Bijlage 2.8 Eindrapportage Financieel Masterplan Lelylijn

Deltawerken als voorbeeld Voor de Deltawerken werd in de vorige eeuw een financieringssystematiek opgezet die het mogelijk maakte om in korte tijd veel te investeren bovenop de reguliere begroting, waarbij de lasten over meerdere decennia werden uitgesmeerd. Omdat de reguliere dotatie destijds onvoldoende was, creëerde de overheid een aparte, tijdelijke opschaling van middelen. Zo konden de Deltawerken buiten het reguliere waterstaatbudget worden gerealiseerd, zonder andere programma’s te frustreren, al liep het begrotingstekort daardoor tijdelijk op. Nederland was destijds echter niet gebonden aan de huidige Europese begrotingsafspraken, zoals de 3%-norm voor het EMU-saldo en de 60%-norm voor de EMUschuld. De financieringsaanpak van de Deltawerken vormde de inspiratie voor het huidige Deltafonds, dat in 2012 werd opgericht en met een jaarlijkse omvang van ca. €1,8 miljard (2025) nog altijd verantwoordelijk is voor nationale waterveiligheid en de drinkwatervoorziening. Het Deltafonds werkt qua begrotingsregels hetzelfde als het Mobiliteitsfonds.

1) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat; 2) Monitor Koopwoningmarkt (juli 2025); 3) Kamerbrief Langetermijnperspectief infrastructuur en woningbouw (oktober, 2025)

22

MIRT en Mobiliteitsfonds| Financiering en boekhouding ProRail op hoofdlijnen Van beleidsbesluit tot oplevering loopt de spoorprojectenketen via vaste schakels: IenW bepaalt en bekostigt, ProRail regisseert, provincies en gemeenten participeren, aannemers bouwen en vervoerders als NS benutten de infrastructuur Figuur 4.1.3: Verdeling geldstromen en verantwoordelijkheden Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

Provincies

exploitatiesubsidies + nieuw spoor subsidies

Vanuit IenW: Incidentele bijdragen Naar IenW: Concessievergoeding

Subsidies

ProRail

Gebruiksvergoeding

Onderhoud + nieuw spoor, station

NS en andere vervoerders

Aannemers Stations beheer + vastgoedontwikkeling

Besluitvorming en opdrachtverstrekking Nadat het Bestuurlijk Overleg Infrastructuur & Waterstaat een projectbesluit heeft genomen en de middelen uit het Mobiliteitsfonds zijn gecommitteerd, krijgt ProRail de rol van uitvoeringsorganisatie voor alle spoor gerelateerde projecten. ProRail organiseert de verkenning, planuitwerking, aanbesteding, realisatie en ingebruikname. Het levert tevens ramingen, risicoanalyses en technisch management. Financieringsstromen en balansverwerking Projecten van ProRail worden bekostigd uit het Mobiliteitsfonds. De middelen worden doorgaans als voorschot verstrekt en komen eerst op de balans onder ‘werk in uitvoering’. Zodra elk deelobject gereed is, wordt het per component geactiveerd als materieel vast actief. De ontvangen aanlegsubsidie wordt als verplichting op de balans opgenomen en valt vervolgens vrij in de tijd, gelijk op met de afschrijving van het actief. Hierdoor wordt de afschrijving tegen geboekt door een even grote vrijval van de verplichting, waardoor het netto-effect op de winst- en verliesrekening nihil is. De nieuwe infrastructuur wordt dus wel geactiveerd op de balans, maar dit betreft hoofdzakelijk een boekhoudkundige verwerking, aangezien de aanleg volledig op kasbasis wordt gefinancierd vanuit het Mobiliteitsfonds.

De exploitatiebijdragen Rijksoverheid bedragen in 2024 €1,3 mld.1 en betreffen de van de Rijksoverheid verkregen middelen voor capaciteitsmanagement, verkeersleiding, onderhoud en kapitaallasten van het landelijke railnet. De gemaakte investeringen worden direct geactiveerd op de balans. ProRail past hierbij een componentenbenadering toe, met economische levensduren van ongeveer 30 tot 50 jaar. De jaarlijkse afschrijving van deze componenten wordt volledig gecompenseerd door een even grote vrijval uit de exploitatiebijdragen, waardoor ook hier het netto-effect op de winst- en verliesrekening nihil is. De fiscale positie van ProRail wordt toegelicht in Bijlage B. Spoorvervoerders Spoorvervoerders betalen een spoorgebruiksvergoeding aan ProRail (totaal €421 mln. in 2024) 1. Tarieven worden vastgesteld door de Autoriteit Consument & Markt (ACM). Gemeenten, provincies of EU-fondsen financieren specifieke projecten ‘voor rekening en risico’ van die partijen. Alleen bij eigendomsoverdracht aan ProRail wordt er geactiveerd door ProRail.

1) ProRail Jaarverslag 2024

23

MIRT en Mobiliteitsfonds| Economische en Monetaire Unie (EMU) Eurostat, het statistisch bureau van de EU, controleert achteraf of lidstaten het Europees Systeem van Rekeningen correct navolgen en welke impact overheidsuitgaven hebben op het EMU-saldo Relevantie van EMU-regels In het onderzoek naar geschikte financieringsvormen voor de investering in de Lelylijn is het belangrijk de implicaties ten aanzien van EMU te begrijpen en af te wegen. Verschillende constructies kunnen uiteenlopende timing-, omvang- en classificatie-effecten hebben en hebben daarmee directe gevolgen voor begrotingsruimte, financieringskeuzes en politieke haalbaarheid. De mogelijkheid tot spreiding van de EMU-impact vormt een expliciet criterium in de vergelijking van alternatieve financieringsmodellen en worden in Hoofdstuk 8 toegelicht. EMU-saldo en schuld binnen de Europese normen Het EMU-saldo is het verschil tussen overheidsinkomsten en -uitgaven van het Rijk en decentrale overheden. De Europese grenswaarde voor het tekort op het EMU-saldo bedraagt maximaal 3% van het bruto binnenlands product, wat betekent dat landen tot 3% van het bruto binnenlands product meer mogen uitgeven dan er binnenkomt. De EMU-schuld is de totale uitstaande schuld van het Rijk en decentrale overheden. De Europese regels schrijven voor dat deze schuld niet hoger mag zijn dan 60% van het bruto binnenlands product.

Spreiding impact EMU-saldo Bij overdracht van risico’s in een DBFM(O)-contract hoeft een investering tijdens de bouwfase niet mee te tellen in het EMU-saldo en is daarmee ESR-neutraal. In dit geval drukken vanaf het moment van beschikbaarstelling de jaarlijkse beschikbaarheidsvergoedingen wél op het EMU-saldo. Dit kan alleen wanneer de belangrijkste risico’s niet bij de overheid liggen. Eurostat stelt hier strenge eisen voor: •

Tabel 4.1.2 beschrijft welke specifieke risico’s overgedragen moeten worden voor ESR-neutrale uitgaven. Wanneer minimaal de meerderheid van het constructierisico en het beschikbaarheids- óf vraagrisico zijn overgedragen aan een partij buiten de overheid én er geen overheidsgaranties worden uitgegeven, kan impact op het EMU-saldo gespreid worden;

•

Als de risico-overdracht niet doorslaggevend is, moet worden beoordeeld of de overheid doorslaggevende invloed heeft op de te realiseren activa en hiervan de kwaliteit, omvang, onderhoud, aard, afnemers en prijsstelling kan bepalen (ESR 20101, art. 20.285)

Tabel 4.1.2: Bij welke risico-overdracht is het Rijk economisch eigenaar (ESR 20101, art. 20.283)

Europees Systeem van Rekeningen (ESR)1 Het ESR schrijft voor wanneer welke uitgave meetelt in het EMU-saldo en schuld. Het CBS toetst per overheidscontract wat de impact op het EMU-saldo als gevolg van de ESR regels is. Eurostat, het statistisch bureau van de EU, controleert achteraf of lidstaten het ESR correct navolgen. Verschil met kasstelsel De ESR/EMU-systematiek wijkt af van het kasstelsel van de Rijksbegroting. Impact op het EMU-saldo ontstaat wanneer de economische waarde wordt gecreëerd of de transactie plaatsvindt, niet wanneer de kasuitgave wordt gedaan (zoals bij het kasstelsel). Daarnaast is het van belang wie de belangrijkste risico’s draagt, en niet alleen wie het geld uitgeeft. Dit wordt aan de rechterzijde van deze pagina toegelicht. Door deze twee elementen kan bij Design-Build-Finance-Maintain-(and Operate) (DBFM(O))contracten (verder toegelicht in Hoofdstuk 5) het saldo daardoor al tijdens de bouwfase fors verslechteren, wanneer de overheid het merendeel van de economische risico’s draagt, ook als de betalingen gespreid plaatsvinden. De budgettaire verwerking van DBFM(O)-projecten door het Rijk wordt toegelicht in Bijlage C.

Type

Omschrijving

Voorbeeld

1

Constructierisico

Het Rijk betaalt de meeste extra kosten tijdens de bouw of moet betalen bij faillissement van de private partij.

Vertraging, extra kosten, oplevering niet conform standaarden, technische gebreken.

2

Beschikbaarheidsrisico

Het Rijk draagt het risico als er geen effectieve sancties zijn bij niet-naleving of deze niet systematisch worden toegepast.

Tijdens exploitatie voldoet de infrastructuur niet aan afgesproken kwaliteit of volume

Vraagrisico

Het Rijk verstrekt minimuminkomsten of afnamegaranties aan de private partij.

Gebruik of afname wijkt hoger of lager af dan verwacht bij contractondertekening.

Restwaarderisico

Het Rijk neemt de asset terug of koopt deze zonder marktconforme vergoeding, terwijl de private partij geen substantieel risico draagt.

Waarde van de infrastructuur aan het einde van het contract ligt geheel bij de overheid.

3 4

1) ESR 2010 (Eurostat)

24

Hoofdstuk 4

Klassiek model 4.2 Financiële uitwerking

Financiële uitwerking | Kasstromen (1/2) Op basis van de MIRT-spelregels dient voor de start van de MIRT-verkenning zicht te zijn op financiering van tenminste €10,3 mld. (75%), echter valt het grootste deel hiervan buiten de 15-jaarshorizon van het Mobiliteitsfonds

2,0

Figuur 4.2.1: Investeringsuitgaven raming midden (€ mld., excl. indexatie, prijspeil ‘24)

Investeringsuitgaven in de tijd

Totaal: €13,8 mld.

•

Zoals eerder beschreven komt de investeringskostenraming midden uit op €13,8 mld., prijspeil 2024.

•

De jaarlijkse investeringsuitgaven tijdens de bouwfase zijn geschat op €1,2 mld. per jaar, prijspeil 2024. Dit is op basis van een conceptuele fasering van de verschillende kostenelementen (te vinden in Bijlage D), waarbij ervan uitgegaan wordt dat alle trajectdelen min of meer tegelijkertijd worden gebouwd over een periode van 10 jaar, middels diverse aanbestedingen op onderdelen.

•

De fasering is tot stand gekomen na intensief overleg tussen de projectgroep, het MT en de expertgroep. Een mogelijke fasering van tracédelen is daarbij besproken, maar hier is momenteel geen beleidsmatige basis voor. De (vervoers)waarde van de Lelylijn ligt vooral in het geheel.

•

Gegeven de kasstelselsystematiek van de Rijksbegroting, zoals beschreven in Hoofdstuk 4.1, betekent dit dat in het geval Lelylijn via het klassieke model (‘Klassiek Publiek’) wordt bekostigd en gefinancierd, deze investeringskosten volledig op de Rijksbegroting drukken in het jaar van uitgave/realisatie.

Bouwkosten

1,5

Engineeringskosten 1,2

Vastgoedkosten

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

1,2

Overige bijkomende kosten

1,0

Objectoverstijgende risicoreservering

Verschuiving probalistisch

0,5 0,1

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,2

0,2

0,2

’26 ’27 ’28 ’29 ’30 ’31 ’32 ’33 ’34 ’35 ’36 ’37 ’38 ’39 ’40 ’41 ’42 ’43 ’44 ’45 ’46 ’47 ’48 ’49

Figuur 4.2.2: 75% MIRT-eis raming midden (€ mld., excl. indexatie, prijspeil ‘24) 2,0

Totaal: €10,3 mld.

Benodigd zicht op financiering (MIRT-eis)

1,5

1,0

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

0,9

0,5 0,1

0,0

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

0,1

’26 ’27 ’28 ’29 ’30 ’31 ’32 ’33 ’34 ’35 ’36 ’37 ’38 ’39 ’40 ’41 ’42 ’43 ’44 ’45 ’46 ’47 ’48 ’49

•

Zoals beschreven in Hoofstuk [4.1] dient bij de start van de MIRT-verkenning zicht te zijn op tenminste 75% financiering van de meest voor de hand liggende oplossing van de opgave.

•

Dit betekent dat (op 75%-basis) zicht moet zijn op financiering van tenminste €10,3 mld. in totaal en €0,9 mld. per jaar tijdens de bouwfase, prijspeil 2024.

•

Echter, door de lange investeringshorizon vallen de latere fasen (deels) buiten de 15-jaarshorizon van het Mobiliteitsfonds. Voor die delen kan formeel geen zicht op financiering worden aangetoond, waardoor het voldoen aan de 75%-eis lastiger wordt binnen de reguliere MIRT-systematiek. Op de volgende pagina worden potentiële oplossingen beschreven.

26

Financiële uitwerking | Kasstromen (2/2) Fasering en spreiding van de investeringsopgave kan, principieel benaderd, jaarlijkse kasdruk verlagen en vergemakkelijkt potentieel het zicht op financiering (MIRT), echter betekent een langere horizon ook extra (financierings)risico’s Figuur 4.2.3: Gefaseerde investeringsuitgaven raming midden (€ mln., prijspeil ‘24)

Gefaseerde investeringsopgave

2,0

De investeringsopgave zou gefaseerd uitgevoerd kunnen worden, bijvoorbeeld door het realiseren van afzonderlijke deeltrajecten, het hanteren van een gefaseerde technische uitvoering (zoals eerst hoofdstructuren en later aansluitingen of uitbreidingen), of anderzijds. Hoe deze opgave optimaal kan worden opgeknipt vergt nader onderzoek, zowel technisch als financieel.

Totaal: €13,8 mld. Fase 1

1,5

Kasdruk zonder fasering: €1,2 mld.

Fase 2

Impact op kasdruk

1,0 1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0,5 0

0,0

2,0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

’26 ’27 ’28 ’29 ’30 ’31 ’32 ’33 ’34 ’35 ’36 ’37 ’38 ’39 ’40 ’41 ’42 ’43 ’44 ’45 ’46 ’47 ’48 ’49 ’50 ’51 ’52 ’53 ’54 ’55 ’56 ’57 ’58

Impact van spreiding op haalbaarheid 75% MIRT-eis

Figuur 4.2.4: Gefaseerde 75% MIRT-eis raming midden (€ mln., prijspeil ‘24)

Door de lange investeringshorizon van de Lelylijn vallen de latere fasen (deels) buiten de 15-jaarshorizon van het Mobiliteitsfonds. Voor die delen kan formeel geen zicht op financiering worden aangetoond, waardoor het voldoen aan de 75%-eis lastiger wordt binnen de reguliere MIRT-systematiek.

Totaal: €10,3 mld. Fase 1

1,5

Fase 2

Dit kan potentieel worden ondervangen door de MIRT-eis per projectfase toe te passen, zodat de eerste fasen kunnen doorgaan zodra voor dat deel 75% zicht op financiering is gerealiseerd. Daarnaast kan het Rijk bestuurlijke afspraken of meerjarige toezeggingen vastleggen over financiering na afloop van de fondshorizon, bijvoorbeeld door toekomstige middelen alvast te reserveren. Op die manier blijft de uitvoering beheersbaar, financierbaar en bestuurlijk verankerd, ondanks de lange looptijd van het project.

Maximale jaarlijkse MIRT-eis zonder fasering: €0,9 mld.

1,0 1

0,5 0

0,0

In Figuren 4.2.4 en 4.2.5 is de impact van faseren principieel benaderd door de totale investeringskosten te halveren en de tweede helft van de uitvoering enkele jaren later te laten starten. Wanneer de investeringsopgave in deze twee fases wordt uitgevoerd, halveert de jaarlijkse kasdruk tijdens de bouwfase bijna van €1,2 mld. naar ca. €671 – 748 mln., prijspeil 2024.

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

0

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

1

0

’26 ’27 ’28 ’29 ’30 ’31 ’32 ’33 ’34 ’35 ’36 ’37 ’38 ’39 ’40 ’41 ’42 ’43 ’44 ’45 ’46 ’47 ’48 ’49 ’50 ’51 ’52 ’53 ’54 ’55 ’56 ’57 ’58

Fasering verlaagt echter ook de kasdruk. Het jaarlijkse bedrag dat gefinancierd moet worden neemt af van €0,9 mld. naar ca. €503 – 561 mln. (prijspeil 2024), waardoor het potentieel eenvoudiger wordt om zicht te krijgen op 75% van de benodigde financiering per jaar. Het totaalbedrag waarvoor uiteindelijk 75% financiering in zicht moet zijn (€10,3 mld.) blijft echter ongewijzigd, exclusief faseringseffecten als gevolg van indexatie/prijsstijgingen.

27

Hoofdstuk 5

Leren van praktijkvoorbeelden

Leren van praktijkvoorbeelden | Nederland De Lelylijn is een project van bijzondere omvang vergeleken met andere grote infraprojecten in Nederland en vraagt daarom om een innovatieve manier van denken over financiering, bekostiging en uitvoering Tabel 5.1: Grote Nederlandse infraprojecten in de afgelopen 20 jaar Investeringskosten (€ mld.)1

Project Lelylijn

Realisatie

Contractvorm

…

…

2000 - 2006

Klassiek & DBFM

9,8 - 17,9 70% zekerheidsbandbreedte2

HSL-Zuid

7,3

Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (PHS)

4,7

2010 - heden

Klassiek

Betuweroute Nederland

4,6

1998 - 2007

Klassiek

Noord-Zuid Metro Amsterdam

3,1

2003 - 2018

Klassiek

Maasvlakte 2

2,9

2008 - 2013

Klassiek

2,9

ZuidasDok

Tweede Coentunnel

Zeesluis IJmuiden

1,2

0,9

2019 - heden

Klassiek

2009 - 2013

DBFM

2016-2021

DBFM

Lelylijn in perspectief In Tabel 5.1 wordt de verwachte investeringsopgave van de Lelylijn gepresenteerd in verhouding tot grote Nederlandse kapitaalintensieve infraprojecten in de afgelopen jaren. Gekeken naar investeringskosten is de Lelylijn substantieel groter dan uitgevoerde infraprojecten, hoewel de HSL-zuid en de Betuweroute gecorrigeerd voor inflatie in de buurt zouden komen. De Lelylijn vraagt om innovatief denken over financiering, bekostiging en uitvoering. Traditioneel worden projecten aangelegd via de klassieke route (beschreven in Hoofdstuk 4) of DBFM. DBFM(O) (Design, Build, Finance, Maintain) is een publiek-private contractvorm waarbij een private partij het ontwerp, de bouw, de financiering en het lange termijn onderhoud van infrastructuur levert in plaats van de overheid. Risico en verantwoordelijkheid wordt overgedragen naar de markt waar een beschikbaarheids- of resultaat-gerelateerde vergoeding tegenover staat. Het model introduceert performance-gerichte prikkels, met als voordeel tijdige en kwalitatieve oplevering, en het ontlasten van de overheid qua capaciteit en financiën. Nadelen zijn hogere transactiekosten, complexe contracten en financieringsrente.

DBFM(O)-constructies worden sinds eind jaren ’90 toegepast in Nederland en presteren volgens onderzoek3 gemiddeld beter dan andere contracten in termen van kwaliteit, beschikbaarheid, tijdigheid en beperkte meerkosten. Echter, de nadruk op snelheid en hoogte van beschikbaarheidsvergoedingen na oplevering kan leiden tot een trade-off tussen enerzijds tijd en anderzijds kwaliteit, innovatie, duurzaamheid en werkdruk. Omdat private partijen verantwoordelijk werden gehouden voor onvoorziene risico’s die niet in de oorspronkelijke prijsstelling waren meegenomen en daardoor aanzienlijke verliezen leden, kwamen de afgelopen jaren diverse DBFM(O)-projecten kritisch in het nieuws. Marktpartijen zijn tegenwoordig minder bereid substantiële, niet door hen te managen, risico’s op zich te nemen. Ook bij de aanleg van de HSL-Zuid is gebruikgemaakt van DBFM(O)-contractering, die op de volgende pagina wordt uitgelicht. Forse kostenoverschrijdingen en vertragingen kunnen optreden door te optimistische ramingen en langer dan voorziene voorbereidingsfases en zijn niet enkel DBFM(O) gerelateerd. Bij de Noord-Zuid Metro Amsterdam waren ook diverse technische tegenslagen, zoals verzakkingen en waterproblemen, bij de bouw van tunnels onder de binnenstad.

Omdat dit project onder beheer van de Gemeente Amsterdam werd gerealiseerd en vooraf was vastgelegd dat de Gemeente Amsterdam risico’s voor meerwerk droeg, waren zij genoodzaakt de extra kosten te dragen.

1) Bedragen zijn niet naar huidig prijspeil; 2) Prijspeil 2024; 3) Leren van 15 jaar DBFM(O)-projecten bij RWS: Eindrapport (Erasmus Universiteit, 2020)

29

Leren van praktijkvoorbeelden | HSL-Zuid De HSL-Zuid is een relevant Nederlands project en laat zien dat zonder strikte risicosturing, realistische vraaginschatting en helder wijzigingsbeheer een project kan uitmonden in langdurige kosten en risico’s Aanleg en beheer De HSL-Zuid biedt een hogesnelheidsverbinding (300 km/h) tussen Amsterdam en Brussel. In 1994 nam het kabinet het besluit tot de aanleg, die uiteindelijk plaatsvond tussen 2000 en 2006. In totaal zijn 85 km spoor en 170 kunstwerken aangelegd. Voor aanleg en onderhoud, evenals voor exploitatie, heeft het Rijk contracten afgesloten met private partijen1. Het project is daarbij opgedeeld in drie onderdelen: vervoer, onderbouw en bovenbouw. ProRail fungeert als ‘hoofdbeheerder’ en heeft een rol in capaciteitsverdeling en treindienstregeling. Beheer en onderhoud wordt door InfraSpeed uitgevoerd. Onvoorziene kosten De HSL-Zuid illustreert hoe een ambitieus infrastructuurproject als gevolg van het optreden van risico’s en kostenoverschrijdingen kan uitmonden in langdurige financiële verplichtingen. De aanleg en exploitatie zijn in financieel en contractueel opzicht uitgedraaid op een langdurig en kostbaar project dat het Rijk aanzienlijk meer heeft gekost dan oorspronkelijk voorzien. Het oorspronkelijke budget werd overschreden met €2,1 mld. (43%). Daarnaast is €0,5 mld.

gemoeid met herstelwerkzaamheden aan viaducten die naar verwachting tot 2031 zullen duren. Kosten van herstelwerkzaamheden tegen zettingsproblematiek, aan spoorstaven en voor verbetering van prestaties van geluidswering zijn mogelijk nog hoger. Onderbouw

Bovenbouw en onderhoud

Vervoer

Aanleg van fundering, bruggen en tunnels middels 7 D&C-contracten verantwoordelijk voor verschillende trajectdelen met verschillende combinaties van aannemers.

Aanleg van rails, bovenleidingen, transformatorstations, communicatie-, beveiligings- en signaleringssysteem, voorzieningen in de tunnelgebouwen en de noodvoorzieningen en ventilatiesystemen in tunnels door consortium Infraspeed middels een DBFM(O)-contract. Na aanleg betaalt de Staat jaarlijks voor beschikbaarstelling en onderhoud van zowel boven- als onderbouw. Infraspeed garandeert daarbij 99,46% lijnbeschikbaarheid.

Exploitatierechten werden gegund aan High Speed Alliance (HSA). HSA zou van 2009 tot en met 2024 jaarlijks een vergoeding betalen voor het gebruik van de infrastructuur. Vanaf de operationele fase ontving HSA de toeslag die reizigers bovenop de gewone ticketprijs betaalden. Deze toeslag vormde een belangrijke extra inkomstenbron, maar het aantal reizigers bleef achter op de verwachtingen. Door technische en financiële problemen werd de HSL-Zuid in 2015 geïntegreerd in de reguliere NS-hoofdrailnetconcessie. De toeslag wordt sindsdien geïnd door NS en is nog steeds van toepassing om de relatief hoge exploitatiekosten te dekken en om de vraag tijdens piekbelasting te minderen.

BAM, Siemens, Fluor

NS (95%), KLM (5%)

Ervaringen HSL-Zuid Uit de HSL-Zuid Eindevaluatie2 van IenW volgen waardevolle lessen voor toekomstige spoorprojecten. Naast enkele projectgebonden uitdagingen tonen de meer universele knelpunten aan hoe keuzes in contractvormen, in o.a. DBFM(O)-constructies, generieke risico’s beïnvloeden. Het beheer daarvan vraagt om specifieke expertise binnen het Rijk, waarvan het de vraag is in hoeverre deze nog aanwezig is: •

•

•

•

De aanbiedingen voor de onderbouw waren substantieel hoger dan de raming en het taakstellend budget; in heronderhandelingen zijn diverse risico’s (o.a. ontwerp, vergunningen/omgeving en planning) door het Rijk teruggenomen om de prijs te drukken. Door het opknippen in Design & Construct (D&C)-contracten3, een gebrekkige koepelovereenkomst en het hanteren van beperkte ontwerpvrijheid kwamen afstemming en interfacerisico’s in substantiële mate bij het Rijk te liggen. Bij technologische wijzigingen ontbraken vooraf sluitende wijzigings- en bekostigingsmechanismen; De eis van een minimum bod van €100 mln. per jaar op de concessievergoeding veroorzaakte een opdrijvend effect op de inschrijfsommen. HSA won met een uitzonderlijk hoog bod waardoor de businesscase kwetsbaar werd. De HSL-Zuid werd in 2015 geïntegreerd in de reguliere NShoofrailnetconcessie en HSA werd vroegtijdig geliquideerd; In 2022 werd instabiliteit van viaducten geconstateerd. In 2024 is daarop een snelheidsbeperking tot maximaal 80 km/h (en later 120 km/h) ingesteld op een deel van het traject. Herstelwerkzaamheden naar de oorspronkelijke snelheid zijn momenteel (deels) in uitvoering. Daarnaast is schade aan spoorstaven geconstateerd waarover moeizaam afspraken zijn gemaakt met Infraspeed; De overdracht van het DBFM-contract naar ProRail (richting 2031) zal naar verwachting complex zijn.

De benodigde afbouw- en overdrachtsprocessen kunnen aanvullende kosten met zich meebrengen; dit vormt een belangrijke risicopost. De EOV-kosten overschrijden de oorspronkelijke raming.

Elementen van succes • DBFM(O)-constructie bovenbouw leverde tijdig op en borgde onderhoud en prestaties op lange termijn; • Infraspeed heeft tot op heden altijd aan de beschikbaarheidseisen uit het contract voldaan; • Risicoprofiel daalde van €679 mln. (2002) naar €495 mln. (2006), waardoor ca. €442 mln. aan risicoreserves kon worden vrijgegeven; • Bekostiging van het vervoer op de HSL-Zuid werd voorgefinancierd vanuit het Fonds Economische Structuurversterking (FES) waarbij dit zou worden terugverdiend uit exploitatie van het vervoer. Investeringen werden daarmee gekoppeld aan de loop van de economische levensduur.

1) Hogesnelheidslijn-Zuid: Een rapportage in beeld (Algemene Rekenkamer, 2014); 2) HSL-Zuid Eindevaluatie (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2020); 3) Een Design & Construct is een contractvorm waarbij de opdrachtnemer zowel het ontwerp als de uitvoering van een project voor zijn rekening neemt. De financiering en exploitatie ligt bij de opdrachtgever (bijv. het Rijk of ProRail)

30

Leren van praktijkvoorbeelden | Internationaal (1/3) Grootschalige internationale infraprojecten worden doorgaans gefaseerd uitgevoerd via meerdere joint ventures; ook in hoog stedelijke contexten is het lastig EOV-kosten volledig uit reizigersinkomsten te bekostigen Internationaal perspectief

Conclusies

Gezien de voor Nederlandse begrippen buitengewone investeringsomvang van de Lelylijn, is het van belang ook naar internationale praktijkvoorbeelden te kijken. Deze voorbeelden betreffen een soortgelijke of grotere investeringsomvang en analyse hierop geeft inzicht in zowel publiek gefinancierde als publiek-private samenwerkingen, de omgang met hoge investeringskosten, risicospreiding, en maatschappelijke baten in relatie tot financiële rendabiliteit.

Op basis van analyse van internationale praktijkvoorbeelden en onderzoek van Loughborough University (2000)1 blijkt dat meerdere instrumenten en samenwerkingsvormen beschikbaar zijn om de realisatie van een project als de Lelylijn mogelijk te maken. De keuze en effectiviteit van deze instrumenten hangen echter sterk af van stedelijkheid, politieke besluitvorming, risico-allocatie en de juridische en begrotingsmatige inbedding:

Praktijkvoorbeelden

•

Meer alternatieve bekostigingsopties in stedelijke gebieden: Internationale, hoogstedelijke omgevingen hebben in veel gevallen een groter lokaal belastinggebied in combinatie met meer economische draagkracht. Dit biedt doorgaans betere mogelijkheden voor alternatieve bekostiging via value-capture, vastgoedontwikkeling en/of lokale heffingen. Crossrail in de UK is daarvan een goed voorbeeld. Het blijft in vrijwel alle gevallen lastig om EOV-kosten te dekken uit exploitatie inkomsten.

•

Gefaseerde uitvoering en joint ventures: Grote infrastructurele projecten worden vaak in fasen aangelegd met meerdere contracten voor civiele werken, tunnels, viaducten en stations. Dit maakt kosten- en risicospreiding mogelijk en bevordert beheersbaarheid bij grootschalige projecten. Hiervoor kan een publieke Special Purpose Vehicle (SPV) worden opgericht die de coördinatie over de gefaseerde uitvoering en contractering verzorgt en publieke (Rijk of regio) aandeelhouders kent. Highspeed 2 is een praktijkvoorbeeld waarbij dit werd toegepast.

•

Private financiering tot maximaal 50%: De vier Europese voorbeelden hierna (maar ook andere) laten zien dat tot ongeveer 50% private (voor)financiering via DBFM(O)-achtige structuren reëel is, meestal lager. Zie hierover ook de inzichten uit de marktverkenning in Hoofdstuk 7. De bekostiging vindt dan vaak alsnog publiek plaats via beschikbaarheidsvergoedingen aan het DBFM(O)-consortium in combinatie met publieke dekking van exploitatietekorten. Buiten Europa zijn met name in Azië ook voorbeelden te vinden van een groter privaat aandeel in de financiering. De stedelijke lijnen in Japan zijn een bekend voorbeeld. Bijvoorbeeld ook de High Speed Rail in Taiwan werd aanvankelijk bijna volledig privaat gefinancierd, maar door financiële problemen heeft de overheid later een groter deel van de financiering moeten overnemen.

•

Maatschappelijke baten zijn doorslaggevend: De economische waarde ligt vaak vooral in maatschappelijke effecten zoals reistijdwinst, regionale ontwikkeling en versterking van internationale verbindingen, meer dan in directe financiële opbrengsten.

Op de volgende pagina’s worden vier internationale praktijkvoorbeelden gepresenteerd met kenmerken van verschillende structuren voor uitvoering, financiering en bekostiging: • • • •

Highspeed 2 (hogesnelheidslijn in het Verenigd Koninkrijk) LGV Sud Europe Atlantique (hogesnelheidslijn in Frankrijk) AVE Madrid - Barcelona (hogesnelheidslijn in Spanje) Elizabeth Line (metrolijn in het Verenigd Koninkrijk)

Internationale voorbeelden laten zien welke praktijken in het buitenland mogelijk zijn. In deze analyse zijn uitsluitend Europese voorbeelden meegenomen. Europese projecten opereren binnen vergelijkbare juridische, institutionele en markt-kaders (EU-financieringsinstrumenten, publiek-private contractvormen en vergelijkbare aanbestedings- en staatssteunregelingen), waardoor de toegepaste uitvoerings- en financieringsmodellen beter overdraagbaar zijn naar de Lelylijn. Deze specifieke referenties zijn relevant omdat zij qua type project en/ of omvang vergelijkbaar zijn met de Lelylijn. Bovendien illustreren zij alternatieve financieringsmodellen en bekostigingsopties die in Nederland (nog) niet zijn toegepast. De belangrijkste verschillen hebben betrekking op de geografische context en mate van hoog stedelijkheid, die bepalend zijn voor de toepasbaarheid van bepaalde bekostigingsopties. Daarnaast is de timing van projecten van belang wat bepaalt welk Europese Systeem van Rekeningen (ESR) van toepassing was. Recentere ESR-raamwerken kennen striktere boekhoudkundige criteria, waardoor projecten eerder worden toegerekend aan het EMU-saldo en de EMU-schuld.

1) Alternative Ways of Funding Public Transport (Loughborough University, aug. 2000)

31

Leren van praktijkvoorbeelden | Internationaal (2/3) High Speed 2 is een Britse hogesnelheidslijn is publiek gefinancierd, de Franse LGV Sud Europe is gefinancierd door een mix van publieke en commerciële partijen High Speed 2 (Fase 1, London - Birmingham) High Speed 2 is een hogesnelheidslijn van 225 km tussen London en Birmingham en is momenteel in de realisatiefase met bouw en aanleg van stations, viaducten en lange tunnels. Fase 2 moet Birmingham met Crewe, Manchester en Leeds verbinden maar is voorlopig geschrapt vanwege sterk oplopende kosten en politieke keuze om middelen anders in te zetten. High Speed 1 is geopend in 2007 en verbindt London met de Kanaaltunnel.

Type Hogesnelheidslijn

Investeringskosten € 63 - 77 mld. (2019)

Reizigers per dag 138.000 (2036)

Realisatie 2020 – 2033 (ESR 2020)

Financiering: High Speed 2 wordt publiek gefinancierd via het Department for Transport. De uitvoering gebeurt door HS2 Ltd, een non-departmental public body in handen van de staat. Investeringskosten komen rechtstreeks ten laste van de Rijksbegroting. De contractering is opgezet via een reeks design-and-build-contracten met grote internationale joint ventures die per geografisch gebied verantwoordelijk zijn voor ontwerp, bouw en systeemintegratie. Aparte contracten zijn aanbesteed voor spoor- en systeemtechniek. Bekostiging: Dit bestaat uit jaarlijkse overheidsbijdragen. Een extra inkomst via TEN-T (€40 mln.) is marginaal t.o.v. de totale investeringssom. De reizigersinkomsten zouden onder gunstige voorwaarden relatief hoog kunnen uitvallen maar niet EOV-kosten kunnen dekken, waardoor het project financieel onrendabel wordt. Key takeaways • Uitgevoerd door een non-departmental public body en gerealiseerd door grote internationale joint ventures onder design-and-build-contracten; • Grote uitdaging rond publiek draagvlak en kostenbeheersing maar onder gunstige omstandigheden mogelijk financieel rendabel.

LGV Sud Europe Atlantique (Fase 1&2, Tours – Bordeaux) De LGV Sud Europe Atlantique is een hogesnelheidslijn van 302 km waarvan fase 1&2 Tours met Bordeaux verbindt. Het is opgeleverd in 2017 en omvatte spoor enkele tunnels en viaducten, bruggen en stations. Het project verkort de reistijd van Parijs naar Bordeaux van ongeveer 3u10 naar ca. 2u05. Fase 3, die nog in voorbereiding is, verbindt Bordeaux met Toulouse.

Type Hogesnelheidslijn

Investeringskosten € 8 mld. (2017)

Reizigers per dag 55.000 (2024)

Realisatie 2011 - 2017 (ESR 2010)

Financiering: Het project is gefinancierd door een mix van partijen: €3,8 mld. door het concessieconsortium LISEA, €3,0 mld. door de Franse overheid, €1,0 mld. door SNCF Réseau en €1,0 mld. door decentrale overheden en de EU. Het project is opgesplitst in meerdere civiele werken en deelprojecten met meerdere joint ventures. Bekostiging: Dit vindt deels plaats via LISEA, dat het bouw-, financierings- en exploitatierisico draagt en gedurende 50 jaar gebruiksvergoedingen ontvangt van treinvervoerders voor het gebruik van de lijn. Deze verkeerafhankelijke vergoedingen zijn bedoeld om de kosten te dekken, maar doordat het reizigersverkeer zich trager ontwikkelde dan voorzien, staat de rendabiliteit onder druk. Een subsidie van ca. €0,4 mld. is verleend via het TEN-T-programma. Key takeaways • Mix van financiering; private partners dragen aanlegrisico’s in ruil voor tol gedurende concessieperiode; • Publieke subsidies voor een groot deel van de aanleg van de lijn, dat niet via vergoedingen aan spoorbedrijven door LISEA terug te verdienen is; • Vergelijkbaar met de Lelylijn, met hogere reizigersprognoses en lagere investeringskosten, maar met een aparte concessie voor de specifieke treinlijn.

32

Leren van praktijkvoorbeelden | Internationaal (3/3) De Spaande AVE-lijn is gefinancierd uit publieke middelen, waarbij de Elizabeth Line in Londen juist voor een groot deel vanuit private bijdragen is gefinancierd AVE Madrid - Barcelona De AVE-lijn Madrid – Barcelona is een hogesnelheidslijn van 620 km en omvat tunnels, viaducten, bruggen en stations. Het project werd gefaseerd opgeleverd: De eerste sectie van Madrid naar Zaragoza kwam in 2003 in gebruik, waarna de volledige lijn in 2008 operationeel werd.

Type Hogesnelheidslijn

Investeringskosten € 10 mld. (2025)

Reizigers per dag 45.000 (2024)

Realisatie 2001 - 2008 (ESR 95)

Financiering: Het project is gefinancierd uit publieke middelen. ADIF (de spoorinfrabeheerder van Spanje) droeg de hoofdverantwoordelijkheid voor de aanleg. De bouw van de lijn werd gefaseerd aangelegd en aanbesteed in verschillende trajecten met meerdere joint ventures onder D&C-contracten. Elk joint venture was verantwoordelijk voor specifieke onderdelen: civiele werken, tunnels, viaducten, stations. Hierdoor konden de kosten worden gespreid en risico’s beheersbaar blijven. Het eerste deel van de lijn werd in gebruik genomen 5 jaar voordat het volledige traject was voltooid. Bekostiging: Vanuit het TEN-T-programma is ± €300 mln. van de investeringskosten bekostigd. De lijn is operationeel rendabel: de exploitatie- en onderhoudskosten van ca. €370 mln. in 2023 liggen volgens het Spaanse Ministerie van Transport onder de inkomsten uit spoorrechten van €600 mln. Toch wordt nog geen winst gemaakt (€136 mln. negatief in 2023), doordat de hoge kapitaalkosten en afschrijvingen niet worden gedekt. Key takeaways • Uitvoering gefaseerd aangelegd en aanbesteed met meerdere joint ventures voor kosten- en risicospreiding; • Vergelijkbaar met de Lelylijn, met hogere reizigersprognoses en lagere investeringskosten, maar nog steeds financieel onrendabel.

Elizabeth Line (voorheen Crossrail) London De Elizabeth Line, in 2022 opgeleverd, is een stedelijke en regionale metro met hoge capaciteit met een lengte van 118 km. Het merendeel van de kosten is gemaak bij de aanleg van tunnels onder het centrum van London.

Type Metro

Investeringskosten € 22 mld. (2022)

Reizigers per dag 550.000 (2023)

Realisatie 2009 – 2022 (ESR 2010)

Financiering en bekostiging: Het Department for Transport financierde €6,0 mld. en Transport for London (TfL) €8,8 mld. TfL maakte gebruik van leningen, lokale belastingheffingen en inkomsten uit vastgoedontwikkeling. Er werd een toeslag ingevoerd voor bedrijfsgebouwen met een waarde boven €65.000,- die €260 mln. per jaar oplevert en €4,0 mld. aan leningen mogelijk maakte. Heathrow Airport droeg €80 mln. via luchthavenheffingen. Network Rail investeerde €2,6 mld. in werkzaamheden voor aansluitingen van de nieuwe lijn op het bestaande netwerk. Londonse bedrijven legden vrijwillig €115 mln. bij. Verkoop van overtollig land en eigendommen leverde €360 mln. op. Met alle value-capture komt een aanzienlijk deel van de investerings- en exploitatiekosten terug. In 2023 werd de verwachting uitgesproken dat de Elisabeth Line in 2024 reeds op het gebied van exploitatie break-even zal draaien. Key takeaways • Relatief grote private bijdragen vanuit Heathrow Airport, vastgoedontwikkelaars en Londonse bedrijven. Veel waardestijging van vastgoed rondom stations die door het project gekapitaliseerd konden worden; • Jaarlijkse inkomsent en mogelijkheid tot extra lening door invoering toeslag bedrijfsgebouwen;

33

Hoofdstuk 6

Alternatieve bekostigingsopties

Alternatieve bekostigingsopties | Onderzoek Alternatieve bekostigingsopties kunnen naar schatting tot ca. 10-20% van de investeringssom bekostigen, de Lelylijn is daarmee voor ca. 80-90% afhankelijk van bekostiging vanuit het Rijk Alternatieve bekostigingsopties De Lelylijn is een project van bijzondere omvang voor Nederland en staat op de longlist voor structuurversterkende projecten in de Ontwerp-Nota Ruimte 20501. Gegeven deze context is het project afhankelijk van alternatieve bekostiging en/of overheidsbekostiging. Met alternatieve bekostiging wordt bekostiging bedoeld die niet direct uit de Rijksbegroting komt. Subsidies vanuit de EU en vanuit de regio vallen dus ook onder alternatieve bekostiging. Tabel 6.1 toont dat voor uit te voeren Nederlandse spoorprojecten de gewogen gemiddelde bijdrage van de regio 9% bedraagt.

Criteria shortlist alternatieve bekostigingsopties Op basis van bestaand onderzoek van Berenschot en Ecorys (2022), APPM (2024) en Loughborough University (2000) zijn alternatieve bekostigingsopties onderzocht en is een shortlist bepaald op basis van de volgende criteria (de longlist is opgenomen in Bijlage E): (1) Leidt de bekostigingsoptie tot een substantieel bedrag? (2) Heeft de bekostigingsoptie een (in)directe link met de Lelylijn? (3) Kan de bekostigingsoptie worden ingezet vóór het operationaliseren van de Lelylijn? Tabel 6.1: Regionale bijdragen spoorinfra2 PHS Amsterdam PHS Rijswijk-Rotterdam (bijdrage voor specifiek traject) Oude Lijn Traject Oost PHS Meteren-Boxtel EuregioRail: Zwolle – Twente – Münster HRMK Spoorbrug Nedersaksenlijn Derde perron Amsterdam Zuid Spooraansluitingen Tweede Maasvlakte PHS Alkmaar - Amsterdam Toekomstvast Spoor Zuidoost-NL Elektrificatie Spoorwegen Oost-Nederland Gemiddeld Gewogen gemiddelde

Regiobijdrage (€)

Totale investering (€)

Regiobijdrage (%)

49 mln. 13 mln. 139 mln. 24 mln. 148 mln. 32 mln. 25 mln. 67 mln. 58 mln. 5 mln. 51 mln. -

1.088 mln. 377 mln. 1.402 mln. 224 mln. 825 mln. 63 mln. 82 mln. 2.000 mln. 429 mln. 267 mln. 303 mln. 201 mln. 98 mln. 542 mln. -

5 3 10 11 18 50 30 3 14 2 14 9

Uitwerking shortlist alternatieve bekostigingsopties Op de volgende pagina’s wordt de shortlist verder uitgewerkt in de volgende categorieën: 1. 2. 3. 4. 5.

Directe alternatieve bekostigingsopties (toeslagen tickets, regionale prijsverhogingen) Inkomsten uit grondontwikkeling Europese subsidies (CEF, RRF) Algemeen nut subsidies (opslag OZB, opcenten, btw-compensatiefonds) Ombuiging Rijksbegroting Defensie

De ingeschatte kansrijkheid van deze opties verschilt en is mede afhankelijk van politiek draagvlak en beleidskeuzes. Daarnaast lijkt het narratief rond de Lelylijn te moeten worden aangepast om in aanmerking te komen voor Europese subsidies die specifiek zijn bedoeld voor projecten die in een bepaald domein (bijv. innovatie of duurzaamheid) toegevoegde waarde leveren. De opties opslag OZB en opcenten kunnen ingezet worden voordat Lelylijn operationeel is, waardoor er in potentie gespaard kan worden. Bekostiging in Angelsaksische landen Uit een studie van Loughborough University3 (2000) blijkt dat in Angelsaksische landen (Verenigde Staten, Canada, Verenigd Koninkrijk) in bepaalde gevallen hogere percentages alternatieve (lokale/regionale) bekostiging zijn behaald. Dit komt over het algemeen door meer mogelijkheden voor lokale belastingen in combinatie met hogere dichtheden qua stedelijkheid en vervoerswaarde van deze projecten. In continentaal Europa zijn regionale spoorprojecten door het ontbreken van deze mogelijkheden en kenmerken in de meeste gevallen afhankelijk van staatsbekostiging met als doel en argumentatie maatschappelijke waarde en brede welvaart op de lange termijn.

1) Ontwerp-Nota Ruimte (Rijksoverheid, sept. 2025); 2) MIRT Overzicht 2026 (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, 2025), investeringsbedragen zijn gebaseerd op het MIRT Overzicht. In praktijk kunnen deze hoger liggen; 3) Alternative Ways of Funding Public Transport (Loughborough University, aug. 2000)

35

Alternatieve bekostigingsopties | Shortlist Er is een shortlist van 10 alternatieve bekostigingsopties opgesteld uit o.a. directe alternatieve bekostigingsopties, grondontwikkeling, Europese subsidies, algemeen nut en ombuigingen Rijksbegroting Tabel 6.2: Shortlist bekostigingsopties Bekostigingsoptie

Toelichting

Directe alternatieve bekostigingsopties (structureel)

Bijdrage aan te financieren investering (€ mln.)3 € 216 - € 7624

1a

Toeslag treinticket1

Hoger ticket tarief voor traject Lelylijn

€ 165 – 5104

1b

Regionale prijsverhoging treinticket1

Verhoging van tarieven op bepaalde trajecten

€ 51 – 2524

Inkomsten uit grondontwikkeling (eenmalig)

€ 160 - € 1.600

2a

Gronduitgifte2

Opbrengsten uit grondverkoop o.b.v. grondexploitatie

€ 80 - € 800

2b

Anterieure overeenkomst / heffing Lelylijn2

Te verhalen kosten t.b.v. bovenplanse voorzieningen

€ 80 - € 800

Europese subsidies (eenmalig)

€ 110 - € 550

3a

Connecting Europe Facility (CEF) 2

Fonds voor infraprojecten

€ 10 - € 150

3b

Recovery and Resilience Facility (RRF) 2

Coronaherstelfonds

€ 100 - € 400 Max 2.8004

Algemeen nut (structureel) 4a

Opslag OZB-tarieven2

Algemene belasting voor onroerende zaken

Max €1.1004

4b

Opcenten provincies (motorrijtuigenbelasting) 2

Verhoging belasting op bezit van motorvoertuigen

Max €1.7004

4c

Btw-compensaties1

Bij regionale aanleg gebruik maken van het BCF

Niet gekwantificeerd

Alternatieve opties (structureel/ eenmalig) 5a

Ombuiging Rijksbegroting Defensie 2

Ombuigen van 1,5% NAVO norm voor weerbaarheid en infrastructuur

Niet gekwantificeerd

Shortlist In het FML is vanuit de longlist van bekostigingsopties (zoals opgenomen in Bijlage E) en aanvullende inzichten vanuit het FML proces een ‘shortlist’ tot stand gekomen van de meest kansrijke opties binnen de Nederlandse context. Koppelkansen zoals veenweidegebieden in Friesland, uitkopen van boerenbedrijven ter plaatse van de lijn en extra regionale bijdragen voor stations, zijn in de shortlist lijst buiten beschouwing gelaten, en zouden in een verder stadium uitgezocht kunnen worden. Het vinden van koppelkansen als een regionale bijdrage, geeft de regio echter mede-eigenaarschap en kan steun geven voor het uitvoering van het project. Dit is eerder aangetoond bij de A2 Maastricht (Groene Loper). Dekking investeringssom Uit de samenstelling van de shortlist volgt dat in het meest gunstige geval naar schatting maximaal 20 – 40% van de totale investeringssom gedekt kan worden vanuit alternatieve bekostigingsopties. Het uitvoeren van alle opties lijkt echter niet realistisch; niet alle opties kunnen ook gecombineerd worden. Bij een meer conservatieve bandbreedte van 10 – 20% is de Lelylijn daarmee voor ca. 80-90% afhankelijk van bekostiging uit de Rijksbegroting. De dekking voortkomend uit opties vanuit regionale overheden, Europa, het bedrijfsleven en eindgebruikers hangt sterk samen met de uiteindelijk tracékeuze en dus waar de lijn precies gaat lopen.

Deze tracékeuze wordt pas aan het einde van de verkenningsfase vastgesteld. Daarom zijn in deze fase geen sluitende uitspraken te doen over de uiteindelijke omvang van deze bekostigingsopties. Voor bekostigingsopties met een jaarlijkse inkomstenstroom (1a, 1b, 4a, 4b) worden die structurele inkomsten omgerekend naar het bedrag aan investering dat zij kunnen dekken door vermenigvuldiging met een kapitaalfactor van 15. Deze factor is de rekenkundige inverse van 6,67% (1 ÷ 0,0667 ≈ 15) en weerspiegelt de veronderstelde jaarlijkse kapitaallast (rente plus aflossing) die nodig is om het geïnvesteerde kapitaal terug te betalen. Praktisch betekent dit dat een vaste jaaropbrengst van €1 grofweg overeenkomt met een dekkingscapaciteit van circa €15 aan investering. Wanneer een deel van de inkomsten vooraf wordt gespaard, vermindert de behoefte aan externe financiering en kan de bijdrage aan de investering hoger uitvallen, omdat de te dekken kapitaallasten lager worden. In deze indicatieve berekening zijn de EOV-kosten (beheer, onderhoud en vervanging) buiten beschouwing gelaten.

1) Rapport Berenschot en Ecorys - alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’; 2) Inzichten FML; 3) Bedragen zijn prijspeil 2025 en zijn dus niet geïndexeerd of contant gemaakt; 4) Inschattingen van jaarlijkse inkomsten zijn gekapitaliseerd met een kapitaalfactor van 15 (o.b.v. 6,67% voor dekking kapitaallasten (rente + aflossing) excl. EOV

36

Alternatieve bekostigingsopties | Toelichting shortlist (1/5) Op basis van onderzoek van Berenschot en Ecorys (2022) kan door kapitalisatie van toeslagen op treintickets en regionale prijsverhogingen respectievelijk max. €165 – 510 mln. en €51 – 252 mln. aan de Lelylijn worden bijgedragen 1a)

Directe bekostiging Toeslag treintickets

Bijdrage aan te financieren investering:1 €165 – 510 mln.

Werking Treinreizigers betalen bovenop het reguliere vervoerstarief een extra toeslag voor de Lelylijn, vergelijkbaar met de toeslag bij Ic-direct of Diabolo (België). Er moeten afspraken worden gemaakt over de looptijd en over tariefdifferentiatie, bijvoorbeeld kortingen voor frequente reizigers. De prijselasticiteit is daarbij cruciaal om te voorkomen dat reizigers massaal overstappen op de auto. Deze optie kan ook worden vormgegeven i.c.m. een Regulated Asset Base (RAB) waarbij de toeslagen op treintickets (deels) de kapitaallasten en exploitatie van de Lelylijn dekken. Inschatting kansrijkheid De maatregel is technisch en juridisch uitvoerbaar. Wanneer de toeslag in verhouding staat tot de meerwaarde van de lijn ten opzichte van huidig vervoer, lijkt kansrijkheid hoog. Omdat het nationale spoornetwerk naar verwachting in de toekomst volgens een open-accessmodel zal opereren, is tariefdifferentiatie goed mogelijk. Berekening (afkomstig uit Berenschot, Ecorys, 2022)1 • Jaaropbrengst = instappers per jaar × (1 – vraaguitval) × toeslag per rit. • Instappers per jaar in 2030 = 4,2 – 6,2 mln. (gebaseerd op 300 reisdagen) • Vraaguitval vanaf 2030 = 17 – 37% • Toeslag per rit = €2,60 – € 5,50 • Jaaropbrengst in 2030 = €11 – 34 mln. Op basis van een kapitaalfactor van 152 kan met €11 – 34 mln. ca. €165 – 510 mln. aan investering gefinancierd worden.

Voordelen • Structurele inkomstenbron • Technisch makkelijk te realiseren • Bestaande voorbeelden (Intercity direct)

Nadelen • Lagere toegankelijkheid voor lage inkomens • Potentieel negatieve impact op gebruik van trein

1b)

Directe bekostiging Regionale prijsverhoging treinticket

Bijdrage aan te financieren investering:1 €51 – 252 mln.

Werking Regionale prijsverhoging verhoogt alle treintarieven en abonnementen op Noord-Nederlandse trajecten, waarbij de meeropbrengst wordt geoormerkt voor de Lelylijn. Implementatie vereist afstemming met vervoerders en concessieverleners, en juridische borging van de oormerking. Deze optie kan ook worden vormgegeven i.c.m. een Regulated Asset Base (RAB) wat inhoudt dat de prijsverhogingen (deels) de kapitaallasten en exploitatie van de Lelylijn dekken. Inschatting kansrijkheid De maatregel is technisch en juridisch uitvoerbaar. Wanneer de tariefverhoging in verhouding staat tot de meerwaarde van de lijn voor de hele regio, lijkt kansrijkheid hoog. Echter, deze optie is politiekmaatschappelijk minder kansrijk dan toeslag treintickets Lelylijn omdat ook reizigers die geen gebruik van de lijn maken meebetalen. Berekening (afkomstig uit Berenschot, Ecorys, 2022)1 • Jaaropbrengst = instappers per jaar × (1 – vraaguitval) × tariefverhoging per rit • Instappers per jaar in 2030 = 53,2 mln. (gebaseerd op 300 reisdagen) • Vraaguitval vanaf 2030 = 0,5 - 2,5% • Tariefverhoging = 1,0 - 5,0% x €7,50 gemiddelde treinticket • Jaaropbrengst in 2030 = €3,4 – 16,8 mln. Op basis van een kapitaalfactor van 152 kan met €3,4 – 16,8 mln. ca. €51 – 252 mln.

aan investering gefinancierd worden •Voordelen Deze jaaropbrengst vertaalt zich in een netto contante waarde van €100 – 4902 over 2030 -2060 Nadelen • •

Structurele inkomstenbron Technisch makkelijk te realiseren

• • •

Lagere toegankelijkheid voor lage inkomens Potentieel negatieve impact op gebruik van trein Maatschappelijk-politiek draagvlak beperkt

1) Alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’ (Berenschot, Ecorys); 2) Uitgaande van 6,67% voor dekking kapitaallasten (rente + aflossing) excl. EOV-kosten

37

Alternatieve bekostigingsopties | Toelichting shortlist (2/5) Op basis van onderzoek van Berenschot (2022) en APPM (2024) kan middels gronduitgifte en anterieure overeenkomsten ca. €160 – 1.600 mln. aan de Lelylijn worden bijgedragen 2a)

Inkomsten uit grondontwikkeling Gronduitgifte

Bijdrage aan te financieren investering: € 80 – 800 mln.

Werking Indien gemeenten rondom de Lelylijn actief (gronden aankopen en) bouwgrond produceren kunnen de inkomsten uit grondontwikkeling bij een positieve grondexploitatie gedeeltelijk worden ingezet voor de Lelylijn. Inschatting kansrijkheid De kansrijkheid hangt één op één samen met de winstpotentie, die o.a. afhangt van de mate waarin: 1. Gemeenten rondom de Lelylijn gronden hebben aangekocht en/of bereid zijn aan te kopen; 2. De betreffende gronden voor relatief lage of hoge waarden zijn / kunnen worden ingekocht; 3. De opbrengstpotentie van het bouwprogramma (% sociaal, middensegment en/of ‘betaalbaar’).

2b)

Inkomsten uit grondontwikkeling Anterieure overeenkomst / heffing Lelylijn

Bijdrage aan te financieren investering: € 80 – 800 mln.

Werking Naast gemeenten ontwikkelen private partijen (projectontwikkelaars e.d.) ook bouwgronden c.q. voeren grondexploitaties. Private partijen kan een afdwingbare financiële bijdrage worden opgelegd onder de Omgevingswet middels een anterieure overeenkomst, voor zover de business case van die private partijen rendabel zijn. NB: Een alternatief (genoemd door Berenschot, Ecorys, 2022) is een planbatenheffing-achtig instrument specifiek voor de Lelylijn. Een dergelijk instrument is echter complex in de uitvoering, vergt nieuwe wetgeving en er is recent afstand van genomen door de Minister in een kamerbrief en ligt daarom niet in de rede en naar verwachting ook niet specifiek voor Noord-Nederland of rondom de Lelylijn.

Berekening • Uitgangspunt extra woningen door komst Lelylijn (laag – hoog): 55.000 – 160.000 (APPM/Berenschot, Ecorys)1. • Uitgangspunt ‘vaste opslag’ (afdracht) per woning (laag – hoog): € 3k – €10k (APPM/Berenschot, Ecorys)1. • Uitgangspunt percentage woningen via gemeentelijke grondexploitaties: 50% (Berenschot, Ecorys)1. • Dit vertaalt zich in potentiële inkomsten van € 80 – 800 mln.

Inschatting kansrijkheid Of de business case van private partijen een dergelijke bijdrage kunnen opbrengen zal verschillen van geval tot geval. Juridisch-beleidsmatig is een dergelijke bijdrage te organiseren, hoewel dit intensiever voorbereiding en coördinatie tussen overheden zal vergen.

Voordelen • Potentieel substantieel • Directe relatie met Lelylijn (‘Transit Oriented Development’)

Voordelen • Potentieel substantieel • Directe relatie met Lelylijn (‘Transit Oriented Development’)

Nadelen • Winstgevendheid grondexploitaties onzeker en in veel gevallen onder druk

Berekening Gelijk aan 2a, op basis van het aanvullende uitgangspunt (inverse van 2a) dat 50% van de woningen via private grondexploitaties wordt ontwikkeld. Dit vertaalt zich in potentiële inkomsten van eveneens € 80 – 800 mln. Nadelen • Winstgevendheid grondexploitaties onzeker en in veel gevallen onder druk • Afhankelijk van rendabiliteit business cases

1) Alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’ (Berenschot, Ecorys) / Gespreksdocument Regio bod LL – Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties (APPM)

38

Alternatieve bekostigingsopties | Toelichting shortlist (3/5) Vanuit Europese subsidies zoals Connecting Europe Facility en Recovery and Resilience Facility kan in potentie naar schatting respectievelijk ca. €10-150 mln. en ca. €100-400 mln. aan de te financieren investering worden bijgedragen 3a)

Europese subsidies Connecting Europe Facility (CEF)1

Bijdrage aan te financieren investering: €10 -150 mln.

Werking De Connecting Europe Facility (CEF) is het EU-fonds voor grote infrastructuurprojecten en richt zich op het Trans-European Transport Network (TEN-T): een netwerk van spoor, wegen, havens en luchthavens dat de EU duurzaam en grensoverschrijdend moet verbinden. Nederland maakt deel uit van twee TENT-corridors; de North Sea - Mediterranean Corridor en de North Sea - Baltic Corridor. Het meeste budget is beschikbaar voor het TEN-T kernnetwerk. Lelylijn zal onderdeel worden van het uitgebreide (niet-kern) TEN-T netwerk en dus voor minder in aanmerking komen. Inschatting kansrijkheid Om in aanmerking te komen voor CEF dient Lelylijn aan strenge eisen te voldoen (bijv. het gereed hebben van vergunningen), in een verder stadium te zijn dan het nu zit en moet afronding voor 2050 mogelijk zijn. Berekening Berenschot schatte anno 2022 €10-275 mln. aan potentiële inkomsten. Het huidige inzicht, ondersteund door kamervragen2, is echter lager, namelijk €10-150 mln.: • Het CEF-programma beschikt over € 25,8 mld. (21-27), waarvan € 11,3 mld. uitsluitend is bestemd voor cohesielanden. Voor de overige lidstaten, waaronder Nederland, resteert € 14,5 mld.

De meeste middelen zullen naar het kernnetwerk met een harde deadline in 2030 gaan; • Omdat de hoogste subsidies gelden voor grensoverschrijdende verbindingen en Duitsland het traject Groningen–Bremen (niet opgenomen in Bundelingsalternatief) momenteel niet als prioriteit beschouwt, zal de CEF-subsidie waarschijnlijk beperkt blijven. Voordelen • Relatief groot fonds met relatief grote deelnemingen (tickets)

Nadelen • Geen structurele inkomstenbron • Reserveringen voor cohesielanden is beperkt • Ziet voornamelijk op internationale trajecten

3b)

Europese subsidies Recovery and Resilience Facility (RRF)

Bijdrage aan te financieren investering: €100 – 400 mln.

Werking Het Recovery and Resilience Facility (RRF) is het Europese coronaherstelfonds dat lidstaten in staat stelt om met substantiële financiële middelen te investeren in de groene en digitale transities en in economische veerkracht. De middelen in dit fonds zijn primair geoormerkt voor vastgelegde investeringen, zoals waterstofprojecten, wind op zee, verduurzaming van de industrie en woningbouw. Nieuwe projecten, zoals de Lelylijn, komen dus niet vanzelfsprekend in aanmerking. Om toch aanspraak te maken op dit fonds is het nodig om het bestaande narratief aan te passen of te verbreden, zodat de Lelylijn gepositioneerd kan worden als versterking van dezelfde doelen: vergroening, woningbouwimpuls en regionale economische ontwikkeling. Inschatting kansrijkheid Projecten met toezegging op het fonds liggen voor het grootste deel al vast. Kansrijkheid is afhankelijk van of het narratief van Lelylijn kan worden gepositioneerd als hefboom voor woningbouw buiten de Randstad en als duurzaam alternatief. Berekening Berenschot schatte anno 2022 €112-560 mln. aan potentiële inkomsten. Het huidige inzicht vanuit het FML proces is echter lager, namelijk €100 – 400 mln. Een groot deel van het budget voor Nederland (totaal €5,6 mld.) is toebedeeld en het fonds loopt af.

Daarnaast is een narratief aanpassing nodig, waardoor voor Lelylijn waarschijnlijk uiterlijk een her allocatie van enkele procenten mogelijk is. Voordelen • Relatief groot fonds met relatief grote deelnemingen (tickets)

Nadelen • Fonds is voor een overgrote deel al toebedeeld • Gecompliceerde aanpassing narratief richting woningbouw/duurzaamheid nodig

1) Extra toelichting CEF in bijlage F; 2) Antwoorden Kamervragen staatssecretaris IenW Chris Jansen (2025)

39

Alternatieve bekostigingsopties | Toelichting shortlist (4/5) Door middel van verhoging van OZB-tarieven en opcenten, is ten opzichte van de andere bekostigingsopties een relatief hoge (gekapitaliseerde) bijdrage aan de Lelylijn mogelijk van (theoretisch) maximaal €1,1 mld. en €1,7 mld. 4a)

Algemeen nut Opslag OZB-tarieven

Bijdrage aan te financieren investering: €1,1 mld.

Werking De onroerendezaakbelasting (OZB) is een algemene belasting die door een gemeente wordt geheven over onroerende zaken binnen een gemeente. Een ophoging van de OZB in Noord-Nederlandse gemeenten kan gebruikt worden ter bekostiging van de Lelylijn. Hogere OZB-inkomsten worden echter op termijn verrekend via een lagere uitkering uit het gemeentefonds, waardoor deze maatregel slechts tijdelijk extra middelen oplevert. Inschatting kansrijkheid Kansrijkheid is afhankelijk van voldoende politiek draagvlak. Wanneer de verhoging kan worden gelinkt aan de economische impuls als gevolg van de Lelylijn, kan het draagvlak mogelijk worden vergroot. Berekening De betrokken gemeenten hanteren in 2025 een gemiddeld OZB-tarief voor woningen en niet-woningen van respectievelijk 0,11% en 0,61%. Door het 95e percentiel tarief van alle Nederlandse gemeenten te hanteren van 0,14% (woningen) en 0,87% (niet-woningen), kan op basis van voorlopige inkomsten over 2025 (€161 mln. en €318 mln.) in totaal €72 mln. aan extra inkomsten gerealiseerd worden (zie Bijlage G voor toelichting). Dit is hoger dan de inschattingen van Berenschot, 2022 (€0,4 – 1,8 mln. per jaar vanaf 2030) en APPM, 2024 (ca. € 0,7 mln. per jaar). Op basis van een kapitaalfactor van 15 1 kan met €72 mln. ca. €1,1 mld. aan investering gefinancierd worden.

Voordelen • Technisch goed uit te voeren via bestaande regelingen • In te voeren vooruitlopend op aanleg Lelylijn

Nadelen • Tijdelijke maatregel door herijking gemeentefonds • Verslechtert vestigingsklimaat

4b)

Algemeen nut Opcenten provincies (motorrijtuigenbelasting)

Bijdrage aan te financieren investering: €1,7 mld.

Werking Belasting op het bezit van motorvoertuigen. Het provinciefonds is gebaseerd op een basis aantal opcenten maal het wagenpark, en kunnen deze inkomsten vrij besteden. Verhoging geeft provincies meer ruimte voor publieke bestedingen. Inschatting kansrijkheid Door de potentiële invoering van rekeningrijden is het blijven bestaan van opcenten onzeker. De vraag is of er politiek draagvlak is om opcenten te verhogen voor bekostiging van de Lelylijn. Berekening De provincies Groningen, Friesland en Flevoland hanteren in 2025 respectievelijk 96%, 92% en 84% aan opcenten. Door het in Nederland in 2025 maximaal toegestane tarief te hanteren van 147% kan op basis van voorlopige inkomsten over 2025 (€187 mln.) in totaal €114 mln. per jaar aan extra inkomsten gerealiseerd worden (zie Bijlage G voor toelichting). Dit is hoger dan de inschattingen van Berenschot (2022) (€2,4 – 23,7 mln. per jaar vanaf 2030) en APPM (ca. € 108 mln. per jaar). Op basis van een kapitaalfactor van 151 kan met €114 mln. ca. €1,7 mld. aan investering gefinancierd worden.

Voordelen • Positief effect op klimaat en stikstofuitstoot • Technisch goed toepasbaar • In te voeren vooruitlopend op aanleg Lelylijn

Nadelen • Noordelijke provincies zitten al aan bovenkant bandbreedte van de 12 provincies • Rekeningrijden vormt een risico

1) Uitgaande van 6,67% voor dekking kapitaallasten (rente + aflossing) excl. EOV-kosten

40

Alternatieve bekostigingsopties | Toelichting shortlist (5/5) Het compenseren van btw op de investering en ombuigen van de Rijksbegroting t.a.v. van de 1,5% NAVO norm voor investeringen in o.a. infrastructuur kunnen in potentie significante bijdrage leveren, maar kennen grote onzekerheden 4c)

Algemeen nut Btw compensatie

Bijdrage aan te financieren investering: niet gekwantificeerd

Werking In de investeringskostenraming midden van €13,8 mld. is €2,3 mld. aan btw opgenomen. Omdat de Lelylijn om een publiek goed gaat, kunnen fiscale beleidskeuzes gemaakt worden, bijvoorbeeld door de btw op de investeringskosten (geheel of deels) niet drukkend door te laten werken. Een voorbeeld kan genomen worden aan het btw-compensatiefonds. Dit is bedoeld om btw geen rol te laten spelen in de afweging van decentrale overheden tussen zelf uitvoeren of uitbesteden. Gemeenten en provincies kunnen betaalde btw terugvragen bij het fonds, zodat beslissingen gebaseerd worden op inhoud en efficiëntie, niet op fiscale effecten. Het fonds is echter budgettair neutraal ingevoerd: wat wordt uitgekeerd, wordt via kortingen op het gemeentefonds en provinciefonds gecompenseerd. Sinds 2015 geldt bovendien een plafond, waardoor het fonds en de uitkeringen aan gemeenten/provincies communicerende vaten zijn.