogelijk boetebedrag onder de € 340) of vijf jaar (bij een bedrag daarboven) na de datum van het rapport. Wel wordt een groot deel van de besluiten een half jaar tot twee jaar na de terugvordering genomen, terwijl in de beleidsregels staat dat het boeteonderzoek start na afloop van de bezwaarprocedure of ongebruikte bezwaartermijn (zes weken).

Op enkele punten komen we duidelijke onrechtmatigheden tegen: — Er wordt geen boeterapportage en/of rapportage van het rechtmatigheidsonderzoek (waar het college de schending van de inlichtingenplicht mee onderbouwt) meegestuurd met de uitnodiging om een zienswijze te geven. Volgens artikel 5:50, eerste lid onder a Awb moet dat wel, zodat de belanghebbende zich goed kan voorbereiden; — Ook stuurt het college het boeterapport niet mee met het besluit, terwijl dit volgens artikel 5:48 , derde lid verplicht is; — Het college houdt bij het bepalen van de hoogte van de boete geen rekening met het boeteplafond bij een hoog benadelingsbedrag. Dit plafond volgt uit artikel 18a, eerste lid Participatiewet en artikel 2, zevende lid Boetebesluit in samenhang met de jurisprudentie van de CRvB139, artikel 23, vierde lid Wetboek van Strafrecht (boetecategorieën) en het lex mitior-principe (bij verandering van de regels sinds het begin van de overtreding, moet het college de voor belanghebbende gunstigste regels toepassen). Hierdoor kunnen te hoge boetes worden opgelegd – in één dossier is dat ook gebeurd, in drie andere dossiers is de boete gematigd vanwege de draagkracht van de belanghebbenden; — Uit de recidiveboetebesluiten blijkt niet dat op het vanwege de recidive met 150% vermenigvuldigde benadelingsbedrag, de verwijtbaarheidspercentages worden toegepast.

Daarnaast is er een aantal grijze gebieden. De werkwijze in Heerenveen is dat het boeteonderzoek, waaronder ook het zienswijzegesprek, zich niet meer richt op de schending van de inlichtingenplicht; daar gaat het college van uit op basis van het rechtmatigheidsonderzoek dat tot een herziening/intrekking van bijstand heeft geleid. Dat betekent dat de belanghebbende in het boetegesprek niet meer uit kan leggen waarom er volgens hem/haar geen schending van de inlichtingenplicht was. Omdat een bestuurlijke boete een strafsanctie is, geldt er bij boetes een verzwaarde bewijslast voor de schending van de inlichtingenplicht. Dat betekent onder meer dat het college belastende verklaringen uit het rechtmatigheidsonderzoek waarbij belanghebbende niet op zijn zwijgrecht is gewezen, niet mag gebruiken. Het college moet de schending van de inlichtingenplicht aantonen, niet alleen aannemelijk maken. Dat geldt niet voor de hoogte van het benadelingsbedrag (dat de basis is voor de hoogte van de boete); die hoeft volgens de CRvB alleen aannemelijk te zijn. De inrichting van het 139 Zie bijvoorbeeld CRvB 10 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2149; het college kan geen hogere boete opleggen dan de maximale

geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid Wetboek van Strafrecht zou hebben kunnen opleggen.

88

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

boeteonderzoek in Heerenveen heeft nadelen: er is geen extra controle of de schending van de inlichtingenplicht zoals vastgesteld in het rechtmatigheidsonderzoek, ook voldoet aan de verzwaarde bewijslast voor de boete. In enkele dossiers rees bij ons de vraag of is voldaan aan de verzwaarde bewijslast, of is in bezwaar of beroep geoordeeld dat hier niet aan is voldaan. Er wordt zoals gezegd geen rechtmatigheids- en/of boeterapportage met de belanghebbende gedeeld tijdens het boetetraject. Om de schending van de inlichtingenplicht te motiveren verwijst het college in het voornemen om een boete op te leggen (tegelijk de uitnodiging voor het zienswijzegesprek) naar het besluit tot intrekking/herziening en terugvordering. De schending van de inlichtingenplicht is in dit voornemen en ook in het uiteindelijke besluit meestal alleen gemotiveerd met: ‘U heeft niet doorgegeven dat [korte omschrijving]. Hierdoor heeft u te veel uitkering ontvangen. Het gaat om een bedrag van […] Op [datum] hebben wij u hier een brief over gestuurd [het terugvorderingsbesluit].’ In enkele voornemens en/of besluiten zijn elementen van deze tekst weggevallen (bijvoorbeeld ‘u heeft niet op tijd doorgegeven dat’ – rest tekst ontbreekt). Ook de periode waarin de inlichtingenplicht zou zijn geschonden, staat er vaak niet bij.

In paragraaf 7.5.3 merkten we al op dat ook het terugvorderingsbesluit vaak summier is gemotiveerd. Het tijdsverloop tussen de schending van de inlichtingenplicht en de terugvordering en de start van het boetetraject is lang; dit mag volgens de wet, want die stelt alleen eisen aan het tijdsverloop tussen het boetetapport en het boetebesluit en die zijn in Heerenveen meestal van dezelfde datum. Verder valt in de brieven en besluiten het ingewikkelde, juridische taalgebruik op. Dit alles zou ertoe kunnen leiden dat voor de belanghebbende onvoldoende duidelijk is waar hij/zij van wordt beschuldigd en dat hij/zij zich onvoldoende kan verweren. Wel blijkt uit enkele interviews dat medewerkers brieven soms mondeling uitleggen. Ook is de vraag of de schending van de inlichtingenplicht in de boetebesluiten altijd voldoende gemotiveerd is. Ook het onderzoek naar en de motivering van redenen om af te zien van een boete, de mate van verwijtbaarheid en bijzondere omstandigheden is beperkt terug te zien in de dossiers. Vooral als mensen geen zienswijze geven, volstaat het college met een standaardmotivering in het boeterapport en -besluit dat er sprake is van normale verwijtbaarheid en dat er geen redenen zijn om af te zien van een boete of deze te matigen vanwege bijzondere omstandigheden.

Wel matigt het college de boete als de draagkracht niet bekend is tot de fictieve draagkracht die een niet-kostendelende bijstandsgerechtigde heeft (5% of, voor 2020, 10% van de bijstandsnorm). In de Beleidsregels bestuurlijke boete komen vaak woorden als ‘maatwerk’, ‘individuele beoordeling’, ‘persoonlijke situatie’ en ‘evenredigheid’ terug. In de interviews geven medewerkers aan dat zij bij boeteoplegging altijd kijken naar de individuele situatie van de belanghebbende en op basis daarvan een afweging maken. In de dossierstudie is die individuele, persoonlijke afweging niet altijd goed terug te zien; het college maakt in elk boeterapport en besluit gebruik van dezelfde korte standaardoverwegingen. Ook maakt het college geen gebruik van de mogelijkheid om te kiezen voor aangepaste, lagere percentages en factoren om in het individuele geval een evenredige boete te berekenen.

89

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Bijlage 1: Deelvragen

Thema I – Toetsingskader Rechtmatigheidstoetsing 1. Aan welke vereisten moeten terugvorderingsbesluiten op grond van de Awb, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de Participatiewet, IOAW, IOAZ en geldende jurisprudentie voldoen? 2. Aan welke vereisten moeten boetebesluiten op grond van de Awb, algemene beginselen van behoorlijk bestuur, de Participatiewet, IOAW, IOAZ en geldende jurisprudentie voldoen? Doelmatigheidstoetsing 3. In hoeverre komt aan het gemeentebestuur beleidsruimte toe bij terugvordering? 4. Op welke wijze is hieraan invulling gegeven in verordeningen, beleidsregels en andere documenten? Welke (procedurele en inhoudelijke/materiële) uitgangspunten zijn geformuleerd? 5. In hoeverre komt aan het gemeentebestuur beleidsruimte toe bij boeteoplegging? 6. Op welke wijze is hieraan invulling gegeven in verordeningen, beleidsregels en andere documenten? Welke (procedurele en inhoudelijke/materiële) uitgangspunten zijn geformuleerd? 7. In hoeverre is de invulling van de beleidsruimte bij terugvordering en boeteoplegging in overeenstemming met de hogere wet- en regelgeving? Thema II – Beoordeling besluiten Terugvorderingsbesluiten 8. Wat is de grondslag/aanleiding om tot terugvordering over te gaan? 9. In hoeverre zijn de terugvorderingsbesluiten voldoende en zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd? 10.

Op welke wijze en in hoeverre zijn de relevante belangen zorgvuldig afgewogen en is rekening gehouden met de specifieke situatie van de bijstandsgerechtigde? 11. Wanneer en onder welke omstandigheden wordt besloten tot het (gedeeltelijk) afzien van terugvordering? 12. In hoeverre voldoen de terugvorderingsbesluiten aan de algemene beginselen van behoorlijke bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur? Boetebesluiten 13. Wat is de grondslag/aanleiding om tot boeteoplegging over te gaan? 14. In hoeverre zijn de boetebesluiten voldoende en zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd? Op welke wijze is invulling gegeven aan de verzwaarde stelplicht en bewijslast? 15. Op welke wijze en in hoeverre zijn de relevante belangen zorgvuldig afgewogen en is rekening gehouden met de specifieke situatie van de bijstandsgerechtigde? 16. Wanneer en onder welke omstandigheden wordt besloten tot het (gedeeltelijk) afzien van het opleggen van een boete? 17. In hoeverre voldoen de boetebesluiten aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel en het verbod op willekeur?

90

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Bijlage 2: Wetsartikelentabel Participatiewet en IOAW

Participatiewet

IOAW

9 17

37 (ten dele) 44

18a lid 1 18a lid 2

20a lid 1 20a lid 2

18a lid 4

20a lid 4

18a lid 5 18a lid 6

20a lid 5 20a lid 6

18a lid 7 18a lid 12

20a lid 7 20a lid 11

43 44

15 (ten dele) 16a (ten dele)

54

17

58 lid 1 58 lid 2

25 lid 1 25 lid 2 en 3

58 lid 4 (NB: zes maanden)

25 lid 4 (NB: zes maanden)

91

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Bijlage 3: Onderzoeksmethoden

Document- en literatuurstudie Om de rechtmatigheid en doelmatigheid van het Heerenveens terugvorderings- en boetebeleid te beoordelen, is relevante (landelijke) wet- en regelgeving bestudeerd. Hierbij zijn onderen andere (wetsvoorstellen voor) de Participatiewet en de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving onderzocht. Daarnaast is jurisprudentie op het gebied van terugvordering en boetes bestudeerd. Hierin wordt namelijk nadere invulling gegeven aan de uitleg van deze wet- en regelgeving. Ook zijn er aanverwante onderzoeken en publicaties bekeken. In bijlage 4 is een overzicht opgenomen van de onderzochte literatuur. Daarnaast zijn er in het kader van dit onderzoek het Heerenveense beleid bestudeerd, waaronder de Handhavingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Heerenveen 2015 en de Beleidsregels handhaving en inning vorderingen Participatiewet Heerenveen bekeken. Ook zijn er procedurebeschrijving en andere interne werkinstructies opgevraagd bij de gemeente. In dit kader zijn de werkinstructie inzet handhaving en de werkwijze/afspraak rondom brutering van terugvorderingen Participatiewet en IOAW aangeleverd en bekeken. Naast (beleids-)stukken zijn ook andersoortige documenten bestudeerd. Denk hierbij aan formats voor de beschikkingen, het rechtmatigheidsformulier, rapportages en uitnodigingsbrieven.

Bij de commissie bezwaarschriften zijn jaarverslagen en adviezen over terugvorderingsen boetebesluiten opgevraagd en bestudeerd. Oriënterende gesprekken Om een algemeen beeld te krijgen van deze wijze waarop de gemeente Heerenveen omgaat met terugvordering en boeteoplegging zijn acht oriënterende gesprekken gevoerd. De gesprekken zijn via Microsoft Teams gevoerd. De uitkomst van deze gesprekken is als input gebruikt bij het opstellen van de aandachtspuntenlijst voor de dossierstudie en de verdiepende gesprekken. In overleg met de begeleidingscommissie is besloten gesprekken te voeren met de volgende personen: — — — — —

Portefeuillehouder Werk en Inkomen Teammanagers afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling Beleidsadviseur Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz Kwaliteitsadviseur Participatiewet Interne controller

92

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

— — —

Twee leden van de Participatieraad Secretarissen en voorzitter van de commissie bezwaarschriften Collegevertegenwoordiger in bezwaar- en beroepsprocedures

Dossierstudie De belangrijkste onderzoeksmethode was een omvangrijke dossierstudie. Wij hebben terugvorderings- en boetedossiers uit de periode 2016-2020 bestudeerd. In alle gevallen was er sprake van een afgerond dossier. Dat wil zeggen dat definitief is besloten tot terugvordering of boeteoplegging en de bezwaar- en beroepstermijn inmiddels is verstreken. Om te garanderen dat de onderzochte dossiers een goede afspiegeling vormden van de praktijk, is er een steekproef getrokken uit de terugvorderings- en boeteregistratie de gemeente Heerenveen. Hieruit zijn dossiers geselecteerd waarbij rekening is gehouden met een spreiding over de volgende selectiecriteria: — — — —

— —

Het jaar waarin het terugvorderings- of boetebesluit is genomen; De wet op basis waarvan het besluit is genomen (Participatiewet en IOAW)140; De hoogte van de vorderingen; Het aantal terugvordering of boeteoplegging per bijstandsgerechtigden (bijstandsgerechtigden waarbij éénmalig besloten is tot terugvordering of boeteoplegging en waarbij dit meermaals het geval was); De aard van de besluiten (enkelvoudige terugvorderingsbesluiten; enkelvoudige boetebesluiten; en een combinatie van een terugvorderings- en een boetebesluit) Bij terugvorderingsbesluiten de verschillende wettelijke grondslagen (schending inlichtingenplicht versus andere grondslagen).

Dit heeft uiteindelijk geleid tot een steekproef waar 62 besluiten zijn geselecteerd en aangeleverd door de gemeente. In overleg met de begeleidingscommissie is uiteindelijk ook besloten een aantal dossiers te bestuderen waar is afgezien van terugvordering. Deze dossiers zijn door medewerkers van de gemeente geselecteerd en aangeleverd. Tijdens het onderzoek is gebleken dat er enkele terugvorderingen in de registratie meerdere keren waren opgeboekt (om financieel-administratieve redenen), waardoor het uiteindelijke aantal bestudeerde dossiers anders uitviel dan de oorspronkelijke selectie. In sommige gevallen sprake was sprake van een verkeerde geregistreerde grondslag. Dit heeft echter niet tot een onevenwichtige verdeling in de uiteindelijk bestudeerde dossiers geleid. Uiteindelijk zijn in het kader van dit onderzoek zijn in het totaal 57 terugvorderings- en boetebesluiten bestudeerd. Hierbij was er 31 keer sprake van een terugvordering141, zestien keer van een boete en in tien onderzochte dossiers is er afgezien van terugvordering. Verdiepende gesprekken Aanvullend op de dossierstudie zijn er gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente Heerenveen.

In deze gesprekken is zowel in algemene zin als aan de hand van de uitkomsten van de dossierstudie ingegaan op de wijze waarop medewerkers invulling geven aan de beleidsvrijheid die de gemeente toekomt, hoe zij besluiten voorbereiden en motiveren en hoe zij maatwerk trachten te leveren. Er is gesproken met twee medewerkers Handhaving, twee medewerkers Terugvordering en Verhaal en negen Specialisten Inkomen.

140 Er was geen sprake van terugvorderings- of boetebesluiten op grond van de IOAZ. 141 Schending inlichtingenplicht: 20, overige grondslagen: 11.

93

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Daarnaast is in deze fase van het onderzoek een gesprek gevoerd met de burgemeester en voor een tweede keer met de portefeuillehouder Werk en Inkomen. In deze gesprekken is ingegaan op de bestuurlijke betrokkenheid en uitgangspunten voor terugvordering en boete. Tot slot is een gesprek gevoerd met een advocaat die ervaring heeft in het bijstaan van cliënten op het gebied van terugvorderingen en boetes in de gemeente Heerenveen. Vanwege de coronamaatregelen is besloten ook deze gesprekken via MicrosoftTeams te voeren. Focusgroepen Om ook de visie en ervaringen van bijstandsgerechtigden op het terugvorderings- en boetebeleid mee te nemen in het onderzoek, zijn twee focusgroepen die op een fysieke locatie plaatsvonden georganiseerd waarvoor inwoners zich konden aanmelden. In deze focusgroepen is aan bijstandsgerechtigden de kans geboden om hun ervaringen over de wijze waarop de gemeente omgaat met terugvordering en boeteoplegging te delen met de onderzoekers. De onderzoekers waren niet bekend met de dossiers van deze deelnemers. Alle inwoners die na 2015 te maken hebben gehad met een terugvorderings- of boetebesluit, zijn door de gemeente per brief uitgenodigd om deel te nemen aan de focusgroep. Om te waarborgen dat deelnemers konden zich rechtstreeks aanmelden bij de onderzoekers.