Bijlage 3 Rapport Bijstandsgerechtigden

Gemeente Heerenveen

BEJEGENING BIJSTANDSGERECHTIGDEN

Opdrachtgegevens Opdrachtnaam

Onderzoek Bejegening bijstandsgerechtigden

Opdrachtgever

Rekenkamercommissie Heerenveen

Opdrachtnemers (Opstellers rapport)

Lid rekenkamercommissie Heerenveen, E. Lukovac Lid rekenkamercommissie Heerenveen, G. Seinen In samenwerking met het onderzoeksbureau I&O Research

Adres: Gemeente Heerenveen Crackstraat 2 8441 ES Heerenveen

Rapportage Rekenkamercommissie Heerenveen, 17 november 2021

Inhoudsopgave VOORWOORD ...................................................................... 2 1

INLEIDING EN DOEL ONDERZOEK ........................................ 3 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

2

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ....................................... 9 2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.2.4 2.2.5 2.3

3

Kaderstellende beleidsuitgangspunten ..................................................18 Organisatie van de dienstverlening ....................................................... 20 Werkinstructies ......................................................................................21 Toetsing en monitoring ......................................................................... 23 Informatievoorziening college & raad ................................................... 28 Klachtenprocedure ................................................................................ 29

BEVINDINGEN – ERVARINGEN BIJSTANDSGERECHTIGDEN ...... 34 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5

Hoofdconclusie ........................................................................................ 9 Deelconclusies ....................................................................................... 10 Sturing en toetsing op kwaliteit van de dienstverlening ....................... 10 Ervaringen van bijstandsgerechtigden in het contact ............................ 11 Ervaringen van ambtenaren in contact met bijstandsgerechtigden ...... 13 Recent geuite klachten: rol college en management .............................. 14 Competenties en vaardigheden medewerkers........................................ 14 Aanbevelingen ........................................................................................ 15

BEVINDINGEN - STURING EN TOETSING OP DE UITVOERING.... 18 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

4

Aanleiding ................................................................................................ 3 Doelstelling .............................................................................................. 4 Afbakening ............................................................................................... 4 Onderzoeksvragen ................................................................................... 5 Aanpak en onderzoeksmethoden ............................................................ 6 Normenkader........................................................................................... 8 Leeswijzer ................................................................................................ 8

Ervaren contact met medewerker ......................................................... 34 Ervaren informatievoorziening over bijstandsuitkering ....................... 39 Effect Corona .......................................................................................... 41 Informatie over rechten en plichten ...................................................... 42 Duidelijkheid en passendheid van de regels ......................................... 45 Totaaloordeel bijstandsgerechtigde over contact met de gemeente ..... 48

BEVINDINGEN – ERVARINGEN BETROKKEN AMBTENAREN ....... 51 5.1 5.2 5.3 5.4

Ervaren contact met bijstandsgerechtigden ........................................... 51 Beleidsregels en werkinstructies ........................................................... 55 Succesfactoren en belemmeringen ........................................................ 58 Effect corona op dienstverlening ........................................................... 60

6. BEVINDINGEN – RECENT GEUITE KLACHTEN ........................ 62 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Verantwoordelijkheden en mandaten ................................................... 62 Geformaliseerde route klachten en route klachten via raad ................. 63 Aard van de klachten en impact op de cliënt......................................... 64 Impact recente klachten op medewerkers ............................................. 64 Rol college en management ................................................................... 66

7. BEVINDINGEN – BORGING COMPETENTIES EN VAARDIGHEDEN 68 8. SLOT- EN NAWOORD ..................................................... 70 BIJLAGE 1 - NORMENKADER ................................................. 71 BIJLAGE 2 - OVERZICHT GESPREKSPARTNERS ........................... 75 BIJLAGE 3 - KLACHTENREGLEMENT CLIËNTEN SMWF ................ 76 BIJLAGE 4 – RAPPORT I&O RESEARCH ................................... 77 BIJLAGE 5 – BESTUURLIJKE REACTIE VAN HET COLLEGE .............. 78

1

Voorwoord De uitvoering van de Participatiewet staat de laatste tijd in het middelpunt van de belangstelling. Dit heeft ook te maken met het controlerende en misschien wel wantrouwende karakter van de Participatiewet. Er lijkt weinig ruimte voor maatwerk. Komt daarmee een menswaardige bejegening van een bijstandsgerechtigde ook onder druk te staan? Zijn de “boodschappenaffaires” daar een voorbeeld van? Ook in onze gemeente ontvingen raadsleden geluiden over een ongepaste bejegening van cliënten. Reden voor de raad om de rekenkamercommissie in vroege voorjaar te vragen onderzoek te doen naar de bejegening van bijstandsgerechtigden. Het onderzoek ligt voor u. Het onderzoek had niet uitgevoerd kunnen worden zonder de medewerking van de bijstandsgerechtigden zelf, betrokken organisaties en het ambtelijk apparaat. Dank daarvoor. En gelukkig gaat het met de bejegening van deze groep inwoners in Heerenveen best goed, maar natuurlijk blijft er altijd ruimte voor verbetering. Ook in Heerenveen! Onlangs voerde hoogleraar sociaalzekerheidsrecht Gijsbert Vonk onderzoek uit naar de Participatiewet in de gemeente Enschede. En hij legt uit: “De Participatiewet geeft een minimum aan. Hardvochtiger beleid voeren, mag niet. Maar ruimhartiger beleid voeren, met meer oog voor de menselijke maat, dat mag wél. Gemeenten zijn zich echter vaak niet bewust van die ruimte.

Dat komt door een misverstand over hoe de wet geïnterpreteerd moet worden”.i Vonk zwengelt de landelijke discussie verder aan. Ook de rekenkamercommissie hoopt met dit onderzoek een bijdrage te leveren aan het politieke debat over de uitvoering van de Participatiewet. 17 november 2021 Rom Afman Voorzitter Rekenkamercommissie Heerenveen

i Binnenlands Bestuur, 11 november 2021.

2

1

Inleiding en doel onderzoek

1.1

Aanleiding

De raad heeft op 28 januari 2021 een motie aangenomen waarin aangegeven werd dat hij graag ziet dat de rekenkamercommissie onderzoek doet naar ervaringen van bijstandsgerechtigden. Dit naar aanleiding van signalen die bij de raad binnengekomen waren over onheuse bejegening van bijstandsgerechtigden door de gemeente. De raad heeft daarom de rekenkamercommissie gevraagd als onafhankelijk orgaan onderzoek te doen naar het gevoerde beleid in deze, de aansturing en uitvoering ervan. Op 22 februari 2021 heeft de rekenkamercommissie de wensen en gevoelens van de begeleidingscommissie, die op initiatief van de raad hiervoor is geformeerd, gehoord. In het gesprek met de begeleidingscommissie kwamen de volgende thema’s/vragen naar voren: Bejegening Er zijn klachten binnengekomen bij verschillende fracties over onheuse bejegening van bijstandsgerechtigden.

Dat roept de vraag op hoe de omgangsvormen tussen ambtenaar en bijstandsgerechtigden zijn? Voelen mensen die zich melden wel veilig? Is er sprake van vertrouwen? Worden ze op een respectvolle manier bejegend? Hebben ze vertrouwen in de ambtenaar? Cultuur Heerst er een bepaalde cultuur in het gemeentehuis die de drempel voor bijstandsgerechtigden onnodig hoog maakt? Informatie Worden bijstandsgerechtigden geïnformeerd hoe ze een klacht moeten indienen? Onderzoeksmethode Als er vermoeden is van bijstandsfraude welke onderzoeksmethode wordt dan gehanteerd? Verordening Hoe ziet de Handhavingsverordening Participatiewet eruit en wordt deze nageleefd? Beleid Wordt er op een menselijke manier uitvoering gegeven aan bijstandsbeleid? Zijn de instrumenten die ingezet worden wel de juiste? Bijvoorbeeld de verklikkerslijn en de map die bijstandsgerechtigden krijgen, zijn dat passende zaken? Organisatie Het is van belang om ook het perspectief van de behandelend ambtenaar mee te wegen. Soms is een boodschap ook lastig voor de bijstandsgerechtigde. Dus het vraagstuk dient van verschillende perspectieven bekeken te worden. Verder werden nog de volgende kanttekeningen gemaakt: • Houd rekening in het onderzoek met laaggeletterdheid van de doelgroep. • Voer het onderzoek uit niet alleen onder bijstandsgerechtigden waar sprake is van terugvordering, maar benader de gehele doelgroep.

• Heb aandacht voor de privacy. • Geef een beeld van de beleving van bijstandsgerechtigden, ga daarvoor met ze in gesprek (interview) en maak daarvoor een willekeurige selectie onder bijstandsgerechtigden. • Kijk terug in het onderzoek, maar geef indien nodig ook handvatten voor organisatie verbetering. • Kom eerst met een procesvoorstel terug richting begeleidingscommissie. • Het gaat ook om urgentie, graag ziet de Begeleidingscommissie dat het onderzoek bij voorrang opgepakt wordt.

3

•

Maak eventueel gebruik van een extern bureau dat expertise heeft op deze doelgroep (om het bereik te vergroten).

De rekenkamercommissie heeft gehoor gegeven aan het verzoek van de raad en heeft het onderzoek ter hand genomen.

1.2

Doelstelling

Het doel van dit onderzoek is om de raad inzicht te geven  in de wijze van communiceren met en de bejegening van bijstandsgerechtigden door ambtenaren,  en dan specifiek bij het verstrekken van bijstandsuitkeringen, het toezicht, handhaven en terugvorderen en de begeleiding van bijstandsgerechtigden naar werk. Daarbij wordt een beeld gevormd of de hiervoor geldende verordeningen, beleidsregels, protocollen en instructies in de praktijk door ambtenaren adequaat en conform bedoeling worden toegepast en hoe het toezicht op die dienstverlening is georganiseerd. Ook zal onderzocht worden of het college en management dezelfde signalen en/of klachten over onheuse bejegening hebben gekregen als raadsleden en wat de handelswijze is geweest. Centraal in dit onderzoek staat de bejegening van bijstandsgerechtigden, niet de rechtmatigheid van verstrekkingen of handhavingstrajecten. Beoogd wordt om zowel ervaringsbeelden van bijstandsgerechtigden als ambtenaren op te halen om zo een volledig beeld te verkrijgen in dit onderzoek.

1.3

Afbakening

De gemeente Heerenveen kent circa 1300 bijstandsgerechtigden. De gehele doelgroep is uitgenodigd om ervaringen in contact met de gemeente te delen. Ook zijn betrokken ambtenaren, collegeleden, raadsleden en de Participatieraad in het onderzoek gehoord. Het onderzoek heeft zich met name gericht op praktijkervaringen van bijstandsgerechtigden en medewerkers over de jaren 2019 en 2020 in het proces van verstrekkingen, toezicht, handhaving en terugvordering en begeleiding, waarbij de wijze van communiceren door ambtenaren en de bejegening van bijstandsgerechtigden centraal staan. Tot de scope van het onderzoek behoort niet de inhoudelijke, juridische toetsing op rechtmatige uitvoering van de genoemde dienstverlening. Naast dit onderzoek van de rekenkamercommissie, heeft het college op 22 januari 2021 besloten een onderzoek naar de opgelegde terugvorderingen en boetes binnen de Participatiewet uit te voeren. Op 10 juni 2021 is het onderzoeksopzet van dit collegeonderzoek door de raad vastgesteld. Tussentijds is de vraagstelling en opzet van dit collegeonderzoek afgestemd met de rekenkamercommissie om te waarborgen dat beide onderzoeken elkaar niet gaan overlappen, dan wel gaan interfereren.

De rekenkamercommissie heeft de begeleidingscommissie (bestaande uit raadsleden die als afvaardiging van de raad dit onderzoek begeleiden) schriftelijk gewezen op het risico dat ontstaat als twee onderzoeken worden uitgevoerd die betrekking hebben op dezelfde doelgroep. Hierbij bestaat de mogelijkheid dat beide onderzoeken elkaar ongewenst beïnvloeden. Om dit te ondervangen is de scope van dit rekenkameronderzoek gericht op de bejegening van bijstandsgerechtigden (houding en gedrag zoals dat door bijstandsgerechtigden wordt ervaren). Het door het college uit te voeren onderzoek zoomt in op terugvorderingen vanaf 2016 met focus op rechtmatigheid (is rechtens juist besloten) en doelmatigheid (is daarbij gehandeld binnen de gestelde kaders, zoals werken vanuit de bedoeling en het leveren van maatwerk). Afstemming tussen beide onderzoeken voorkomt onduidelijke communicatie richting de doelgroep.

4

1.4

Onderzoeksvragen

Centrale onderzoeksvraag Hoe ervaren bijstandsgerechtigden die een beroep doen op de Participatiewet in Heerenveen de bejegening?

Onder bejegening wordt verstaan: de manier waarop iemand zich tegenover iemand anders gedraagt. In de uitvoering van de Participatiewet hebben we het dan over de wijze waarop een betrokken ambtenaar een bijstandsgerechtigde benadert (zowel schriftelijk als mondeling). Deelvragen: 1. Hoe vindt sturing en toetsing vanuit de gemeentelijke organisatie plaats op de kwaliteit van de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden als het gaat om verstrekkingen, toezicht, handhaving (en dan in het bijzonder terugvordering) en begeleiding naar werk? Uit welke controles, evaluaties en onderzoeken blijkt dat het protocol handhaving met de daarin gehanteerde werkwijze van hoogwaardig handhaven in de praktijk wordt nageleefd? Wat valt daaruit op te maken? a) Welke beleidsuitgangspunten zijn kaderstellend voor de uitvoering van de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden? b) Hoe ziet de organisatie van de dienstverlening aan de doelgroep eruit? Welke taken zijn waar belegd en welke mandaten hebben teams? c) Zijn de werkinstructies in lijn met het vigerende beleidskader? d) Hoe vindt toetsing op de kwaliteit van de dienstverlening aan bijstandsgerechtigden plaats? e) Hoe ziet het toezicht/monitoring op protocollen (bijvoorbeeld protocol handhaving) eruit en hoe wordt er gehandhaafd? f) Welke informatie ingaande op de dienstverlening wordt met het management en het college/raad gedeeld? g) Hoe

ziet de klachtenprocedure eruit? Hoeveel klachten op jaarbasis hebben betrekking op bejegening van cliënten en wat is de ontwikkeling in de afgelopen jaren? 2. Wat zijn de ervaringen van bijstandsgerechtigden in het contact met de gemeente? Hoe worden ze geïnformeerd over hun positie (rechten en plichten), hoe ervaren ze de bejegening en worden ze met vertrouwen tegemoet getreden? a) Hoe ervaart de bijstandscliënt het contact met de medewerker en wordt de cliënt met vertrouwen tegemoet getreden? b) Wat vindt de cliënt van de informatie die hij/zij krijgt van de gemeente over de bijstandsuitkering? c) Heeft de coronacrisis effect op het contact met de gemeente over de bijstandsuitkering? En waar gaat het dan om? d) Verstrekt de gemeente duidelijke informatie over rechten en plichten aan de cliënt? e) Is de cliënt op de hoogte van het recht op onafhankelijke cliëntondersteuning en wordt er gebruik van gemaakt? f) Zijn de regels die gemeente stelt ten aanzien van de bijstandsuitkering duidelijk, worden ze als passend ervaren en is de eventuele terugvordering naar tevredenheid geregeld?

5

3. In hoeverre vinden de betrokken ambtenaren dat ze conform voorgeschreven handelswijze uitvoering kunnen geven aan hun werk? Welke belemmeringen ervaren medewerkers in de uitvoering van hun werk en hoe wordt hierover intern gecommuniceerd en vindt bijstelling plaats en welke factoren dragen juist bij aan het op passende wijze uitvoeren van hun werk? a) Hoe ervaart de medewerker het contact met de cliënt? b) Zijn de beleidsrichtlijnen en de werkinstructies voor medewerkers duidelijk en in de praktijk goed toepasbaar? c) Wordt de medewerker voldoende in staat gesteld om het werk op passende wijze uit te voeren? d) Welke belemmeringen ervaren medewerkers in de uitvoering van hun werk en hoe wordt hierover gecommuniceerd, leidt dit tot aanpassingen? e) Welke factoren dragen bij aan een passende uitvoering van het werk? f) In hoeverre heeft de gemeente de ondersteuning tijdens de lockdown aangepast? Wat waren de gevolgen van (de aanpassingen in de) ondersteuning voor de bijstandscliënten en de ambtelijke organisatie? 4. Zijn college en management op de hoogte van de klachten die gemeld zijn bij raadsleden over een onheuse bejegening van bijstandsgerechtigden? Zo ja, kennen ze de aard van de klachten en wat is de handelswijze geweest? a) Hoe ziet de informatievoorziening m.b.t.

de klachten van de bijstandscliënten eruit? b) Wanneer vindt er opschaling plaats naar het management en het bestuur als het gaat om klachten? Zijn daar afspraken over? c) Zijn de klachten die gemeld zijn bij raadsleden over onheuse bejegening bij het college en management bekend? Sinds wanneer? d) Heeft het geleid tot interventies (richting medewerkers, richting cliënten, richting raad)? Zo ja, welke? 5. Wordt door het management in voldoende mate geborgd dat medewerkers competenties hebben en vaardigheden ontwikkelen om tactvol en duidelijk te communiceren? a) Waaruit blijkt dat? Is er aandacht voor permanente educatie en/of persoonlijke ontwikkeling als het gaat om gespreksvaardigheden (omgaan met weerstanden, slecht nieuws gesprek kunnen voeren) die nodig zijn om te kunnen werken vanuit de bedoeling?

1.5

Aanpak en onderzoeksmethoden

Scope De beantwoording van de centrale vraag naar bejegening van bijstandsgerechtigden is in brede zin opgepakt. Er is niet uitsluitend gekeken naar de benaderingswijze (schriftelijk als mondeling) vanuit de betrokken ambtenaren richting bijstandsgerechtigden. De scope van het onderzoek richt zich op het contact tussen de gemeente en de bijstandsgerechtigden. Het bestel waarbinnen het contact plaatsvindt, is meegenomen in dit onderzoek. Dat betekent dat relevante beleidskaders, organisatorische sturing en inrichting, de menskant, beheer en toezicht en gebruik van instrumenten/middelen die van invloed zijn op het contact en/of de bejegening onderdeel uitmaken van dit onderzoek. Dit om zo een genuanceerd beeld te kunnen vormen van de beleefde bejegening van bijstandscliënten. Ingezette onderzoeksmethoden Om de onderzoeksvragen te beantwoorden, is een combinatie van een documentenanalyse en een belevingsonderzoek ingezet. Ten behoeve van het belevingsonderzoek is een representatieve steekproef onder alle bijstandsgerechtigden ingezet en zijn verdiepende interviews onder bijstandsgerechtigden afgenomen. Ook hebben interviews met ambtenaren, collegeleden, raadsleden en externe partijen plaatsgevonden.

6

Documentenanalyse Hierbij zijn de relevante beleids- en uitvoeringsdocumenten opgevraagd en doorgenomen. Enquête Bij het belevingsonderzoek is het extern onderzoeksbureau I&O Research ingeschakeld die een enquête heeft uitgezet onder alle bijstandsgerechtigden. Dit betrof het uitzetten van de enquête, analyse en duiding van de uitkomsten en (via deze enquête) het onafhankelijk werven van deelnemers voor verdiepende interviews. (In deze rapportage is gebruik gemaakt van de uitkomsten van het onderzoek van I&O. Het volledige rapport van I&O is te vinden in bijlage 4). In de enquête zijn o.a. de volgende vragen opgenomen: Hoe ervaren cliënten de communicatie vanuit de gemeente? In hoeverre zijn cliënten op de hoogte van de rechten en plichten die horen bij de uitkering en op welke manier worden cliënten hierover geïnformeerd? Hoe ervaren zij de bejegening vanuit de betrokken medewerkers van de gemeente en in hoeverre is er sprake van een positieve (vanuit vertrouwen gericht) benaderingswijze? De periode van waarop het onderzoek betrekking heeft zijn de jaren 2019 en 2020. Het is wel belangrijk om te vermelden dat de grootste groep al langer ondersteuning ontvangt in de gemeente. Mogelijk hebben zij in de afgelopen jaren weinig tot geen contact gehad. Daarom zijn in de enquête vragen toegevoegd om deze groep te onderscheiden.

In mei 2021 ontvingen 1.277 bijstandsgerechtigden een uitnodiging voor de schriftelijke enquête die zowel op papier als digitaal ingevuld kon worden. In totaal vulden 260 bijstandsgerechtigden de vragenlijst in; een respons van 20%. Tabel 1 hieronder laat een overzicht van de respons zien. Tabel 1 Overzicht respons

De respons is voldoende volgens I&O om betrouwbare uitspraken te doen over de totale cliëntenpopulatie in Heerenveen. De nauwkeurigheidsmarge in dit onderzoek bedraagt 5%. Met een nauwkeurigheidsmarge van 5% zal de werkelijkheid (met een betrouwbaarheid van 95%) bij een uitkomst van 50% ergens tussen de 45% en 55% liggen. De enquêteresultatenii zijn door de onderzoekers van de rekenkamercommissie geanalyseerd en gebruikt voor de (verdiepende) interviews met bijstandsgerechtigden. Verdiepende interviews bijstandsgerechtigden In de door I&O Research uitgezette enquête konden bijstandsgerechtigden zich aanmelden om deel te nemen aan een verdiepend interview. Uit de aanmeldingen heeft I&O een representatief aantal en representatieve selectie gemaakt ten behoeve van dit kwalitatieve onderzoek. De 20 geselecteerde cliënten zijn vervolgens door de rekenkamercommissie uitgenodigd voor een individueel (telefonisch) gesprek waarvan verslagen zijn gemaakt op basis van een vooraf opgestelde interviewprotocol. Verdiepende interviews gemeentelijke organisatie en externe partners ii

Zie het rapport van I&O Research “Eindoplevering -Duiding resultaten Heerenveen Bijstand” 7

Naast interviews met bijstandsgerechtigden hebben er met verschillende betrokkenen eveneens interviews plaatsgevonden, zoals met Steunpunt de Barones, Stichting Maatschappelijk Werk Friesland en de Participatieraad. Steunpunt de Barones is als een belangrijke stakeholder in dit onderzoek geïnterviewd aangezien zij ondersteuning biedt aan de bijstandscliënten wanneer daar behoefte aan is, bijvoorbeeld bij het indienen van bezwaarschriften. Stichting Houvast gaf aan niet beschikbaar te zijn voor een interview in de onderzoeksperiode. Daarnaast zijn er groepsinterviews uitgevoerd met de betrokken uitvoerende teams (team Terugvordering en verhaal, team Poort, team Werk, team Handhaving, team Inkomen) en met vertegenwoordigers van het management en met enkele beleidsmedewerkers. Ook heeft er een gesprek plaatsgevonden met de verantwoordelijk portefeuillehouder, de burgemeester als procesbeheerder en met een vertegenwoordiging vanuit de raad. Er zijn verslagen van de gesprekken gemaakt en deze zijn ter verifiëring voorgelegd aan de geïnterviewden.

1.6

Normenkader

In bijlage 1 is het normenkader dat gebaseerd is op de onderzoeksvragen in detail uitgewerkt. Op grond van de informatie uit de verschillende bronnen is beoordeeld of voldaan, gedeeltelijk voldaan of niet voldaan is aan de gestelde norm.

1.7

Leeswijzer

In dit rapport treft u een tweedeling aan. In het eerste deel wordt het onderzoek toegelicht (hoofdstuk 1) en worden de conclusies en aanbevelingen (hoofdstuk 2) weergegeven. In de hoofdstukken 3 t/m 7 treft u de bevindingen aan waarop de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd. De bijlage bevat het uitgewerkte normenkader, het rapport van I&O research, het klachtenreglement en een overzicht van de geïnterviewden. Hoofdstuk 3 gaat in op de bevindingen met betrekking tot de sturing en toetsing op de uitvoering van de participatiewet vanuit de gemeentelijke organisatie en de kwaliteit van deze dienstverlening aan bijstandsgerechtigden. Hoofdstuk 4 gaat in op de bevindingen gebaseerd op de ervaringen van de bijstandsgerechtigden in contact met de gemeente. In hoofdstuk 5 wordt bij de bevindingen ingegaan op de ervaringen van de betrokken ambtenaren. Hoofdstuk 6 gaat in op de recent geuite klachten over de bejegening en de rol van het college en management hierbij. Hoofdstuk 7 gaat in op de borging van de competenties en vaardigheden op het gebied van communicatie.

8

2

Conclusies en aanbevelingen

2.1

Hoofdconclusie

Hoe ervaren bijstandsgerechtigden die een beroep doen op de Participatiewet in Heerenveen de bejegening? Tevredenheid, maar .. Het overgrote deel van de bijstandsgerechtigden (75% - 80%) is tevreden over het contact met de gemeente over de bijstandsuitkering. Het gemiddelde cijfer voor het contact is een 7,7. De cliënten laten zich in positieve woorden, soms zelfs in zeer lovende bewoordingen uit over medewerkers. De bejegening wordt uitgedrukt in woorden als ‘behulpzaam, vriendelijk, een luisterend oor bieden of ik heb heel veel aan mijn contactpersoon te danken’. Het wekt de indruk dat er niets aan de hand is. Een zeer ruime meerderheid is immers tevreden. Dat beeld behoeft bijstelling. Want er is een kleine minderheid die structureel ontevreden is. Het gaat om 10 tot 12%. Deze groep wordt voor een belangrijk deel gevormd door bijstandsgerechtigden die met terugvordering te maken hebben gehad. Zij zijn boos, vinden de regels oneerlijk of onduidelijk, de gronden voor terugvordering zijn voor hen in veel gevallen niet duidelijk, ze voelen zich een fraudeur etc. Van de 16% die te maken heeft gehad met een terugvorderingsprocedure geeft 75% aan dat er uiteindelijk niet teruggevorderd is. In nagenoeg alle gevallen heeft het tot veel onzekerheid en veel stress geleid. Ook de gevoelde inbreuk op de privacy wordt als zeer ingrijpend ervaren.

Klachten of signalen hebben hoofdzakelijk te maken met ‘het niet eens zijn met een besluit’. Er zijn weinigen die vinden dat het gedrag of de houding van de betrokken ambtenaar niet deugt. Daarbij komt nog dat de scheidslijn niet duidelijk te trekken is. Voelt iemand zich een fraudeur of gewantrouwd door een genomen besluit en de daarmee ontstane situatie of is het daadwerkelijk de houding of zijn het de woorden van de ambtenaar geweest die tot een gevoel van onheuse bejegening heeft geleid? Lastige positie ambtenaren De betrokken ambtenaren hebben te maken met starre wetgeving en beleidsregels, verordeningen die deels verouderd zijn of in de praktijk soms slecht uitlegbaar zijn (giften, kostendelersnorm etc.). Niet alleen Heerenveen worstelt met knellende wetgeving. De VNG biedt namens aangesloten gemeenten een stukiii aan het nieuwe kabinet aan dat in gaat op noodzakelijke veranderingen in de Participatiewet. De wet gaat volgens de VNG nu te veel uit van wantrouwen en een verkeerd mensbeeld.

Van de medewerkers wordt gevraagd om maatwerk te leveren, rekening te houden met de situatie van de cliënt. Dat betekent naar ruimte zoeken binnen vrij starre regels of zoals medewerkers het benoemen ‘maatregelen temperen’. In sommige gevallen ontbreken werkinstructies. Er is gering houvast voor medewerkers. Medewerkers kunnen bij een te nemen besluit te rade gaan bij een kwaliteitsmedewerker, maar er is niet (standaard) sprake van een ‘vier ogen principe’. Medewerkers voelen zich gesteund door het management. Het management geeft vertrouwen, maar ‘leunt’ ook op de professionaliteit van de medewerker. Er drukt een grote verantwoordelijkheid op de schouders van de medewerkers. De indruk bij externe partijen die de cliënt ondersteunen is dat een aantal medewerkers vanuit een veiligheidsgevoel handelt, kijkt naar de letter van de wet en minder de ruimte opzoekt die de wetgeving biedt. ‘Je moet veiligheid bieden om beter maatwerk te kunnen bieden’. Het leidende principe van college en raad is werken vanuit de bedoeling. Om dit motto waar te maken, zijn de randvoorwaarden nog niet goed ingevuld. Bestuurlijk wordt gesproken over een verschuiving van controleren en sanctionerend optreden naar het meer centraal stellen van de hulpvraag. Dat wordt als een traject van vernieuwing gezien.

De bestuurlijke ambitie om het hart meer mee te laten spreken in casussen zal in de uitvoering vertaald moeten worden. Gelijktijdig is er sprake van een ‘beschadigd’ zelfvertrouwen van medewerkers waardoor de ombuiging de nodige inspanning zal vragen. iii Propositie: “De winst van het sociaal domein’ april 2021.

9

Bijstandscliënten - wat mag wel en wat mag niet? De rechten en plichten van bijstandsgerechtigden zijn voor het merendeel van de cliënten duidelijk, zo zeggen cliënten zelf. Een nuance lijkt op z’n plaats, omdat er wel degelijk veel onduidelijkheid lijkt te bestaan over wat wel of niet mag. Met name de vertaling van de regels naar de eigen situatie is moeilijk voor sommige cliënten. Er wordt informatie ‘op maat’ gemist. Ook de ontvanger van de informatie, de bijstandscliënt, heeft niet altijd de juiste antenne of zoals ook wel genoemd ‘sommige hebben weinig gevoel voor toepassing van regels’. Bedrijfsvoering - procesorganisatie onvoldoende Het gebruikte systeem bevat fouten. Primaire processen worden onvoldoende ondersteund door digitale systemen. Medewerkers worden zodoende gedwongen met extra comptabele systemen te werken. Daardoor ontstaat een door sommige geïnterviewden aangegeven nogal ‘houtje-touwtje administratieve organisatie’. De doorlooptijden voor afdoen van een aanvraag worden onvoldoende bewaakt. Een overschrijding van de termijn geeft onrust bij cliënten, zeker als er niet over gecommuniceerd wordt. Tot slot komt naar voren dat er gering zicht is op de doelgroep. De beschikbare gegevens zijn met name kwantitatieve gegevens, geen kwalitatieve gegevens over de output.

Het ontbreken van kwalitatieve gegevens en daarmee zicht op de doelgroep, bemoeilijkt gerichte interventies.

2.2

Deelconclusies

2.2.1

Sturing en toetsing op kwaliteit van de dienstverlening

●

Beleidskaders en werkinstructies

De gemeente Heerenveen stelt zich ten doel om haar inwoners te helpen in alle levensfases, daar waar het hen zelf en/of samen met anderen even niet lukt. Prioritair voert de gemeente de wet uit. Dit doet de gemeente vanuit de vraag: ‘Wat heeft deze persoon nodig om zoveel mogelijk mee te kunnen doen in de samenleving’. Er wordt uitvoering gegeven aan de wet vanuit ‘hoofd, hart en helpende hand’. Bij het verstrekken van bijstand worden voortdurend afwegingen gemaakt. Medewerkers worden geacht te werken volgens de bedoeling. In de praktijk is dit voor medewerkers niet zo eenvoudig, omdat de Participatiewet strenge kaders kent. Soms wijkt het college af van het ambtelijk advies. Daarbij geeft het college aan dat er vanuit bestuurlijk perspectief aanleiding voor was. Medewerkers zeggen dat de gronden voor een dergelijk afwijkend besluit onvoldoende met hen gedeeld worden. Als het gaat om aanwezige werkinstructies voor de uitvoering dan varieert het per team of werkinstructies zijn vastgelegd. In sommige teams worden er (formeel) geen werkinstructies opgesteld en/of periodiek geactualiseerd en bij andere teams wordt juist veel gewerkt met werkinstructies. Ook is het protocol over de werkwijze van hoogwaardig handhaven niet bij alle teams bekend.

In de geanalyseerde werkinstructies wordt niet specifiek ingegaan op de gewenste werkwijze met betrekking tot het toepassen van de inlichtingenplicht (artikel 17 van de Participatiewet). Eén van de aandachtspunten die benoemd wordt door Steunpunt de Barones is dat casussen te veel instrumenteel benaderd worden afhankelijk van de uitvoerende ambtenaar. In dat opzicht zou meer veiligheid geboden moeten worden om beter maatwerk te kunnen bieden waarmee ook bezwaarprocedures voorkomen kunnen worden. ● Organisatie en samenwerking De medewerkers lijken elkaar overall goed te kunnen vinden, maar het varieert per team of uitvoerings- en werkafspraken of samenwerkingsafspraken zijn vastgelegd. ● Monitoring en informatievoorziening Als het gaat om de dienstverlening van de teams Werk en Inkomen wordt er al een aantal jaren niet meer een onafhankelijk cliënt ervaringsonderzoek uitgevoerd. Daarnaast ontbreekt een jaarlijks 10

terugkomende steekproefsgewijze kwaliteitscontrole die geïnitieerd wordt door de kwaliteitsafdeling. Er zijn managementrapportages per kwartaal die betrekking hebben op de uitvoering van de Participatiewet, maar deze zijn vooral gericht op kwantitatieve elementen. Hiermee is het inzicht in en met name kwalitatieve informatie over het klantenbestand is niet volledig. Bij de toekenningsbeschikkingen (en bijbehorende toekenningsrapportages) wordt niet zichtbaar en navolgbaar een ‘vier-ogen principe’ of collegiale toetsing toegepast. ● Klachtenprocedure De uitvoering van de klachtenregeling is ondergebracht bij de onafhankelijke partij SMWF. Bemiddeling wordt nagestreefd om zo veel mogelijk klachten te voorkomen. Er is volgens SMWF nauwelijks tot geen contact van SMWF met de medewerkers van de gemeente noch met het college over de klachtenrapportages of omtrent het functioneren van de klachtenafhandeling. Met slechts 11 klachten in 2019 en 8 in 2020 voor uitvoering van de Participatiewet, lijken niet alle klachten SMWF te bereiken en de werking van de klachtenprocedure lijkt niet toereikend te zijn. Ervaring is volgens SMWF ook dat niet alle ingediende klachten bij de gemeente goed doorgezet worden naar SMWF en terugkoppeling van bemiddelingsgesprekken door teamleiders is soms voor verbetering vatbaar.

SMWF geeft ook aan dat de drempel als te hoog ervaren kan worden waardoor de klagers alsnog niet de klacht doorzetten tot aan de hoorzitting. Verder lijkt niet een tendens te zijn van toename van klachten maar is het beeld van de SMWF dat het constant is. SMWF vindt het cruciaal dat de beklaagde een gesprek aangaat en hier tijd voor neemt, minder stellig dingen zegt en toelicht dat het niet de bedoeling is dat de klager zich ongehoord en respectloos behandeld voelt. SMWF ziet de laatste jaren een verbetering van de constructieve houding vanuit de gemeentelijke teams waarbij steeds minder sprake is van een defensieve houding. Vanuit de ambtelijke invalshoek wordt het beeld van SMWF niet herkend dat niet alle klachten SMWF lijken te bereiken. Er bestaat onduidelijkheid en ook zijn er dus verschillende beelden rondom de klachtenafwikkeling. 2.2.2

Ervaringen van bijstandsgerechtigden in het contact

● Ervaren contact met medewerker Het overgrote deel (75% - 80%) van de bijstandsgerechtigden is positief over het contact met de gemeente over de bijstandsuitkering en over de behulpzaamheid van medewerkers. Cliënten geven aan dat de medewerkers betrokken, behulpzaam en begripvol zijn. Ze bieden een luisterend oor en men voelt zich serieus genomen. Ook wordt aangegeven dat medewerkers vriendelijk en respectvol zijn en dat er een basis van vertrouwen is. Een klein deel van de cliënten (10 - 12%) is ontevreden over het contact met de gemeente. Cliënten die te maken hebben gehad met terugvordering zijn over het algemeen minder positief. Ontevredenheid over het contact ontstaat met name over onduidelijkheid of verschil van inzicht over toepassing van regels. Degenen die een onvoldoende geven zeggen dat ze behoefte hebben aan een meer menselijke opstelling, meer inlevingsvermogen en respect van de medewerker verwachten. Verder wordt aangegeven dat er meer deskundigheid nodig is, dat medewerkers beter op de hoogte zouden moeten zijn van de regels en accurater zouden moeten werken. ● Informatievoorziening over bijstandsuitkering Driekwart van de cliënten vindt de schriftelijke communicatie goed. Het gaat dan om de toon van de brieven, de duidelijkheid en de informatievoorziening. Cliënten vinden dat medewerkers goed mondeling toelichting geven op schriftelijk verkregen informatie.

Daardoor wordt duidelijker wat er 11

van hen verwacht wordt. Op telefoontjes en mails krijgt men over het algemeen vlot antwoord. Vaak al binnen een dag, soms binnen twee dagen. Circa een tiende is ontevreden. Bijstandsgerechtigden die te maken hebben gehad met terugvordering scoren lager dan gemiddeld. Ook cliënten met een intensiever contact zijn minder tevreden over de duidelijkheid van de informatievoorziening. De grootste ontevredenheid bestaat over de (on)duidelijkheid van de informatie (13%). Daarbij wordt aangegeven dat het onduidelijk blijft wat wel of niet mag. Dat het veelal van de contactpersoon af hangt hoe deze omgaat met regels. ● Effect corona Voor een meerderheid heeft corona weinig invloed op het contact, of men kan dit niet goed (genoeg) inschatten. Men is tevreden over het contact en de doorlopende ondersteuning. Wat wel door sommige cliënten aangegeven wordt is dat het ‘face to face’ contact gemist wordt, dat een antwoord op een mail weleens iets langer op zich laat wachten dan gebruikelijk of dat door corona het contact over begeleiding naar werk niet aanwezig is. Ook wordt inzet van vrijwillige taalcoaches gemist. ● Rechten en plichten Een merendeel van de bijstandsgerechtigden zegt de rechten en plichten te kennen. De vertaling van de rechten en plichten naar de eigen situatie levert echter nogal eens problemen op.

Ervaringsdeskundigen van de Barones hebben ook deze ondervinding met cliënten die zij ondersteunen. Er wordt enerzijds gebrek aan informatie ervaren over wat een regel nu in de praktijk voor iemand betekent, anderzijds gaat het regelmatig om cliënten die zelf weinig gevoel hebben voor (toepassing) van regels. De mogelijkheid gebruik te maken van een onafhankelijke cliëntondersteuning is bij 60% van de cliënten niet bekend. ● Duidelijkheid regels/regeling bij terugvordering De regels over terugvordering is voor driekwart van de groep van bijstandsgerechtigden duidelijk en begrijpelijk. Cliënten die te maken hebben gehad met terugvordering zijn echter minder tevreden over de duidelijkheid van de regels. In totaal heeft 16% van de bijstandsgerechtigden met een procedure tot terugvordering te maken gehad. Bij een ruime meerderheid 75% is er geen sprake van terugvordering geweest. De terugvordering wordt door 44% van de groep die te maken hebben gehad met terugvordering, naar tevredenheid geregeld. Ook is 44% procent tevreden over de wijze waarop de terugvordering is geregeld. 59% vindt het duidelijk genoeg, 61 % vindt het contact goed. Over de toon van de brief is 54% tevreden. Degenen die ontevreden zijn over de toon van de brief zeggen dat deze soms als bedreigend ervaren wordt, maar ook wordt gezegd dat deze kort of summier is en te onduidelijk is over de redenen.

Men voelt zich een fraudeur en dit zorgt voor stress bij deze groep inwoners. Bij een groot deel was de terugvordering ook onterecht waardoor de terugvordering terug moest worden gedraaid. De gemeente heeft volgens cliënten weinig aandacht voor de emotionele consequenties van een terugvorderingsprocedure. ● Totaaloordeel over contact met gemeente 7,7 is het gemiddelde cijfer voor het contact met de gemeente over de bijstandsuitkering. Het merendeel van de cliënten vindt het contact met de gemeente een prima contact en is daar in veel gevallen ook dankbaar voor. Met name het persoonlijk contact wordt gewaardeerd. 67% geeft een 8 of hoger en 12 % geeft een onvoldoende. Kijkend specifiek naar de groep die te maken gehad heeft met terugvordering dan is de gemiddelde score voor het contact 6,8. Van hen geeft 36% een onvoldoende t.o.v. 10% onder cliënten zonder terugvordering. Er worden ook verbeterpunten genoemd zoals wees helder en concreet wat de verplichtingen zijn en ook wat de vergoedingsmogelijkheden zijn, wees er ook proactief in, zorg bij wisseling van een vaste contactpersoon dat de cliënt daarvan op de hoogte gesteld wordt en zorg voor een betere samenwerking tussen instanties (bijv. tussen gemeente en UWV) zodat de cliënt hier geen hinder van ondervindt.

12

Vanuit de groep die te maken gehad heeft met terugvordering wordt meegegeven dat de benadering wat menselijker zou moeten. Dat je niet gelijk het idee hebt dat er een fraude stempel op geplakt wordt en dat er ook nazorg is bij het een terugvordering. 2.2.3

Ervaringen van ambtenaren in contact met bijstandsgerechtigden

● Ervaren contact met bijstandsgerechtigden De inzet van betrokken ambtenaren in het contact met de bijstandsgerechtigde is erop gericht om erger te voorkomen. Ze verplaatsen zich in de cliënt en trachten deze goed te informeren om onnodige kosten te voorkomen. Dan gaat het bijvoorbeeld om het voorkomen dat een cliënt bij een gerechtsdeurwaarder terecht komt (inzet op minnelijke schikking), brutering voorkomen, mondeling toelichten i.p.v. schriftelijk, bieden van financiële jaaroverzichten en zorgvuldig omgaan met proportionaliteit (niet te zware maatregelen opleggen). Verder doen ze hun best om breed te kijken. Medewerkers zeggen dat klachten van cliënten in bijna alle gevallen gaan over het niet eens zijn met een besluit. Ambtenaren proberen klachten te voorkomen en trachten open te zijn in hun communicatie ‘het eerlijke verhaal te willen vertellen’, afspraken na te komen, bewust en zorgvuldig taalgebruik te hanteren en goed bereikbaar te zijn. Ambtenaren vinden dat ze het ‘keurig’ doen. Met het overgrote deel van de cliënten hebben ze een goed contact. Ambtenaren zeggen nogal eens te maken te hebben met onrealistische verwachtingen van cliënten ten aanzien van werk. Ook geven ze aan dat ze sterk in hun schoenen moeten staan in contact met de cliënt, omdat ze in hun werk te maken hebben met agressie van cliënten.

De ambtenaren herkennen de recent geuite klachten bij raadsleden niet. Ze zijn er pijnlijk door geraakt. Het tast hun zelfvertrouwen aan en het heeft invloed op de uitoefening van hun werk. ● Toepasbaarheid beleidsregels en werkinstructies Medewerkers ervaren dat beleidsregels zo nu en dan verouderd zijn; een voorbeeld daarvan zijn de beleidsregels ‘Handhaving en terugvordering’. Medewerkers doen suggesties ter verbetering. Ook worden beleidsregels aangepast inzake giften naar aanleiding van de ‘boodschappen casus’. In de praktijk leidde het toepassen van de genoemde beleidsregel tot veel onduidelijkheid. Medewerkers vinden dat de gemeente Heerenveen vrij coulant is in het hanteren van beleidsregels. De cliënt mag niet de dupe zijn. Er wordt afgeweken van beleidsregels en verordeningen om maatwerk te leveren. Medewerkers noemen het schipperen of temperen van de maatregel. Er is ruimte om maatwerk te bieden en af te wijken van de regels. Dat maakt het voor medewerkers ook wel lastig. Duidelijke werkinstructies vormen houvast voor medewerkers. Er zijn ook richtlijnen die als heel helder beschouwd worden. Zo is de afstemmingsverordening (art. 18) volgens medewerkers heel helder en geeft deze in duidelijke stappen weer hoe te komen tot een maatregel. Werkinstructies worden niet altijd formeel vastgelegd.

Het inwerken van medewerkers (ontbreken werkinstructies) is voor verbetering vatbaar. De kwaliteit van dienstverlening op casusniveau wordt niet getoetst. Het vierogenprincipe wordt niet toegepast. Er wordt wel op rechtmatigheid getoetst middels steekproeven. ● Succesfactoren en belemmeringen Medewerkers voelen steun van het management. Ze kunnen bij hen terecht. Het management geeft medewerkers de ruimte en vertrouwt op het professioneel handelen van de medewerkers. De lijntjes zijn kort zowel intern als met externe partijen. De motivatie van medewerkers komt voor een belangrijk deel uit de gevoelde waardering van de cliënten. De gebruikte systemen vormen een groot probleem. De werkprocessen in het digitale systeem bevatten fouten. Dat belemmert medewerkers in de uitvoering van hun werk. Ze worden door het slecht ingerichte systeem gedwongen gegevens handmatig bij te houden (in Excel en Outlook). Aangezien er met veel data gewerkt wordt, is dit een slecht werkbare situatie waar gemakkelijk fouten gemaakt worden. Aanpakken van het probleem krijgt te weinig prioriteit. Er is ook een gebrek aan data van met name ‘oudere cliënten’; geen e-mailadressen en telefoonnummers. 13

De recent geuite klachten en de politieke aandacht ervoor wordt als belemmerende factor gezien. Er ontstaat bij medewerkers onzekerheid (men voelt zich onveilig) en het wordt lastiger voor hen om besluiten te nemen. ● Effect corona op dienstverlening De dienstverlening aan cliënten vindt grotendeels digitaal/telefonisch plaats. Er is een uitzondering gemaakt voor dak- en thuislozen. Het fysieke contact wordt zowel door ambtenaar als cliënt gemist. Ook de afstemmingsmomenten intern/extern zijn minder dan gebruikelijk. De dienstverlening is veranderd/aangepast conform RIVM-richtlijnen. Voor onderzoek ging men niet meer op huisbezoek. Alleen administratief onderzoek was mogelijk. Er is een wachtlijst ontstaan bij de intake voor statushouders. 2.2.4

Recent geuite klachten: rol college en management

● Handelswijze college en management Het college heeft naar aanleiding van signalen in het recente verleden besloten dat de betrokken portefeuillehouder in het portefeuillehouder overleg ook aandacht besteedt aan individuele casussen om de bestuurder dichter bij de uitvoering te brengen. Sinds kort is de coördinatie van de twee onderzoeken naar terugvordering door het college en naar bejegening door de rekenkamercommissie belegd bij de burgemeester (in plaats bij portefeuille Werk en Inkomen). Ook heeft de burgemeester op verzoek van het college onderzoek gedaan naar één specifieke casus waar sprake was van terugvordering. In deze casus is bestuurlijk een andere afweging gemaakt dan het ambtelijk advies dat voorlag en ook afwijkend van het advies van een daartoe ingeschakeld advocatenkantoor. Na onderzoek door de burgemeester waar met name gekeken is naar de specifieke persoonlijke omstandigheden van cliënt, heeft het college besloten om niet tot terugvordering over te gaan. De gronden voor deze keuze zijn, zo blijkt uit gesprekken met medewerkers, onvoldoende met hen gedeeld. Bij medewerkers leidt het tot onzekerheid, omdat ze ‘het niet kunnen uitleggen’ en voelen dat cliënten hen niet serieus nemen onder het mom van ‘wij gaan wel naar de wethouder’.

Uit gesprekken met medewerkers komt ook naar voren dat ze zich volstrekt niet kunnen vinden in het beeld dat de sommige partijen schetsten tijdens de bewuste raadsvergadering (januari 2021) over de wijze waarop zij cliënten zouden bejegenen. Men heeft zich verbaasd hoe raadsleden erover spraken en ook was men zeer teleurgesteld dat er geen hoor en wederhoor met het werkveld had plaats gevonden. Vanuit het perspectief van het management wordt benoemd dat er sprake is van korte lijntjes naar het college. Dat gevoeld wordt dat er samenhorigheid is, dat medewerkers er niet alleen voor staan. Uitvoerend medewerkers denken daar wat anders over (zie bovenstaand). De medewerkers stellen veel vertrouwen in hun management te hebben. Zonder uitzondering geven medewerkers aan dat er sprake is van een grote betrokkenheid van het management. Ze voelen zich bijzonder gesteund door hen. Er wordt op de expertise en kundigheid van de medewerkers vertrouwd. Daarmee ligt een grote verantwoordelijkheid op de schouders van de uitvoerend medewerkers. Er wordt aangegeven door externe partijen dat aan hen te weinig veiligheid geboden wordt om maatwerk te leveren. ● Handelswijze management – zienswijze raad en externe partijen Enkele raadsleden geven aan (ook vanuit eigen ondervinding) dat er sprake is van macht-denken bij de afdeling MO “wij zijn de baas en wij bepalen’.

In tegenstelling tot de zienswijze van sommige raadsleden, zien externe partners Barones, Participatieraad, SMWF juist dat de afdeling MO in positieve zin verandert, dan wel dat het contact met de afdeling MO als uitstekend ervaren wordt. 2.2.5

Competenties en vaardigheden medewerkers

● Aanwezige competenties en vaardigheden Bij de sollicitatiegesprekken ligt de nadruk meer op vakinhoudelijke kennis. Ook wordt een positieve instelling en constructieve houding belangrijker gevonden in deze gesprekken. 14

● Aandacht voor scholing Uit de interviews blijkt dat er gemeentebreed agressietraining is aangeboden, maar dat er geen permanente educatie en/of persoonlijke ontwikkeling plaatsvindt bij alle teams als het gaat om gespreksvaardigheden: - omgaan met weerstanden; - slecht nieuws gesprek kunnen voeren die nodig zijn om te kunnen werken vanuit de bedoeling; - voorkomen van escalaties of deze te temperen Bij de permanente educatie ligt de nadruk meer op vakinhoudelijke kennis. Barones geeft als attentiepunt mee dat bij de communicatie meer rekening gehouden zou moeten worden met de “wat-kwestie”; rechten en plichten in de praktijk helder maken en meer vanuit een samenwerkingspartner-gedachte communiceren.

2.3

Aanbevelingen

1. Informeer bijstandsgerechtigden beter over hun rechten en plichten. Leg bijstandsgerechtigden beter uit wat wel en wat niet mag. De vertaling van de regels naar de eigen situatie is vaak moeilijk voor cliënten. Onderzoek wat nodig is om te voorkomen dat bijstandscliënten in een terugvorderingsprocedure geraken. Zorg voor informatie op maat en/of begeleid cliënten die dat nodig hebben. 2. Zorg voor meer inzicht in de doelgroep. Analyseer het bestand bijstandscliënten. De informatie die er is, is met name kwantitatief van aard. Kwalitatieve informatie over de aard en achtergrond van de bezwaren en terugvorderingen is er nu niet terwijl het gaat om een relatief kleine groep nl. circa 1300 cliënten. Inzicht maakt gerichtere inzet mogelijk. Een aandachtspunt zijn ook de terugvorderingsprocedures die wel opgestart worden, maar die uiteindelijk niet tot terugvordering leiden. 3. Besteed aandacht aan nazorg bij terugvorderingsprocedures. Cliënten die te maken hebben met een terugvorderingsprocedure hebben ‘nazorg’ nodig. In ieder geval wordt het contact hierover van de gemeente gemist. 4. Bouw in de administratieve organisatie meer checks en balances in. Medewerkers besluiten eigenstandig zonder dat er een kwaliteitscheck is (wel steekproefsgewijs). Onderzoek of toepassing van het vierogenprincipe bij complexe casussen medewerkers meer veiligheid biedt.

Biedt het medewerkers comfort zodat ze meer de grenzen van de wet durven op te zoeken/maatwerk durven bieden? 5. Begeleid/school medewerkers in het werken vanuit de bedoeling. De bestuurlijke ambitie is om te werken vanuit de bedoeling waarbij de hulpvraag meer centraal dient te staan. De gewenste verandering naar werken vanuit de bedoeling zal vertaald moeten worden naar de werkvloer. Er is aandacht voor de medewerkers (scholing van medewerkers) nodig om deze beweging te kunnen maken. Communiceer/leg uit aan medewerkers indien het bestuur een andere afweging maakt dan geadviseerd door de ambtelijke organisatie. Blijf goed in verbinding. 6. Bied een luisterend oor voor medewerkers die geraakt zijn door de recente klachten. De recente klachten hebben sommige medewerkers behoorlijk geraakt en hun zelfvertrouwen aangetast (ondermijning positie). Bied medewerkers een luisterend oor en laat hen ook hun kant van het verhaal doen. Spreek met ze (en niet over ze). 7. Geef prioriteit aan verbeteren van het digitale systeem. Bedrijfsprocessen zijn niet goed ingericht. Het gebruikte systeem biedt de medewerkers onvoldoende ondersteuning in hun werk. Geef meer prioriteit aan het verbeteren van het ICT systeem.

15

8. Stuur op afhandeltermijnen en informeer cliënten tijdig. Streef er als gemeente naar om een aanvraag binnen vier weken af te handelen en stuur daarop. In het geval de termijn van vier weken overschreden wordt, is de gemeente bij wet verplicht om het recht op een voorschot te beoordelen. Communiceer hier vroegtijdig met de cliënt over zodat hij/zij niet in onzekerheid blijft verkeren. 9. Informeer cliënten bij wisseling van ‘vaste’ contactpersonen. Cliënten hebben nu de ervaring dat ze, zonder dat ze het weten, te maken krijgen met een nieuwe contactpersoon. Ze willen graag op de hoogte gesteld worden als er sprake is van wisseling. 10. Informeer cliënten proactief over wijzigende wettelijke regelingen of vergoedingen. Cliënten waarderen het wanneer de gemeente ze tijdig voorlicht over wijzigingen in wettelijke regelingen/vergoedingen. 11. Bekommer je om de ‘oude’ bijstandscliënten. Cliënten die meerdere jaren in de bijstand zitten hebben het gevoel in een groep te zitten waar niet meer aan getrokken hoeft te worden, terwijl ze wel behoefte hebben aan contact, ondersteuning of activering. 12. Waardeer medewerkers in de uitvoering Weet dat medewerkers in de uitvoerende teams een lastige klus moeten klaren. Ze zijn gedreven om mensen te helpen, hebben te maken met agressie en toenemend wantrouwen richting de overheid. De recente commotie maakt ze onzeker.

Waardeer het werk en de inzet van de medewerkers. 13. Evalueer de huidige klachtenprocedure Aangezien de formele klachtenprocedure niet toereikend lijkt te werken, wordt aanbevolen meer aandacht te schenken aan het functioneren van de formele klachtenprocedure en hierop een evaluatie uit te voeren. 14. Uitvoeren cliëntenonderzoek Aangezien met betrekking tot de teams Werk en Inkomen, en dus specifiek op de Participatiewet processen, onafhankelijke cliëntervaringsonderzoeken niet worden uitgevoerd, wordt aanbevolen periodiek en indien mogelijk onafhankelijk cliëntervaringsonderzoek te doen. Doel van deze onderzoeken kan zijn het vragen van continue feedback over de bereikbaarheid, bejegening, tevredenheid dienstverlening en effectiviteit van de ondersteuning om zo ook te leren en continu te verbeteren.

16

Onderbouwing: Bevindingen & Bijlagen

17

3

Bevindingen - Sturing en toetsing op de uitvoering

3.1

Kaderstellende beleidsuitgangspunten

De kadernota Sociaal Domein 2019-2025 ‘Heerenveen ontwikkelt verder’ geeft richting aan de uitvoering van verschillende wetten, waaronder de Participatiewet. Heerenveen stelt zich ten doel om haar inwoners te helpen in alle levensfases, daar waar het hen zelf en/of samen met anderen even niet lukt. Dit doet de gemeente vanuit de volgende visie “Iedereen mag meedoen in onze gemeente. Voor inwoners in kwetsbare situaties bouwen we veerkracht op en we ondersteunen inwoners van alle leeftijden om zo gezond mogelijk en met plezier te kunnen leven. We richten ons op buiten, zijn transparant en vragen feedback. Hierbij verdienen wij vertrouwen en zorgen voor balans tussen ‘wat moet’ en ‘wat kan’ “. Prioritair voert de gemeente de wet uit. Dit doet de gemeente vanuit de vraag: ‘Wat heeft deze persoon nodig om zoveel mogelijk mee te kunnen doen in de samenleving’. De gemeente Heerenveen focust op uitstroom van mensen naar werk. Gedachte is dat werk een positieve invloed heeft op vele leefdomeinen, waaronder gezondheid, armoedebestrijding en zelfontplooiing. Verder dient de Rijksbijdrage dekkend te zijn voor de uitgaven voor de bijstand, participatie en reintegratie (exclusief Wsw). Heerenveen streeft naar een gemiddeld aantal uitkeringen van 1100 en heeft de ambitie om elk jaar per saldo met honderd uitkeringen te dalen.

Er wordt ingezet op jobcoaching om mensen met wat meer afstand tot de arbeidsmarkt (weer) aan het werk te helpen. De gemeente Heerenveen heeft meer lager opgeleiden dan gemiddeld in Noord-Nederland. De gemeente constateert dat inwoners met een bijstandsuitkering vaak geen afgeronde beroepsopleiding en/of startkwalificatie hebben. Hun kans op werk is hierdoor gering. De sleutel is volgens Heerenveen een intensieve en integrale aanpak op de gebieden van (passend) onderwijs, leerplicht, zorg en arbeidsmarkt om deze groep aan het werk te krijgen. Voldoende klantmanagement wordt als een voorwaarde gezien om het uitstroom doel te halen. In de recent opgestelde (februari 2021) Strategische Agenda Heerenveen 2022- 2040 wordt een lange termijn koers uitgezet waarin de gemeente aangeeft te willen werken aan zes prominente opdrachten. Wat dit onderzoek raakt is de opdracht: Passende ondersteuning geven om mee te doen in onze samenleving (ook als het even niet meer lukt). In dit kader stelt de gemeente zich ten doel dat: 1. De bestaanszekerheid van inwoners is gewaarborgd. 2. Er op tijd ingegrepen wordt wanneer meer ondersteuning nodig is (voor jong en oud). 3. Dat de kosten voor zorg en ondersteuning beheersbaar moeten zijn.

In de themabegroting 2021 meldt de gemeente dat er onder invloed van corona een lichte stijging is van het aantal bijstandsuitkeringen (van 1220 naar 1280) (in vergelijking met het vierde kwartaal 2020). Getracht wordt het aantal te stabiliseren door in te zetten op kansberoepen, door jonge mensen te stimuleren (weer) naar school te gaan en door aan de slag te gaan met het uitvoeringsprogramma Werk. Het college verduidelijkt in een brief aan de gemeenteraad d.d. 31 december 2020 de wijze waarop het uitvoering geeft aan de Participatiewet. Dit naar aanleiding van publicaties in de media over de uitvoering van de Participatiewet In Heerenveen. In de brief wordt benadrukt dat de gemeente uitvoering geeft aan de wet vanuit ‘hoofd, hart en helpende hand’. De onrust spitst zich volgens het college toe op toepassing van één van de regels van de Participatiewet, de inlichtingenplicht. Deze plicht houdt in dat mensen wijzigingen melden aan de gemeente die van belang kunnen zijn voor het recht op een bijstandsuitkering. Het college wijst erop dat er bij het verstrekken van bijstand voortdurend afwegingen worden gemaakt. Medewerkers doen dat volgens het principe: hoofd (de wet), hart (de menselijke maat) en 18

de helpende hand (wij zijn er voor iedereen). Medewerkers zijn zo wordt aangegeven opgeleid om op die manier te werken. In gesprekken met bestuurders (raadsleden, wethouder) wordt ook wel gesproken over ‘werken volgens de bedoeling’ en niet alleen werken volgens de ‘letter van de wet’. Raadsleden zeggen het volgende kader te hebben meegegeven: “Wij hebben als raad ‘werken volgens de bedoeling’ afgesproken. Dat is niet werken volgens ‘de letter van de wet’ maar volgens ‘de geest van de wet’. Dus kijken wie zit er tegenover je, wat heeft diegene nodig, hoe kunnen we ervoor zorgen dat deze persoon of dit gezin zo goed mogelijk geholpen wordt en zo goed mogelijk kan functioneren in de samenleving. Dat je niet alleen kijkt naar wat is er volgens de wet niet mogelijk volgens de regels maar dat je als gemeente zegt ‘we zorgen goed voor onze inwoners’. Wij kijken naar de bedoeling van de wet, naar de bedoeling kijken waarom we er als gemeente zijn. De bedoeling is dat we dienstbaar zijn ten opzichte van de mensen en dat we kijken hoe we de mensen kunnen helpen. Dat kader is meegegeven”. En constateerden gelijktijdig dat het ook best lastig is om daar uitvoering aan te geven: “Werken vanuit de bedoeling’. Je zit wel op een spagaat waar we als fractie mee worstelen. Wanneer, waar en hoe moet je handhaven. Dat vind ik een heel moeilijke spagaat.

Je kan het aan de ene kant uitleggen als wantrouwen maar je moet ook een bepaalde wet uitvoeren. Je zal ook controles moeten uitvoeren. Daar hebben we in de fractie best veel kennis over en zien dat het soms goed gaat en soms ook fout”. De toepassing van de wet vanuit de bedoeling is ook niet statisch zo komt naar voren in gesprekken met bestuurders. Het verschuift onder invloed van de gevoerde discussie. Nieuwe inzichten leiden tot gewijzigde inzichten en conclusies. Het is zoeken voor alle betrokkenen, welke ruimte er is binnen de kaders van de wet.

Norm: Is de Beleidskaders zijn duidelijk vertaald in In de kaderstellende beleidsnota’s uitvoeringsorganisatie instructies voor medewerkers wordt de strategische koers van de eenduidig gemeente duidelijk verwoord. georganiseerd en Heerenveen stelt zich ten doel om werken de betrokken haar inwoners te helpen in alle teams goed samen? levensfases, daar waar het hen zelf en/of samen met anderen even niet lukt. Toepassing van de wet is prioritair, werken vanuit de bedoeling staat centraal. De beleidsregels zijn niet in alle gevallen actueel. Toepassing conform bedoeling levert in de uitvoering zo nu en dan verschillende interpretaties op (zoals recent afwijkend besluit op een onderzochte casus).

19

3.2

Organisatie van de dienstverlening

De gemeentelijke organisatie bestaat uit een directie en elf afdelingen. In de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling zijn alle taken en functies in het Sociaal Domein samengevoegd, waaronder beleid en uitvoering van de Participatiewet. De afdeling bestaat naast een team Beleid & Regie en een Adviesteam uit verschillende teams voor uitvoering van o.a. de Participatiewet. Team Beleid & Regie Het team Beleid & Regie bestaat uit strategisch beleidsadviseurs (3 met specifieke aandachtspunten -Participatiewet, Jeugd en Wmo). Ook verricht dit team werkzaamheden op het gebied van cultuur en sport- en onderwijsaccommodaties. Daarnaast zijn er nog een aantal beleidsregisseurs en regisseurs ter ondersteuning. Dit team bestaat uit circa 21 fte. Adviesteam Voor de hele afdeling MO is er een ondersteunend staf adviesteam. In het adviesteam zitten kwaliteitsadviseurs (5), bedrijfsvoering adviseurs (4) en juridisch adviseurs (3). Uitkeringsadministratie Er is een backoffice georganiseerd die zorgt voor de administratieve afhandeling van processen binnen de Wmo, Jeugd en Participatiewet. Zij zorgen voor een juiste (uit)betaling van bijvoorbeeld, in dit geval, de uitkeringen. Uitvoerende Teams Participatiewet: Team Poort Het team Poort bestaat uit poort medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de volledige afhandeling van aanvragen voor levensonderhoud.