Bijlage 2.8 Eindrapportage Financieel Masterplan Lelylijn
Tekst van het document
Argumentatie • Doordat het gebiedsfonds primair als financieringsvehikel functioneert, maakt het departementaal mogelijk strakker te sturen en eenvoudiger toezicht te houden dan wanneer een SPV bovendien als opdrachtgever van aannemers optreedt. • De stortingen in het gebiedsfonds als vergoeding voor kapitaallasten zijn gespreid en hebben een stabiel karakter, waardoor de uitgaven vanuit de Rijksbegroting goed planbaar en overzichtelijk zijn. • Mede-eigenaarschap door regio’s maakt het mogelijk lokaal beleid en regionale expertise efficiënt aan het project te koppelen. Ter aanvulling kunnen koppelkansen worden verkend die leiden tot meer uitvoeringsefficiëntie, zoals bijvoorbeeld het uitkopen van boerenbedrijven ter plaatse van de lijn en extra regionale bijdragen voor stations. Dit kan met regionale partijen verder worden uitgewerkt. Aandachtspunten • Doordat het Gebiedsfonds een nieuwe entiteit is dat bijdragen van Rijk en regio bijeen brengt en zelfstandig mag lenen, is uitvoerige en integrale besluitvorming benodigd voor oprichting. • Uitwerking financieel, juridisch en fiscaal. Sub alternatieven • Onderbrengen van bepaalde onderdelen zoals technische bovenbouw (bovenleiding, beveiligingssystemen, etc.) in (meerdere) DBFM(O)-contracten zoals bij HSL-Zuid. • Variant waarbij naast publieke ook private partijen aandeel hebben in het Gebiedsfonds.
• Toevoegen van een spaarelement. Dit wordt toegelicht in Hoofdstuk 8.3. • De mogelijkheid openhouden om de assets toch onder te brengen in het Gebiedsfonds indien gewenst in het kader van financiering. Zie hiervoor optie Regionale Spoorentiteit (‘Public DBFM’) in bijlage H.
1) Een model is wel/ niet complex wanneer er veel/ weinig verschillende geldstromen, stakeholders en/ of juridische afspraken benodigd zijn
62
Shortlist alternatieve financieringsmodellen | Gebiedsfonds (3/3) Door middel van een Gebiedsfonds dat kapitaal kan ophalen, kan de kasdruk verlicht worden tot €0,8 mld., waarvan €0,5 mld. voor investering, echter heeft dit geen impact op EMU-saldo t.o.v. Klassiek (Special) Figuur 8.2.4: Kasritme Rijksbegroting: Gebiedsfonds (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024)
Verlichting Rijksbegroting • De maximale kasdruk op de Rijksbegroting is €0,8 mld. (excl. indexatie, prijspeil 2024), waarvan €0,5 mld. toe te rekenen is aan de investering. Dit bedrag ligt €0,7 mld. lager dan de kasdruk van €1,2 mld. onder Klassiek (Special). • Verlichting van de Rijksbegroting kan verder geoptimaliseerd worden door een spaarelement toe te voegen. Deze aanvulling op het model wordt verder uitgewerkt in Hoofdstuk 8.3.
2,5 Vroege fase werkzaamheden Aflossing + rente
2,0
Exploitatiekasstroom (EOV en exploitatiesaldo)
Max. kasdruk = €0,8 mld. waarvan €0,5 mld. voor investering
1,5 1,0
0,8
0,8
0,5
0,5
0,2 0,0
’26
’30
’35
’40
’45
’50
’55
’60
’65
’70
’75
’79
Aflossing & rente = inkomsten Gebiedsfonds
Figuur 8.2.5: Kasritme EMU-saldo: Gebiedsfonds (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024) 2,5
Geleend door Gebiedsfonds
Uitgaven buiten Gebiedsfonds
Uitgaven buiten Gebiedsfonds
2,0
EMU-saldo • Er ontstaat geen spreiding door het fonds op het EMU-saldo ten opzichte van Klassiek (Special). Dit volgt hetzelfde kasritme als bij Klassiek (Special), zoals op de voorgaande pagina toegelicht.
Impact EMU-saldo
1,5
Uitgangspunten • De uitvoering volgt het ritme van de D&C-contracten zoals bij Klassiek (Special), waarbij de vroege fase werkzaamheden via de klassieke route worden betaald vanuit de Rijksbegroting. Tijdens de bouwperiode haalt het Gebiedsfonds vreemd vermogen op tegen een marktconforme rente om de totale investering te financieren. • Het fonds trekt de lening evenredig met de investeringsuitgaven en lost de lening af vanaf start bouwperiode middels een jaarlijkse annuïteit van €0,5 mld. over een periode van 30 jaar. Deze kapitaallasten worden vergoed door een jaarlijkse storting vanuit het Mobiliteitsfonds in het Gebiedsfonds. De berekende stabiele annuïteit gaat uit van een ideaal voorspelbaar investeringspatroon. Vallen uitgaven in de praktijk eerder dan verwacht, dan neemt de annuïteit toe; bij latere uitgaven daalt de annuïteit.
1,2
1,0 0,5
0,2 0,0
’26
’30
’35
’40
’45
’50
’55
’60
’65
’70
’75
’79
63
Hoofdstuk 8
Alternatieve financieringsmodellen 8.3 Combinatiemodel
Combinatiemodel | Introductie Een combinatiemodel met specifieke rijks- en regionale bijdragen die samen komen in een sparend Gebiedsfonds heeft de voorkeur van de projectgroep, expertgroep en speciaal gezant Combinatie van modellen ligt voor de hand
Upside: combinatiemodel aanvullen met DBFM(O) 2.0 elementen
In het voorgaande hoofdstuk zijn de drie shortlist-modellen DBFM(O) 2.0, Klassiek (Special) en Gebiedsfonds gepresenteerd als op zichzelf staande en individuele modellen. In praktijk zijn de modellen echter niet wederzijds uitsluitend en zal in de uitvoering naar verwachting altijd een combinatie met elementen van twee of drie van deze modellen nodig zijn.
Als ‘upside’ kan aan het Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds ook DBFM(O) 2.0 toegevoegd worden. Dit kan een waardevolle toevoeging zijn voor kleinere onderdelen van de aanleg. Kasritmes van een combinatiemodel middels DBFM(O)-contracten zijn uitgewerkt in Bijlage I: •
Waarde toevoegen door opsplitsen | DBFM(O)-contracten zijn vooral goed toepasbaar voor relatief kleinere en minder complexe projecten, bijvoorbeeld voor deelcontracten van maximaal een paar honderd miljoen euro. Door deelprojecten (bijv. spoorwegsystemen) via DBFM(O) 2.0 te contracteren, kan waarde worden toegevoegd in termen van kwaliteit, beschikbaarheid, tijdigheid en beperkte meerkosten.
•
Potentiële EMU-saldo spreiding | Wanneer de risico’s voor het grootste deel bij het bouwconsortium liggen, kan de impact op het EMU-saldo potentieel (deels) gespreid worden omdat het de omvang en het ritme van de beschikbaarheidsvergoedingen vanuit het Mobiliteitsfonds aan het consortium volgt in plaats van de investeringsuitgaven.
•
Beperkte interesse Nederlandse aannemers | De marktverkenning toont aan dat zowel internationale als Nederlandse aannemers nodig zijn: internationale partijen brengen benodigde capaciteit, Nederlandse partijen lokale expertise. Zelfs in het geval dat internationale aannemers het volledige project aannemen, zal naar verwachting een groot deel uitgevoerd worden door Nederlandse onderaannemers. Internationale aannemers lijken nadrukkelijk meer interesse in DBFM(O) 2.0 te tonen dan Nederlandse aannemers.
•
Beperkte flexibiliteit en hogere risico’s | DBFM(O)-contracten hebben lange looptijden (ca. 25–30 jaar) en zijn doorgaans strak contractueel vastgelegd met weinig ruimte voor aanpassing aan veranderende omstandigheden. Dit betekent dat het Rijk als afnemer langdurig betalingsverplichtingen aangaat (via beschikbaarheidsvergoedingen) en relatief beperkte flexibiliteit en zeggenschap behoudt gedurende de contractperiode.
•
Hogere kosten | DBFM(O) 2.0 is doorgaans duurder dan klassiek financieren vanwege doorberekende winstmarges, hogere kapitaalkosten die marktfinanciers vragen aan consortiumpartners, omvangrijke voorbereidings- en contracteringsprocessen en transactiekosten.
Base case: combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds Een combinatiemodel met een Gebiedsfonds heeft op basis van de marktverkenning, gesprekken met de Expertgroepleden en speciaal gezant de voorkeur op basis van de hierna volgende redenen. Deze combinatie wordt inclusief spaarelement uitgewerkt op de volgende pagina’s. •
Financieringsvehikel | Het fonds fungeert primair als financieringsvehikel en niet als beheer- of exploitatieorganisatie. Daardoor kan het een kortere looptijd hebben dan een DBFM(O) 2.0-contract, wat de financiële flexibiliteit ten opzichte van langlopende contractstructuren vergroot.
•
Medezeggenschap en regionaal eigenaarschap | Het Rijk blijft aandeelhouder van het Gebiedsfonds en behoudt daarmee medezeggenschap en sturing over de uitvoering van de investering. Dit vergroot de bestuurlijke flexibiliteit en vereenvoudigt besluitvorming en aanpassing van het project. Daarnaast kan de regio mede-eigenaar worden en lokaal beleid en expertise op een efficiënte manier koppelen.
•
Spaarelement | Het is mogelijk een spaarelement toe te voegen aan het fonds. In plaats van dat het Gebiedsfonds kapitaal ophaalt op de markt wordt jaarlijks een vast bedrag gestort vanuit de Rijksbegroting (en regio) en kan het al starten met sparen voordat de werkzaamheden volledig aanvangen. Inkomsten uit alternatieve bekostigingsopties die al voor de operationele fase ingezet kunnen worden (zoals opslag OZB en opcenten) kunnen hierin meegenomen worden.
65
Combinatiemodel | Kwalitatieve beschrijving Een combinatiemodel met een sparend Gebiedsfonds, dat via ProRail de volledige ontwikkeling laat uitvoeren met (hoofdzakelijk) een D&C-contract kan leiden tot een eenvoudig uitvoerbaar model met kasspreiding Beschrijving
Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds
Vreemd vermogen (evt. met staatsgarantie)
Publieke aandeelhouders (Rijk/provincies)
Heen: Leningen tijdens bouwfase (ca. 15-25 jaar)
Heen: equity tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)
Terug: Aflossing + rente (ca. 30 jaar)
Terug: dividend na oplevering (nihil)
Gebiedsfonds
Niet benodigd indien gelijk begonnen wordt met sparen
Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)
ProRail
Financieren Bekostigen
Opdracht geven Beheren
Aanleggen
Vergoeding voor aflossing en rente
Zoals op de vorige pagina beschreven, is het Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds het voorkeursmodel. In deze variant betaalt het Gebiedsfonds de termijnbetalingen aan ProRail, welke als opdrachtgever dient voor de diverse bouwconsortia met (hoofdzakelijk) D&C-contracten.
•
Daarnaast kan het Gebiedsfonds ook sparen. In plaats van dat het Gebiedsfonds kapitaal ophaalt op de markt wordt jaarlijks een vast bedrag gestort vanuit de Rijksbegroting (en regio) en kan het al starten met sparen voordat de werkzaamheden volledig aanvangen. Inkomsten uit alternatieve bekostigingsopties die al voor de operationele fase ingezet kunnen worden (zoals opslag OZB en opcenten) kunnen hierin meegenomen worden. De resterende reservering voor de Lelylijn van €657 mln., vastgelegd op de Aanvullende Post bij het Ministerie van Financiën, kan in potentie eveneens aan dit fonds worden toegevoegd. Dit geldt ook voor spaargelden van regio’s. Daarnaast kan het aantrekken van leningen met relatief lage rente een reële optie zijn voor regionale partijen om het fonds aan te vullen zonder direct grote kapitalen te storten. Dit heeft naar verwachting wel een impact op de EMU-schuld.
•
Bij voldoende ‘sparen’ kan mogelijk zelfs het aantrekken van vreemd vermogen door het fonds worden voorkomen of substantieel worden beperkt.
•
Naast Rijksgelden kan het fonds gedeeltelijk gevuld worden met inkomsten uit alternatieve bekostigingsopties (Hoofdstuk 6) die al voor de oplevering inkomsten hebben, Doordat de investeringsuitgaven worden gespreid, leidt het Combinatiemodel tot kasspreiding voor het Mobiliteitsfonds. Echter, omdat het Gebiedsfonds binnen de overheidssfeer blijft en hetzelfde uitgaven ritme kent als Klassiek (Special) vindt naar verwachting geen spreiding plaats van de EMUimpact. Eventuele toevoeging van DBFM(O)-elementen kan mogelijk wel leiden tot spreiding van de EMU-impact. Door relatief kleine en minder complexe deelprojecten via DBFM(O) 2.0 te contracteren, kan waarde worden toegevoegd in termen van kwaliteit, beschikbaarheid, tijdigheid en beperkte meerkosten.
Mobiliteitsfonds (incl. regio en EU gelden)
Niet benodigd indien gelijk begonnen wordt met sparen Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)
•
Consortium van aannemers
66
Combinatiemodel | Financiële uitwerking Het Combinatiemodel met sparen levert met een jaarlijkse storting van €0,6 mld. over 2026-2049 de grootste verlichting op de Rijksbegroting, maar levert t.o.v. Klassiek (Special) geen verlichting van impact op het EMU-saldo op Figuur 8.3.1: Kasritme Rijksbegroting: Combinatiemodel (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024) 7,0
Verlichting Rijksbegroting
Inleg Gebiedsfonds
Het combinatiemodel levert van alle modellen de grootste financiële verlichting op de Rijksbegroting:
6,0
Exploitatiekasstroom (EOV en exploitatiesaldo)
•
5,0
Saldo Gebiedsfonds
De totale uitgaven zijn €13,8mld. en daarmee lager dan bij het Gebiedsfonds zonder sparen (€16,4 mld.) en DBFM(O) 2.0 (€32,6 mld.), en gelijk aan Klassiek (Special).
•
De maximale jaarlijkse kasdruk die betrekking heeft op de investering (€0,6 mld.) is vergelijkbaar met die van het Gebiedsfonds zonder sparen (€0,5 mld.) en DBFM(O) 2.0 met mijlpaalbetalingen (€0,6 mld.).
4,0 3,0
Max. kasdruk = €0,6 mld.
2,0
Uitgangspunten 0,6
1,0 0,0
’26
’30
’35
’40
’45
’50
’55
’60
’65
’70
’75
•
Het Rijk legt vanuit het Mobiliteitsfonds tijdens de ontwikkelperiode (2026-2049) jaarlijks €0,6 mld. in het Gebiedsfonds in. Over de gehele periode komt dit neer op de totale investering van €13,8 mld. incl. btw (prijspeil 2024). Het kasritme van de Rijksbegroting wordt daarmee gespreid t.o.v. financiering via de klassieke route. Uitgaande dat het fonds zal gaan schatkistbankieren en dus rente ontvangt op het spaarsaldo, kan het bedrag verder dalen.
•
Het Gebiedsfonds betaalt ProRail termijnbetalingen om de investeringsuitgaven oplopend tot €1,2 mld. tijdens de bouwperiode te kunnen dekken.
•
Omdat het Gebiedsfonds geen assets beheert, wordt het Gebiedsfonds na oplevering van de Lelylijn opgeheven. De uitgaven met betrekking tot de exploitatie die volgen worden buiten het Gebiedsfonds betaald, bijvoorbeeld door middel van de door ProRail te ontvangen exploitatiesubsidies.
’79
Figuur 8.3.2: Impact EMU-saldo: Combinatiemodel (incl. btw, excl. indexatie, prijspeil 2024) 2,5 Uitgaven door Gebiedsfonds
Uitgaven buiten Gebiedsfonds
2,0 Impact EMU-saldo
1,5
1,2
1,0
EMU-saldo
0,5 0,0
’26
’30
’35
’40
•
0,2
0,2 ’45
’50
’55
’60
’65
’70
’75
’79
Omdat het Gebiedsfonds onderdeel blijft van de overheid, worden alle uitgaven en verplichtingen van het fonds naar verwachting volledig toegerekend aan het EMU-saldo, alsof ze directe overheidsuitgaven zijn. Het ritme van de impact op het EMU-saldo volgt daarom hetzelfde ritme als bij Klassiek (Special). Een combinatiemodel met DBFM(O) 2.0 heeft potentieel wel een verlaging van impact als resultaat, en wordt uitgewerkt in Bijlage I.
67
Hoofdstuk 9
Conclusies
Conclusies De Lelylijn is een project van bijzondere omvang en voor een groot deel afhankelijk van bekostiging door het Rijk, waarbij gezocht is naar financieringsmodellen die de impact op de Rijksbegroting spreiden •
•
Project van bijzondere omvang | De Lelylijn is met een geschatte investering van €13,8 mld. (incl. btw, prijspeil 2024) een project van bijzondere omvang in zowel de Nederlandse als internationale context. De meerwaarde van de investering ligt in lange termijn maatschappelijke effecten en baten. Deze baten laten zich lastig op projectniveau kwantificeren. Na realisatie werkt de Lelylijn economisch structuurversterkend met bijbehorende gebiedsontwikkeling, ontsluit en stimuleert het woningbouw, biedt het een snelle spoorverbinding met de Randstad, brengt het regio’s dichter bij elkaar en versnelt het de transitie naar duurzame mobiliteit. Dit narratief is parallel aan dit financieel masterplan uitgewerkt. Internationale voorbeelden van bekostiging | In dit rapport is gekeken naar alternatieve bekostigingsbronnen die de benodigde dekking van de investeringssom door het Rijk kunnen verlagen. Internationale vergelijking laat zien dat in (Angelsaksische) landen doorgaans meer mogelijkheden voor lokale belastingen zijn in combinatie met hogere dichtheden qua stedelijkheid en vervoerswaarde van projecten. In continentaal Europa zijn regionale spoorprojecten door het ontbreken van deze mogelijkheden en kenmerken in de meeste gevallen uiteindelijk afhankelijk van staatsbekostiging (al dan niet na gedeeltelijke voorfinanciering door de markt).
•
10-20% alternatieve bekostiging | Op basis van eerder onderzoek zouden alternatieve bekostigingsopties gegeven de context van de Lelylijn naar schatting tot ca. 10-20% van de investeringssom kunnen bekostigen. De Lelylijn is daarmee voor ca. 80-90% afhankelijk van bekostiging vanuit het Rijk.
•
Investeringslogica Rijksoverheid | Het kasstelsel van de rijksoverheid maakt geen onderscheid tussen consumptieve uitgaven en investeringen, waardoor de langetermijneffecten van structurele investeringen niet tot uitdrukking komen. Investeringen worden dus geboekt als kosten, zonder de lange termijn-opbrengsten mee te nemen of de kosten uit te smeren over de looptijd van de investering. Het invoeren van een alternatief is ingrijpend en niet zomaar gerealiseerd, maar er kunnen stappen worden gezet door te experimenteren op deelterreinen met grote en meerjarige investeringen, zoals infrastructuur. Zie ook het artikel van Sneller, Vijlbrief en Dordmond (2025).
•
Alternatieve financieringsmodellen | Om de impact van de bekostiging op de Rijksbegroting te matigen is gezocht naar alternatieve financieringsmodellen die zorgen voor spreiding van de kasdruk voor het Rijk en mogelijk spreiding van de impact op het EMU-saldo en daarmee de investering meer in lijn brengen met de termijn van de maatschappelijke baten. Hierbij is gekeken of deze alternatieven aansluitend (kunnen) zijn op het huidige stelsel en een (relatief) eenvoudige uitvoering kennen.
•
Drie modellen als meest kansrijk ingeschat | De modellen DBFM(O) 2.0 en financiering via een regionaal Gebiedsfonds worden als kansrijk ingeschat. Deze alternatieve financieringsmodellen leiden tot spreiding in de Rijksbegroting, en in mindere mate tot spreiding van de impact op het EMU-saldo, doordat de investeringen in het jaar waarin ze vallen naar verwachting toch meetellen in het EMUsaldo. Het derde kansrijke model betreft Klassiek Special, waarbij de Lelylijn als een bijzonder (structuurversterkend) project wordt aangemerkt met specifieke middelen (zoals in het verleden bij de Deltawerken).
•
Marktverkenning | Uit de marktverkenning blijkt dat veel partijen interesse hebben in een rol in het project en vooral de toegevoegde waarde zien in een integrale aanleg van de Lelylijn in tegenstelling tot een gefaseerde aanleg, gegeven de waarde van de lijn als geheel voor mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling. Financiers (banken, institutionele partijen zoals pensioenfondsen, en infrastructuurfondsen) kijken overwegend positief aan tegen financieringsdeelname, mits een juiste verdeling van risico’s is gewaarborgd. Naar verwachting zijn tal van financiers nodig in een DBFM(O)variant. Een uitdaging betreft de lange aanloopperiode en bouwperiode die als risicovol wordt gezien door de markt. Samenwerking tussen internationale en Nederlandse aannemers lijkt gegeven de benodigde marktcapaciteit en ervaring onvermijdelijk, waarbij een (gedeeltelijke) DBFM(O) door internationale bouwconsortia als optie wordt gezien. Hierbij moet dan wel invulling worden gegeven aan een passende verdeling van risico’s, het beperken van de bouwperiode (per deelcontract) en het logisch opknippen van het werk in een (beperkt) aantal deelcontracten met aandacht voor zogenoemde ‘interface risico’s’. In de Nederlandse infrapraktijk zijn velen momenteel terughoudend ten aanzien van DBFM(O) contracten, gelet op eerdere ervaringen.
Daarbij lijkt de Lelylijn een te groot project om integraal door Nederlandse aannemers en financiers te verwezenlijken.
69
Conclusies | Invulling 75%-eis Een sparend Gebiedsfonds is financieel het meest aantrekkelijk, leidt tot mede-eigenaarschap van de regio en vergt specifieke besluitvorming om zicht te krijgen op 75% financiering / dekking in lijn met de Spelregels MIRT •
•
Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds als voorkeursmodel | In de praktijk sluiten de drie als meest kansrijk ingeschatte modellen elkaar niet uit en kan een combinatie worden uitgewerkt van ‘Klassiek (Special)’ met een Gebiedsfonds en/of DBFM(O) 2.0 (‘Combinatiemodel’). Een combinatie met DBFM(O) ligt minder voor de hand gegeven de beperkte interesse vanuit Nederlandse bouwers, beperkte flexibiliteit door langjarige (25-30 jaar) en strak ingekaderde contracten, en hogere kosten vanwege doorberekende marges en kapitaalkosten. Wel biedt het in potentie een ‘upside’ in relatie tot spreiding van de impact op het EMU-saldo. Het meest voor de hand ligt een Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds, dat in plaats van kapitaal ophalen (ook) reeds voor de aanleg kan starten met sparen1. Bijkomend voordeel is dat, wanneer goed vastgelegd in afspraken, in het fonds gestorte middelen minder makkelijk kunnen worden verplaatst of voor andere projecten worden aangewend. Daarnaast maakt mede-eigenaarschap door de regio het mogelijk lokaal beleid en regionale expertise efficiënt aan het project te koppelen. Dit model levert van alle modellen de grootste financiële verlichting voor de Rijksbegroting en sluit aan op de voorkeuren van in de marktverkenning gesproken (semi)publieke partijen.
•
EMU-impact van het voorkeursmodel | Het Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds leidt naar verwachting niet tot spreiding van de impact op het EMU-saldo, doordat het fonds als onderdeel van de overheid wordt beschouwd. Voor DBFM(O) 2.0 is de impact op EMU-saldo afhankelijk van welke risico’s in welke mate door het Rijk worden gedragen. Als de EMU-impact niet als leidend wordt gezien is een dergelijk Combinatiemodel het meest voor de hand liggend om nader te verkennen en uit te werken. Als de EMU-impact wel als leidend wordt gezien (en onontkoombaar is), biedt verkenning van het Combinatiemodel met DBFM(O) 2.0 potentieel gedeeltelijke spreiding, maar dit is niet op voorhand vast te stellen en vergt een langere horizon en (in totaal) hogere bijdrage vanuit het Rijk.
•
MIRT 75%-eis | Volgens de Spelregels MIRT geldt dat bij de start van een MIRT-verkenning zicht moet zijn op ten minste 75% van de financiering van de meest voor de hand liggende oplossing van de opgave: • Met financiering wordt in de praktijk gedoeld op dekking of bestuurlijke toezeggingen / afspraken daarover. • Voor de Lelylijn lijkt maximaal 10–20% aan alternatieve bekostiging realistisch en in lijn met andere infrastructurele projecten. • De 75%-eis is daarmee in de praktijk nauw verbonden met de beschikbare ruimte binnen het Mobiliteitsfonds. Het Mobiliteitsfonds kent een meerjarig plafond met een planperiode van 15 jaar (momenteel tot 2040) en heeft binnen die periode momenteel nauwelijks financiële ruimte. • Daarnaast hebben dergelijke grote projecten zoals de Lelylijn een doorlooptijd die niet matcht met de looptijd van het Mobiliteitsfonds van 15 jaar, omdat het zwaartepunt van de realisatie van de Lelylijn buiten de 15 jaar ligt. Specifieke besluitvorming | Daarmee kan geen invulling gegeven worden aan de 75%-eis in de traditionele manier van het MIRT-proces. Gegeven de omvang en looptijd lijkt het onontkoombaar om (structureel) meer rijksmiddelen vrij te maken, aanvullend op de huidige omvang van het Mobiliteitsfonds.
Invulling geven aan de eis tot zicht op 75% financiering vergt daarmee specifieke besluitvorming op basis van het meest voor de hand liggende kasritme. Deze besluiten dienen genomen te worden om nu middelen te reserveren voor de periode na 2040 (einde huidige horizon van het Mobiliteitsfonds) en deze jaarschijf voor jaarschijf toe te voegen aan het Mobiliteitsfonds. Dit wordt op de volgende pagina toegelicht voor de diverse opties.
1) De resterende reservering voor de Lelylijn van € 657 mln., vastgelegd op de Aanvullende Post bij het Ministerie van Financiën, kan in potentie eveneens aan dit Gebiedsfonds worden toegevoegd
70
Conclusies | Indicatieve besluiten Om aan de 75% MIRT-eis te voldoen kunnen, gelet op de beperkte ruimte binnen het Mobiliteitsfonds en haar beperkte horizon (15 jaar), per voorgesteld financieringsmodel verschillende indicatieve besluiten genomen worden Indicatieve besluiten voor invulling 75% MIRT-eis | Een van de hoofddoelstellingen van het FML is invulling te geven aan hoe aan de MIRT-spelregel1 van minimaal 75% zicht op financiering kan worden voldaan. Met de volgende, indicatieve besluiten per voorgesteld financieringsmodel kan voldoende zicht op financiering aangetoond worden om de MIRT-verkenning formeel te starten. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: • Wel/niet via Mobiliteitsfonds | Het werken via het Mobiliteitsfonds is – als meest gebruikelijke route – als uitgangspunt gehanteerd in de indicatieve besluiten. Dit vertaalt zich in een relatief groot beslag op het fonds, met name voor Klassiek (Special) en DBFM(O) 2.0. Wanneer de Lelylijn echter als structuurversterkend project wordt aangemerkt en daarvoor een specifiek gebiedsfonds wordt opgericht, kan (een deel van) de bekostiging mogelijk ook buiten het Mobiliteitsfonds plaatsvinden. Dit is niet meegenomen in onderstaande besluiten omdat deze zich richten op de voornoemde hoofddoelstelling (invulling 75% MIRT-eis).
• Regeerakkoord | De indicatieve besluiten kunnen worden opgenomen in een regeerakkoord, gecombineerd met uitgewerkte afspraken in een bestuurlijke overeenkomst tussen Rijk en regio, inclusief afspraken over de regionale bijdrage. Rekening houdend met de planhorizon van 15 jaar van het Mobiliteitsfonds, zijn de besluiten opgesplitst in een deel binnen de planhorizon en een deel dat daarbuiten valt. • Bedragen zijn 65% van totaal | Uitgangspunt is dat zicht is op circa 10% alternatieve bekostiging (Hoofdstuk 6). Er resteert daardoor nog circa 65% (in plaats van 75%) benodigd zicht op financiering c.q. dekking vanuit Rijksgelden. De gepresenteerde bedragen zien toe op deze resterende 65%. Klassiek (Special)
DBFM(O) 2.0 met mijlpaalbetalingen2
Gebiedsfonds (zonder sparen)
Besluit 1: Toevoegen van in totaal ca. €1 mld. tot 2040 (65% van totale vroege fase werkzaamheden van €1,6 mld., excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds (gemiddeld ca. €70 mln. per jaar tot 2040) om de verkenning, planuitwerking en voorbereidende uitvoeringsfase te dekken
Besluit 1: Toevoegen van in totaal ca. €1 mld. tot 2040 (65% van totale vroege fase werkzaamheden van €1,6 mld., excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds (gemiddeld ca. €70 mln. per jaar tot 2040) om de verkenning, planuitwerking en voorbereidende uitvoeringsfase te dekken.
Besluit 1: Toevoegen van in totaal ca. €1 mld. tot 2040 (65% van totale vroege fase werkzaamheden van €1,6 mld., excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds (gemiddeld ca. €70 mln. per jaar tot 2040) om de verkenning, planuitwerking en voorbereidende uitvoeringsfase te dekken.
Besluit 2: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,7 mld. aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2049 (65% van €1,2 mld., investeringskosten, excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024). Het daadwerkelijke benodigde kasritme kan variëren indien delen alsnog als DBFM(O) 2.0 worden gestructureerd.
Besluit 2: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,4 mld. aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2079 (65% van €0,6 mld. Beschikbaarheidsvergoeding, excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024). Het daadwerkelijke benodigde kasritme kan variëren indien delen alsnog als D&C worden gestructureerd.
Besluit 2: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,3 mld. (65% van €0,5 mld., excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2080 ten behoeve van aflossing en rente.
Besluit 3: Uitwerken en vastleggen afspraken met de regio, inclusief regionale bijdrage.
Besluit 3: Uitwerken en vastleggen afspraken met de regio, inclusief regionale bijdrage.
Besluit 3: Uitwerken en vastleggen afspraken met de regio, inclusief regionale bijdrage en oprichting Gebiedsfonds op termijn.
Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds Besluit 1: Oprichting Gebiedsfonds met samenwerkende overheden, inclusief onderliggende overeenkomst met afspraken. Besluit 2: Toevoegen van ca. €0,4 mld. per jaar (65% van €0,6 mld., excl. exploitatie, excl. indexatie) aan het Mobiliteitsfonds vanaf heden tot 2040 om te storten in het (op korte termijn op te richten) Gebiedsfonds. Besluit 3: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,4 mld. (65% van €0,6 mld., excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2049 ten behoeve van inleg in het Gebiedsfonds.
1) Spelregels van het MIRT (Ministerie van IenW, sept. 2022); 2) In praktijk gaat het Ministerie van Financiën doorgaans eerst uit van een traditionele contractvorm, waarbij kasstromen aansluiten op die bij Klassiek (Special). Na gunning van een DBFM(O)-project wordt dit gecorrigeerd door de relevante DBFM(O)-reeks (Zie Bijlage C voor verdere toelichting).
71
Bijlagen A – Toekomstige grote infraprojecten B – ProRail fiscaliteit C – Budgettaire verwerking DBFM(O)-projecten D – Fasering aanleg E – Bekostigingsopties longlist F – Connecting Europe Facility G – Alternatieve bekostiging OZB en opcenten H – Niet verder onderzochte alternatieve financieringsmodellen I – Combinatiemodel met sparen en DBFM(O) 2.0
Bijlagen
A: Toekomstige grote infraprojecten
Bijlage A | Toekomstige grote infraprojecten
Tabel A.1: Toekomstige grote infraprojecten Planning
Omvang
Artikel 11
A50 | Ewijk – Paalgraven, Nijmegen – Oss PHS Meteren – Boxtel Merwedelijn (onderdeel OV en Wonen Utrecht) PHS Amsterdam OV-verbinding | Amsterdam - Haarlemmermeer Oude Lijn Leiden | Dordrecht – Leiden A27/A12 | Ring Utrecht Nedersaksenlijn | Groningen – Enschede
Gepauzeerd: 2025 o.b.v. Start werkzaamheden: 2024 Voorkeursalternatief: 2025 Start werkzaamheden: 2021 Voorkeursbeslissing: 2026 Voorkeursalternatief: 2025 In gerechtelijke stikstofprocedure Startbeslissing: 2025
€ 0,5 mld. € 0,8 mld. € 0,9 mld. € 1,1 mld. € 1,1 mld. € 1,4 mld. € 1,8 mld. € 2,0 mld.
Artikel 13
Randstadrail/Metronet | Rotterdam, Den Haag
Afronding: 2035
€ 0,5 mld.
o.b.v.
o.b.v.
74
Bijlagen
B: ProRail fiscaliteit
Bijlage B | ProRail fiscaliteit (1/2) ProRail factureert btw aan de vervoerders en kan dus btw op de investeringskosten terugvorderen, daarnaast is ProRail in beginsel overdrachtsbelasting verschuldigd bij aankoop van onroerend goed Btw (omzetbelasting)
Overdrachtsbelasting
Uitgangspunten ProRail B.V. (ProRail) is een privaatrechtelijke entiteit en beheerder van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur. Uitgangspunt hierna is dat ProRail zal investeren in de aanleg van de Lelylijn en voor de te realiseren infrastructuur marktconforme tarieven zal rekenen aan de vervoerders.
Aandachtspunten op hoofdlijnen voor de overdrachtsbelasting • •
Aandachtspunten op hoofdlijnen voor de btw
ProRail is als privaatrechtelijke entiteit in beginsel overdrachtsbelasting verschuldigd bij de aankoop van onroerend goed (tenzij een vrijstelling van toepassing is). Het Rijk is géén overdrachtsbelasting verschuldigd bij de aankoop van onroerend goed. Mocht ProRail onderdeel worden van het Rijk, dan is de aankoop van onroerend goed vrijgesteld van overdrachtsbelasting.
Btw-positie ProRail • ProRail kwalificeert als btw-ondernemer en factureert marktconforme tarieven belast met btw aan de vervoerders. ProRail kan de betaalde btw over de investeringskosten terugvorderen. • De betaalde btw over de investering in de Lelylijn door ProRail is per saldo nihil. • Er zijn op dit moment beleidsontwikkelingen gaande gericht op de omvorming van ProRail tot een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), meer als onderdeel van de overheid zou opereren. Mocht dit gebeuren, dan zal ProRail voor een groot deel van de activiteiten als overheid handelen. ProRail heeft dan in beginsel géén recht meer op teruggaaf van betaalde btw op investeringskosten in de Lelylijn. Zij kan dan dus geen btw terugvorderen. Financiering vanuit IenW • Wij begrijpen dat IenW de investering exclusief btw aan ProRail financiert en daarnaast over de investering (exclusief btw) 21% btw afstort bij MinFin; in kasstroom termen is de bruto investering vanuit IenW daardoor inclusief 21% btw. • IenW presenteert haar begroting van de investering in de Lelylijn door de afstorting bij MinFin inclusief 21% btw. Gelet op het feit dat de afstorting binnen het Rijk plaatsvindt, kan overwogen worden om de begroting (kosten derden) exclusief btw te presenteren.
76
Bijlage B | ProRail fiscaliteit (2/2) Als B.V. is ProRail belastingplichtig voor vennootschapsbelasting
Vpb (vennootschapsbelasting) Uitgangspunten • ProRail B.V. (‘ProRail’) zal de investering in de aanleg van de Lelylijn doen. ProRail zal voor de te realiseren infrastructuur marktconforme tarieven rekenen aan de vervoerders. • ProRail is belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting (Vpb) en maakt samen met Railinfratrust B.V. deel uit van een fiscale eenheid voor de Vpb. Aandachtspunten op hoofdlijnen voor de Vpb
Beperkte verliesverrekening •
Indien ProRail verliezen maakt in enig jaar, zijn deze slechts verrekenbaar tot 50% van de belastbare winst per jaar (boven een bedrag van € 1 mln.). Als ProRail de eerste jaren derhalve aanloopverliezen realiseert door investeringen in dit project, dan zal zij in volgende winstgevende jaren toch Vpb betalen over min. 50% van haar belastbare winst, ondanks dat zij nog veel verrekenbare verliezen beschikbaar heeft.
Beperkte renteaftrek •
• •
Jaarlijkse rente is mogelijk slechts deels aftrekbaar voor ProRail op basis van de zgn. ‘earningsstripping-maatregel’. Dit kan onder omstandigheden tot gevolg hebben dat ProRail gedurende de looptijd van leningen Vpb moet betalen. Momenteel heeft ProRail een beperkt aantal lopende leningen. De wettelijke regeling/achtergrond van de zgn. ‘earningsstripping-maatregel’: het saldo van door ProRail betaalde en ontvangen rente boven een drempel van 1 miljoen euro is slechts aftrekbaar tot een bedrag van 24,5% van de gecorrigeerde fiscale winst (de fiscale EBITDA). Rente die in enig jaar niet afgetrokken kan worden door de beperking van deze regel, kan in latere jaren wel afgetrokken worden voor zover er binnen deze wettelijke regeling aftrekruimte is ontstaan. Dit aandachtspunt is ook van belang als de kapitaallasten geheel of gedeeltelijk worden gedekt door het Rijk.
77
Bijlagen
C: Budgettaire verwerking DBFM(O)-projecten
Bijlage C | Budgettaire verwerking DBFM(O)-projecten Bij DBFM(O)-projecten worden na gunning de kasstromen verwerkt als een langere DBFM(O)-reeks in de Rijksbegroting in plaats van het Klassiek Publieke kasritme DBFM(O)-projecten
Budget
Figuur C.1: Budgettaire verwerking DBFM(O)-contract in Rijksbegroting
MIRT-verkenning en planuitwerking
MIRT-realisatie
In het verleden zijn veel DBFM(O)-projecten gegund op basis van een standaard systematiek die met het Ministerie van Financiën is afgesproken. Bij de ramingen wordt uitgegaan van een traditionele contractvorm, waarbij de kasstromen één op één aansluiten op de Rijksbegroting. Na gunning van een DBFM(O)-project worden deze kasstromen vervangen door een langere DBFM(O)-reeks, waarna een correctie op de oorspronkelijke Rijksbegroting plaatsvindt (figuur C.1). Voor de Lelylijn zal hiervoor een afwijkende afspraak moeten worden gemaakt.
79
Bijlagen
D: Fasering aanleg
Bijlage D | Fasering aanleg Om de kostenraming van de Lelylijn in de tijd te plaatsen, is een indicatieve fasering opgesteld waarin de verschillende onderdelen van de aanleg zijn uitgesplitst en over de tijd zijn verdeeld Figuur D.1: Fasering 2026
2027
2028
2029
2030
2031
2032
2033
2034
2035
2036
2037
2038
2039
2040
2041
2042
2043
2044
2045
2046
2047
2048
2049
Verkenningsfase & planstudiefase Realisatiefase opdrachtgever Vastgoedkosten Bouwkosten Bijkomende kosten Object overstijgende risicoreservering Verschuiving probalistisch
Fasering De investeringskostenraming voor het Bundelingsalternatief zoals opgesteld door Arcadis, PosadMaxwan en Significance in het rapport ‘Onderzoek Lelylijn-alternatieven’ (september 2024) is als uitgangspunt genomen. Op basis van de kostencomponenten uit deze investeringskostenraming is bovenstaande conceptuele fasering tot stand gekomen die als uitgangspunt gebruikt wordt voor het inschatten van de jaarlijkse investeringskasstromen: •
Verkenningsfase & planstudie (engineeringskosten): 11 jaar vanaf start project in 2026;
•
Realisatiefase opdrachtgever : 10 jaar vanaf start realisatiefase in 2040;
•
Vastgoedkosten: 10 jaar vanaf 2030;
•
Bouwkosten: 10 jaar vanaf start realisatiefase in 2040;
•
Object overstijgende risicoreservering: Gedurende hele looptijd project vanaf start project in 2026;
•
Bijkomende kosten: 13 jaar vanaf 2037.
81
Bijlagen
E: Bekostigingsopties longlist
Bijlage E | Bekostigingsopties longlist (1/5) Om tot een shortlist van de meest kansrijke bekostigingsopties te komen, zijn door de Expertgroep en Projectgroep de haalbaarheid van verschillende opties geanalyseerd Longlist bekostigingsopties o.b.v. eerdere studies Model
Toelichting (waar benodigd)
Directe alternatieve bekostigingsopties 1a
Toeslag treinticket1
Hoger ticket tarief voor traject Lelylijn
1b
Regionale prijsverhoging treinticket1
Verhoging van tarieven op bepaalde trajecten
Potentieel kansrijk | Vereist nader onderzoek | Niet kansrijk | n.t.b. = Biedt mogelijkheden, maar nadere financiële onderbouwing is benodigd
Inschatting (30 jaar, € mln.)
Type
Score
Kansen/risico’s
€ 216 - € 762 € 260 - € 8651 € 165 - € 5105
Structureel
Kansen: Technisch makkelijk te realiseren (voorbeeld IC-direct). Risico’s: Toeslag maakt traject minder toegankelijk voor lage inkomens, mogelijk negatieve impact treingebruik.
€ 100 - € 4911 € 51 - € 2525
Structureel
Kansen: Technisch makkelijk te realiseren. Risico’s: Zie risico’s optie 1a. Daarnaast voorziet deze optie alleen reizen in Noord-Nederland van opslag, waaronder ook bestaande trajecten.
Indirecte alternatieve bekostigingsopties
€ 1.098 - € 4.818
Heffing indirecte reizigers
€ 314 - € 1.854
2a
Congestieheffing op corridors1
Tolheffing bij het rijden over bepaalde corridor (zoals snelweg)
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Technisch te realiseren en positief effect stikstof/CO2-uitoot. Risico’s: Grote investeringen en kosten in de regio zijn zonder nieuwe treinverbindingen niet te rechtvaardigen; de maatregel wordt haalbaarder met een OV-heffing, mits autogebruikers duidelijk profiteren van minder snelwegcongestie, wat niet vanzelfsprekend is.
2b
Cordonheffing voor gebieden (NoordNederland vignet)1
Tolheffing bij het binnenrijden van bepaald gebied (zoals een centrum)
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Goed voor klimaat en gezondheid en ervaring met dit type maatregelen. Risico’s: NoordNederland wordt minder aantrekkelijk als vestigingsregio en kosten worden vooral gedragen door werknemers die dagelijks Noord-Nederland in- of uitreizen en zakelijk (vracht-)verkeer.
2c
Heffing OV-tickets (bus)1
Verhoging van tarieven in de concessies van Noord-Nederland
€ 35 - € 318
Structureel
Kansen: Technisch makkelijk te realiseren. Risico’s: Het duurder maken van de bus om de aanleg van spoorlijnen te kunnen betalen wordt als sociaal en politiek onwenselijk en niet haalbaar gezien.
2d
Parkeertarieven1
Verhoging van parkeertarieven in gemeenten Noord-Nederland
€ 67 - € 202
Structureel
Kansen: Technisch makkelijk te realiseren en kan leiden tot toename gebruik OV. Risico’s: Raakt armere bewoners harder en kan er toe leiden dat men minder naar stadscentra gaat.
2e
Toeristenbelasting1
Verhoging van toeristenbelasting Noord-Nederland
€ 194 - € 583
Structureel
Kansen: Maatregel kan politiek draagvlak hebben gezien lage prijselasticiteit. Risico’s: Maakt NN minder aantrekkelijk voor bezoekers, wat haaks staat op ambities. Opslag t.o.v. kosten voor overnachting lijkt (erg) beperkt, waardoor verwachte bijdrage laag is.
2f
Heffing vluchten Lelystad Airport1
Toeslag op de ticketprijs voor vluchten vanaf Lelystad Airport
€ 18 - € 751
Structureel
Kansen: Positief effect op totale CO2-uitsoot. Risico’s: Uitdaging in verdeling van inkomsten uit deze belasting voor spoorverbeteringstrajecten en lijkt bestuurlijk onuitvoerbaar.
2g
Opbrengsten uit OVexploitatie (bus)2
Inkomsten uit (op te zetten) busverbindingen
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Koppelkansen met diensten en service Lelylijn. Risico’s: Exploitatie busverbinding verweven met business case spoortraject kan financieel uitdagend zijn.
1) Rapport Berenschot, Ecorys - alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’; 2) Gespreksdocument Regio bod LL – Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties; 3) Gespreksdocument regio bod Lelylijn voor regionale bestuurders; 4) Alternative Ways of Funding Public Transport; 5) Herziening vanuit FML
83
Bijlage E | Bekostigingsopties longlist (2/5) Om tot een shortlist van de meest kansrijke bekostigingsopties te komen, zijn door de Expertgroep en Projectgroep de haalbaarheid van verschillende opties geanalyseerd Longlist bekostigingsopties o.b.v. eerdere studies Model
Toelichting (waar benodigd)
Inkomsten uit grondontwikkeling
Potentieel kansrijk | Vereist nader onderzoek | Niet kansrijk | n.t.b. = Biedt mogelijkheden, maar nadere financiële onderbouwing is benodigd
Inschatting (30 jaar, € mln.)
Type
Score
Kansen/risico’s
€ 185 - € 1.625
3a
Gronduitgifte1
Opbrengsten uit grondverkoop o.b.v. grondexploitatie
€ 80 - € 8005
Eenmalig
Kansen: Woningwaardestijging komt terecht bij de Lelylijn en duidelijke relatie tussen OV en waarde vastgoed. Risico’s: Met gemeenten en provincies dienen afspraken gemaakt te worden over inkomsten en sterk afnemend effect van opbrengsten naarmate afstand tot stations groter wordt.
3b
Anterieure overeenkomst (of exploitatieplan)1
Te verhalen kosten t.b.v. bovenplanse voorzieningen
€ 80 - € 8005
Eenmalig
Kansen: Door combinatie optie 3a/b is risico op grondspeculatie kleiner en duidelijke relatie tussen OV en waarde vastgoed. Risico’s: Zie 3a. Vergt daarnaast maatwerk per locatie om te voldoen aan PPTcriterium.
3c
Grondontwikkeling – heffing NN1
Heffing grondontwikkeling NN t.b.v. 160.000 extra woningen
€ 250 - € 1.2001 Zie 3b5
Eenmalig
Kansen: Woningwaardestijging komt terecht bij de Lelylijn. Risico’s: Zie 3a. Daarnaast zullen gemeenten verder gelegen van spoorlijn mogelijk geen voorstander zijn.
3d
Leges vergunningen2
Inzetten ter dekking bijdrage Lelylijn
€ 25
Eenmalig
Kansen: Stimuleert efficiënt vergunningsproces. Risico’s: Inzet legeskosten vereist specifiek besluit.
Nieuwe & bestaande private baathebbers (1/2)
€7284 - € 2.785
4a
Gebiedsinvesteringszone (GIZ)1
Eigenaren en gebruikers betalen mee aan voorzieningen bij waardestijging (voorbeeld Nettenfabriek Apeldoorn)
€ 400 - € 1.300
Structureel
Kansen: Vanuit MKBA oogpunt redelijke maatregel en door directe link met de Lelylijn lijkt dit politiek verdedigbaar. Risico’s: Uitdaging in afbakening GIZ-gebied en impact-/plangebied Lelylijn. Hoge variant waarin alle extra woningen meebetalen lijkt politiek niet haalbaar.
4b
Stedelijk of regionaal investeringsfonds (SIF)1
Instrument om tot investeringsafspraken te komen via private en publieke stakeholders (voorbeeld SIF Groningen)
€ 250 - € 1.2005
Eenmalig
Kansen: Idem als 4a. Risico’s: Uitdaging in afbakening gebied/projecten binnen SIF en impact/plangebied Lelylijn. Politiek/juridisch zijn uitdagingen te verwachten wat vaststelling opbrengstpotentieel uitdagend maakt.
4c
Business Rate Supplement1
Extra belasting voor bedrijven o.b.v. verhuurwaarde panden (voorbeeld Londen railinfra)
€ 50 - € 1005
Structureel
Kansen: Idem als 4a. Risico’s: Kan aantrekkelijkheid Noord-Nederland als vestigingslocatie negatief beïnvloeden en vergt mogelijk aanpassing wetgeving. I.c.m. andere maatregelen is deze optie moeilijk te verdedigen.
4d
Planbatenheffing1
Verwachte meerwaarde als gevolg bestemmingswijziging
Niet gekwantificeerd
Eenmalig
Kansen: Idem als 4a. Risico’s: Niet te combineren met optie 4a/b/c. Ondernemers verkiezen optie 4c of 4e, en juridische meerwaarde van project is lastig vast te stellen.
4e
Ingezetenenheffing1
Heffing per inwoner/huishouden ter dekking gemeentelijke voorzieningen
€ 14 – 1375
Structureel
Kansen: Idem als 4e. Risico’s: Het extra belasten van bewoners voor het ‘normale’ wordt politiek onhaalbaar geacht.
1) Rapport Berenschot, Ecorys - alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’; 2) Gespreksdocument Regio bod LL – Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties; 3) Gespreksdocument regio bod Lelylijn voor regionale bestuurders; 4) Alternative Ways of Funding Public Transport; 5) Herziening vanuit FML
84
Bijlage E | Bekostigingsopties longlist (3/5) Om tot een shortlist van de meest kansrijke bekostigingsopties te komen, zijn door de Expertgroep en Projectgroep de haalbaarheid van verschillende opties geanalyseerd Longlist bekostigingsopties o.b.v. eerdere studies Model
Toelichting
Potentieel kansrijk | Vereist nader onderzoek | Niet kansrijk | n.t.b. = Biedt mogelijkheden, maar nadere financiële onderbouwing is benodigd
Inschatting (30 jaar, € mln.)
Type
Score
Kansen/risico’s
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Kosteneffectief en potentieel significante bijdrage aan budget. Risico’s: Ongebruikelijk in Nederland. Bedrijven en werknemers kunnen zich buiten gebied vestigen om belasting te vermijden en vergt politiek draagvlak.
Nieuwe & bestaande private baathebbers (2/2) 4g
Werkgevers-/ werknemersbelasting 4
(Lokale) heffing/loonbelasting per werknemer
4h
Heffing nutsverbruik4
Heffing winstgevende nutsdiensten t.b.v. OV-activiteiten
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Financiële synergie binnen gemeenten en stabiele bron van inkomsten. Risico’s: Dalende nutsprijzen verminderen opbrengsten en energiebesparingsmaatregelen kunnen opbrengsten beperken. Daarnaast zijn er mogelijk wettelijke uitdagingen door cross-verweving tussen nutsdiensten en openbaar vervoer.
4i
Studentenheffing4
Toeslag op collegegeld of koppeling OV-pas
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Eenvoudig te implementeren en duidelijke relatie met doelgroep/gebruikers. Risico’s: Beperkt tot omvang studentengemeenschap en kan tot weerstand zorgen bij studenten.
Kansen uit andere opgaven 5a
Energietransitie (opbrengsten)1
Inkomsten uit verpachting grond of participatie zon en wind
Niet gekwantificeerd
Structureel
Kansen: Positieve impact als extra opbrengst wind/zon wordt gerealiseerd. Risico’s: De energietransitie vraagt hoge investeringen; opbrengsten dienen eerst daarvoor benut te worden. Overheveling naar OV lijkt politiek uitdagend en inpassing kan ruimtelijk voor weerstand zorgen
5b
Klimaatadaptatie/mitigatie1
Bespaarde investeringskosten waterschappen (talud spoor)
Niet gekwantificeerd
Eenmalig
Kansen: Aannemelijk dat kostenreductie optreedt met koppeling bouw spoorbed en dijk. Risico’s: Verwachting dat waterschap in ontwerp rekening met water adviseert, waardoor de bijdrage vervalt.
5c
Natuurherstel2
Niet toegelicht
Niet gekwantificeerd
Structureel /eenmalig
Niet toegelicht
5d
Veenweideproblematiek2
Niet toegelicht
Niet gekwantificeerd
Structureel
Niet toegelicht
5e
Rendement uit (duurzame) deelnemingen2
Niet toegelicht
Niet gekwantificeerd
Structureel
Niet toegelicht
1) Rapport Berenschot, Ecorys - alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’; 2) Gespreksdocument Regio bod LL – Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties; 3) Gespreksdocument regio bod Lelylijn voor regionale bestuurders; 4) Alternative Ways of Funding Public Transport; 5) Herziening vanuit FML
85
Bijlage E | Bekostigingsopties longlist (4/5) Om tot een shortlist van de meest kansrijke bekostigingsopties te komen, zijn door de Expertgroep en Projectgroep de haalbaarheid van verschillende opties geanalyseerd Longlist bekostigingsopties o.b.v. eerdere studies Model
Toelichting
Europese subsidies
Potentieel kansrijk | Vereist nader onderzoek | Niet kansrijk | n.t.b. = Biedt mogelijkheden, maar nadere financiële onderbouwing is benodigd
Inschatting (30 jaar, € mln.)
Type
Score
Kansen/risico’s
€ 120 - € 765 Zie uitdagingen/risico’s
€ 10 - € 2751 € 10 - € 1505
Eenmalig
Kansen: Waarschijnlijk dat kleine bedragen voor (delen van) het project beschikbaar komen gezien deze niet per definitie een grensoverschrijdend karakter hebben. Risico’s: Gezien binnenlands karakter van verbindingen die geen onderdeel zijn van pan-Europees TEN-T netwerk is het niet waarschijnlijk grote bijdrage te ontvangen.
Zie uitdagingen/risico’s
€ 112 - € 5601 € 100 - € 4005
Eenmalig
Risico’s: De voorziene timing van de realisatie van de Lelylijn is relatief laat i.r.t. scope RRF.
Eenmalig
Kansen: Door fragmentatie van totale budget in verschillende componenten zijn het voornamelijk kleine initiatieven die subsidie ontvangen. Risico’s: Door fragmentatie in verschillende componenten in verschillende grensoverschrijdende programma’s zal maximale bijdrage alleen van toepassing kunnen zijn op specifieke Nederland-Duitse onderdelen.
Eenmalig
Kansen: Voor NN betreft totale budget in periode 2021-2027 ca. € 104mln. waarbij voor ontwikkeling lokale stationsgebieden dit mogelijkheden biedt. Risico’s: Is gericht op relatief kleine, lokale en innovatieve projecten (MKB), waardoor fond beperkt geschikt is voor grote infrastructurele projecten.
Kansen: I.c.m. koppeling natuurverbetering/landbouwontwikkeling zijn er kansen mogelijk. Risico’s: Is gericht op landbouwontwikkeling, verbetering van natuur en milieu en ontwikkeling plattelandseconomie en betreft veelal lokale kleine investeringen, waardoor het zeer onwaarschijnlijk is bijdrage te verwachten.
6a
Connecting Europe Facility (CEF)1
6b
Recovery and Resilience Facility (RRF)1
6c
Interreg (Europese Territoriale Samenwerking, ETS)1
Zie uitdagingen/risico’s
€ 0 - € 10
6d
Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO)1
Zie uitdagingen/risico’s
€ 10 - € 40
6e
Europees Landbouw Fonds voor Plattelands Ontwikkeling (ELFPRO)1
Zie uitdagingen/risico’s
€0
Eenmalig
6f
Just Transition Fund (JTF)1
Zie uitdagingen/risico’s
€ 0 - € 165
Eenmalig
Kansen: Leeuwendeel van beschikbare middelen zal bestemd zijn voor provincie Groningen gezien ze het zwaarst wordt getroffen door energietransitie om werkgelegenheid te creëren. Risico’s: Bijdrage is voornamelijk bedoeld voor regio’s die economisch sterk afhankelijk zijn van fossiele brandstoffen en door energietransitie geraakt worden. Echter is bijdrage bedoeld voor creatie (structurele) vervangende werkgelegenheid en lijkt kans klein op bijdrage aan (ondersteunend) infrastructureel project. Daarnaast is dit geld dan niet meer beschikbaar voor andere ambities van Groningse overheden.
6g
EU LIFE Programme
Zie uitdagingen/risico’s
Niet gekwantificeerd
Eenmalig
Risico’s: Verandering narratief nodig om actieve bijdrage te leveren aan natuurbehoud.
1) Rapport Berenschot, Ecorys - alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’; 2) Gespreksdocument Regio bod LL – Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties; 3) Gespreksdocument regio bod Lelylijn voor regionale bestuurders; 4) Alternative Ways of Funding Public Transport; 5) Herziening vanuit FML
86
Bijlage E | Bekostigingsopties longlist (5/5) Om tot een shortlist van de meest kansrijke bekostigingsopties te komen, zijn door de Expertgroep en Projectgroep de haalbaarheid van verschillende opties geanalyseerd Longlist bekostigingsopties o.b.v. eerdere studies Model
Toelichting
Algemeen nut
Potentieel kansrijk | Vereist nader onderzoek | Niet kansrijk | n.t.b. = Biedt mogelijkheden, maar nadere financiële onderbouwing is benodigd
Inschatting (30 jaar, € mln.)
Type
Score
Kansen/risico’s Kansen: Technisch goed uit te voeren via bestaande regelingen. In te voeren vooruitlopend op aanleg Lelylijn Risico’s: Tijdelijke maatregel door herijking gemeentefonds. Verslechtert mogelijk vestigingsklimaat.
€ 52 - € 524 € 34 - € 3391 Max € 1.1005
Structureel
€ 52 - € 5241 Max € 1.7005
Structureel
Kansen: Positief effect op klimaat en stikstof en technisch goed toepasbaar. Risico’s: Regio heeft deze recent naar beneden bijgesteld en verwachting is dat systeem verandert (rekeningrijden). Vraag of er politieke bereidheid is om opcenten te verhogen voor bekostiging Lelylijn.
7a
Opslag OZB-tarieven
Algemene belasting voor onroerende zaken
7b
Opcenten provincies (motorrijtuigenbelast ing)1
Verhoging belasting op bezit van motorvoertuigen
7c
Btwcompensatiefonds1
Terugvragen btw bij opdrachten derden (voorbeeld A28 Nijkerk)
Niet gekwantificeerd
Eenmalig
Kansen: Potentieel significante bijdrage. Risico’s: Compensatie vereist dat provincie of gemeente opdrachtgever is, maar ProRail is dat in de spoorsector. Verder risico op korting van gemeentefonds/provinciefonds en overschrijding van het compensatieplafond zonder goedkeuring van belastinginspecteur.
7d
Herstelfonds ‘Ereschuld Groningen’2
Sociaal en economisch herstel en verduurzaming door aardbevingsschade
Niet gekwantificeerd
Eenmalig
Kansen: Duidelijke koppeling met beide opgaven. Risico’s: Het fonds richt zich op verbetering van regionale infrastructuur en investeringen in projecten zoals de Lelylijn, Nedersaksenlijn en Wunderline; de verdeling over projecten is nog onbekend.
Alternatieve opties 8a
Noordelijke exploitatie treindiensten1
Regionale exploitatie van Noordelijke spoorwegnet t.b.v. investeringsruimte
Niet gekwantificeerd
Structureel
N.t.b.
Kansen: Opbrengstpotentieel die qua scope en impact een studie op zichzelf rechtvaardigt t.b.v. investeringen in het spoor. Risico’s: Vergt nadere verkenning over wenselijkheid en politiekmaatschappelijke haalbaarheid en wijze van aanbesteden (deel-)concessie(s). Verder dient timing parallel lopen bij oplevering Lelylijn.
8b
Ombuiging Rijksbegroting Defensie5
Ombuigen van 1,5% NAVO norm voor weerbaarheid en infrastructuur
Niet gekwantificeerd
Structureel /eenmalig
Kansen: Bij nieuwe kabinetsformatie en koppelkansen met andere opgaven zijn mogelijk bijdragen te vinden in Rijksbegroting. Risico’s: Onbekend of Defensie baat heeft bij ontwikkeling Lelylijn.
8c
Fiscaal creatieve oplossingen5
Niet toegelicht
Niet gekwantificeerd
Structureel /eenmalig
N.t.b.
N.t.b.
1) Rapport Berenschot, Ecorys - alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’; 2) Gespreksdocument Regio bod LL – Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties; 3) Gespreksdocument regio bod Lelylijn voor regionale bestuurders; 4) Alternative Ways of Funding Public Transport; 5) Herziening vanuit FML
87
Bijlagen
F: Connecting Europe Facility
Bijlage F | Connecting Europe Facility (CEF) De belangrijkste Europese bekostigingsmogelijkheid voor de Lelylijn is CEF, maar door de focus op het kernnetwerk en grensoverschrijdende prioriteiten zal de bijdrage beperkt blijven Connecting Europe Facility De Connecting Europe Facility (CEF) is het EU-fonds voor grote infrastructuurprojecten en richt zich op het Trans-European Transport Network (TEN-T): een netwerk van spoor, wegen, havens en luchthavens dat de EU duurzaam en grensoverschrijdend moet verbinden. Alleen projecten die onderdeel uitmaken van het TEN-T netwerk kunnen hiervoor in aanmerking komen. Nederland maakt deel uit van twee TENT-corridors; de North Sea - Mediterranean Corridor en de North Sea - Baltic Corridor.1 Kernnetwerk en uitgebreide netwerk
Er wordt onderscheid gemaakt tussen het kernnetwerk, dat uiterlijk in 2030 voltooid moet zijn, en het uitgebreide netwerk, dat in 2050 voltooid moet zijn. Het kernnetwerk bevat de meest essentiële en drukke Europese vervoersroutes met hoogste prioriteit, terwijl het uitgebreide netwerk alle overige belangrijke maar minder urgente verbindingen omvat. In 2023 werd door het Europees Parlement besloten dat de Lelylijn onderdeel wordt van het uitgebreide netwerk. Voor CEF-subsidie geldt dat de lijn uiterlijk in 2050 gerealiseerd moet zijn; de omvang staat nog niet vast en kan pas formeel worden aangevraagd in de verkennings- of planuitwerkingsfase.2
Figuur F.1: TEN-T Corridors Atlantic North Sea – Rhine - Mediterranean North Sea – Baltic Scandinavian – Mediterranean Baltic Sea – Adriatic Sea Rhine - Danube Mediterranean Western Balkans – Eastern Mediterranean Baltic, Black, Aegan Seas
Omvang Het CEF-programma beschikt in de periode 2021–2027 over € 25,8 mld., waarvan € 11,3 mld. uitsluitend is bestemd voor cohesielanden (landen met BBP per hoofd lager dan 90% van EU-gemiddelde). Voor de overige lidstaten, waaronder Nederland, resteert daarmee €14,5 mld. De meeste middelen zullen naar het kernnetwerk met een harde deadline in 2030 gaan. Omdat de hoogste cofinancieringspercentages uitsluitend gelden voor grensoverschrijdende verbindingen en Duitsland het traject Groningen–Bremen momenteel niet als prioriteit beschouwt, zal de CEF-subsidie waarschijnlijk beperkt blijven in relatie tot de totale investeringsomvang van de Lelylijn.3
Tabel F.1: Reeds toegekende EU-bijdragen voor Nederlandse infraprojecten Project
Jaar
Vorm
Omvang
Verbetering Amsterdam Centraal Station (Onderdeel PHS)
2023
CEF
€70 mln.
Theemswegroute (Spoorlijn Rotterdams Havengebied)
2020
CEF
€9 mln.
Betuweroute (Nederlandse deel)
2016
CEF
€400 mln.
HSL-Zuid (Schiphol – Antwerpen)
2001
CEF
€400 mln.
1) European Commission (2025); 2) The Northern Times (2024); 3) Antwoorden Kamervragen staatssecretaris IenW Chris Jansen (2025)
89
Bijlagen
G: Alternatieve bekostiging OZB en opcenten
Bijlage G | Alternatieve bekostiging OZB en opcenten
Tabel G.1: Potentiële meerinkomsten uit OZB (gebaseerd op tarieven en voorlopige inkomsten 2025) 1,2 Woningen
Gem eente De Fryske Marren Groningen (gemeente) Heerenveen Leeuw arden Lelystad Noordoostpolder Opsterland Smallingerland Súdw est-Fryslân Urk Westerkw artier Weststellingw erf Totaal
Huidig tarief
NL 95e percentiel
0,09% 0,16% 0,11% 0,11% 0,12% 0,11% 0,08% 0,11% 0,11% 0,13% 0,11% 0,09%
0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14% 0,14%
Niet-w oningen
Inkom sten huidig (€m ln) 8 61 8 19 15 7 3 8 14 3 10 3 161
Inkom sten 95e percentiel Huidig tarief tarief (€m 14) 0,51% 55 1,01% 11 0,65% 25 0,87% 18 0,79% 9 0,42% 6 0,34% 11 0,63% 19 0,59% 4 0,54% 13 0,48% 5 0,45% 190
NL 95e o.b.v. percentiel 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87% 0,87%
Inkom sten huidig (€m ln) 5 59 9 23 18 8 2 9 14 3 6 2 157
Totaal Inkom sten Inkom sten Inkom sten 95e huidig tarief 95e percentiel percentiel (€m ln) tarief (€m ln) ln) 8 13 tarief (€m22 51 119 106 12 17 23 23 42 48 20 33 37 16 15 26 4 5 10 12 17 23 20 28 40 5 6 8 11 16 24 4 5 9 187 318 376
Meerinkom sten (€m ln)
o.b.v.
o.b.v.
9 6 6 5 10 5 6 11 2 8 4 72
Tabel G.2: Potentiële meerinkomsten uit opcenten motorrijtuigenbelasting (gebaseerd op tarieven en voorlopige inkomsten 2025)3 Gem eente Groningen Friesland Flevoland Totaal
Opcenten '25 Max opcenten (%) (%) 96% 92% 84%
147% 147% 147%
Inkom sten Max inkom sten '25 (€m ln) (€m ln) 68 77 42 187
104 123 74 301
Delta (€m ln) 36 46 32 114
1) CBS: Gemeentebegrotingen; heffingen per gemeente; 2) COELO: Belastingen per gemeente; 3) CBS: Provinciebegrotingen; heffingen per provincie
91
Bijlagen
H: Niet verder onderzochte alternatieve financieringsmodellen
Bijlage H | Niet verder onderzochte alternatieve financieringsmodellen | Klassiek Publiek Klassiek Publiek volgt de ‘klassieke route’ die doorgaans wordt gevolgd bij de financiering van infrastructurele projecten, waarbij echter de huidige omvang van het Mobiliteitsfonds onvoldoende ruimte biedt voor Lelylijn 1. Klassiek Publiek
Klassiek Publiek
De aanleg en exploitatie van de Lelylijn wordt bekostigd vanuit de staatsbegroting op kasbasis: de overheid betaalt de investeringen uit de jaarlijkse Rijksbegroting via het MIRT en daarmee het Mobiliteitsfonds. De kosten worden uitgesmeerd over meerdere jaren, waarbij de rijksoverheid verantwoordelijk is voor deze uitgaven. Provincies, gemeenten en/of Europese fondsen kunnen cofinanciering leveren, maar het Rijk blijft hoofdverantwoordelijk voor betalingen. Het financiële risico ligt daarbij grotendeels bij het Rijk. De impact op het EMU-saldo volgt de omvang en het ritme van de termijnbetalingen vanuit ProRail aan het consortium van aannemers.
Mobiliteitsfonds (incl. regio en EU gelden) Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)
ProRail
Dit model vormt de standaard ‘Klassieke route’ die in Nederland doorgaans wordt gevolgd bij de financiering van infrastructurele projecten. De huidige omvang van het Mobiliteitsfonds is echter niet genoeg toereikend om de Lelylijn volgens deze route te financieren.
Termijnbetalingen tijdens bouwfase (ca. 10 jaar)
Sub alternatieven • Onderbrengen van bepaalde onderdelen zoals technische bovenbouw (bovenleiding, beveiligingssystemen, etc.) of andere minder risicovollere delen in (meerdere) DBFM(O)-contracten zoals bij HSL-Zuid
Opdracht geven Beheren
Aanleggen
Spreiding investering
Spreiding EMUsaldo
10 jaar (aanlegperiode)
Volgt duur bouwfase
Passend binnen huidig stelsel Hoog