Bijlage 2.8 Eindrapportage Financieel Masterplan Lelylijn

Financieel Masterplan Lelylijn Definitief, 28 november 2025

Inhoudsopgave Financieel Masterplan Lelylijn

1

Managementsamenvatting

3

2

Introductie

8

3

Projectfinanciën

14

4

Klassiek model

19

4.1 MIRT en Mobiliteitsfonds 4.2 Financiële uitwerking 5

Leren van praktijkvoorbeelden

28

6

Alternatieve bekostigingsopties

34

7

Marktverkenning

42

8

Alternatieve financieringsmodellen

48

8.1 Longlist alternatieve financieringsmodellen 8.2 Shortlist alternatieve financieringsmodellen 8.3 Combinatiemodel 9

Conclusies

68

Bijlagen

72

2

Hoofdstuk 1

Managementsamenvatting

Managementsamenvatting (1/4) De Lelylijn draagt substantieel bij aan de toekomstige ruimtelijke en economische structuur van Noord-Nederland, de daarmee samenhangende investeringsomvang is uniek voor Nederland en vraagt een alternatieve financiële benadering •

•

•

Project van bijzondere omvang | De Lelylijn is met een geschat investeringsbedrag van ca. € 13,8 mld. (incl. btw, prijspeil 2024) een project van bijzondere omvang binnen Nederland. Benaderd als een puur financiële businesscase voor een infrastructuurproject is het project – zoals gebruikelijk – niet financieel rendabel, ook niet in de exploitatiefase (excl. kapitaallasten), gezien de exploitatiekasstroom inclusief beheer en onderhoud jaarlijks naar schatting ca. €200-250 mln. negatief is (excl. indexatie, prijspeil 2024). De meerwaarde van de Lelylijn ligt in de lange termijn maatschappelijke effecten en baten. Dit is beschreven in het ‘Ontwikkelperspectief NOVEX Lelylijn 2050’ en is ook benoemd in de Ontwerp-Nota Ruimte1. De Lelylijn heeft daarin de status van structuurversterkend infrastructuurproject die de verbinding tussen Noord-Nederland en de Randstad verbetert en de economische, sociale en ruimtelijke structuur van Noord-Nederland versterkt. Alternatieve bekostiging tot 10-20% | Gegeven deze context is het project afhankelijk van reguliere overheidsbekostiging en alternatieve vormen van bekostiging. Alternatieve bekostiging kan op basis van eerder onderzoek en ervaringen van andere projecten naar schatting ca. 10-20% bijdragen aan de totale investeringssom.

Een dergelijke (regionale) bijdrage kan daarbij bestuurlijk eigenaarschap versterken en samenwerking stimuleren met het oog op regionale koppelkansen en optimalisaties. Gekeken naar de mogelijkheden binnen de huidige Nederlandse context zijn bekostiging vanuit grondopbrengsten, opcenten, OZB (alle drie regionale bijdragen), toeslagen op treintickets (exploitatie), Europese bijdragen / subsidies en ombuigingen vanuit de Rijksbegroting als meest voor de hand liggende opties ingeschat. Zie Hoofdstuk 6. Vergelijkbaarheid van voorbeelden elders | In Angelsaksische landen (Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten) zijn in bepaalde gevallen hogere percentages alternatieve (lokale/regionale) bekostiging behaald, bijvoorbeeld voor de metrolijn Elizabeth line in Londen. Dit komt over het algemeen door meer mogelijkheden voor lokale belastingen in combinatie met hogere dichtheden qua stedelijkheid en vervoerswaarde van deze projecten. In continentaal Europa zijn regionale spoorprojecten in de meeste gevallen afhankelijk van staatsbekostiging met als doel en argumentatie maatschappelijke waarde en brede welvaart op de lange termijn.

•

Kasstelsel Rijksbegroting | De Lelylijn is daarmee naar verwachting voor ca. 80-90% afhankelijk van bekostiging door het Rijk. De Rijksbegroting werkt via een kasstelsel wat betekent dat investeringen volledig ten laste komen van het begrotingsjaar waarin ze vallen. Omvangrijke investeringen met langjarige baten zorgen daarmee voor relatief hoge lasten in eerdere begrotingsjaren c.q. gedurende de aanlegperiode. Dit maakt dat dit type grootschalige investeringen relatief zwaar drukken op de Rijksbegroting in die jaren, wat geen recht doet aan het lange termijn karakter van de investering.

•

MIRT 75%-dekkingseis lastig toepasbaar | De 75% MIRT-eis om door te kunnen naar de verkenningsfase is goed toepasbaar op reguliere investeringen, maar minder passend voor grootschalige lange termijn projecten zoals de Lelylijn. Nu al een dergelijk percentage van de investering dekken betekent middelen jarenlang parkeren, met het risico dat deze later worden ingezet voor korte termijn prioriteiten. In een Kamerbrief uit oktober 2025 werd dit benadrukt en aanbevolen te gaan werken vanuit een koersvast langetermijnperspectief2. Gezien de lange doorlooptijd en het feit dat de belangrijkste budgettaire impact pas over 15 jaar optreedt, vraagt het project een andere benadering, zoals een fondsgerichte aanpak als het vroegere Fonds Economische Structuurver-sterking (FES). Dat bood destijds een financieringskader voor grootschalige, structuurversterkende investeringen.

•

Impact van het klassieke model | Als de Lelylijn uitgevoerd wordt volgens het ‘klassieke model’ (gedefinieerd als bekostiging uit het Mobiliteitsfonds, uitvoering door ProRail en vastleggen van afspraken in een Design & Construct (D&C)-contract) dient het Mobiliteitsfonds substantieel opgehoogd te worden met ca. €1,2 mld. per jaar (excl. indexatie) gedurende de realisatiefase. De investeringsruimte in het fonds is de afgelopen en naar verwachting komende jaren namelijk vrijwel nihil. Dit wordt op pagina 22 toelicht. Daarnaast is de horizon van het huidige Mobiliteitsfonds 15 jaar terwijl de realisatiefase van de Lelylijn naar verwachting (kort) daarna aanvangt.

•

Kasspreiding | De Lelylijn heeft met een geschatte investering van €13,8 mld. (incl. btw, prijspeil 2024) een EMU-saldo impact bij een aanlegperiode van 10 jaar van ca. 0,13% van het BBP per jaar op het begrotingssaldo (ten opzichte van een maximum tekort van 3% van het BBP). In het Financieel Masterplan Lelylijn is gezocht naar mogelijkheden om de lasten van de investering van de Lelylijn voor het Rijk te spreiden door een vorm van financiering door de markt, gevolgd door een (langjarige) periode van aflossing/afschrijving en/of gebruiksvergoedingen door het Rijk. Zie Hoofdstuk 8.

1) Ontwerp-Nota Ruimte (Rijksoverheid, sept. 2025); 2) Kamerbrief Langetermijnperspectief infrastructuur en woningbouw (oktober, 2025)

4

Managementsamenvatting (2/4) Op basis van vier criteria is een inschatting gemaakt van de kansrijkheid van zeven alternatieve financieringsmodellen die potentieel mogelijkheden bieden om de ‘kasdruk’ van de investeringen te verlichten •

•

•

Klassiek DBFM(O) minder geschikt | In het verleden zijn diverse (grote) infraprojecten gefinancierd en uitgevoerd middels DBFM(O)-contracten, waarbij de markt financiert en de overheid langjarig beschikbaarheidsvergoedingen betaalt. Marktpartijen zijn tegenwoordig echter minder bereid substantiële, niet door hen te managen, risico’s op zich te nemen. Daarbij is de Lelylijn een te groot project om integraal door Nederlandse aannemers en financiers te verwezenlijken. Uit DBFM(O)evaluatiestudies blijkt dat de DBFM(O)-vorm minder geschikt is voor projecten van deze omvang en met een bijbehorend, relatief hoog risicoprofiel. Het opsplitsen in kleinere deelprojecten kan de aantrekkelijkheid en uitvoerbaarheid voor (Nederlandse) aannemers vergroten.

Marktverkenning biedt aanknopingspunten | Uit de marktverkenning blijkt dat veel partijen interesse hebben in een rol in het project en vooral de toegevoegde waarde zien in een integrale aanleg van de Lelylijn in tegenstelling tot een gefaseerde aanleg, gegeven de waarde van de lijn als geheel voor mobiliteit en ruimtelijke ontwikkeling. Financiers kijken overwegend positief aan tegen financieringsdeelname, mits een juiste verdeling van risico’s is gewaarborgd. Naar verwachting zijn tal van financiers nodig in een DBFM(O)-variant. Een uitdaging betreft de lange aanloopperiode en bouwperiode die als risicovol wordt gezien door de markt. Samenwerking tussen internationale en Nederlandse aannemers lijkt gegeven de benodigde marktcapaciteit en ervaring onvermijdelijk, waarbij een (gedeeltelijke) DBFM(O) door internationale bouwconsortia als optie wordt gezien. Hierbij moet dan wel invulling worden gegeven aan een passende verdeling van risico’s, het beperken van de bouwperiode (per deelcontract) en het logisch opknippen van het werk in een (beperkt) aantal deelcontracten met aandacht voor zogenoemde ‘interface risico’s’. In de Nederlandse infrapraktijk zijn velen momenteel terughoudend ten aanzien van DBFM(O) contracten, gelet op eerdere ervaringen.

DBFM(O) 2.0 als alternatief | Een veelgenoemd alternatief is een ‘DBFM(O) 2.0’ waarbij meer risico’s bij de overheid blijven en waardoor de markt meer bereid zou zijn in te stappen. Op voorhand kan echter niet worden vastgesteld of hiermee het gewenste effect op het EMU-saldo wordt bereikt: de mate waarin risico’s aan marktpartijen worden overgedragen is immers een belangrijk criterium of de toekomstige projectverplichtingen bij het aangaan daarvan wel/niet volledig meetellen in het EMUsaldo. Dit is een bekend probleem in de markt waar sommige partijen ook ervaring mee hebben in het EMU-proof structuren van contractrisico’s.

•

Andere alternatieven | Er is daarom gekeken of andere financieringsmodellen mogelijkheden bieden om de ‘kasdruk’ van de investeringen door het Rijk te spreiden. Bijvoorbeeld door ProRail of een specifieke spoorentiteit voor de Lelylijn, dan wel een Gebiedsfonds (met of juist zonder spoor-assets) zelfstandig kapitaal te laten ophalen. De dekking van de kapitaallasten worden in deze scenario’s langjarig bekostigd vanuit het Mobiliteitsfonds of anderszins vanuit de Rijksbegroting.

•

Criteria alternatieve financieringsmodellen | Een inschatting van kansrijkheid van de zeven alternatieve financieringsmodellen is gebaseerd op basis van de in Tabel 1.1 beschreven criteria: Spreiding investering; Spreiding EMU-saldo; Aansluiting op het huidige stelsel; en Eenvoud uitvoering. Op basis van deze criteria zijn drie alternatieve financieringsmodellen als meest kansrijk of voor de hand liggend ingeschat en op de volgende pagina toegelicht: Klassiek Special, DBFM(O) 2.0 en Gebiedsfonds.

Tabel 1.1: Criteria inschatting kansrijkheid alternatieve financieringsmodellen Criterium

Toelichting

Inschatting

Spreiding investering

Over hoeveel jaren drukt de investering op de Rijksbegroting (Mobiliteitsfonds of anderszins)

Langere periode betekent lagere kasdruk per jaar en leidt tot gunstigere beoordeling

Spreiding EMU-saldo

Over hoeveel jaren wordt de impact op het EMUsaldo gespreid (c.q. volgt dit de spreiding van de investering door het Rijk of niet)

Langere periode betekent lagere impact op EMU-saldo per jaar en leidt tot gunstigere beoordeling

Aansluiting op het huidige stelsel

In welke mate past het model binnen de huidige kaders van het huidige stelsel

Laag, midden, hoog (Inschatting)

Eenvoud uitvoering

In hoeverre leiden de verschillende geldstromen, stakeholders en/of juridische afspraken tot een eenvoudige uitvoering

Laag, midden, hoog (Inschatting)

5

Managementsamenvatting (3/4) Een model met een ‘sparend’ Gebiedsfonds is financieel het meest aantrekkelijk, waarbij mede-eigenaarschap door regio’s het mogelijk maakt om lokaal beleid en regionale expertise efficiënt te koppelen Tabel 1.1: Shortlist financieringsmodellen

•

Drie modellen als meest kansrijk ingeschat | Op basis van de vier criteria (zie vorige pagina) zijn de modellen DBFM(O) 2.0 en financiering via een regionaal Gebiedsfonds als meest kansrijk ingeschat. Deze alternatieve financieringsmodellen leiden tot spreiding in de Rijksbegroting, en in mindere mate tot spreiding van de impact op het EMU-saldo, doordat de investeringen in het jaar waarin ze vallen naar verwachting toch meetellen in het EMU-saldo. Het derde als meest kansrijke model ingeschat betreft Klassiek Special, waarbij de Lelylijn als een bijzonder (structuurversterkend) project wordt aangemerkt met specifieke middelen (zoals in het verleden bij de Deltawerken).

•

Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds als voorkeursmodel | In de praktijk sluiten de drie als meest kansrijk ingeschatte modellen elkaar niet uit en kan een combinatie worden uitgewerkt van ‘Klassiek (Special)’ met een Gebiedsfonds en/of DBFM(O) 2.0 (‘Combinatiemodel’). Een combinatie met DBFM(O) ligt minder voor de hand gegeven de beperkte interesse vanuit Nederlandse bouwers, beperkte flexibiliteit door langjarige (25-30 jaar) en strak ingekaderde contracten, en hogere kosten vanwege doorberekende marges en kapitaalkosten. Wel biedt het in potentie een ‘upside’ in relatie tot spreiding van de impact op het EMU-saldo. Het meest voor de hand ligt een Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds, dat in plaats van kapitaal ophalen (ook) reeds voor de aanleg kan starten met sparen1. Bijkomend voordeel is dat, wanneer goed vastgelegd in afspraken, in het fonds gestorte middelen minder makkelijk kunnen worden verplaatst of voor andere projecten worden aangewend. Daarnaast maakt mede-eigenaarschap door de regio het mogelijk lokaal beleid en regionale expertise efficiënt aan het project te koppelen. Dit model levert van alle modellen de grootste financiële verlichting voor de Rijksbegroting en sluit aan op de voorkeuren van in de marktverkenning gesproken (semi)publieke partijen.

•

EMU-impact van het voorkeursmodel | Het Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds leidt naar verwachting niet tot spreiding van de impact op het EMU-saldo, doordat het fonds als onderdeel van de overheid wordt beschouwd. Voor DBFM(O) 2.0 is de impact op EMU-saldo afhankelijk van welke risico’s in welke mate door het Rijk worden gedragen. Als de EMU-impact niet als leidend wordt gezien is een dergelijk Combinatiemodel het meest voor de hand liggend om nader te verkennen en uit te werken. Als de EMU-impact wel als leidend wordt gezien (en onontkoombaar is), biedt verkenning van het Combinatiemodel met DBFM(O) 2.0 potentieel gedeeltelijke spreiding, maar dit is niet op voorhand vast te stellen en vergt een langere horizon en hogere bijdrage vanuit het Rijk.

Inschatting kansrijkheid

Model

Toelichting

Klassiek Special

Financiering aanvullend op het Mobiliteitsfonds door de Lelylijn tot bijzonder project te verklaren (bijvoorbeeld met de classificatie ‘structuurversterkend’)

Hoog

DBFM(O) 2.0

Financiering door de markt, gedekt door langjarige beschikbaarheidsvergoedingen vanuit MIRT / Mobiliteitsfonds, met passende c.q. vernieuwende risicoverdeling (NB: meerdere sub varianten denkbaar qua scope en financieringsmix)

Midden

Gebiedsfonds

Fonds waarin regionale en Rijksbijdragen landen én dat (indien nodig) zelfstandig kapitaal kan aantrekken (met of zonder staatsgarantie), maar waarin geen assets worden ondergebracht

Midden

Combinatiemodel: Combinatie van een of twee van de bovenstaande modellen, waarbij een combinatiemodel met een sparend Gebiedsfonds het meest voor de hand ligt: In plaats van kapitaal ophalen op de markt wordt jaarlijks een vast bedrag gestort vanuit de Rijksbegroting (en regio) in het Gebiedsfonds, reeds voordat de werkzaamheden aanvangen.

1) De resterende reservering voor de Lelylijn van € 657 mln., vastgelegd op de Aanvullende Post bij het Ministerie van Financiën, kan in potentie eveneens aan dit Gebiedsfonds worden toegevoegd

6

Managementsamenvatting (4/4) Om aan de 75% MIRT-eis te voldoen kunnen, gelet op de beperkte ruimte binnen het Mobiliteitsfonds en haar beperkte horizon (15 jaar), per voorgesteld financieringsmodel verschillende indicatieve besluiten genomen worden Indicatieve besluiten voor invulling 75% MIRT-eis | Een van de hoofddoelstellingen van het FML is invulling te geven aan hoe aan de MIRT-spelregel1 van minimaal 75% zicht op financiering kan worden voldaan. Met de volgende, indicatieve besluiten per voorgesteld financieringsmodel kan voldoende zicht op financiering aangetoond worden om de MIRT-verkenning formeel te starten. Hierbij gelden de volgende uitgangspunten: • Wel/niet via Mobiliteitsfonds | Het werken via het Mobiliteitsfonds is – als meest gebruikelijke route – als uitgangspunt gehanteerd in de indicatieve besluiten. Dit vertaalt zich in een relatief groot beslag op het fonds, met name voor Klassiek (Special) en DBFM(O) 2.0. Wanneer de Lelylijn echter als structuurversterkend project wordt aangemerkt en daarvoor een specifiek gebiedsfonds wordt opgericht, kan (een deel van) de bekostiging mogelijk ook buiten het Mobiliteitsfonds plaatsvinden. Dit is niet meegenomen in onderstaande besluiten omdat deze zich richten op de voornoemde hoofddoelstelling (invulling 75% MIRT-eis).

• Regeerakkoord | De indicatieve besluiten kunnen worden opgenomen in een regeerakkoord, gecombineerd met uitgewerkte afspraken in een bestuurlijke overeenkomst tussen Rijk en regio, inclusief afspraken over de regionale bijdrage. Rekening houdend met de planhorizon van 15 jaar van het Mobiliteitsfonds, zijn de besluiten opgesplitst in een deel binnen de planhorizon en een deel dat daarbuiten valt. • Bedragen zijn 65% van totaal | Uitgangspunt is dat zicht is op circa 10% alternatieve bekostiging (Hoofdstuk 6). Er resteert daardoor nog circa 65% (in plaats van 75%) benodigd zicht op financiering c.q. dekking vanuit Rijksgelden. De gepresenteerde bedragen zien toe op deze resterende 65%. Klassiek (Special)

DBFM(O) 2.0 met mijlpaalbetalingen2

Gebiedsfonds (zonder sparen)

Besluit 1: Toevoegen van in totaal ca. €1 mld. tot 2040 (65% van totale vroege fase werkzaamheden van €1,6 mld., excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds (gemiddeld ca. €70 mln. per jaar tot 2040) om de verkenning, planuitwerking en voorbereidende uitvoeringsfase te dekken

Besluit 1: Toevoegen van in totaal ca. €1 mld. tot 2040 (65% van totale vroege fase werkzaamheden van €1,6 mld., excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds (gemiddeld ca. €70 mln. per jaar tot 2040) om de verkenning, planuitwerking en voorbereidende uitvoeringsfase te dekken.

Besluit 1: Toevoegen van in totaal ca. €1 mld. tot 2040 (65% van totale vroege fase werkzaamheden van €1,6 mld., excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds (gemiddeld ca. €70 mln. per jaar tot 2040) om de verkenning, planuitwerking en voorbereidende uitvoeringsfase te dekken.

Besluit 2: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,7 mld. aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2049 (65% van €1,2 mld., investeringskosten, excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024). Het daadwerkelijke benodigde kasritme kan variëren indien delen alsnog als DBFM(O) 2.0 worden gestructureerd.

Besluit 2: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,4 mld. aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2079 (65% van €0,6 mld. Beschikbaarheidsvergoeding, excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024). Het daadwerkelijke benodigde kasritme kan variëren indien delen alsnog als D&C worden gestructureerd.

Besluit 2: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,3 mld. (65% van €0,5 mld., excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2080 ten behoeve van aflossing en rente.

Besluit 3: Uitwerken en vastleggen afspraken met de regio, inclusief regionale bijdrage.

Besluit 3: Uitwerken en vastleggen afspraken met de regio, inclusief regionale bijdrage.

Besluit 3: Uitwerken en vastleggen afspraken met de regio, inclusief regionale bijdrage en oprichting Gebiedsfonds op termijn.

Combinatiemodel met sparend Gebiedsfonds Besluit 1: Oprichting Gebiedsfonds met samenwerkende overheden, inclusief onderliggende overeenkomst met afspraken. Besluit 2: Toevoegen van ca. €0,4 mld. per jaar (65% van €0,6 mld., excl. exploitatie, excl. indexatie) aan het Mobiliteitsfonds vanaf heden tot 2040 om te storten in het (op korte termijn op te richten) Gebiedsfonds. Besluit 3: Vastleggen van jaarlijkse toevoeging van ca. €0,4 mld. (65% van €0,6 mld., excl. exploitatie, excl. indexatie, prijspeil 2024) aan het Mobiliteitsfonds in de periode 2040-2049 ten behoeve van inleg in het Gebiedsfonds.

1) Spelregels van het MIRT (Ministerie van IenW, sept. 2022); 2) In praktijk gaat het Ministerie van Financiën doorgaans eerst uit van een traditionele contractvorm, waarbij kasstromen aansluiten op die bij Klassiek (Special). Na gunning van een DBFM(O)-project wordt dit gecorrigeerd door de relevante DBFM(O)-reeks (Zie Bijlage C voor verdere toelichting).

7

Hoofdstuk 2

Introductie

Introductie | Opdracht Financieel Masterplan Door integrale kosten, opbrengsten en mogelijke financieringsmodellen voor de Lelylijn in kaart te brengen, wordt een belangrijke basis gelegd om de overgang naar de MIRT-verkenningsfase te realiseren Doelstelling

Kernuitdagingen

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) heeft met externe ondersteuning van Deloitte gewerkt aan voorliggend Financieel Masterplan Lelylijn (FML). Het doel van het FML is: • Voldoende zicht te bieden op de integrale kosten, opbrengsten en kasstromen (investering, exploitatie, onderhoud) over de tijd om voldoende vertrouwen te bewerkstelligen de stap te maken naar de volgende fase, namelijk de verkenningsfase als bedoeld in de MIRT-systematiek (Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport); • Een breed pallet aan financieringsmodellen in kaart te brengen en een selectie daarvan door te rekenen (publiek, privaat, regionaal, Europees); • Invulling te geven aan hoe aan de MIRT-vereiste 75%-financiering voldaan kan worden; • Vertrouwen en draagvlak te genereren bij bestuurders, financiers en andere stakeholders.

De opgave Lelylijn kent de volgende niet-limitatieve lijst van kernuitdagingen:

Parallelle onderzoeken Het Financieel Masterplan Lelylijn is onderdeel van het bredere Masterplan Lelylijn dat daarnaast bestaat uit twee parallelle onderzoeken. Met het Masterplan 100 jaar wordt gekeken naar de langetermijneffecten van de spoorlijn op de leefomgeving en toekomstige generaties. Het Masterplan Gebiedsverdiepingen richt zich op Groningen, Drachten, Heerenveen en Emmeloord, waar ruimtelijke, economische en mobiliteitsopgaven worden verbonden aan de mogelijke komst van de Lelylijn. Parallel hieraan loopt het Financieel Masterplan Lelylijn.

• • • • • •

Financiële omvang project versus budgettaire druk: kostenramingen variëren grofweg tussen €9,8 en €17,9 mld. (prijspeil 2024), terwijl de Rijksbegroting en het Mobiliteitsfonds onder druk staan; De exploitatiefase resulteert in een niet-rendabele operatie wanneer enkel naar directe financiële resultaten gekeken wordt. Dit betekent dat de Lelylijn een niet-rendabele business case kent; MIRT-eis van 75%-financiering om over te kunnen gaan naar de MIRT-verkenningsfase; Complexe stakeholder- en governance structuur: Rijk, provincies, gemeenten, EU, private financiers moeten vroegtijdig en gelijkwaardig betrokken worden; Hoge onzekerheden in kostencalculaties (meerdere varianten met ruime bandbreedtes, onderhoud, exploitatie) en qua inschatting van toekomstige reizigersaantallen; Risico- en faseringsvraagstukken: Hoe kan het project gefaseerd worden zodat het model aantrekkelijk blijft voor publieke en private partijen en uitvoerbaar blijft.

Organisatie en aanpak Het Financieel Masterplan Lelylijn is opgesteld door de werkgroep FML. Deze groep bestaat uit medewerkers van de Provincie Groningen, Provincie Fryslân en het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en is in de totstandkoming van dit FML ondersteund door adviseurs van Deloitte. Gedurende dit traject vonden verschillende overleggen plaats met een expertgroep, het Managementteam (MT), het Directeurenoverleg (DO) en de Ambtelijke Begeleidingsgroep (ABG), en is een werkconferentie gehouden om input op te halen. Als onderdeel van een internationale marktverkenning is daarnaast gesproken met diverse aannemers, potentiële financiers en investeerders, met vervoerders, Rijksdepartementen en ProRail. Een speciaal gezant is aangesteld in de persoon van Klaas Knot om de financieel-economische (on)mogelijkheden mede te onderzoeken en te onderstrepen. Naast financieringsmodellen is gekeken naar (alternatieve) bekostigingsmodellen. Om van een longlist tot een shortlist te komen, zijn voor beide specifieke criteria opgesteld. De bekostigingsopties zijn vergeleken op basis van ingeschatte kansrijkheid, de mogelijke omvang van de bijdrage en de bijbehorende kansen en risico’s.

De financieringsmodellen zijn vergeleken op basis van de mogelijkheid om de investering en EMU-impact te spreiden, de aansluiting op het huidige besluitvormingsstelsel en de eenvoudige uitvoering. Alle modellen zijn besproken met de expertgroep en de speciaal gezant.

9

Introductie | Bestaand onderzoek Vanuit verschillende partijen is onderzoek gedaan naar (maatschappelijke) nut en noodzaak en financiële implicaties van de Lelylijn, waar in dit Financieel Masterplan Lelylijn op wordt voortgebouwd Meest relevante studies Financieel Masterplan Lelylijn

Overige documenten betreft Lelylijn

Zicht op de Lelylijn geeft de eindrapportage van het MIRT- en NOVEX onderzoek. Hierin zijn ruimtelijke kansen, tracéalternatieven, een welvaartsonderzoek, internationale positionering en omgevingsmanagement onderzocht (Stuurgroep Lelylijn, nov. 2024)

Ontwikkelperspectief NOVEX Lelylijn 2050 (Studie Bereikbaar, sept 2024)

Onderzoek Lelylijn-alternatieven beoordeelt drie basisalternatieven op vervoerwaarde, reistijden, kosten, omgeving en uitvoerbaarheid (Arcadis, PosadMaxwan, Significance, sept. 2024)

Uitwerking ‘Water en bodem sturend’ in relatie tot de Lelylijn (Sweco, jun 2024)

Onderzoek Lelylijn-alternatieven, Achtergrondbijlages geven treindienstconcepten, rijtijden, vervoerwaardes, exploitatieberekeningen en technische specificaties van drie basisalternatieven (Arcadis, sept. 2024)

Werksessie landbouw de Lelylijn (Elzinga & Oterdoom, feb 2024)

NOVEX Ontwikkelperspectief Economische Effecten Lelylijn geeft de economische effecten van het bundelingsalternatief en bijdrage aan de economie en economische structuurversterking van Noordelijk Nederland (Bureau Buiten, feb. 2024)

Brede Welvaartsaspecten van een mogelijke Lelylijn (TD, SPG, PF, jul. 2024)

Alternatieve bekostigingsopties ‘Deltaplan voor het Noorden’ geeft een inhoudelijk overzicht en analyse van alle bekostigingsmogelijkheden van de Lelylijn (Berenschot, Ecorys, apr. 2022)

Lelylijn internationaal Amsterdam – Groningen – Bremen (RHDHV, aug. 2024)

Inventarisatie mogelijke bekostigingsopties geeft een, door de regio beoordeeld en kwantificeert, overzicht van de verschillende bekostigingsmogelijkheden, gebaseerd op het rapport van Berenschot en Ecorys (APPM, sept. 2024)

Toekomstbeelden voor noordelijk Nederland (Studio Bereikbaar, mrt. 2024)

Is private financiering te overwegen voor Lely- en Nedersaksenlijn? geeft redenering voor waarom private financiering wel of niet te overwegen valt en op welke wijze alternatieve financieringsvormen mogelijk zijn (Maliebaan Consult, dec. 2024)

Diverse rapporten en wetenschappelijke studies

De impact van de Lelylijn op de woningmarkt (Companen, feb. 2024)

Verdiepingssessies Natuur Gebiedspaspoorten (RHDHV, mei 2024)

Internationaal vergelijkingsonderzoek hoogwaardig spoort en HSL’s (RUG, sept. 2024)

Brede Welvaarteffecten van de Lelylijn (TNO, okt. 2024)

Lelylijn internationaal (Studio Bereikbaar, sept. 2024)

Alternative Ways of Funding Public Transport (Loughborough University, aug. 2000) •

Kies voor de Toekomst (Rijksoverheid, juli 2025)

•

How Big Things Get Done (B. Flyvbjerg, feb. 2023)

10

Introductie | Waarom de Lelylijn De Lelylijn biedt, naast verbeterde bereikbaarheid, kansen voor economische groei, woningbouw en leefbaarheid in Noordelijk Nederland en staat op de longlist van structuurversterkende projecten in de Ontwerp-Nota Ruimte 2050 Figuur 2.1: Ontwikkelperspectief NOVEX Lelylijn 20501

Structuurversterkend project De Lelylijn wordt in de Ontwerp-Nota Ruimte 20502 benoemt als een grote infrastructuurinvestering die de verbinding tussen Noord-Nederland en de Randstad verbetert en regio’s kan versterken. De spoorlijn staat op de longlist van structuurversterkende projecten. Na realisatie fungeert het economisch structuurversterkend, biedt het een snelle, rechtstreekse en betrouwbare spoorverbinding met de Randstad (als tweede toegangspoort naast Zwolle–Meppel), ontsluit en stimuleert het woningbouw, brengt het regio’s dichter bij elkaar en versnelt het de transitie naar duurzame mobiliteit.

Economisch structuurversterkend voor Flevoland, Friesland, Groningen

Snelle betrouwbare verbinding tussen Noordelijk Nederland en Randstad

Betere ontsluiting huidige en verwachte groei woningbouw

Verbinding tussen Nederlandse regio’s

Bevordering duurzame vervoerswijze

Brede welvaart Door kortere reistijden (tijdswinst Groningen-Amsterdam 17-49 minuten, tijdswinst LeeuwardenAmsterdam 40-47 minuten) verbetert de dagelijkse bereikbaarheid wat arbeidsdeelname en onderwijskeuzes direct ten goede komt. Dit levert tot 2050 naar verwachting 30.000-70.000 extra banen met bijbehorende gebiedsontwikkeling, bovenop de autonome groei van 62.000 banen. De brede welvaart stijgt door betere toegang tot banen en voorzieningen. Daarbij treden positieve agglomeratie-effecten op door meer concentratie en bedrijvigheid. Dit versterkt behoud van talent en trekt nieuw talent aan, vermin-dert vervoersarmoede en bevordert een gezonde, veilige mobiliteitsmix met passende gebiedsontwikkeling. Ruimtelijk Vanuit ruimtelijk oogpunt wordt vanuit het Ontwikkelperspectief NOVEX Lelylijn 20502, gebundeld langs A6/A7/A32, een toename tot 2050 van 55.000-115.000 woningen verwacht in met name Lelystad, Emmeloord, Heerenveen, Drachten, Leeuwarden en Groningen, bovenop de autonome groei van 66.000 woningen. Emmeloord en Drachten kunnen onderdeel gaan uitmaken van het Nederlandse spoornetwerk en een nieuwe functie als regionale OV-hub krijgen. Internationaal versterkt de Lelylijn de positie van Noord-Nederland binnen het Europese TEN-T netwerk. De meest nabije internationale meerwaarde ligt op termijn op de as Groningen-Bremen-Hamburg.

1) NOVEX Ontwikkelperspectief Economische Effecten Lelylijn (Bureau Buiten, feb. 2024); 2) Ontwerp-Nota Ruimte 2050 (Rijksoverheid, sep. 2025)

11

Introductie | Voorgeschiedenis Over de Lelylijn wordt al enkele decennia gesproken in diverse configuraties en benamingen met als doel NoordNederland en de Randstad beter te verbinden en een impuls te geven aan stedelijke en internationale bereikbaarheid De Commissie-Langman beveelt een steunfonds aan waarbij €2,7 mld. werd gereserveerd met vooruitzichten op start aanleg vóór 2010

Figuur 2.2: Tijdlijn

Oprichting Stichting Zuiderzeelijn

1997

In het coalitieakkoord wordt €3 mld. gereserveerd

1969

1943 Flevolijn: Aansluiting Amsterdam-Lelystad

2022 2025

1988 Flevolijn: Aansluiting Amsterdam-Lelystad

2006

Start onderzoek Masterplan Lelylijn

De Zuiderzeelijn werd afgeblazen door het Kabinet. Het Noorden ontving €2 mld. smartengeld

Voorgeschiedenis De Lelylijn vindt zijn oorsprong in de plannen voor de Zuiderzeelijn uit 1943. Een initiatief van de NS voor een hogesnelheidsverbinding tussen de Randstad en Noord-Nederland via de IJsselmeerpolders. In de jaren negentig werd de Zuiderzeelijn gepresenteerd als sleutelproject om de bereikbaarheid, economische ontwikkeling en ruimtelijke balans tussen noord en west te versterken.

Stand van zaken In de afgelopen jaren zijn diverse studies uitgevoerd waarin onder meer alternatieven, kosten, bekostigingsopties, financieringsmogelijkheden, economische effecten en welvaartseffecten zijn onderzocht. Met de drie parallelle onderzoeken (p. 9) van het Masterplan Lelylijn wordt gezocht naar onderbouwing en draagvlak om het project door te laten stromen naar de MIRT-verkenningsfase. De huidige ontwerpuitgangspunten en kostenramingen zijn gebaseerd op een maximale snelheid van 200 km/u. Er bestaat echter een optie om de Lelylijn geschikt te maken voor snelheden tot 300 km/u, zodat zij kan uitgroeien tot een volwaardige hogesnelheidslijn en beter kan functioneren als schakel in het internationale netwerk. Een verhoging van de ontwerpsnelheid zou gevolgen hebben voor de kosten, de milieueffecten en de ruimtelijke inpassing van het project. De Lelylijn is in 2023 aangemerkt als onderdeel van het TEN-T (Trans-European Transport Network) van de Europese Unie. Dit betekent dat de lijn wordt gezien als een kritiek schakelpunt in het internationale spoornetwerk richting Duitsland (Bremen, Hamburg) en Scandinavië. Het TEN-T-programma financiert echter vooral grensoverschrijdende verbindingen. Het grensoverschrijdende component van de Lelylijn is niet meegenomen in de huidige kostenramingen, waardoor mogelijke Europese cofinanciering naar verwachting beperkt is.

Anderzijds zou een dergelijke variant naar verwachting ook leiden tot een aanzienlijk hogere kostenraming.

In 2006 werd de Zuiderzeelijn afgeblazen, maar kreeg het plan later nieuw leven ingeblazen in de vorm van de Lelylijn. In 2024 is de Lelylijn opgenomen in zowel het Hoofdlijnenakkoord 2024-2028 als in het daaropvolgende Regeerprogramma van het kabinet Schoof. Daarnaast was een bedrag van € 3,4 miljard gereserveerd voor de Lelylijn. De Tweede Kamer heeft een motie aangenomen waarin stond dat de €3,4 mld. die was gereserveerd voor de aanleg van de Lelylijn, niet aan andere doeleinden mocht worden besteed. Toch besloot het kabinet in april 2025 om €1,9 mld. hiervan in te zetten voor de aanleg van de Nedersaksenlijn. Sinds die beslissing is de nationale aandacht voor de Lelylijn toegenomen doordat het debat over de bestemming van de middelen het belang en de urgentie van het project opnieuw onder de aandacht heeft gebracht.

12

Introductie | Lelylijn basisalternatieven De Lelylijn bevindt zich in de MIRT-initiatiefvormingsfase waarbij nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden over een voorkeursalternatief en drie mogelijke routes in beeld zijn Figuur 2.3: Bundelingsalternatief trajectdelen1

MIRT status Traject

Nieuw spoor

1 Amsterdam – Lelystad (buiten scope project) 0 km Bundeling A6,

2 Lelystad – Ketelmeer

17 km

3 Kruising Ketelmeer

3 km

De Lelylijn is sinds 2023 opgenomen in het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT) binnen het programma Deltaplan voor Noordelijk Nederland, dat bestaat uit de Lelylijn, de Nedersaksenlijn en verbeteringen aan het bestaande spoornetwerk in het Noorden. De Lelylijn bevindt zich momenteel in de MIRT-onderzoeksfase. In Hoofdstuk 4 worden de verschillende fasen in het MIRT verder toegelicht. Basisalternatieven

9 7

8 6

5

10

4

Bundeling A6 Noordoostpolder, Emmeloord, Ketelmeer – Lemmer Bundeling A6 Fryslân,

29 km

5 Lemmer – Heerenveen

16 km

6 Passage Heerenveen Noord

7 km

7 Heerenveen – Leeuwarden

0 km2

8 Heerenveen – Drachten

25 km

4 2

3

Bundeling A7,

9 Drachten – Hoogkerk

20 km

10 Entree Groningen

1

6 km Investeringskosten

Totaal nieuw aan te leggen spoor

123 km

In het FML wordt voor de opgave Lelylijn uitgegaan van het in het rapport ‘Onderzoek Lelylijnalternatieven’ van Arcadis, PosadMaxwan en Significance (september 2024) uitgewerkte Bundelingsalternatief (Figuur 2.3). Dit betreft de route langs Drachten met een aftakking bij Heerenveen naar Leeuwarden. Voor de in totaal 10 trajectdelen moet naar verwachting ca. 123 km aan nieuw spoorbaan worden aangelegd. Andere alternatieven die in ‘Onderzoek Lelylijn-alternatieven’ zijn uitgewerkt zijn het Afsluitdijkalternatief en het Zuidelijk alternatief. In Tabel 2.1 worden de afstanden, tijdswinsten en investeringsbandbreedtes gepresenteerd voor de diverse varianten. In het FML wordt het Bundelingsalternatief als werkhypothese gehanteerd. De resultaten van het ‘Onderzoek Lelylijnalternatieven’ laten zien dat het Bundelingsalternatief de meeste reizigers aantrekt, qua rijtijden een de meeste verbetering laat zien en veel bijdraagt aan de verbetering van de bereikbaarheid binnen de regio. Tabel 2.1: Specificaties per basisalternatief1 Lengte nieuw / bestaand spoor (km)

Tijdswinst Amsterdam Zuid – Leeuwarden/Groningen (min)

Investeringskosten 70% bandbreedte (€ mld.)

Bundeling

123 / 29

40 tot 47 / 36 tot 49

9,8 – 17,9

Afsluitdijk

84 / 54

47 / 17

12,7 – 21,4

Zuidelijk

98 / 28

41 / 32

5,9 – 10,5

Basisalternatief

1) Onderzoek Lelylijn-alternatieven (Arcadis, sept. 2024); 2) Betreft bestaand spoor van 28 km

13

Hoofdstuk 3

Projectfinanciën

Projectfinanciën| Investeringsomvang Op basis van ‘Onderzoek Lelylijn-alternatieven’ zijn de Bundelingsalternatief investeringskosten geraamd op €9,8 – 17,9 mld. – in het FML wordt de midden raming (€13,8 mld.) als uitgangspunt gehanteerd (incl. btw, prijspeil januari 2024) Figuur 3.1: Probalistische investeringskostenraming Bundelingsalternatief (€ mld., incl. btw, prijspeil ’24) 1 17,9 Objectoverschrijdende risicoreservering Overige bijkomende kosten

13,8

Vastgoedkosten Engineeringskosten

9,8

Bouwkosten

Verschuiving deterministisch naar probalistisch

11,5 7,7

5,2

Ramingen Wij baseren de financiële cijfers voor het Bundelingsalternatief op het rapport ‘Onderzoek Lelylijnalternatieven’ van Arcadis, PosadMaxwan en Significance (september 2024). Dit rapport bevat de volgende ramingen: Investeringskosten (zie Figuur 3.1 voor uitsplitsing), EOV-kosten3 (exploitatie, onderhoud en vernieuwing) en Exploitatiesaldo. Deze ramingen vormen de input voor de doorrekening van de financieringsmodellen. Voor een uitgebreide toelichting op de methodologie en onderliggende aannames verwijzen wij naar het volledige rapport van Arcadis, PosadMaxwan en Significance. Investeringskostenraming

Raming laag

Raming midden

Raming hoog

Figuur 3.2: Investeringskostenraming midden per trajectdeel (€ mld., incl. btw, prijspeil 2024) 1 13,8 2,8

In Figuur 3.1 wordt de probalistische investeringskostenraming (uitgaande van een 70%betrouwbaarheidsinterval) voor het Bundelingsalternatief gepresenteerd van €9,8 – 17,9 mld. incl. btw, prijspeil 2024. Op de volgende pagina zijn de bouwkosten uit het onderzoek verder gedetailleerd. Om naar een MIRT-verkenning te gaan is zicht op 75% financiering van het voorziene budget nodig. In het vervolg van het rapport wordt de midden raming (€13,8 mld. incl. btw, prijspeil 2024) als uitgangspunt gehanteerd. Het is echter van nadrukkelijk belang op te merken dat het om een bandbreedte gaat. Per trajectdeel

2,4

In Figuur 3.2 worden de investeringskosten per trajectdeel gepresenteerd. Daarnaast is op totaalniveau een risico-inschatting gemaakt waarin zowel interne als externe aanvullende risico’s zijn verwerkt (€2,8 mld.). Dit omvat onder andere technische-constructierisico’s, grond- en trilling risico's, inpassings- en ruimtelijke risico’s, milieu- en vergunningsrisico’s, veiligheids- en systeemintegratierisico’s, geluid- en schadeclaims, stakeholder- en onteigeningsrisico’s en planning-, capaciteit- en marktrisico’s.

0,9

1,5 1,1

0,4

1,5 1,5 0,9 Bundeling A6, Lelystad - Ketelmeer

0,7 Kruising Ketelmeer

Bundeling Bundeling Passage Heerenveen Heerenveen Bundeling Entree Objectoverst. A6 NOP,2 A6 Fryslân, Heerenveen - Drachten A7, Drachten Groningen Risicores. + Emmeloord, Lemmer Noord Leeuwarden - Hoogkerk verschuiving Ketelmeer - Heerenveen det-prob Lemmer

Totaal

De relatief hoge investeringskosten voor Entree Groningen (€2,4 mld.) komt door een concentratie van relatief dure werken op een kort trajectdeel (6 km): een boortunnel, ingrijpende stedelijke aanpassingen (viaducten, aansluiting op bestaand spoor), verleggingen van kabels, railtracks en verhoogde engineering- en risicoposten. Dit vertaalt zich in ca. €400 mln. per km tegenover ca. €90–100 mln. per km voor de overige trajectdelen.

1) Onderzoek Lelylijn-alternatieven (Arcadis, PosadMaxwan, Significance, sept. 2024); 2) Noordoostpolder; 3) Voorheen Beheer, Onderhoud en Vervanging (BOV) genoemd;

15

Projectfinanciën| Bouwkosten De totaal geraamde bouwkosten (van €7,7 mld. in de midden raming) bestaan voor €4,8 mld. uit directe bouwkosten, €2,2 mld. uit indirecte bouwkosten, en €0,7 mld. uit risicoreservering gebaseerd op 10% van voorziene bouwkosten Figuur 3.3: Bouwkostenraming midden (€ mld., incl. btw, prijspeil 2024) 1

Kosten inschattingen op basis van eenheidsprijzen 7,7 7,0

0,7

2,2 4,8 0,8 0,6

0,1

Meer dan de helft (62%) van de totale bouwkosten bestaan uit directe bouwkosten (€4,8 mld.). Deze kosten zijn (op uitzondering van de post ‘Nader te detailleren’) gebaseerd op eenheidsprijzen die door Arcadis bepaald zijn op basis van dwarsprofielen (naar verwachting grote kostenposten), geïndexeerde oude ramingen (minder grote kostenposten), en schattingen (weinig voorkomende kostenposten. De grootste directe bouwkosten bestaan uit kosten grondwerk (€1,0 mld.), kunstwerken en wegen netwerk (€0,9 mld.), en boor- en zinktunnel (€0,8 mld.). Overige bouwkosten (€0,6 mld.) bestaan o.a. uit verkeersmaatregelen en opslagen onderaannemers.

0,8 0,5

In Figuur 3.3 wordt de €7,7 mld. aan bouwkosten (ca. 56% van investeringskosten) raming midden uitgesplitst.

0,9

Kosten inschattingen op basis van opslagpercentages

1,0 Grondwerk Spoorwerk

Station

Kunstwerken Boor- en en wegen zinktunnel netwerk

Overig

Nader te Bouwkost. Bouwkost. Bouwkost. RisicoBouwkost. detailleren Direct Indirect Voorzien reservering Totaal

Benoemde directe bouwkosten (gebaseerd op eenheidsprijzen)

De volgende posten in de raming zijn gebaseerd op basis van opslagpercentages binnen de Standaard Systematiek Kostenramingen in plaats van eenheidsprijzen: •

Nader te detailleren directe bouwkosten (€0,8 mld.): Dit bedrag is vastgesteld op 20% van de benoemde directe bouwkosten en dekt kleinere, nog niet gespecificeerde posten voor detaillering van ontwerp en werkmethoden ter afronding van de basisraming. Arcadis heeft dit percentage getoetst bij ProRail en Horvat & Partners, die het als realistisch inschatten.

•

Indirecte bouwkosten (€2,2 mld.): Gebaseerd op inschattingen van Arcadis, getoetst bij ProRail, en opgebouwd uit: Eenmalige kosten 3%, algemene bouwplaats kosten 3%, uitvoeringskosten 10%, managementkosten 7%, algemene kosten 11% en winst/risico-opslagen van 4% respectievelijk 3%.

•

Risicoreservering (€0,7 mld.): Berekend als 10% van de voorziene bouwkosten en bedoeld ter dekking van onvoorziene wijzigingen en complexiteiten tijdens de uitvoering.

1) Onderzoek Lelylijn-alternatieven (Arcadis, PosadMaxwan, Significance, sept. 2024)

16

Projectfinanciën | EOV en exploitatie (1/2) De huidige ramingen voor kosten en opbrengsten tijdens de exploitatieperiode zijn nog niet in balans; toekomstige optimalisaties en verdere uitwerking kunnen dit beeld mogelijk beïnvloeden Figuur 3.4: Jaarlijkse kasstromen tijdens operationele periode 1,2 (€ mln., prijspeil 2024) 55

73

91

EOV-kosten in perspectief Exploitatiesaldo EOV-kosten

(147) (402)

(310)

(56)

(237) (347) Raming laag

Raming midden

Raming hoog

Operationele periode

Voor de operationele periode (start ingebruikname Lelylijn) zijn de jaarlijkse ‘EOV-kosten’ (op deze pagina toegelicht) en het exploitatiesaldo (op de volgende pagina toegelicht) geraamd. Figuur 3.4 laat zien dat de huidige ramingen voor kosten (EOV) en opbrengsten (exploitatiesaldo) niet in balans zijn en de totale exploitatie voor de Lelylijn niet rendabel lijkt. Toekomstige optimalisaties en verdere uitwerking kunnen dit beeld nog beïnvloeden, zowel positief als negatief. In de praktijk zijn exploitatiesaldo en EOV-kosten niet per definitie aan elkaar gekoppeld en kunnen jaarlijks fluctueren. Het daadwerkelijke saldo van inkomsten en uitgaven zal daarom variëren en jaarlijks worden bijgesteld. EOV-kosten (Exploitatie, onderhoud en vernieuwing) De EOV-kosten (voorheen BOV-kosten) zijn geraamd op €221 – 402 mln. op jaarbasis, gebaseerd op een inschattingspercentage van 1,5 – 3,0% van de totale investeringskosten midden, prijspeil 2024: • Beheer en onderhoud: het dagelijks beheer en onderhoud van de assets. Dit wordt door de verschillende beheerders ook aangeduid als regulier, klein of preventief onderhoud. Voorbeeld hiervan zijn inspecties van kunstwerken en het slijpen van de rails. • Vervangingen: het vervangingsonderhoud van de assets die direct worden betaald.

Voorbeelden hiervan is levensduur verlengend onderhoud van wissels en vervanging bovenleiding; • Kapitaallasten: rente en afschrijvingen van (vervangings)investeringen. Kapitaallasten kunnen worden gebruikt voor het spreiden in de tijd van grote investeringen. Voorbeeld hiervan is de vervanging van grote infrastructuur.

Investeringskosten voor uitbreiding van het netwerk vallen hier dus niet onder. NB: de 1,5 – 3,0% is een ervaringscijfer opgesteld door een samenwerking van ProRail, Horvat en IenW en kent in deze fase nog geen nadere uitwerking. De geraamde EOV-kosten lijken in vergelijking met de cijfers die zichtbaar zijn in de begroting voor EOV van ProRail voor bestaand spoor relatief hoog. Dit beeld wordt echter beïnvloed doordat ProRail in de huidige cijfers geen structurele vervangingen en functie uitbreiding meeneemt, omdat deze vanuit het Ministerie van IenW uit aparte projecten worden gefinancierd. Bij de ingang naar het Mobiliteitsfonds wordt bij nieuwe projecten wel naar levenscycluskosten gekeken en worden vervangingskosten structureel in de ramingen opgenomen. Dit is ook als zodanig meegenomen in de inschattingen voor de Lelylijn. Bovendien liggen de gemiddelde intensiteit en rijsnelheden in landelijke gemiddelden lager, wat de EOV-kosten daar drukt. De EOV-samenstelling van de met Lelylijn meest vergelijkbare spoorlijn HSLZuid (ca. 40% exploitatie en onderhoud en 60% vernieuwing) valt in een vergelijkbare of hogere bandbreedte als percentage van investeringskosten dan de nu geraamde EOV-kosten voor de Lelylijn.

Aanvullende aandachtspunten en onzekerheden EOV-kosten De uiteindelijke hoogte van de EOV-kosten is afhankelijk van de gekozen dienstregeling, de intensiteit van gebruik en de specifieke ontwerp- en uitvoeringskenmerken van het spoor. Deze factoren zijn in deze fase nog niet volledig uitgewerkt en dienen in latere projectfasen nader onderzocht te worden. Een nadere analyse wordt aangeraden om te komen tot een meer onderbouwde en gedetailleerde inschatting van EOV-kosten, zodat deze niet uitsluitend gebaseerd zijn op een percentage van de investeringsraming. In de investeringsraming is bovendien uitgegaan van ontwerpkeuzes die mogelijk hogere initiële investeringen vragen, maar ook kunnen leiden tot lagere EOV-kosten gedurende de levensduur. Daarnaast staat nog open in hoeverre sprake is van mogelijke dubbelingen met de gebruiksvergoedingen die door de vervoerder worden betaald en die al zijn verdisconteerd in het exploitatiesaldo. Het is van belang deze interacties in een vervolgstudie helder te krijgen.

1) Exploitatiesaldo (bandbreedte) bedraagt €55–91 mln. De EOV-kosten zijn geraamd op 1,5–3,0% van de totale investeringsraming incl. btw. Voor de midden raming is voor beide posten het gemiddelde van de totale bandbreedte aangenomen; 2) Onderzoek Lelylijn-alternatieven (Arcadis, PosadMaxwan, Significance, sept. 2024); 3) Ontwerp-Nota Ruimte 2050 (Rijksoverheid, sep. 2025) ; 4) Er is deels sprake van overlap in deze posten: opstelkosten zijn zowel een last voor vervoerders als een opbrengst voor ProRail. Ten behoeve simpliciteit is hier niet voor gecorrigeerd

17

Projectfinanciën | EOV en exploitatie (2/2) Het exploitatiesaldo is geraamd op €55 – 90 mln. per jaar, prijspeil 2024, waarbij uitsluitend uitgegaan is van autonome groei van reizigers en niet van additionele groei als gevolg van uitbreiding van woningen en werkgelegenheid Figuur 3.4: Jaarlijkse kasstromen tijdens operationele periode 1,2 (€ mln., prijspeil 2024) (herhaling) 55

73

91

Exploitatiesaldo EOV-kosten

(147) (402)

(310)

(56)

(237) (347) Raming laag

Raming midden

Raming hoog

Exploitatiesaldo Het exploitatiesaldo is geraamd op €55 – 91 mln., prijspeil 2024. Dit saldo betreft de meer/minder kosten (€94-157 mln.) en opbrengsten (€149-248 mln.) ten opzichte van de referentiesituatie (huidige treinverbindingen in Nederland) in 2040. De exploitatie van de lijn zelf (exclusief EOV-kosten voor het spoor) is dus financieel beter dan de referentiesituatie. Zowel kosten als opbrengsten hangen voornamelijk samen met de vervoerwaarde (extra reizigerskilometers) en het aantal extra treinkilometers dat door de Lelylijn gereden wordt. Arcadis is hierbij uitgegaan van 4 ritten per uur met 41.000 reizigers per dag, waarvan 22.000 nieuwe treinritten per dag t.o.v. de referentiesituatie. Er is uitsluitend uitgegaan van autonome groei van reizigers en niet van meer dan autonome c.q. ‘extra’ groei als gevolg van een uitbreiding van woningen en banen in de noordelijke provincies. De positieve impact als gevolg van deze extra groei op het exploitatiesaldo is niet gekwantificeerd. Op basis van het ontwikkelperspectief NOVEX Lelylijn 20501 wordt bovenop de autonome groei van 62.000 banen nog eens 30.000–70.000 banen verwacht in 2050. Daarnaast wordt een extra woninggroei van 55.000–115.000 woningen voorzien, bovenop de autonome toename van 66.000 woningen tot 2050.

Exploitatiekosten zijn door Arcadis bepaald aan de hand van berekeningen voor spoorheffingen, stationheffingen en opstelkosten2 aan ProRail. Daarnaast zijn energiekosten voor rijdend materieel, personeelskosten, afschrijvingskosten en onderhoudskosten van rijdend materieel opgenomen. Opbrengsten zijn bepaald door berekeningen van kaartverkoop door extra gemaakte reizigerskilometers per trein. Prijzen van treinkaartjes zijn hierin hetzelfde gebleven ten opzichte van de referentiesituatie.

1) Ontwerp-Nota Ruimte 2050 (Rijksoverheid, sep. 2025) ; 2) Er is deels sprake van overlap in deze posten: opstelkosten zijn zowel een last voor vervoerders als een opbrengst voor ProRail. Ten behoeve simpliciteit is hier niet voor gecorrigeerd

18

Hoofdstuk 4

Klassiek model 4.1 MIRT en Mobiliteitsfonds

MIRT en Mobiliteitsfonds| MIRT-systematiek Nederlandse infrastructuurprojecten worden via het stappenplan MIRT tot realisatie gebracht met als doel een transparante en planmatige aanpak van ontwikkeling, financiering en uitvoering Tabel 4.1.1: Stappenplan Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (MIRT)

1

2

3

Fase

Activiteiten

Initiatiefvorming

Het onderzoeken van een probleem of kans en het formuleren van een initiatief. De Lelylijn bevindt zicht momenteel in deze fase en is daarmee opgenomen in het MIRT overzicht. Huidige fase

Startbeslissing

Officiële opname in het MIRT door minister van Infrastructuur en Waterstaat. Deze startbeslissing is voor de Lelylijn nog niet genomen.

MIRT-systematiek Het MIRT fungeert als het plannings- en afstemmingsinstrument van de Rijksoverheid voor grote infrastructuurprojecten. Links is het hiervoor vastgelegde stappenplan weergegeven.

Verkenning

Eerste financieringsreserveringen worden gedaan in het Mobiliteitsfonds en eventueel regionale overheden. Aanvraag voor eventuele Europese financiering vindt plaats. Bij de start van de MIRT-verkenning dient er zicht te zijn op tenminste 75% financiering van de meest voor de hand liggende oplossing van de opgave1.

Het MIRT overzicht biedt een compleet overzicht van alle projecten, van initiatief tot realisatie, inclusief planning. Voor megaprojecten bevat het overzicht bovendien een meerjarige kostenraming. De investeringen worden bekostigd uit het Mobiliteitsfonds.

Voorkeursbeslissing

De kern van de verkenningsfase is het trechterproces waarbij wordt gewerkt naar één bestuurlijke voorkeursbeslissing.

Planuitwerking

Duidelijkheid nodig betreft governance. Uitwerking tot een concreet en uitvoerbaar projectplan. Daarbij worden technische ontwerpen, milieueffecten, kosten en vergunningen in detail uitgewerkt. Het resultaat is een definitief besluit (zoals een project- of tracébesluit) waarmee het project klaar is voor uitvoering.

Projectbeslissing 4

Klassiek model Onder klassiek model (of ‘Klassiek Publiek’) wordt verstaan directe financiering van de investeringen op kasbasis vanuit de Rijksbegroting via het Mobiliteitsfonds, met aanleg in opdracht van ProRail via een Design & Construct (D&C)-contract. Een D&C-contract is een contractvorm waarbij de opdrachtnemer zowel het ontwerp als de uitvoering van een project voor zijn rekening neemt. De financiering en exploitatie ligt bij de opdrachtgever (bijv. het Rijk of ProRail)

Aanbesteding wordt gestart. ProRail of RWS verantwoordelijk voor uitvoering.

Realisatie

Fysieke uitvoeringsfase van het project. Europese bijdrage wordt achteraf gedeclareerd via tussenrapportages. Kosten worden betaald volgens het kasritme.

Oplevering

Start exploitatie.

Het MIRT gaat uit van samenwerking tussen het Rijk, decentrale overheden (provincies, gemeenten, vervoerregio’s, waterschappen), maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Waar opgaven elkaar raken, worden deze gezamenlijk opgepakt. Om dit bestuurlijk te faciliteren is er elk najaar een bestuurlijk overleg MIRT voor ieder van de vijf MIRT-regio’s (Noordwest, Zuidwest, Zuid, Oost en Noord) en voor het programma Goederenvervoercorridors. 75% MIRT-verkenning-eis Om de stap naar de verkenningsfase in het MIRT-proces te kunnen zetten, is zoals in de MIRT-spelregels wordt beschreven zicht nodig op minimaal 75% dekking van de totale projectkosten: ‘’Voorwaarde voor een Startbeslissing is dat er zicht is op financiering van 75% van de kosten van de meest voor de hand liggende oplossing. De separate onderdelen van een programma moeten ieder 75% zicht op financiering hebben bij de start van een MIRT-verkenning.’’2 Deze dekking moet juridisch en bestuurlijk geborgd zijn binnen de bestaande begrotingen of contracten van het Rijk, provincies, gemeenten of andere betrokken partners. Hierbij worden naast de initiële investeringskosten ook de verandering in de beheer- en onderhoudskosten meegenomen. Betrokken overheden controleren aan de hand van referentieprojecten de kostenschatting/raming.

1) Rijksoverheid (2025); 2) Spelregels van het MIRT (Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, sept. 2022)

20

MIRT en Mobiliteitsfonds| Mobiliteitsfonds (1/2) Door het kasstelsel van de Rijksoverheid zorgen omvangrijke investeringen met langjarige baten, zoals de Lelylijn, voor relatief hoge lasten in de begrotingsjaren die samenvallen met de aanlegperiode, waarbij de baten pas later optreden Figuur 4.1.1: Rijksbegroting en Mobiliteitsfonds1

Kasstelsel systematiek De Rijksoverheid werkt met een kasstelsel: Uitgaven worden geboekt op het moment dat ze daadwerkelijk worden gedaan. Er is in beginsel dus geen systematiek van meerjarige afschrijving van investeringen. Voor infraprojecten betekent dit dat de begroting jaarlijks ruimte moet bevatten voor kasuitgaven in de betreffende jaren. Investeringen worden dus geboekt als kosten, zonder de langetermijnopbrengsten mee te nemen of de kosten uit te smeren over de looptijd van de investering. Dit maakt dat dit type grootschalige investeringen in de jaren van investeren een relatief grote impact op de Rijksbegroting heeft. Het invoeren van een alternatief is ingrijpend en niet zomaar gerealiseerd, maar er kunnen wel stappen worden gezet door te experimenteren op deelterreinen met grote en meerjarige investeringen, zoals infrastructuur. Zie ook het artikel van Sneller, Vijlbrief en Dordmond (2025).

Rijksbegroting € 457.000 mln. 2025 Door de regering opgestelde en door het parlement goedgekeurde financiële begroting van het Rijk. Mobiliteitsfonds

…

€ 9.400 mln. 2025 Sinds 2022 de opvolger van het Infrastructuurfonds. Hierin zijn middelen voor spoor, weg en vaarwegen gebundeld. Het fonds werkt programmatisch en meerjarig. Projecten worden gekoppeld aan reserveringen in het fonds. De uitgaven worden jaarlijks vastgelegd in het MIRT-projectenboek, met een looptijd van 15 jaar. Artikel 11

Artikel 13

Artikel 17

Verkenningen, reserveringen, investeringsruimte

Spoorwegen

Megaprojecten Verkeer en Vervoer

Oplopend van € 2.700 – 2.900 mln. over 2025-2029

Oplopend van € 600 – 1.100 mln. over 2025-2029

Oplopend van € 300 – 1.300 mln. over 2025-2029

Bevat ‘planflexibele’ budgetten die gereserveerd zijn voor alle typen infraprojecten. Budgetten kunnen bestuurlijk gebonden zijn. Het artikel biedt van 2025 tot 2029 € 64 tot 475 mln. aan generieke investeringsruimte. Deze ‘ruimte’ wordt gebruikt voor risicoreserveringen en is dus niet inzetbaar voor Lelylijn.

1) Ministerie van Financiën (2025)

Verantwoordt aanleg en EOVkosten voor projecten op het gebied van spoorwegen met uitzondering van megaprojecten.

Verantwoordt megaprojecten welke door de Tweede Kamer als zodanig zijn aangewezen. Onder dit artikel vallen komende jaren ERTMS (tot 2050+), ZuidasDok (tot 2040) en Programma Hoogfrequent Spoorvervoer (tot 2035) welke gezamenlijk jaarlijks € 517 tot 679 mln. bekostigd krijgen.

Overige artikelen

Artikelen Mobiliteitsfonds Het Mobiliteitsfonds omvat de artikelen 11 t/m 15 en 17 t/m 19. Daarvan zijn drie artikelen relevant voor nationale spoorinfrastructuur. De overige artikelen hebben betrekking op het hoofdwegennet (12, € 4.700 mln.), regionale infrastructuur (14, € 200 mln.), het hoofdvaarwegennet (15, € 1.300 mln.), overige uitgaven (18) en ontvangsten (19). Een reservering voor een project wordt eerst opgenomen onder artikel 11. Zodra het project de MIRT-planuitwerkingsfase bereikt, schuift het als het ware door: bij een regulier spoorproject naar artikel 13, en bij een megaproject naar artikel 17. Artikel 17 betreft de zogenoemde megaprojecten en krijgt een nieuw project toegewezen zodra hierover door de Tweede Kamer besluitvorming over heeft plaatsgevonden. Wanneer een megaproject wordt afgerond, komt er geen extra ruimte beschikbaar binnen dit artikel. De grootte van het artikel is afhankelijk van het aantal projecten wat daarin geplaatst wordt en hun omvang. In essentie verschilt een megaproject niet van andere projecten, behalve dat er tweemaal per jaar een uitgebreidere monitoringsplicht geldt. Omvang Mobiliteitsfonds Het Mobiliteitsfonds is formeel een begrotingsregel.

Het onderscheidt zich door de periode van 15 jaar én het feit dat niet uitgegeven middelen volledig kunnen worden meegenomen naar een volgend begrotingsjaar, wat voor reguliere begrotingen met slechts 1% van de niet uitgegeven middelen mogelijk is. Het fonds wordt per jaar (administratief) verlengd waarbij de omvang in beginsel gelijk blijft, afgezien van inflatiecorrecties. Voor 2026 heeft het kabinet besloten een deel van de prijsbijstelling over 2026 niet uit te keren. Wanneer de politiek besluit dat een project moet worden toegevoegd, kan het fonds in omvang toenemen. In 2026-2030 vond een tijdelijke toename plaats (zie Figuur 4.1.2) als gevolg van dergelijke politieke besluitvorming, namelijk € 7,5 mld. aan infragelden voor woningbouw-projecten. De grenzen van het fonds zijn daarmee feitelijk een politieke keuze, als onderdeel van bredere begrotingskeuzes.

21

MIRT en Mobiliteitsfonds| Mobiliteitsfonds (2/2) Binnen de huidige omvang van het Mobiliteitsfonds is geen ruimte voor de Lelylijn; een politiek besluit is nodig om het fonds te vergroten en daarmee ruimte te creëren Figuur 4.1.2: Budgettaire opbouw Mobiliteitsfonds (begroting 2026) 1

€ mld.

Investeringsruimte en risicoreserveringen

12 11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 2025

2026

2027

2028

2029

Reserveringen

2030

2031

Aanleg

2032

DBFM

2033

2034

Lange termijn perspectief In juli 2025 uitten vier professoren in een brief op het platform Monitor Koopwoningmarkt hun kritiek op de huidige omvang van het Mobiliteitsfonds2. Gezien de aanhoudende woningbouwplannen en de daarbij horende behoefte aan infrastructuur en openbaar vervoer, is het huidige jaarlijkse budget ontoereikend. Daarmee lijkt het Mobiliteitsfonds niet alleen ontoereikend te zijn voor de aanleg van de Lelylijn, maar ook voor andere infrastructuur die nodig geacht wordt voor alle toekomstige nieuwbouw. Grotere infrastructuurprojecten vinden nu al moeilijk ruimte voor voldoende financiering. Zie bijlage A voor een overzichtstabel van de grootste geplande infraprojecten. In oktober 2025 verscheen een kamerbrief waarin het belang van een koersvast langetermijnperspectief werd geadviseerd 3.

Exploitatie, onderhoud en vernieuwing

2035

2036

2037

2038

2039

Geen beschikbare ruimte Het Mobiliteitsfonds reserveert op kasbasis, maar committeert wel meerjarig via ‘verplichtingenramingen’. Via het MIRT-proces wordt vervolgens bepaald hoeveel middelen aan de verschillende artikelen worden toegewezen. Het restant van het fonds vormt de investeringsruimte, die is ondergebracht in artikel 11 (zie vorige pagina). Door het opvangen van risicovoorzieningen voor ongeplande meerkosten was deze ruimte de afgelopen jaren vrijwel nihil. Ook de komende jaren is de verwachting dat deze ruimte grotendeels voor risicovoorzieningen moet worden ingezet. Voor drie megaprojecten; ERTMS, ZuidasDok en PHS, wordt jaarlijks €0,7 mld. geraamd. Dat is ruim 7% van de totale fondsomvang in 2025 van €9,7 mld.