Bijlage 4 Eindrapportage Terugvordering en boete

Er hoeft in die gevallen geen uitgebreid onderzoek plaats te vinden om vast te stellen dat er onrechtmatig te veel bijstand is verstrekt, bijvoorbeeld omdat uit aanwezige vliegtickets duidelijk wordt hoe lang men in het buitenland heeft verbleven. Een ander voorbeeld is een terugvordering die volgt uit een melding waaruit blijkt dat een belanghebbende achteraf kan beschikken over middelen, zoals het ontvangen van een erfenis of een nabetaling van loon. Overigens hoeft er in zulke situaties niet altijd sprake te zijn van een schending van de inlichtingenplicht. 6.2.2

Het nemen van een terugvorderings- en boetebesluit Wanneer het rechtmatigheidsonderzoek is afgerond, is de rechtmatigheidsvraag voor het college beantwoord. Als hieruit blijkt dat bijstand geheel of gedeeltelijk onrechtmatig is verstrekt, is een Specialist Inkomen verantwoordelijk voor de beslissing om al dan niet een terugvorderings- en boetebesluit te nemen. Hierbij moet de Specialist Inkomen in Heerenveen ook rekening houden met de doelmatigheid van een terugvordering, blijkt uit de interviews: ligt een terugvordering in de rede gezien alle feiten en omstandigheden? In de woorden van een medewerker: ‘Handhaving kijkt alleen naar de feiten; de Specialist Inkomen ook naar de gevolgen van de terugvordering.’ De overwegingen die ten grondslag liggen aan het opleggen van een terugvorderingsbesluit worden vastgelegd in een rapportage. Vervolgens wordt het terugvorderingsbesluit genomen en verstuurd. Als er wordt teruggevorderd vanwege een schending van de inlichtingenplicht, moet ook een aanvullend boeteonderzoek worden uitgevoerd. Dit onderzoek wordt uitgevoerd door een Specialist Inkomen. De Specialist Inkomen die betrokken is geweest bij het terugvorderen van de teveel verstrekte bijstand is nooit dezelfde persoon die onderzoekt of een boete moet worden opgelegd.

6.2.3

Invordering De medewerkers van Terugvordering en Verhaal verantwoordelijk voor de daadwerkelijke invordering van de terugvorderings- en boetebedragen. Terugvordering- en verhaalmedewerkers ontvangen een kopie van het terugvorderingsbesluit, zodat duidelijk is binnen welk

127 Op grond van artikel 13, eerste lid onderdeel e Participatiewet mag een bijstandsgerechtigde gedurende maximaal vier weken

per kalenderjaar en maximaal vier weken aaneengesloten met behoud van bijstand in het buitenland verblijven.

57

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

termijn de belanghebbende het bedrag moet betalen.128 Wanneer er betalingsproblemen zijn, zijn Terugvordering en Verhaal medewerkers verantwoordelijk voor het maken van betalingsafspraken met belanghebbende.

6.3 6.3.1

Rolinvulling Werken vanuit de bedoeling In de gesprekken met medewerkers van de gemeente hebben we gevraagd naar de gehanteerde werkwijze en de prioriteiten die binnen deze werkwijze worden gelegd. Hoewel medewerkers bijna allemaal aangeven de (inherente) spanning te ervaren tussen aan de ene kant het belang om onrechtmatig verstrekte bijstand terug te vorderen en eventueel te sanctioneren en aan de andere kant het helpen/ondersteunen van bijstandsgerechtigden/inwoners, komt uit de gesprekken een duidelijk beeld naar voren van een breed gedragen cultuur en uitvoeringspraktijk. De gemeente Heerenveen hecht eraan dat er wordt gewerkt vanuit de bedoeling. Een medewerker merkt hierover op dat ‘regels belangrijk zijn, maar menselijkheid minstens net zo en misschien nog wel belangrijker.’ Sommige medewerkers wijzen erop dat werken vanuit de bedoeling de laatste jaren binnen de gemeentelijke organisatie meer nadruk heeft gekregen. De gemeente is volgens hen meeveranderd met de maatschappij en besteedt meer aandacht aan de menselijke maat. Andere medewerkers zien daarentegen geen ontwikkeling in de tijd maar menen dat ‘werken vanuit de bedoeling’ altijd al de aandacht had.

Een medewerker merkt op dat voor werken vanuit de bedoeling en het leveren van maatwerk relatief weinig ruimte is bij boeteoplegging en – in nog mindere mate – bij terugvordering in vergelijking met andere onderwerpen, zoals toekenning van bijzondere bijstand. Toch geven alle medewerkers aan het principe van ‘werken vanuit de bedoeling’ toe te passen in hun werk. Zij koppelen ‘werken vanuit de bedoeling’ aan het leveren van individueel maatwerk en het in kaart brengen van de gehele individuele situatie waarin een bijstandsgerechtigde verkeert (‘integraal werken’). Hierbij wordt niet alleen het contact met de klant gezien als belangrijk, maar ook het contact met andere betrokken actoren zoals de meitinkers129 en schuldhulpverlening. Dit ‘werken vanuit de bedoeling’ kan ertoe leiden dat afgezien wordt van terugvordering of boeteoplegging (zie de volgende hoofdstukken).

6.3.2

Bestuur en uitvoering Meerdere medewerkers geven aan dat het werken vanuit de bedoeling zich voornamelijk manifesteert in de uitvoering. In het beleid is volgens hen een strakke lijn neergelegd, waar minder ruimte wordt geboden om de menselijke maat toe te passen. Het ‘werken vanuit de bedoeling’ krijgt weinig concrete uitwerking in het beleid. In de uitvoering wordt ook zonder de aanwezigheid van dringende redenen de ruimte ervaren om mee te denken met de inwoner en maatwerk te leveren. Hoewel de uitvoeringspraktijk lijkt af te wijken van wat in het beleid is neergelegd, hebben medewerkers het idee in lijn met de wensen en verwachtingen van het bestuur te handelen. Medewerkers hebben het idee dat

128 De standaardtermijn waarbinnen betaling moet plaatsvinden is volgens artikel 4:87 van de Awb zes weken. Hiervan kan in het

besluit worden afgeweken. 129 De meitinker is het eerste aanspreekpunt voor inwoners die ondersteuning vragen op het gebied van wonen, werk, jeugd, welzijn of zorg

58

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

het bestuur ten opzichte van de uitvoering eerder geneigd is om in individuele casussen milder te beoordelen dan harder. Meerdere medewerkers waarschuwen voor bestuurlijke inmenging op casusniveau. Dit gebeurt zelden tot incidenteel, maar kan wel leiden tot ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Enkele medewerkers geven aan dat zij vrezen dat het bestuur op basis van een niet-volledig beeld besluit om een burger tegemoet te komen. Een medewerker zegt hierover: ‘Iemand die de wethouder, politiek of media zoekt, krijgt een ander besluit dan iemand die dit niet doet of kan’. Het bestuur heeft aangegeven dat het graag ziet dat lastige dilemma’s uit de uitvoering worden voorgelegd. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat op deze manier een casus tot een bredere discussie kan leiden. Een gesprekspartner geeft hierover aan dat uitvoering en beleid twee kanten van dezelfde medaille zijn die elkaar over en weer beïnvloeden. Wanneer een lastig dilemma aan het bestuur wordt voorgelegd, kan hier een bestuurlijke afweging worden gemaakt, waar niet alleen naar rechtmatigheid wordt gekeken. 6.3.3

Verschillen in de uitvoering Omdat er verschil zit tussen het strakke beleid en de ruimere uitvoeringspraktijk, biedt het beleid weinig tot geen houvast voor de uitvoering. Dit leidt ertoe dat - waar gewerkt wordt vanuit de bedoeling - er door medewerkers verschillende accenten worden gelegd. Geïnterviewde medewerkers geven aan dat zij proberen een eenduidige uitvoeringslijn te bewaken door op casusniveau regelmatig afstemming te zoeken met naaste collega’s of een adviseur kwaliteit. Op deze manier wordt geprobeerd een gezamenlijke visie op terugvordering en boeteoplegging te hanteren. Ook is gebleken dat medewerkers hierover een training hebben gevolgd. Toch wordt door meerdere medewerkers erkend dat er verschillen tussen medewerkers kunnen ontstaan en soms ook daadwerkelijk ontstaan wanneer gewerkt wordt vanuit de bedoeling. Een medewerker zegt hierover: ‘Iedere Specialist Inkomen werkt vanuit de bedoeling, maar met zijn eigen normen en waarden. Het kan best zijn dat de een anders beslist dan de ander.’ Een andere medewerker benoemt het volgende: ‘Het maakt wel uit wie het dossier behandelt. Dit is deels inherent aan het werken met mensen; iedereen heeft zijn eigen waarden en normen, maar het beleid zou hierin duidelijker kunnen zijn.

In beleid kan de gemeente duidelijk maken wat zij wil als organisatie.’ Dit beeld en deze behoefte wordt door andere medewerkers bevestigd; breed leeft de behoefte dat het beleid wordt herzien en meer richting gaat geven. Ook wordt genoemd dat werkinstructies en het uitschrijven van werkprocessen wenselijk zouden zijn om meer uniformiteit te bewerkstelligen. Tegelijkertijd moet er volgens medewerkers genoeg ruimte blijven voor de uitvoering om vanuit de bedoeling te kunnen blijven werken en maatwerk te leveren in individuele situaties.

6.4 6.4.1

Bejegening en communicatie Informeren over de plichten Belanghebbenden moeten inlichtingen/wijzigingen zo snel mogelijk doorgeven aan de gemeente Heerenveen. Dit moet volgens het beleid in ieder geval binnen twee weken. Wijzigingen moeten met een mutatieformulier worden doorgegeven aan de gemeente.130 130 Zie: https://www.heerenveen.nl/zorg-en-uitkeringen/wijzigingen-melden-uitkering/

59

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Uit de dossiers en interviews met medewerkers blijkt dat belanghebbenden op meerdere manieren geïnformeerd worden over hun rechten en plichten. Rondom de aanvraag van hun uitkering worden ze met een informatiemap geïnformeerd over alle (wettelijke) verplichtingen die voor hen gelden. Ook worden er ongeveer één keer per jaar contactgesprekken gehouden met de zogenoemde zorgklanten zonder werkcoach. Zorgklanten zijn mensen met een lange afstand tot de arbeidsmarkt. In deze gesprekken worden belanghebbende ook gewezen op de verplichtingen. Andere klanten hebben regelmatig contact met hun werkcoach. Medewerkers geven aan dat zij er in de terugvorderings- en boetefase van uitgaan dat de belanghebbende goed is ingelicht over de verplichtingen en het hem of haar dus ‘redelijkerwijs duidelijk moet zijn welke feiten en omstandigheden van invloed kunnen zijn op de arbeidsinschakeling of het recht op bijstand’ en dus gemeld (hadden) moeten worden. Daarnaast zijn er meerdere momenten tijdens het terugvorderingsproces waarop er contact is met een belanghebbende. Medewerkers geven aan dat deze gesprekken ook gebruikt worden om te bepalen of en in welke mate belanghebbende op de hoogte is van de verplichtingen en deze waar nodig toe te lichten. 6.4.2

Formats voor schriftelijke stukken Besluiten, rapporten en brieven worden opgesteld aan de hand van een vastgesteld format dat door de medewerkers moet worden ingevuld en geïndividualiseerd. In een deel van de onderzochte dossiers was de tekst van een besluit echter niet aangepast op de situatie van belanghebbende. Vooral in oudere besluiten staan soms slordigheden, bijvoorbeeld dat een kopje of zelfs een heel tekstblok uit het format niet is aangepast. Zo waren er voorbeelden waar bepaalde variabelen niet waren ingevuld. Denk hierbij aan de grondslag, de hoogte van een terugvordering of de betalingstermijn. Ook staan in meerdere besluiten passages die niet op het betreffende geval van toepassing zijn. In een aantal dossiers werd bijvoorbeeld een terugvordering volledig verrekend met het resterende vakantiegeld, maar stond in het besluit wel een passage waarin werd ingegaan op het termijn waarbinnen de terugvordering betaald moet worden. Volgens het format moet de wettelijke grondslag worden aangehaald in het besluit. De grondslag staat als opsomming met weinig toelichting onderaan het besluit onder het kopje ‘(Wets)artikelen’. Artikelnummers (bijvoorbeeld van de Beleidsregels bestuurlijke boete) en het artikellid dat van toepassing is worden niet altijd genoemd.

Medewerkers bevestigen dat het systeem werkt met standaardtekstblokken die de medewerker waar nodig zelf kan invullen en aanpassen. Volgens sommige medewerkers ligt hier een kans om beter te communiceren met de burger. Hiervoor zouden de (verouderde) standaardbrieven/-formats onder de loep genomen moeten worden. Daarnaast geven medewerkers aan dat er niet (meer) wordt gewerkt met een vierogenprincipe; een van hen vindt dat dit wel goed zou zijn, omdat hij/zij ziet dat er slordigheden in brieven en besluiten staan.

6.4.3

Communicatie Uit sommige bestudeerde dossiers blijkt dat medewerkers veel en in begrijpelijke taal hebben gecommuniceerd met de belanghebbende, bijvoorbeeld via de mail. Dat is vaak in een eerdere fase van het proces, bijvoorbeeld rondom de aanvraag van de uitkering, rondom de arbeidsverplichtingen (waarbij er veel contact is met de klantmanager131), en/of in het kader van rechtmatigheidsonderzoeken, minder rondom de oplegging van een boete. In andere dossiers 131 De klantmanager maakt deel uit van het team Werk met de focus gericht op de uitstroom naar werk. De klantmanager is op

dit gebied verantwoordelijk voor het begeleiden en informeren van de belanghebbende.

60

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

is dit niet vastgelegd, maar dat betekent niet dat er bijvoorbeeld geen telefonisch contact is geweest. Volgens de inwoners die aan de groepsgesprekken hebben deelgenomen zitten er grote verschillen tussen de werkwijzen van medewerkers, zowel qua communicatie als welwillendheid. Ook stelt de gemeente zich volgens hen vaak niet meewerkend op, bijvoorbeeld op het gebied van het verkrijgen van werk. Inwoners geven aan dat de gemeente op deze manier alleen maar bewerkstelligt dan mensen bepaalde baantjes en/of inkomsten niet melden. ‘De houding van de gemeente zorgt ervoor dat ik op de fuck-it-button druk.’ Inwoners geven verder aan dat vooral de communicatie rondom het terugvorderings- en boetebesluit van groot belang is. In deze valt op dat de gemeente in sommige dossiers een voornemen tot een terugvorderingsbesluit verstuurt aan de belanghebbende. Dit gebeurt echter niet in alle onderzochte dossiers. In de interviews vertellen medewerkers dat zij rondom de terugvorderings- en boetebesluiten ook regelmatig mondeling uitleg geven aan de belanghebbende. Bij een boete wordt belanghebbende daarnaast ook altijd uitgenodigd voor een zienswijzegesprek. Sinds corona (maart 2020) gebeurt dit met een schriftelijke vragenlijst in plaats van een gesprek op kantoor; hierop kunnen belanghebbenden telefonisch of schriftelijk reageren.

‘Een terugvordering of boete kan rauw op je dak vallen, daar moet de gemeente beter op inspelen en mee omgaan. De hoogte van het terugvorderingsbedrag en de wijze waarop dit met mij wordt gecommuniceerd maakt of ik het voel als straf of niet.’ Overall valt op dat in de rapporten en beschikkingen het taalniveau hoger ligt dan in de informele contactmomenten met de burger. Voorbeelden van beschikkingen zijn hersteltermijnen, herzienings- en intrekkingsbeschikkingen, (vooraankondigingen van) terugvorderings- en boetebesluiten, invorderingsbesluiten, etc. Er staat bijvoorbeeld: ‘U dient’, ‘Om na te gaan of u voldoet aan het gestelde in de beschikking d.d. [datum] met besluitnummer […]’. Termen als ‘benadelingsbedrag’ worden niet altijd uitgelegd. In interviews met medewerkers wordt erkend dat de brieven en besluiten (te) formeel en juridisch zijn opgesteld en dat dit beter zou kunnen. Tot slot gaven enkele inwoners aan dat zij zich als fraudeur behandeld voelen. Enkele stelden ook daadwerkelijk zo betiteld te worden door de gemeente. Uit de gesprekken met medewerkers en de onderzochte dossiers komt echter een ander beeld. Slechts in één onderzocht besluit wordt het woord fraude gebruikt in de communicatie met de inwoner. Ook wordt de term fraude/fraudeur volgens medewerkers niet in documenten gebruikt.

Medewerkers geven aan deze term te mijden, omdat volgens hen vaak geen sprake is van fraude of fraudeurs. ‘Fraude is wanneer iemand willens en wetens misbruik maakt van bijvoorbeeld een uitkering. Deze mensen frauderen willens en wetens met het oogmerk geld te ontvangen waar zij geen echt op hebben. Ik zie vaak dat mensen zich niet bewust zijn van de onrechtmatigheid en niet doelbewust frauderen.’ Wel geven medewerkers aan dat onderling soms wordt gesproken over fraudevorderingen. Deze term wordt gebruikt voor gevallen waarin de inlichtingenplicht is geschonden.

61

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

6.5

Analyse Bij de uitvoering van de Participatiewet, IOAW en IOAZ, maar ook breder, bijvoorbeeld bij vergunningverlening in het fysiek domein, staat in Heerenveen ‘werken vanuit de bedoeling’ centraal. De bedoeling is volgens de geïnterviewde medewerkers en bestuurders: ‘regels zijn belangrijk, maar menselijkheid minstens net zo en misschien nog wel belangrijker’ (hoofd én hart). Het betekent dat medewerkers proberen een volledig beeld te krijgen van de situatie van de belanghebbende, zo nodig door samen te werken met collega’s uit andere disciplines (integraal werken), en per geval maatwerk te leveren. Uit de interviews blijkt dat medewerkers het beleid als strak ervaren, maar in de praktijk genoeg ruimte voelen om werken vanuit de bedoeling toe te passen. Zij geven ook aan dat hierdoor verschillen in de uitvoering ontstaan, zeker omdat het beleid ook (te) weinig houvast biedt wat werken vanuit de bedoeling betekent voor terugvordering en boeteoplegging. Het beleid is met name hard op het gebied van terugvordering: zowel bij schending van de inlichtingenplicht als bij andere grondslagen vordert het college volgens het beleid in principe terug, tenzij er dringende redenen zijn.

In de praktijk voelen medewerkers ruimte (en bestuurlijke steun) om af te zien van terugvordering (en daarmee ook van een boete, in het geval van schending van de inlichtingenplicht), als de situatie van de belanghebbende daarom vraagt. Uit de interviews blijkt dat medewerkers behoefte hebben aan meer houvast in het beleid, in die zin dat het beleid wordt aangepast aan hoe er daadwerkelijk wordt gewerkt, en aan vastlegging van werkprocessen en werkinstructies. Ook waarschuwen meerdere medewerkers voor bestuurlijke inmenging op casusniveau. Het taalgebruik in de formele rapporten, brieven en besluiten is meestal erg ingewikkeld en ambtelijk/juridisch (in tegenstelling tot de informele communicatie die we ook soms zien in de dossiers). Dit komt doordat het systeem automatisch brieven genereert met standaardtekstblokken, die door medewerkers zelf op het geval moeten worden aangepast. In de dossierstudie blijkt dat dit aanpassen niet altijd goed gaat. Medewerkers erkennen in de interviews ook dat hier kansen liggen om beter aan te sluiten op de situatie van de burger. Zeker het taalniveau is een belangrijk punt, omdat burgers belastende besluiten als terugvorderingen en boetes goed moeten kunnen begrijpen. Ook in eerdere fasen is het belangrijk dat zij weten wat hun rechten en plichten zijn, zodat zij er zo goed mogelijk aan kunnen voldoen.

Volgens medewerkers wordt hierover vanaf de aanvraag van de bijstand duidelijk met hen gecommuniceerd; in de dossiers zien we dat het taalniveau desalniettemin bijvoorbeeld in documenten rond de aanvraag en ook bijvoorbeeld in het mutatieformulier erg hoog is. Op basis van de interviews met medewerkers en de dossierstudie is de bejegening van belanghebbenden correct; zij worden niet als fraudeurs aangesproken. Wel is de term ‘fraude(vordering)’ bij schending van de inlichtingenplicht in het beleid en in bijvoorbeeld stukken rondom de invordering ingeburgerd. Ook geven sommige bijstandsgerechtigden die we hebben gesproken aan dat ze zich als fraudeurs behandeld voelen.

62

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

7 Terugvordering in de praktijk

7.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt de terugvorderingspraktijk uiteengezet. De bevindingen vloeien onder andere voort uit de dossierstudie. Hierbij zijn in het totaal 31 terugvorderingsdossiers bestudeerd. In twintig van de onderzochte dossiers ging het om een terugvordering op grond van een schending van de inlichtingenplicht. In de overige elf dossiers was sprake van een andere grondslag. Ook zijn er tien dossiers onderzocht waar is afgezien van terugvordering. In het totaal zijn er dus 41 dossiers bestudeerd waar sprake was van (het afzien van) een terugvorderingsbesluit. Aanvullend op de dossierstudie zijn er gesprekken gevoerd met medewerkers van de gemeente en zijn er twee focusgroepen met inwoners georganiseerd.

7.2

Signalen en beoordelingen De aanleiding voor rechtmatigheidsonderzoeken is verschillend. Bij het gros van de onderzochte dossiers was er sprake van een signaal dat de aanleiding was voor een rechtmatigheidsonderzoek en de uiteindelijke terugvordering. Signalen kunnen afkomstig zijn van interne en externe bronnen.

7.2.1

Externe signalen Externe signalen zijn signalen die uit andere bron dan vanuit de gemeente zelf komen. Een voorbeeld van een extern signaal is een inwoner, werkgever of kennis die een (anonieme) melding maakt over gedragingen van een bijstandsgerechtigde. Deze meldingen kunnen worden gedaan via de gemeentewebsite of via de telefoon. Op de gemeentewebsite wordt expliciet de mogelijkheid geboden om een fraudemelding in te dienen.132 In de dossierstudie zijn meerdere voorbeelden van dergelijke meldingen gevonden. Deze hadden onder andere betrekking op samenwonen of zwartwerken door een uitkeringsgerechtigde. Ook kunnen er bij

132 Zie https://www.heerenveen.nl/zorg-en-uitkeringen/klacht-over-zorg-of-uitkering/ en https://www.e-inwo-

ner.nl/prod/fr/Heerenveen/Fraudemelding/new

63

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

de gemeente signalen vanuit ketenpartners zoals andere gemeenten, Suwinet133, het UWV en het Inlichtingenbureau134 binnenkomen. Hiervan was in slechts een paar dossiers sprake. Daarnaast zijn er gevallen waar een eigen melding van belanghebbende de aanleiding is tot een terugvordering. In deze dossiers worden bijvoorbeeld relevante wijzigingen (gezinssamenstelling, verblijfplaats, hoogte loon, etc.) tijdig doorgegeven, maar is de bijstand reeds uitgekeerd waardoor er teveel bijstand is verstrekt. Zo is bij één van de bestudeerde dossiers teruggevorderd na een melding van een verblijf in het buitenland. Het verblijf in het buiteland was doorgegeven aan de gemeente, maar de verblijfsduur was langer dan voorzien en daardoor ook langer dan vooraf aan de gemeente doorgegeven. Hierdoor werd de maximale verblijfsduur in het buitenland overschreden. Ook dit zijn voorbeelden van externe signalen. In twee van de onderzochte dossiers kwam een terugvordering voort uit een fout van het college. In een geval was er sprake van een belanghebbende die wijzigingen had doorgegeven, maar de gemeente had de melding over het hoofd gezien. Belanghebbende had hierdoor twee maanden ‘onterecht’ bijstand ontvangen. De eerste maand was door belanghebbende zelf reeds teruggestort. De tweede maand werd uiteindelijk teruggevorderd.

In het andere geval had de gemeente doorgegeven inkomsten onjuist verrekend, waardoor er later alsnog moest worden teruggevorderd. 7.2.2

Interne signalen Gemeenten kunnen ook zonder extern signaal onderzoeken verrichten. Zo wordt er door Specialisten Inkomen regelmatig een zogenoemde hercontrole (naar de rechtmatigheid) uitgevoerd. Deze hercontroles zijn periodiek en worden indien hiertoe aanleiding bestaat vaak al tijdens de bijstandsverlening ingeboekt. Uit de interviews en dossiers zijn geen criteria naar voren gekomen die bepalen of er al dan niet een hercontrole ingeboekt wordt. De dossierstudie doet vermoeden dat hercontroles worden ingeboekt bij belanghebbende waarbij eerder sprake is geweest van een schending van een inlichtingenplicht. Hercontroles kunnen aanleiding zijn tot een uitgebreider rechtmatigheidsonderzoek door Handhaving, indien er na aanleiding van de hercontrole signalen aan het licht zijn gekomen die reden tot twijfel geven over de rechtmatigheid van de bijstand over een langere periode. Het gaat in die gevallen altijd om een mogelijke schending van de inlichtingenplicht. Wanneer de feiten na de hercontrole door de Specialist Inkomen duidelijk zijn, is er geen aanleiding tot aanvullend rechtmatigheidsonderzoek. De rechtmatigheidsvraag wordt dan beantwoord in het heronderzoek. Een ander voorbeeld van een onderzoek zonder extern signaal, is een thematisch risico gestuurd onderzoek.

Uit de gevoerde gesprekken met medewerkers is gebleken dat er geen themaonderzoeken worden uitgevoerd, omdat hiervoor onvoldoende capaciteit is binnen Handhaving. Daarnaast is uit de gesprekken gebleken dat het vaststellen van het onderwerp van een thematisch risico gestuurd onderzoek politiek-bestuurlijk gevoelig ligt. Tot slot kan er sprake zijn van een intern signaal wanneer er van binnen de organisatie onderling informatie uit wordt gewisseld. Zo kan een belanghebbende bijvoorbeeld in een gesprek met een klantmanager of een Wmo-medewerker informatie verschaffen die van belang is voor het recht op bijstand. Deze informatie wordt vervolgens gedeeld met een inkomensconsulent. 133 Via Suwinet Services kunnen overheidsorganisaties gegevens van burgers en bedrijven digitaal bij elkaar opvragen en naar

elkaar sturen. 134 Het Inlichtingenbureau ondersteunt gemeenten bij de controle op rechtmatigheid tijdens de uitkeringsperiode. Dit gebeurt door periodiek bestanden van sociale diensten elektronisch te vergelijken met die van andere instanties, zoals UWV, de Belastingdienst of de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO).

64

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

In enkele onderzochte dossiers was hiervan sprake.135 Ook was er in een van de onderzochte dossiers sprake van een toevallige ontmoeting tussen een medewerker en een belanghebbende, waarna een rechtmatigheidsonderzoek werd gestart. 7.2.3

Beoordeling van een signaal Als een signaal binnenkomt, dient de gemeente eerst een afweging te maken of het signaal onderzoekswaardig is. De betrokken Specialist Inkomen en een handhavingsmedewerker stemmen in de regel af of het signaal onderzoekswaardig is. Op de vraag welke factoren een rol spelen bij de beslissing al dan niet over te gaan tot een rechtmatigheidsonderzoek, wordt door medewerkers wisselend geantwoord. Welke medewerker betrokken is, maakt dus uit voor de uitkomst van de afweging of een signaal als onderzoekswaardig beoordeeld wordt. Uit de interviews blijkt dat medewerkers met name letten op de betrouwbaarheid van het signaal en de verwachting of onderzoek voldoende bewijs kan opleveren om een schending van de inlichtingenplicht aan te tonen. Andere relevante factoren die zijn genoemd in de interviews zijn: — — — —

het feit of de betrokken persoon nog in de gemeente Heerenveen woonachtig is; of belanghebbende nog steeds uitkering ontvangt of dat deze al is stopgezet; of er binnen Maatschappelijke Ontwikkeling andere relevante zaken rondom belanghebbende; hoe lang het signaal al bekend is bij de gemeente.

Uit het beleid volgt dat bekeken moet worden of er binnen Maatschappelijke Ontwikkeling andere relevante zaken rondom belanghebbende bekend zijn. In de praktijk wordt deze informatie pas betrokken als het rechtsmatigheidsonderzoek reeds is gestart. ‘Als iemand al is vertrokken, dan vinden wij het [signaal] niet (altijd) onderzoekwaardig.’

7.3 7.3.1

Rechtmatigheidsonderzoeken Handhavingsonderzoek Uit de interviews en de onderzochte dossiers blijkt dat een rechtmatigheidsonderzoek van Handhaving altijd op een vaste wijze is opgebouwd. Het rechtmatigheidsonderzoek mondt uit in een advies over het al dan niet intrekken of herzien van de uitkering en tevens over het terugvorderen, waarbij de toepasselijke wettelijke grondslag (artikel 58,, eerste lid of , tweede lid Participatiewet) wordt genoemd. Bij het toepassen van onderzoeksmethoden wordt een glijdende schaal gehanteerd. Gesprekspartners geven aan het onderzoek te starten met de onderzoeksmethoden die voor belanghebbende het minst ingrijpend zijn. Pas als de resultaten van deze methoden daartoe aanleiding geven, wordt er opgeschaald naar ‘zwaardere’ onderzoeksmethoden. Over het algemeen betekent dit dat er eerst administratief- en dossieronderzoek wordt uitgevoerd voordat er wordt opgeschaald naar fysieke onderzoeksmethoden zoals het afleggen van een huisbezoek.

135 In het kader van dit onderzoek is niet beoordeeld of de gegevensdeling/-uitwisseling is overeenstemming met de AGV plaats-

vindt.

65

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

Als eerste stap wordt een administratief- en dossieronderzoek uitgevoerd. Het doel hiervan is om in beeld te krijgen of, en zo ja wat, er allemaal speelt/heeft gespeeld rondom de belanghebbende. Het kan namelijk voorkomen dat bij de beoordeling van het signaal bepaalde zaken niet bij de Specialist Inkomen bekend waren. Als het toch blijkt dat er binnen Maatschappelijke Ontwikkeling andere relevante zaken rondom belanghebbende bekend zijn, wordt er afstemming gezocht of een handhavingsonderzoek wel wenselijk is. Deze afstemming wordt bijvoorbeeld gezocht met een klantmanager, een Specialist Inkomen of een contactpersoon vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) of de Jeugdwet. Ook kan afstemming worden gezocht met ketenpartners zoals meitinker of vluchtelingenwerk. Het kan voorkomen dat er na overleg wordt afgezien van een rechtmatigheidsonderzoek. ‘Soms moet je pas op de plaats maken voor hulpverlening. Handhaven leidt anders alleen maar tot grotere problemen.’ Daarnaast worden tijdens het administratief- en dossieronderzoek systemen geraadpleegd, zoals Suwinet en de Basisregistratie personen. Ook is uit het dossieronderzoek gebleken dat bij bepaalde gevallen, bijvoorbeeld bij een vermoeden van een gezamenlijke huishouding, ook de social media-accounts van belanghebbende worden onderzocht.

Indien er geen reden is om af te zien van het rechtmatigheidsonderzoek en de overige resultaten van het dossieronderzoek hiertoe aanleiding geven, wordt er opgeschaald naar fysiek onderzoek. Hierbij kan er bijvoorbeeld sprake zijn van waarnemingen op locatie, het opvragen van gegevens bij nutspartijen of een huisbezoek. Uit de dossiers blijkt dat bij de keuze van de onderzoeksmethoden expliciet aandacht bestaat voor de impact van een methode op belanghebbende. Wanneer er meerdere methoden kunnen worden ingezet om bepaalde feiten te achterhalen, wordt het middel gekozen waarvan wordt verondersteld dat dit het minst ingrijpende middel is voor belanghebbende. Wanneer handhavingsacties zijn ingezet, wordt het onderzoek altijd afgerond met een gesprek (of indien benodigd meerdere gesprekken) met de belanghebbende. De wijze waarop deze gesprekken gevoerd worden lijkt per geval te verschillen. Zo zijn in de dossierstudie verslagen onderzocht die de indruk wekten dat het gesprek voornamelijk was ingestoken vanuit het oogpunt van vermoedensbevestiging. Ook een inwoner geeft aan dat het gesprek op een onprettige manier werd gevoerd: ‘Ik ben letterlijk verhoord, niet gehoord’. Daarentegen zijn er in de dossierstudie ook voorbeelden bestudeerd waar belanghebbende werd gehoord en (expliciet) de ruimte werd geboden om eventuele dringende redenen naar voren te brengen.

Uit de interviews met medewerkers is gebleken dat het feit of iemand tijdens het gesprek ‘open kaart’ speelt, uitmaakt voor het verloop van het gesprek. Op basis van de dossierstudie lijkt ook het vermoeden van een al dan niet bewuste schending van de inlichtingenplicht een rol te spelen bij de insteek van het gesprek. Van de gesprekken worden altijd gespreksverslag opgesteld en ter controle aan belanghebbende voorgelegd. ‘Als iemand open kaart speelt kan het gesprek gevoerd worden over het verdere verloop. Indien iemand ervoor kiest dit niet te doen krijg je veel meer een wel-niet-spelletje’ Als er volgens Handhaving sprake is van een dringende reden, nemen zij dit op in hun advies aan de Specialist Inkomen. Tijdens de interviews is een casus geschetst waarbij aannemelijk was dat belanghebbende niet zijn hoofdverblijf had op het bij de gemeente bekende adres. Hierdoor kon het recht op bijstand worden vastgesteld. Deze woning bleek echter onleefbaar

66

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

te zijn en belanghebbende was niet in staat om zijn woonsituatie te verbeteren. Gezien de schrijnende woonsituatie is aan hem Wmo-ondersteuning aangeboden, zodat de woning leefbaar werd en betrokkene er ook daadwerkelijk kon verblijven. Op deze manier kon de uitkering worden voortgezet en was het advies om af te zien van terugvordering op grond van dringende redenen. Een medewerker merkt naar aanleiding van deze casus het volgende op: ‘In die gevallen moet je soms verder kijken dan de feiten. Er kan bijvoorbeeld worden geadviseerd om bepaalde situaties mee te nemen in de belangenafweging.’ Het feit of er al dan niet sprake is van een bewuste schending van de inlichtingenplicht, speelt een rol bij de inhoud van het advies aan de Specialist Inkomen. Als een belanghebbende die niet op de hoogte was van het feit dat hij de inlichtingenplicht overtrad, neemt team Handhaving dit mee in haar advies. Een medewerker geeft hierover aan dat wanneer (uit het gesprek) blijkt dat de belanghebbende niet op de hoogte was van dat hij bepaalde inlichtingen had moeten verstrekken en alsnog tijdens het gesprek open kaart speelt en de inlichtingen heeft verschaft, er in ieder geval geen terugvordering op grond van de schending van de inlichtingenplicht zal worden geadviseerd.

Omdat er wel sprake is van onterecht ontvangen bijstand kan er wel een terugvordering op een andere grondslag worden geadviseerd. De gedachte hierachter lijkt dat de Specialist Inkomen bij deze grondslagen meer ruimte heeft om te matigen of om af te zien van terugvordering (en om een boeteprocedure te vermijden). Bij een belanghebbende waarbij sprake is (het vermoeden) van een bewuste overtreding van de inlichtingenplicht met het oogmerk extra inkomsten te verkrijgen, zal minder snel worden overgegaan tot een advies waarbij aandacht is voor dringende redenen. Daarnaast komt het voor dat belanghebbenden tijdens het onderzoek de kans krijgen om een schending van de inlichtingenplicht te herstellen. Dit gebeurt vaak in het geval waar sprake is van samenwonen. Een medewerker geeft een voorbeeld waar sprake was van een anonieme samenwoningsmelding van een inwoner. Na onderzoek bleek dit ook daadwerkelijk het geval te zijn: een man en vrouw vormden met twee kinderen een gezamenlijk huishouden. De man was echter bekend van een eerder onderzoek en de gemeente wist dat het gezin te maken had met Jeugdzorg en schuldsanering. Vanwege de situatie en de betrokkenheid van kinderen, is tijdens het huisbezoek aan belanghebbenden de optie geboden om alsnog het voeren van een gezamenlijk huishouden door te geven aan de gemeente, zodat de norm kon worden aangepast.

Aan belanghebbenden is een termijn geboden om de inlichtingen alsnog te verschaffen. Dit hebben belanghebbenden gedaan en is er geadviseerd niet terug te vorderen. In handhavingsonderzoeken wordt weinig aandacht besteed aan het feit of belanghebbende redelijkerwijs kon weten dat hij/zij de inlichtingenplicht schond. De vraag of belanghebbende redelijkerwijs kon weten dat de inlichtingenplicht werd geschonden, komt in veel dossiers niet expliciet aan bod. Wel geven medewerkers aan dat de aard van de schending hierin een rol speelt. De afweging of iemand redelijkerwijs kon weten dat hij/zij de inlichtingenplicht schond, zal bijvoorbeeld anders luiden bij het niet melden van looninkomsten dan andere, minder evidente schendingen. Verder merken medewerkers in dit kader op dat zij er vanuit gaan dat belanghebbenden in een eerder stadium goed zijn ingelicht over hun verplichtingen. Het onderzoek wordt afgerond met een eindrapportage. Hierin worden de onderzoeksbevindingen weergegeven ten aanzien van de rechtmatigheid van de uitwerking en wordt een

67

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

advies gegeven aan de Specialist Inkomen met betrekking tot terugvordering. Hoewel het rechtmatigheidsonderzoek is gericht op het in kaart brengen van de feitelijke situatie, geven medewerkers van team Handhaving aan dat zij breder proberen te kijken en bij hun advies ook rekening te houden met de situatie van belanghebbende. Op basis van de rapportage van team Handhaving nemen de Specialisten Inkomen het besluit om al dan niet tot terugvordering over te gaan. Medewerkers geven aan tevreden te zijn over de kwaliteit van rechtmatigheidsonderzoeken en de bijbehorende rapportages. De rapportages stellen de Specialisten Inkomen in staat om een gewogen besluit te nemen. Zowel uit de interviews als de onderzochte dossiers blijkt dat Specialisten Inkomen zelden aanleiding zien om van het handhavingsadvies af te wijken. Slechts één medewerker heeft aangegeven in een zaak te zijn afgeweken van het handhavingsadvies. Geïnterviewden wijken alleen af wanneer er na het rechtmatigheidsonderzoek nieuwe of aanvullende informatie over de belanghebbende bekend is geworden. 7.3.2

7.4 7.4.1

Overige rechtmatigheidsonderzoeken De rechtmatigheidsonderzoeken (heronderzoeken) die worden uitgevoerd door de Specialisten Inkomen zijn minder uitgebreid, maar worden dan ook alleen toegepast in casussen waar de feiten relatief duidelijk zijn en er geen aanleiding bestaat tot uitgebreider onderzoek (zie hoofdstuk 6). In deze onderzoeken worden methoden toegepast zoals het raadplegen van Suwinet en het uitvoeren van een dossieronderzoek. Ook kan er informatie worden ingewonnen bij ketenpartners en/of een klantmanagers. Een gesprek met de belanghebbende behoort ook tot de mogelijkheden. De bevindingen worden neergelegd in een rapportage.

Afweging Specialist Inkomen Individuele omstandigheden Geïnterviewden geven dat zij een zo’n compleet mogelijk beeld van de situatie willen hebben, voordat zij een besluit nemen. Op welke manier individuele omstandigheden in beeld worden gebracht verschilt per geval. Wanneer team Handhaving reeds een uitgebreide rapportage heeft opgesteld zijn veel feiten en omstandigheden al duidelijk. In veel van de onderzochte dossiers was dit het geval. Geïnterviewden geven aan dat zij kunnen beslissen tot een (aanvullend) gesprek met de belanghebbende; onduidelijk is hoe vaak dit gebeurd. Hierin kan de situatie (nog eens) worden uitgevraagd en is er ook aandacht voor de doelmatigheid van een terugvordering. Geïnterviewden geven aan in deze gesprekken te vragen naar de aanwezigheid van bijzondere en/of dringende redenen. Er wordt dan ook toegelicht wat hiermee wordt bedoeld. Alle geïnterviewden geven aan voorafgaand aan een terugvorderingsbesluit afstemming te zoeken met andere betrokken partijen. Zo wordt er nagenoeg altijd informatie ingewonnen bij de desbetreffende klantmanager. Ook kan er contact worden gezocht met andere partners, zoals meitinkers op schuldhulpverleners. Een complicatie hierbij is dat persoonsgegevens – vanwege het recht op privacy en de AVG – niet altijd uitgewisseld kunnen worden; in sommige gevallen wordt er daarom mondeling afstemming gezocht.

Ook blijkt uit de interviews dat de ene medewerker proactiever contact zoekt met dergelijke partijen dan de andere. Het kan dus voorkomen dat de betrokkenheid

68

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

van andere partijen niet bekend is bij de Specialist Inkomen en er om die reden niet wordt afgestemd. ‘De samenwerking wordt wel opgezocht bij klanten waarvan het bekend is dat die bijvoorbeeld ook bij de schuldhulpverlening zit maar soms weet je dat ook gewoon niet en dat maakt het samenwerken wel lastig.’ 7.4.2

Verplichte terugvordering Gezien het verplichte karakter van terugvordering op grond van de schending van de inlichtingenplicht, ervaren de Specialisten Inkomen in de regel weinig ruimte om (persoonlijke) omstandigheden mee te nemen en maatwerk te leveren. In principe kunnen (persoonlijke) omstandigheden alleen worden meegenomen in de afweging indien zij te kwalificeren zijn als dringende redenen. In de onderzochte dossiers zijn verschillende schendingen aangetoond. In nagenoeg alle gevallen gaat het om het niet melden van het voeren van een gezamenlijk huishouden of het verzwijgen van inkomsten/middelen. In deze dossiers werd niet vaak gerefereerd naar de eventuele aanwezigheid van dringende redenen. Ook in de onderzochte rapportages wordt niet altijd expliciet aandacht besteed aan dringende redenen. Uit de interviews is daarentegen gebleken dat persoonlijke omstandigheden wel degelijk worden meegenomen en kunnen leiden tot een dringend reden. Geïnterviewden geven aan dat zij proberen te duiden wat de reden is voor het gedrag van de bijstandsgerechtigden: waarom heeft hij/zij de inlichtingenplicht geschonden? Hierbij wordt aangegeven dat sommige inwoners niet goed op de hoogte zijn van hun plichten, terwijl anderen bewust bepaalde zaken of inkomsten niet hebben gemeld.

Bij de afweging of iemand al dan niet bewust een norm heeft overschreden, wordt ook de mate waarin het voor belanghebbende duidelijk kon zijn dat er een norm werd overschreden meegenomen. Geïnterviewden geven aan dat bij het verwerven en niet melden van zwarte inkomsten het bijvoorbeeld duidelijk is dat dit niet mag. Het is dan aannemelijk dat iemand bewust de inlichtingenplicht heeft overtreden. Uit de dossierstudie blijkt een voorbeeld van een situatie waar is afgezien van terugvordering wegens een onbewuste schending van de inlichtingenplicht. Hierbij ging het om een belanghebbende met multiproblematiek. Door geen melding te maken van het feit dat hij/zij het hoofdverblijf en sociaal zwaartepunt niet binnen de gemeente Heerenveen had, schond hij/zij de inlichtingenplicht. Om belanghebbende bewust te maken van zijn verplichtingen is een onderzoek gestart en is belanghebbende ingelicht over zijn verplichtingen. Er is vanwege de multiproblematiek uiteindelijk besloten af te zien van terugvordering, de uitkering ongewijzigd voort te zetten en de aanvullende verplichting op te leggen dat belanghebbende uiterlijk twee dagen per week buiten de gemeente mag verblijven. Ook lijkt het erop dat de gemeente perspectief op werk/vooruitgang/loopbaanontwikkeling niet in de weg wil staan.

Zo wordt er in een van de onderzochte dossiers afgezien van terugvordering, omdat belanghebbende tijdens een huisbezoek aangaf dat hij/zij net een baan had gevonden en voornemens was de uitkering te beëindigen. Hier is besloten af te zien van terugvordering op grond van een schending van de inlichtingenplicht omdat dit de positieve ontwikkeling (uitstroom uit de bijstand en verbetering van zijn/haar financiële positie) in de weg zou staan. Wanneer iemand al in een schuldtraject zit vanwege een problematische schuldensituatie, wordt dit ook meegenomen in de afweging. Zo is er een voorbeeld genoemd waar

69

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

terugvordering is uitgesteld zodat een belanghebbende zijn schuldsaneringstraject kon afronden (deze kan stopgezet worden, als nieuwe schulden worden gemaakt). Tot slot lijkt ook de aanwezigheid van een gezin (en de invloed van een terugvordering daarop) van invloed te zijn. Een voorbeeld hiervan is de (ook reeds in paragraaf 6.3.1 aangehaalde) situatie waar sprake van een schending van de inlichtingenplicht omdat er geen melding was gemaakt van een gezamenlijke huishouding. Gezien de persoonlijke omstandigheden van belanghebbenden (schulden), het feit dat belanghebbenden ten tijde van het onderzoek gelijk openheid van zaken gaven omtrent hun relatie, woon- en leefsituatie en de invloed die een terugvordering zou hebben op de (ontwikkeling van) de kinderen is gezocht naar een passende oplossing. Er is uiteindelijk besloten om de uitkeringsnorm te wijzigen en af te zien van terugvordering. Wanneer er wordt afgezien van terugvordering, wordt afstemming gezocht met procesregie of adviseur kwaliteit. Geïnterviewden geven aan over het algemeen op een lijn te zitten met procesregie of adviseur kwaliteit. 7.4.3

Niet-verplichte terugvordering Er zijn meerdere dossiers bestudeerd waar is teruggevorderd op een andere grond dan de schending van de inlichtingenplicht. Het ging hier voornamelijk om situaties zoals het achteraf ontvangen van middelen (belastingteruggaaf of een erfenis) of onverschuldigde betalingen. Bij niet-verplichte terugvordering is per definitie geen sprake van een schending of bewuste overtreding. Dit punt speelt dus geen rol in de afweging om al dan niet terug te vorderen. Medewerkers geven aan ook bij de niet-verplichte terugvorderingen voldoende ruimte te ervaren om te werken vanuit de bedoeling. Zowel uit de dossierstudie als uit de interviews zijn geen duidelijke indicatoren naar voor gekomen die hierbij een rol spelen. Dit komt deels doordat er geen dossiers zijn bestudeerd waar is afgezien van een terugvordering op een andere grond dan de schending van de inlichtingenplicht. Anderzijds is in de onderzochte dossiers waar sprake was van niet verplichte terugvordering vaak geen of een beperkte belangenafweging opgenomen. Geïnterviewden geven aan dat er – in afwijking van het beleid – wel naar de omstandigheden van het geval wordt gekeken en dat het besluit hiervan afhangt. Hierbij lijken de bij de verplichte terugvordering genoemde indicatoren (loopbaanontwikkeling, schuldensituatie, gezinssituatie) een rol te spelen.

Wanneer er op basis van de persoonlijke omstandigheden geen aanleiding is om af te zien, zal de gemeente ook in niet-verplichte terugvordering situaties overgaan tot terugvordering. ‘In de meeste gevallen vordert de gemeente dat wel terug. Het is immers gemeenschapsgeld en in veel gevallen weet de klant ook dat het moet worden terugbetaald. Er wordt wel altijd overwogen of het redelijk is om terug te vorderen.’ Het komt volgens medewerkers voor dat gedeeltelijk wordt afgezien van terugvordering. Er is ook een afzien dossier bestudeerd waar dit het geval was. Een geïnterviewde geeft aan eens gedeeltelijk af te hebben gezien van terugvordering, omdat een signaal intern lang is blijven liggen. Daardoor had de overtreding langer geduurd dan wellicht nodig was en was het terugvorderingsbedrag opgelopen. In dat geval werd de meldingsdatum gehanteerd als ‘startdatum’ en niet de datum waarop de schending voor het eerst werd begaan.

70

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

‘Je probeert met de hoogte van de terugvordering recht te doen aan het feit dat wij soms wat laten liggen.’ Ook geeft een geïnterviewde aan dat het kan voorkomen dat in gevallen waarbij een schending van de inlichtingenplicht is aangetoond, alsnog op een andere grond wordt teruggevorderd. Op deze manier ontstaat meer ruimte om het benadelingsbedrag te matigen. Hierbij speelt ook mee dat een terugvordering op een andere grond dan de schending van de inlichtingenplicht niet leidt tot een boeteonderzoek. ‘Dit creatief gebruik van de leden schuurt wellicht met de rechtmatigheid, maar ik doe het wel.’ Zowel uit de dossierstudie als de interviews is gebleken dat een klein terugvorderingsbedrag geen reden is om af te zien van terugvordering. Er zijn in de dossierstudie voorbeelden te vinden waar terugvorderingen plaatsvinden voor bedragen onder de €20,-. 7.4.4

Werken vanuit de bedoeling Om af te zien van terugvordering moet op grond van het beleid sprake zijn van dringende redenen. Deze lat ligt juridisch gezien hoog, maar de gemeente Heerenveen lijkt aan dit begrip een andere, ruimere invulling te geven. Geïnterviewden voelen voldoende ruimte om een moedwillige overtreder anders te behandelen dan iemand die ‘per ongeluk’ de inlichtingenplicht heeft geschonden en hierin een professionele afweging te maken. Ook voelt men de ruimte om loopbaanontwikkeling, de schuldensituatie en de gezinssituatie mee te nemen in de afweging (zie ook hierboven). In de gesprekken is ook gevraagd naar aanvullende mogelijkheden om meer dan nu het geval is maatwerk te leveren en te werken vanuit de bedoeling. Dit heeft nauwelijks aanvullende suggesties of wensen opgeleverd. Meerdere medewerkers zijn trots op hoe de gemeente omgaat met de bevoegdheden.

7.5

De terugvorderingsbeschikking

7.5.1

Termijnen In geen van de onderzochte dossiers was er sprake van verjaring of een overschrijding van de zesmaanden-jurisprudentie. Ook terugvorderingsbesluiten bij een schending van de inlichtingenplicht, waar de zesmaanden-jurisprudentie niet geldt, worden veelal genomen binnen een termijn van zes maanden. In slechts een enkele keer was sprake van een overschrijding van deze termijn.

7.5.2

Wettelijke grondslag Uit de dossierstudie bleek dat in sommige beschikkingen niet of onjuist wordt verwezen naar de wettelijke grondslag waarop de terugvordering was gebaseerd. In een enkel geval werd de grondslag wel vermeld in de brief die als voormelding werd verstuurd aan belanghebbende. Ook bleek uit meerdere dossiers dat, wanneer de intrekking/herziening en terugvordering via hetzelfde besluit geschiedt, dit niet altijd goed vermeld staat in de titel van het besluit. Hier wordt alleen genoemd dat de bijstand is ingetrokken, herzien of beëindigd. De terugvordering

71

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

wordt alleen in de tekst aangehaald. Over het algemeen bevatten recentere besluiten vaker een wettelijke grondslag dan oudere besluiten. 7.5.3

Motivering en onderbouwing Verder valt uit de dossierstudie op dat de toelichting en onderbouwing van de reden tot terugvordering en het terugvorderingsbedrag vaak summier is. In een groot deel van de besluiten wordt volstaan met de vermelding van de wettelijke grondslag voor terugvordering en het terugvorderingsbedrag. Er zijn gevallen waar ook de terugvorderingsperiode wordt toegelicht. Een omschrijving van de aanleiding voor de terugvordering is slechts in een handvol dossiers aangetroffen (bijv. ontvangen van in aanmerking te nemen middelen). Ook in een geval waar het college deels afziet van terugvordering, wordt niet toegelicht waarom hiertoe is besloten. Dat besluiten summier zijn gemotiveerd, wordt ook erkend door geïnterviewden. Belangrijke kanttekening hierbij is dat uit de dossierstudie blijkt dat er op dit punt sprake is van een stijgende lijn. Over het algemeen zijn recentere besluiten beter gemotiveerd en onderbouwd dan besluiten die langer geleden zijn genomen. In een recent terugvorderingsbesluit is bijvoorbeeld een bijlage opgenomen waar duidelijk en schematisch is weergegeven hoe het terugvorderingsbedrag tot stand is gekomen. Daarnaast is uit de interviews gebleken dat veel uitkeringsgerechtigden ook mondeling worden voorgelicht over de achtergrond van en redenen voor het besluit.

Zowel uit de dossierstudie als de interviews blijkt dat de rapportages niet worden meegezonden bij het herzienings-, intrekkings-, beëindiging-, of terugvorderingsbesluit. Hierin wordt de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het besluit meer uitgebreid beschreven. Momenteel worden de rapportages alleen toegezonden wanneer er bezwaar wordt gemaakt tegen een besluit. Tijdens de interviews is gevraagd of geïnterviewden het meesturen van de rapportage zien als een mogelijkheid om de besluiten beter te motiveren en te onderbouwen. Hierop reageerde men wisselend. Sommige medewerkers zouden het toejuichen als de rapportages worden meegezonden. Anderen hebben hierover bedenkingen, omdat elk detail uitgelicht kan worden en tot discussie kan leiden, wat afleidt van de hoofdzaken. Een uitgebreidere toelichting in het besluit zou daarom voor hen de voorkeur hebben.

7.5.4

Termijn voor betaling In enkele onderzochte besluiten is afgeweken van de standaardbetalingstermijn van zes weken. Uit de dossier blijkt niet dat er vaste criteria zijn voor het vaststellen van een afwijkend termijn. Zo zijn er dossiers waar niet is besloten tot een afwijkende termijn, terwijl bekend was dat beide belanghebbenden schuldproblematiek hadden. In andere dossiers wordt soms wel besloten tot een afwijkende termijn, terwijl hier in het dossier geen concrete aanleiding voor wordt gegeven. Uit de interviews komt naar voren dat sommige Specialisten Inkomen (in enkele gevallen) vooraf een maandelijks terug te betalen bedrag afspreken met de inwoner. Zij geven aan dat het in deze gevallen gaat om hoge terugvorderingsbedragen waar inwoners in hun gesprek met de Specialist Inkomen hadden aangegeven dat het onmogelijk is om de kosten terug te betalen. De Specialisten Inkomen nemen dit bedrag dan op in het besluit, zodat de medewerkers van Terugvordering en Verhaal hier rekening mee kunnen houden. Tussen medewerkers lijken verschillen te bestaan in hoeverre zij zelf actief uitvraag doen naar de betalingscapaciteit van een belanghebbende. In het overgrote deel van de besluiten is de betalingstermijn op zes weken vastgesteld. Deze termijn lijkt in veel gevallen te worden vastgesteld, zonder dat er een individuele afweging heeft plaatsgevonden.

In alle onderzochte besluiten een zinssnede opgenomen waar gewezen

72

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

is op de mogelijkheid om contact op te nemen met de gemeente om een betalingsregeling te treffen. In elk dossier waar sprake was van een verzoek tot een betalingsregeling is een betalingsregeling tot stand gekomen. Daarnaast is er in een deel van de besluiten sprake van verrekening. Bedragen worden verrekend met een lopende uitkering of – bij beëindiging van de uitrekening - het resterend vakantiegeld van belanghebbende. In het eerste geval wordt er maandelijks een bedrag ingehouden op de uitkering. Hierbij wordt rekening gehouden met de bijstandsnorm en het vermogen dat minimaal vrij moet worden gelaten. 7.5.5

7.6

Kwijtschelding In het beleid is een mogelijkheid opgenomen tot kwijtschelding na trouw betalen, dit is echter geen ambtshalve besluit. De burger moet hier dus zelf om vragen. In de onderzochte besluiten wordt echter nooit gewezen op de mogelijkheid of voorwaarden voor kwijtschelding. Uit de interviews blijkt dat dit vaak niet wordt gedaan, omdat er een ander team verantwoordelijk is voor invordering dan voor de terugvordering. In de bestudeerde dossiers zijn dergelijke verzoeken niet aangetroffen.

Hoogte terugvordering De beslissing tot intrekking of herziening bepaalt (veelal) de omvang, periode en norm die relevant zijn voor de terugvordering. Bij de terugvorderingsbeschikking gaat het om het bepalen van het feitelijke bedrag als gevolg van bijvoorbeeld brutering. In de dossierstudie is geen aanleiding gevonden om te veronderstellen dat de hoogte van de terugvorderingsbedragen onjuist wordt vastgesteld. In het geval van een terugvordering op grond van een schending van de inlichtingenplicht is voornamelijk de duur van de overtreding van belang. Uit de dossierstudie is gebleken dat er bij gerede twijfel over de hoogte/omvang van een terugvordering, in het voordeel van de belanghebbende wordt besloten. Zo is er een voorbeeld waarbij het recht is herzien en is teruggevorderd maar voor een bepaalde storting is afgezien omdat niet met zekerheid kon worden vastgesteld of het ging om een bedrag waar belanghebbende daadwerkelijk over kon beschikken. Belanghebbende had namelijk verklaard dat het hierbij ging om een eenmalige storting van de loon van haar/zijn vader vanwege het feit dat diens rekening geblokkeerd was. Geïnterviewden geven in algemene zin aan bij twijfel in het voordeel van de belanghebbende te besluiten. Wanneer terugvordering in hetzelfde jaar geschiedt als het jaar waarin er ten onrechte bijstand is verleend, wordt netto teruggevorderd.

In de overige gevallen wordt bruto teruggevorderd. Belanghebbende wordt consequent gewezen op het feit dat indien hij/zij niet in hetzelfde jaar betaald, het bedrag gebruteerd zal worden. ‘Wanneer u de fraudevordering van de algemene bijstand niet voor 15 januari X heeft terugbetaald, dan dient u er rekening mee te houden dat de fraudevordering wordt gebruteerd. Dat betekent dat het bedrag wordt verhoogd met de af te dragen loonheffing, welke de gemeente aan de belastingdienst moet overmaken. U kunt dan een gedeelte weer terug vragen bij de belastingdienst via een T biljet.’

Uit de dossierstudie is niet gebleken of belanghebbende altijd op de hoogte wordt gebracht wanneer het terugvorderingsbedrag wordt gebruteerd. In sommige dossiers werd

73

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

belanghebbende op de hoogte gesteld per brief. Dit lijkt echter niet in alle dossiers het geval te zijn. Het is tijdens het onderzoek niet duidelijk geworden of deze brieven niet zijn verstuurd of dat deze brieven niet (altijd) zijn gearchiveerd. Uit de gesprekken met inwoners blijkt dat het verschil tussen bruto en netto terugvordering soms tot onduidelijkheden leidt. Een inwoner gaf aan dat het totaalbedrag dat hij/zij moest terugbetalen veel hoger lag dan de uitkering die hij/zij had ontvangen. Hij/zij verklaarde dit verschil door een zeer hoge rente die de gemeente hanteerde. Het bedrag was echter gebruteerd.

7.7

Rechtsbescherming In alle onderzochte terugvorderingsbesluiten is een rechtsmiddelenclausule opgenomen waar belanghebbende wordt gewezen op de mogelijkheid om bezwaar en/of een voorlopige voorziening in te stellen tegen het besluit. Er is relatief weinig bezwaar gemaakt tegen de door ons bestudeerde besluiten. Slechts in drie gevallen is bezwaar gemaakt. Het college heeft een besluit in bezwaar herroepen en de overige twee in stand gelaten. In alle drie de gevallen is besloten in lijn met het advies van de onafhankelijke commissie bezwaarschiften. Bij het besluit dat in bezwaar is herroepen, ging het om terugvordering op grond van een schending van de inlichtingenplicht. In bezwaar is de ingangsdatum van de schending van de inlichtingenplicht aangepast. Hierdoor werden uiteindelijk zeven maanden buiten beschouwing gelaten. In ditzelfde dossier is vervolgens beroep ingesteld. Hierbij is het gehele besluit uiteindelijk vernietigd door de rechter. Het ging in dit dossier om verworven middelen, maar belanghebbende kon hier niet redelijkerwijs over beschikken. Dit is het enige voorbeeld waar sprake was van een terugvorderingsbesluit dat uiteindelijk onterecht bleek. Geïnterviewden geven aan dat het college in bezwaar steeds vaker bereid is om mee te denken met de burger, door bijvoorbeeld de terugvordering te matigen.

Aan de andere kant wordt geconstateerd dat, wanneer het gaat om de vaststelling van de schending, het college nog regelmatig een juridische benadering hanteert.

7.8

Analyse De werkwijze van Handhaving komt grotendeels overeen met de uitgangspunten uit het beleid en de Werkinstructie inzet Handhaving van 5 maart 2018. Er wordt bij de beslissing om al dan niet over te gaan tot een rechtmatigheidsonderzoek rekening gehouden met relevante omstandigheden. Waar nodig wordt afstemming gezocht met andere actoren. Medewerkers letten met name op de betrouwbaarheid van het signaal en de verwachting of onderzoek voldoende bewijs kan opleveren. Ook het feit of de betrokken persoon nog in de gemeente Heerenveen woonachtig is, of belanghebbende nog steeds een uitkering ontvangt, of er binnen Maatschappelijke Ontwikkeling andere relevante zaken rondom belanghebbende bekend zijn en hoe lang het signaal al bekend is bij de gemeente spelen een rol. Bovenstaande geldt zowel voor Handhavingsonderzoeken als voor onderzoeken die worden uitgevoerd door Specialisten Inkomen. De uitvoering komt op dit punt grotendeels overeen met het beleid. Of er al dan niet wordt teruggevorderd, besluiten de Specialisten Inkomen. Gezien het beleid lijkt er voor hen weinig ruimte om af te zien van terugvordering: dit is alleen mogelijk wanneer

74

TERUGVORDERINGEN EN BOETES

er sprake is van dringende redenen. Hierbij wordt in het beleid geen onderscheid gemaakt tussen verplichte en niet-verplichte terugvordering. Hiermee is het beleid van de gemeente Heerenveen in dat opzicht strenger dan de landelijke wetgeving. Medewerkers geven echter een ruime invulling aan het begrip dringende redenen. Hierdoor voelen geïnterviewden voldoende ruimte om een moedwillige overtreder anders te behandelen dan iemand die ‘per ongeluk’ de inlichtingenplicht heeft geschonden en hierin een professionele afweging te maken. Medewerkers voelen ook de ruimte om bij niet-verplichte terugvorderingen een belangenafweging te maken. Dit is niet in lijn met het beleid, immers dient er te worden teruggevorderd tenzij er sprake is van dringende redenen. Individuele factoren die een rol hebben gespeeld in de keuze om al dan niet af te zien van terugvordering zijn loopbaanontwikkeling, de schuldensituatie en de gezinssituatie. Vaststaat dat de juridische lat voor dringende redenen zoals neergelegd door de Centrale Raad van Beroep hoger ligt dan in Heerenveen. Echter gaat het in deze gevallen om een reactie op een bestuurlijke toepassing van een regel in die concrete casus, waarmee niet wordt uitgesloten dat een andere - ruimhartiger - toepassing niet óók rechtmatig kan zijn.