8.2. Rapport onderzoek inwonersparticipatie rekenkamercommissie Heerde 20210908.pdf

2.3

Normenkader

In onderzoeken van gemeentelijke rekenkamercommissies is het onder meer de bedoeling om tot een beoordeling van het gevoerde beleid te komen. Daarvoor is het noodzakelijk om bij aanvang aan te geven welke normen de RKC wil hanteren bij het bepalen van het oordeel. Omdat dit onderzoek er mede op is gericht om de raad te adviseren over een toekomstige situatie (onderzoeksvragen 5, 6, 7 en 8), zijn niet voor alle onderzoeksvragen normen geformuleerd. Voor dit onderzoek is het volgende normenkader gebruikt:

pagina 18/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Beleid:

Te hanteren norm

1. Wat is de visie van de bestuursorganen van de gemeente (raad, college, burgemeester) op inwonersparticipatie?

 De verschillende bestuursorganen beschikken over een visie op het gebied van inwonersparticipatie en inspraak.  Deze visie is duidelijk en concreet geformuleerd.  In de visie is duidelijk verwoord welke ruimte en inbreng inwoners hebben.

2. Hoe is inwonersparticipatie op dit moment vormgegeven in de gemeente Heerde?

 Voor deze beschrijvende vraag is geen norm nodig.

Praktijk 3. Op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan het betrekken van inwoners bij de beleidvorming binnen de gemeente Heerde?

Te hanteren norm  Voor deze beschrijvende vraag is geen norm nodig.

4. Hoe ziet de raad/zien de raadsleden van  De gemeenteraad van Heerde heeft de eigen Heerde hun rol bij inwonersparticipatie en wordt rol bij inwonersparticipatie expliciet verwoord. ook in overeenstemming met die rol gehandeld?  In de praktijk handelt de raad conform de beschreven rol.

2.4

Werkwijze

De RKC heeft zich in de uitvoering van het onderzoek laten ondersteunen door een extern bureau (PBLQ). Zowel de organisatie, het college als de gemeenteraad zijn intensief betrokken bij de uitvoering. Het onderzoek is in vijf fasen uitgevoerd:

Startbijeenkomst

Inventarisatie van het beleid

Inventarisatie van de uitvoering

Opvattingen uit de gemeenteraad

Analyse en rapportage

Startbijeenkomst Om het draagvlak voor het onderzoek te vergroten is de opzet van het onderzoek gepresenteerd aan zowel raadsleden als ambtenaren en het college van B&W. Inventarisatie van het beleid De beleidsuitgangspunten zijn in kaart gebracht door middel van documentstudie en interviews met de belangrijkste betrokkenen vanuit de organisatie. In gesprekken met ambtenaren en portefeuillehouders is allereerst ingegaan op het gemeentelijk beleid met betrekking tot inwonerparticipatie en de ervaringen die daarbij zijn opgedaan. Tevens is de bestuurscultuur in relatie tot participatie besproken. Een lijst met gesproken personen is opgenomen onder bijlage A, een lijst met bestudeerde documenten onder bijlage B. In het kader van de intensivering van het onderzoek is pagina 19/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

met alle leden van college van B&W en andere betrokkenen meer uitgebreid in gesprek gegaan over hun houdingen, rolopvattingen en de wijze waarop zij dit in de praktijk brengen. Inventarisatie van de uitvoering Om ervaringen met participatie te kunnen beoordelen, zijn in overleg met de rekenkamercommissie drie casussen gekozen waarin gekeken is naar de uitvoering van het beleid in de praktijk. De casussen zijn de Toekomstgesprekken in het kader van de omgevingsvisie, Sportlaan 2 en De Kolk. Hiervoor is gesproken met diverse bij deze projecten betrokken inwoners. Hen is gevraagd naar hun ervaringen rondom de uitvoering van het beleid. Hierbij dienden de casussen ter illustratie om bredere ervaringen te horen van inwoners met participatietrajecten door de gemeente Heerde. Opvattingen uit de gemeenteraad Gelet op de onderzoeksdoelstelling uitgebreid is met alle raadsfracties stilgestaan bij diens (rol)opvattingen en ambities met betrekking tot inwonerparticipatie en de bestuurscultuur. Eveneens is aan de orde geweest hoe zij hun sturende en controlerende verantwoordelijkheden rond dit onderwerp invullen. Deze gesprekken vormen de belangrijkste basis voor de derde fase van het onderzoek. De gesprekken zijn steeds gevoerd met duo’s (en een enkel drietal) van raadsleden, waarbij de samenstelling door de rekenkamercommissie is gekozen op basis van deelname aan oppositie en coalitie.

Tevens is raadsleden de mogelijkheid geboden om indien gewenst ook nog individueel te spreken over de bestuurscultuur. Analyse en rapportage De gevoerde gesprekken zijn kwalitatief van aard, aan de hand van een semigestructureerde vragenlijst. De belangrijkste bevindingen uit de bovenstaande fasen zijn samengebracht in het onderliggende rapport. In de rapportage worden de verschillende opgedane inzichten en de veelzijdigheid in opvattingen weergegeven. Het rapport geeft antwoord op de genoemde deelvragen en er is onderscheid gemaakt naar de bevindingen met betrekking tot de inwonersparticipatie en de bevindingen met betrekking tot de bestuurscultuur.

2.5

Indeling rapport

In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op het gemeentelijk beleid, zowel op de uitgangspunten als op de uitvoering van het beleid. In die context komen ook ervaringen van inwoners en raadsleden aan de orde. In het vierde hoofdstuk staan de opgehaalde beelden met betrekking tot de bestuurscultuur centraal. Een overzicht van de geïnterviewde personen en geraadpleegde literatuur is terug te vinden in de bijlagen.

pagina 20/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

3.

Participatie; beleid, uitvoering en ervaringen

Er is de afgelopen jaren door de gemeente Heerde op verschillende manieren nagedacht over de invulling en uitvoering van inwonersparticipatie. Er zijn diverse projecten waarin inwonersparticipatie in de praktijk wordt beproefd door het actief betrekken van inwoners en het meewegen van hun belangen en ideeën bij besluitvorming. De raad heeft de behoefte uitgesproken om de verschillende ontwikkelingen en initiatieven op het gebied van inwonersparticipatie bij elkaar te brengen en te voorzien van een beleidskader. Dit verzoek is door het college van B&W ter harte genomen en heeft geresulteerd in een conceptvisie op inwonersparticipatie 1, die richtinggevend moet worden voor de toepassing van toekomstige participatietrajecten. Dit schept aan zowel de kant van de gemeente als de inwoner duidelijkheid over de gemeentelijke uitgangspunten bij participatie. Daarbij zijn rollen en verantwoordelijkheden (zowel in theorie als praktijk), de bestuurscultuur in relatie met de lokale gemeenschap voor dit onderzoek van belang. Het onderliggende onderzoek is uitgevoerd ten tijde van het beschikbaar komen van de conceptvisie. Deze conceptvisie is wel in de raadscommissie aan de orde geweest, maar nog niet in de gemeenteraad vastgesteld. De gemeente is voornemens de uitkomsten van het onderzoek mee te nemen bij de vaststelling van de participatievisie.

3.1

Visie op participatie

Het college van B&W van de gemeente Heerde ziet de inrichting van inwonersparticipatie en de toegevoegde waarde ervan als een overkoepelende paraplu om het brede thema betekenis te geven en mee te werken. Inwonersparticipatie wordt gedefinieerd als ‘het vergroten van betrokkenheid en zeggenschap van inwoners’. Hiermee worden zowel initiatieven op het gebied van burger- als overheidsparticipatie bedoeld. Voor de toegevoegde waarde van inwonersparticipatie worden uiteenlopende redenen aangedragen:     

het vergroten van draagvlak voor besluiten; inwoners dichter bij de besluitvorming brengen; gebruikmaking van deskundigheid die onder inwoners aanwezig is; de kwaliteit van het eindresultaat te vergroten; vertrouwen (terug)winnen door inwoners serieus te nemen en/of inwoners zelf meer verantwoordelijk maken.

In aanvulling op de bovenstaande baten signaleert het college een bredere maatschappelijke ontwikkeling die de laatste decennia is ingezet: van sturende, regisserende overheid naar een coöperatieve, coördinerende en netwerkende overheid. Binnen dit model is de relatie tussen inwoner en overheid meer gestoeld op gelijkwaardig en worden verantwoordelijkheden voor de totstandkoming en uitvoering van beleid samen gedeeld. Samenwerkend in plaats van verordonnerend, faciliterend in plaats van allesbepalend. Betrokkenen binnen de gemeentelijke organisatie, zowel bestuursleden als ambtenaren, stellen te geloven in deze ontwikkeling en proberen met de participatievisie hier concrete opvolging aan te geven. Daarnaast wordt deze ontwikkeling ook aangehaald in andere strategische gemeentelijke documenten 2.

1 2

Bron: Democratische Vernieuwing, Visie Participatie (2020) (Concept) Bijvoorbeeld de organisatievisie (‘Naar een omgevingsbewuste ondernemende organisatie’), de dienstverleningsvisie (‘Gewoon, samen en dichtbij’, 2016), de communicatievisie en het coalitieakkoord (‘Samen duurzaam verbinden’, 2018)

pagina 21/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Inwonersparticipatie kan van toepassing zijn op elke fase van de beleidscyclus: de agendavorming, de beleidsvorming, de uitvoering of de evaluatie. Alleen de besluitvormingsfase leent zich volgens het college niet voor participatie, omdat de formele besluitvorming is voorbehouden aan bestuursorganen, al dan niet met inachtneming van voorgeschreven inspraak (advies, instemming, zienswijze etc.). Daarmee wordt onderscheid gemaakt tussen inspraak en participatie. Bij participatie ligt de nadruk op gelijkwaardigheid: samen ontwerpen (co-creatie) en samen uitvoeren. Bij inspraak is sprake van een voorgenomen besluit of beleid waarop het bestuursorgaan inwoners, organisaties uitnodigt een reactie te geven. Inspraakprocedures zijn doorgaans omkleed met de juridische mogelijkheid van bezwaar en beroep. Dit geldt niet voor participatietrajecten.

Agendavor ming

Beleids evaluatie

Beleids uitvoering

Beleidsvor ming

Besluitvor ming

Figuur 1: Inwonersparticipatie kan worden toegepast op alle fasen in de beleidscyclus, afgezien van de besluitvorming.

Per beleidsstuk moet worden gekeken of het onderwerp zich voldoende leent voor participatie. Als voorbeeld wordt in de participatievisie gewezen naar handhaving. Inwonersparticipatie moet een onderbouwde en toegevoegde waarde hebben en is dus geen doel op zich. Om te kunnen bepalen of het organiseren van participatie opportuun is, worden volgens de participatievisie de volgende vragen bij de start van een project in een startdocument beantwoord:  Het wat: Leent het onderwerp zich voor participatie? Is er ruimte voor invloed?  Het waarom: Met welk doel wordt een participatietraject ingezet (draagvlak, zelfredzaamheid, deskundigheid samenleving, etc.)?  Het wanneer: Welke fase van de beleidscyclus is van toepassing (agendavorming, beleidsontwerp, uitvoering of evaluatie)?  Het niveau: Welke mate van invloed de gemeente de burger wil geven: informeren, raadplegen, meedenken, meedoen of meebeslissen 3?  Het wie en hoe: Hoe wordt de participatie georganiseerd, hoe worden belangstellenden op de hoogte gesteld, meegenomen en teruggekoppeld wat er met hun input is gedaan? Het college beschouwt het organiseren van participatie als maatwerk, vandaar dat bij elk project de aanpak voor participatie moet worden vastgelegd in het genoemde startdocument. Dit startdocument kan bijvoorbeeld in de vorm van een bestuursopdracht of een plan van aanpak. Een dergelijk 3

De participatieladder is een hulpmiddel om de reikwijdte van participatie te bepalen

pagina 22/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

startdocument zal moeten worden vastgesteld door het bestuursorgaan dat uiteindelijk ook de beslissing neemt over het eindproduct. Tot slot worden er in de visie enkele randvoorwaarden genoemd voor het slagen van inwonersparticipatie (voor de gemeente en inwoners). Het gaat hier dan voornamelijk om houding en gedrag van medewerkers en bestuurders:

“Voorwaarde is wel dat we als gemeente zelf in huis de basis op orde hebben en een relatie hebben met onze inwoners. Pas als we een relatie hebben, kan het echte gesprek gevoerd worden. En is de ander bereid om met ons samen te werken. Het aangaan van een relatie begint met het bereiken van de ander. Normaliter gaan we dan naar inwoners toe. Ingeval van burgerparticipatie nodigen we belanghebbenden uit om met ons in gesprek te gaan (o.a. beleggen bijeenkomsten en workshops). Aanvullend op onze gebruikelijke middelen, hebben wij onlangs besloten om gebruik te maken van een online platform, die inwoners de digitale mogelijkheid biedt om op een laagdrempelige manier mee te denken, feedback of hun mening te geven (edemocracy). Ook na het coronatijdperk biedt deze tool een meerwaarde. Het initiatief kan ook komen vanuit inwoners (overheidsparticipatie). In dat geval worden wij uitgenodigd mee te doen. Een dergelijke uitnodiging vraagt van ons om een open en nieuwsgierige houding. […] Vervolgens gaat het om het onderhouden van de relatie: het vasthouden van de betrokkenheid en het vertrouwen (duurzaam verbinden). Dit is niet vanzelfsprekend, maar een punt van blijvende aandacht. Dat vraagt iets van de manier waarop wij ons werk doen. Het betekent werken als lerende organisatie en open staan voor feedback, binnen en buiten de organisatie.

Een opgave voor ons allemaal (bestuur en organisatie), die bovenal vraagt om een verandering in onze rolneming en ons (werk)gedrag.”

Concreet betekent dit bijvoorbeeld dat de gemeente minder wil handelen vanuit harde, inhoudelijke beleidskaders, maar flexibel wil zijn in de uitvoering. Of bijvoorbeeld meer waarde toekennen aan een gebalanceerd, afgewogen beleidsproces waarin alle belangen zijn meegenomen.

3.2

Communicatievisie en dienstverleningsvisie

Naast de visie op participatie is de communicatievisie van de Heerde relevant in relatie tot inwonerparticipatie. Heerde stelt dat communicatie integraal onderdeel is van de primaire processen van de gemeente, waaronder het bestuur van de gemeenschap, beleids- en planvorming en dienstverlening. De aanleiding voor de gemeente om een communicatievisie op te stellen, is dat communicatie niet vanzelf goed gaat. De gemeente heeft ideeën van inwoners en medewerkers, trends, de kern van het collegeprogramma, de visie van de gemeente Heerde én de dienstverleningsvisie vertaald naar een communicatievisie met vijf hoofdlijnen. De communicatievisie vormt in Heerde de paraplu waaronder strategieën ontwikkeld worden en die keuzes beïnvloedt als het gaat om de inzet.

pagina 23/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Een korte toelichting op de visie en de vijf hoofdlijnen is hieronder geschetst: 1. Goede informatievoorziening blijft de basis De gemeente wil haar inwoners zo goed mogelijk informeren, over gemeentelijke producten en diensten (van paspoort tot uitkering en van zorgvoorziening tot subsidie), maar ook over plannen, projecten, fysieke werkzaamheden, inspraakmogelijkheden, agenda’s van de gemeenteraad en bestuurlijke besluiten. 2. Van vertellen naar in gesprek De verhouding tussen de gemeente en inwoner verandert: waar Heerde eerder een hiërarchische relatie hadden, is de gemeente nu gericht op een meer gelijkwaardige relatie. Heerde vertelt als gemeente steeds minder hoe het moet en vraagt haar inwoners om mee te denken, mee te praten en mee te doen. 3. Zeg wat je doet en doe wat je zegt Begrip voor motieven, afwegingen en keuzes zorgt dat de samenwerking verbetert. De gemeente Heerde laat vaak wel zien wat ze doet, maar lang niet altijd waarom. In de praktijk zorgt het voor onbegrip of kritiek. De gemeente kiest voor transparantie, verwachtingenmanagement en afspraak is afspraak. Dat vraagt iets van medewerkers en collegeleden, in hun persoonlijke gedrag, werkwijze en communicatie. De uitgangspunten daarvoor zijn vastgelegd in onze visie op dienstverlening. 4.

Optimaal online én offline De gemeente heeft als uitdaging om goed aan te sluiten op haar inwoners, die enerzijds steunen op online vormen van online informatie en communicatie en anderzijds juist gebruik maken van traditionele vormen. De gemeente wil een goede balans tussen online en offline communicatie. 5. Herkenbaar zijn en begrepen worden De gemeente stelt dat een herkenbare afzender de mogelijkheid geeft om een gesprek aan te gaan. Een begrijpelijke boodschap geeft mensen daarnaast de mogelijkheid om het ergens over te hebben. Dit is omgevingsbewust aldus Heerde. De huisstijl speelt daar een grote rol in. Voor elk van de vijf hoofdlijnen heeft de gemeente ook geformuleerd wat ze de komende jaren gaan doen en hoe ze dat gaan doen. Een aantal punten is met name belangrijk in het kader van inwonersparticipatie. Zo gaat de gemeente inzetten op bereiken. Heerde gaat aan de relatie werken en de verbondenheid binnen de samenleving versterken (en met de organisatie), door inwoners op te zoeken in plaats van hen vragen naar de gemeente toe te komen. Daarnaast is de gemeente actief met een visie op participatie, omdat Heerde goede keuzes wil kunnen maken als het gaat om participatie. Uitvoering van de visie op het punt van participatie gaat verder dan communicatie, stelt de gemeente.

Het gaat om een andere manier van werken, het betekent werken als lerende organisatie en open staan voor feedback, binnen en buiten de organisatie. Een ander punt waar de gemeente mee aan de slag gaat is vragen en luisteren, hiervoor heeft Heerde een participatieplatform aangeschaft. Het participatieplatform geeft de mogelijkheid om enquêtes uit te zetten en om eenvoudig terugkoppeling te geven. Niet alleen de participatievisie, maar ook de dienstverleningsvisie van de gemeente is relevant omdat deze iets zegt over het contact met haar inwoners. In de visie op de dienstverlening heeft de gemeente Heerde primair een dienende en ondersteunende rol ten opzichte van de burgers. Ze is er voor de burger en niet andersom. Voor de gemeente Heerde is een goede dienstverlening en contact met de burgers daarom gewoon. De gemeente kan niet alle maatschappelijke uitdagingen alleen aangaan, en wil daarom samenwerken met de burgers. Heerde stelt dat door samen te werken een beter eindresultaat ontstaat. Daarin hebben de gemeente en de burgers beiden een duidelijke rol. De pagina 24/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

gemeente ziet de burger als klant, die rechten maar ook verantwoordelijkheden heeft. In de dienstverleningsvisie zijn vijf uitgangspunten geformuleerd, die vijf uitgangspunten zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

3.3

situatie van de inwoner bepaalt de keuze, aandacht voor de mens, maatwerk als het moet, standaardisatie als het kan, eenvoud in processen en digitalisering en nieuw en vooruitstrevend.

Uitnodigingsplanologie en de Omgevingswet

In Heerde wordt gewerkt vanuit de dienstverleningsvisie, de communicatievisie en de recent opgestelde visie op participatie, maar de gemeente betrekt inwoners al veel langer actief bij projecten en besluitvorming. Vanaf 2013 is de gemeente Heerde steeds meer gaan werken met kaders waarmee initiatiefnemers kansen krijgen voor gebiedsontwikkeling waarbij het bereiken van maatschappelijke meerwaarde voorop staat. Daarmee werkt de gemeente volgens de principes van uitnodigingsplanologie. Er is bij uitnodigingsplanologie sprake van een vorm van overheidsparticipatie. Met de toepassing van uitnodigingsplanologie wil de gemeente de ruimte geven aan ruimtelijke initiatieven, ook als deze niet binnen de geldende regelgeving- of kaders vallen. Zulke initiatieven kunnen immers maatschappelijke meerwaarde creëren en zijn vanuit dat oogpunt voor de gemeente belangrijk. De maatschappelijke meerwaarde wordt door de gemeente breed opgevat en kan onder meer gaan om ruimtelijke-, sociaal-maatschappelijke-, economische- en duurzame meerwaarde 4. Initiatiefnemers lezen in een daarvoor opgestelde leidraad wat van hen wordt gevraagd bij uitnodigingsplanologie 5. Het college van B&W neemt gedurende het proces een grondhouding aan of zij positief of negatief tegenover het initiatief staat.

Indien het college van B&W daar behoefte aan heeft wordt aan de raadscommissie Ruimte een advies gevraagd over de plannen van de initiatiefnemer. Het is uiteindelijk het college van B&W dat besluit om wel of geen omgevingsvergunning te verlenen, conform de gebruikelijke procedure. Indien die procedure vraagt om planologische aanpassingen, neemt de raad daar tevens een besluit over. In 2018 is in opdracht van het gemeentebestuur een evaluatieonderzoek op de uitnodigingsplanologie uitgevoerd. Daarbij is gekeken of:  de doelstellingen van uitnodigingsplanologie zijn bereikt,  de beoogde principes van uitnodigingsplanologie in praktijk werkzaam zijn en  of dit ook in de praktijk als zodanig wordt ervaren. In de evaluatie wordt gesteld dat uitnodigingsplanologie in de Heerder praktijk werkt, maar dat er wel verbeteringen moeten worden doorgevoerd. Deze verbeteringen richten zich primair op de communicatie, samenwerking, proces en kwaliteitszorg. Het college heeft op basis van het evaluatierapport ingestemd met de conclusies en aanbevelingen en heeft de evaluatie en het vervolgproces conform het advies voorgelegd aan de commissie Ruimte 6.

In de uitvoeringsparagraaf van de Structuurvisie Heerde 2025 heeft de gemeenteraad het begrip “meerwaarde” verder uitgewerkt. Afhankelijk van het gebied of de locatie van het plan kan aan een aspect meer of minder waarde worden toegekend. 5 Bron: Leidraad Initiatieven, Uitnodigingsplanologie - gemeente Heerde 6 Advies aan college 6 februari 2018. De commissie Ruimte geïnformeerd op 19 februari 2018. 4

pagina 25/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Aanbevelingen uit evaluatierapport Uitnodigingsplanologie (2018) 1. Ga verder met uitnodigingsplanologie en ontwikkel die door! 2. Wees zichtbaar! Nodig actief uit! Laat resultaten zien! 3. Voorkom altijd (de schijn van) van willekeur! 4. Versterk het beoordelingskader voor uitnodigingsplanologie! 5. Verbeter de samenwerking bij beleidsvoorbereiding en uitvoering! 6. Blijf werken aan het actueel houden van een door de raad vastgestelde visie! 7. Stuur op kwaliteit! Ontwikkel hiervoor een hulpmiddel! 8. Begeleid alleen die plannen die ook werkelijk een kans hebben om uitgevoerd te kunnen worden! 9. Voorkom dat marktpartijen met een strategisch doel het proces gaan vertragen! 10. Pak de regie en stuur op tijd om verwachte en gevreesde effecten die maatschappelijke onrust oproepen te beheersen! Gemeente, laatje zien! Het werken met uitnodigingsplanologie beschouwt de gemeente als belangrijke voorbereiding voor de komst van de Omgevingswet. De Omgevingswet wordt per 1 juli 2022 van kracht. Met de Omgevingswet wordt ruimte bieden aan initiatieven uit de samenleving belangrijker en wordt de gemeente bij het beoordelen van initiatieven geacht te werken vanuit een uitgangspunt van ‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’. Door de toepassing van uitnodigingsplanologie anticipeert de gemeente actief op deze verandering.

Naast uitnodigingsplanologie heeft de gemeente de afgelopen jaren geïnvesteerd in het opstellen van een omgevingsvisie. Hierin vormde betrokkenheid en participatie van de samenleving een belangrijke pijler. Voor het opstellen van omgevingsvisie wilde de gemeente nadrukkelijk niet alleen inwoners betrekken. Vanuit de overtuiging dat vooral professionals een waardevolle bijdrage kunnen leveren vanwege het specifieke onderwerp, heeft de gemeente hen de hoofdrol gegeven. De gemeente heeft veelal netwerkpartners betrokken, zoals natuurorganisaties, welzijnsorganisaties, de Veiligheidsregio en de GGD. Met hen is in twee sessies gekeken naar de kwaliteiten van de gemeente Heerde, de belangrijkste maatschappelijke trends en ontwikkelingen, en de grootste opgaven in relatie tot de ‘omgeving’. De opbrengst hiervan vormde de basis voor de gesprekken met inwoners, die door de coronacrisis grotendeels digitaal hebben plaatsgevonden. Allereerst konden inwoners via (online) vragenlijsten hun mening geven over de geleverde input door de netwerkpartners. Daarnaast zijn zogeheten toekomstgesprekken gevoerd. De gemeenteraad is bij deze onderdelen betrokken via de klankbordgroep Omgevingswet en de werkgroep ‘democratische verbinding’. Met dit uitvoerige participatietraject met netwerkpartners en inwoners wil de gemeente draagvlak genereren voor de uiteindelijke omgevingsvisie.

Het doel is dat de bredere samenleving zich uiteindelijk kan vinden in de uitgangspunten in dit strategische document.

3.4

Beleid in uitvoering

Binnen de gemeentelijke organisatie is er sprake van ambitie en enthousiasme voor inwonersparticipatie. Dit wordt uitgedragen door de medewerkers en het college van B&W. Er is de overtuiging dat de gemeente het niet alleen kan en de om samen met inwoners invulling te geven aan beleidsvorming- en uitvoering. Er wordt gesproken over een omslag die de gemeente doormaakt in de

pagina 26/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

verhouding tot inwoners. De ambitie is om van ‘vertellen’ naar ‘in gesprek gaan’, waarvan de basis in de communicatievisie ligt. Daar past participatie en betrokkenheid van inwoners bij. Deze welwillende en positieve houding ten aanzien van participatie, uitgedragen en bevestigd door zowel het college van B&W en de ambtelijk leidinggevenden, biedt overigens geen garantie dat hier uitgebreid en intensief gevolg aan wordt gegeven. Daarbij is overigens geen sprake van onwil, maar de vertaling van de visie naar concrete procedures en werkprocessen heeft nog nauwelijks plaatsgevonden. Hierdoor zijn er medewerkers die stellen dat zij participatie als een ‘containerbegrip’ ervaren, dat op zichzelf te weinig houvast geeft voor hun dagelijks handelen. De gemeentesecretaris heeft een participatievisie voorbereid, om richting te geven aan hoe de gemeente met participatie omgaat en wat inwoners kunnen verwachten. Een conceptversie van de visie is aan de orde geweest in het driehoeksoverleg tussen burgemeester, gemeentesecretaris en de (toenmalige) griffier. De participatievisie is vastgesteld door het college en besproken in de raadscommissie (11 januari 2021). Uit de gesprekken met medewerkers bleek dat de visie op dit moment slechts bij een enkeling bekend is.

Voor zover gebleken is in het onderzoek heeft slechts een beperkt aantal medewerkers een bijdrage geleverd aan de participatievisie. Medewerkers die momenteel al wel met de participatievisie bekend zijn, hopen dat de visie nog verder wordt uitgewerkt zodat deze heldere kaders geeft hoe er in praktijkcasussen met participatie wordt omgegaan. Die ruimte is er ook. Zo wordt benadrukt dat de visie niet in beton gegoten is. De verwachting van zowel de betrokkenen bij het opstellen van de participatievisie als bij medewerkers die open staan voor de intensivering van de betrokkenheid van de inwoners is dat de visie verder moet worden gevormd en concreter kan worden gemaakt na bespreking in de organisatie en met de raad. 7 Het onderliggende rekenkameronderzoek kan daar mogelijk een bijdrage aan leveren. Er is geen planning gegeven wanneer deze concretiseringsslag wordt gemaakt. Voor de uitvoering van participatie is in Heerde geen beleid vastgesteld. Dat hoeft ook niet altijd, zo geven medewerkers aan, want het vormgeven van een participatietraject vraagt maatwerk. Tegelijkertijd wordt door een aantal medewerkers wel de behoefte uitgesproken om tot een beleidsdocument te komen, waarmee participatie beter geborgd is binnen de processen. Op dit moment is het vormgeven van participatie nog afhankelijk van de inzet van individuele medewerkers, veelal de projectleider.

Hij of zij moet in de voorfase met een plan komen of en zo ja hoe inwoners worden betrokken. Dit plan wordt dan vaak met collegeleden gedeeld, maar deze werkwijze is niet geformaliseerd. In de participatievisie is het voornemen geformuleerd om met startdocumenten te werken. In de uitvoering is deze aanpak bij medewerkers (nog) niet bekend. Wel is er geoefend met andere aanpakken maar die zijn niet structureel ter hand genomen of worden slechts in bepaalde domeinen ingezet 8. In de praktijk betekent dit dat medewerkers iedere keer kijken naar specifieke stakeholders en doelstellingen om te bepalen wat de kaders voor participatie zijn. Op basis daarvan wordt gekeken naar de beschikbare instrumenten en welke het beste passen bij de doelgroep. Het betrekken van inwoners gebeurt in de praktijk veelal vanuit de onderste treden van de participatieladder, zoals informeren en raadplegen, zo is de waarneming van medewerkers.

7 8

Overigens geeft het merendeel van de raadsleden aan grotendeels onbekend te zijn met deze visie. Voorbeelden van zulke aanpakken die fragmentarisch worden ingezet zijn het Kaderdocument sociaal domein (2021-2025), Inspiratieboekje van de Leefbaarheidsalliantie Gelderland en Afwegingskader burgerparticipatie bij beleid van ProDemos

pagina 27/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

In de gevoerde gesprekken wordt meegegeven dat participatie niet voor alle onderwerpen even geschikt is. De ervaring van medewerkers in Heerde is dat inwoners zich voornamelijk bezighouden met concrete en tastbare onderwerpen. Bij het opstellen van bijvoorbeeld de visie voor de RES en de Omgevingswet is gebleken dat het betrekken van inwoners is lastiger is bij abstracte onderwerpen (als het vormen van een visie). Bij de totstandkoming van de omgevingsvisie is daarom gekozen om eerst input bij netwerkpartners op te halen voordat keuzes en dilemma’s aan inwoners zijn voorgelegd. Het idee daarbij was dat netwerkpartners vanuit hun professionele kijk beter in staat zijn om op een abstract niveau over ruimtelijke ordening op de lange termijn na te denken. Ditzelfde geldt voor de RES, het bleek in Heerde een onderwerp waarbij het in de opstartfase lastig is voor inwoners om over mee te denken. De gemeente heeft dit opgelost door in te zetten op informeren en bewoners vrijelijk tijdens georganiseerde ateliers te laten associëren over aangrenzende onderwerpen zoals natuur en toerisme.

3.4.1

Voorbeelden van participatie

De gemeente probeert in alle domeinen aan participatie te doen. Binnen het sociaal domein is er sprake van een geïnstitutionaliseerde adviesraad met zowel personen die beroepsmatig bij het beleid zijn betrokken als vrijwilligers. Daarnaast wordt er op projectbasis door inwoners geparticipeerd. De gemeente organiseerde een fotowedstrijd ‘samen zijn wij Heerde’, waarbij zo’n 500 inwoners hebben gestemd op hun favoriete inzending. Binnen dit project besteedde de gemeente nadrukkelijk aandacht aan de communicatie en terugkoppeling. Zo werd er via verschillende kanalen gecommuniceerd over de uitslag. Recentelijk heeft de gemeente samen met de leerlingenraad van een middelbare school een livestream-concert georganiseerd. Hier namen zo’n 80 mensen aan deel. Midden in de coronatijd wordt dit gezien als een geslaagd evenement. In een ander participatietraject vroeg de gemeente inwoners mee te denken bij het verzinnen van een naam voor het nieuwe ‘sociale centrum’ in de gemeente. Vanuit verschillende inzendingen werd uiteindelijk een selectie van vijf namen opgesteld waar inwoners op konden stemmen. Dit werd het ‘Steun Informatie Punt’ (STIP). Dit traject was leerzaam voor de gemeente, het college kon wennen aan en ervaring opdoen met hun (andere) rol bij participatietrajecten, waarin inwoners een beslissende stem hebben.

Zoals al genoemd is er in het ruimtelijk domein al langer ervaring met participatietrajecten, met name vanuit projecten in het kader van uitnodigingsplanologie. Uitnodigingsplanologie wordt door medewerkers van de gemeente gewaardeerd, omdat het gevoel leeft dat de gemeente niet alleen de waarheid in pacht heeft. Projecten binnen uitnodigingsplanologie stellen de maatschappelijke meerwaarde en toegevoegde kwaliteit aan de leefomgeving voorop. Door deze manier van denken kan de Heerde op een andere manier omgaan met de omgeving en meer ruimte bieden aan initiatieven. Bij uitnodigingsplanologie ligt de verantwoordelijkheid voor het betrekken van de buurt bij initiatiefnemers zelf. Dit kan in de praktijk tot lastige situaties leiden in de ogen van wethouders en medewerkers, met name omdat de gemeente en de initiatiefnemers in veel gevallen andere standaarden hanteren wat participatie inhoudt. Hier worden door de gemeente geen concrete verwachtingen over meegegeven.

3.4.2

Communicatie bij participatie

Als het gaat over inwonersparticipatie wordt door medewerkers en collegeleden ook vaak gewezen op de communicatievisie. Deze wordt binnen de gemeente breed gedragen. Het initiatief voor de pagina 28/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

communicatievisie kwam vanuit de medewerkers zelf, bij het eerdere gebrek aan gemeenschappelijke uitgangspunten. De visie is samen met medewerkers opgesteld en voor de verschillende afdelingen zijn concrete vertalingen gemaakt. De opgestelde visie geeft in de ogen van betrokkenen nu meer richting hoe de gemeente met inwoners communiceert, bijvoorbeeld welke kanalen (sociale media, website, Schaapskooi, etc.) worden ingezet voor welke berichten. De hoofdlijnen van de communicatievisie zijn volgens medewerkers ook van invloed op de participatieaanpak van de gemeente, bijvoorbeeld op het gebied van herkenbaarheid en voorspelbaarheid. Het gaat erom dat inwoners begrijpen wat de gemeente doet en wat er van de gemeente verwacht kan worden. Binnen participatietrajecten is er in Heerde veel aandacht voor communicatie met participanten. In het voor- en naproces van participatie wordt via verscheidene kanalen gecommuniceerd, bijvoorbeeld via sociale media, Schaapskooi en de eigen website. Goede communicatie draagt in de ogen van betrokkenen bij aan het transparant maken van de wederzijdse verwachtingen, bijvoorbeeld over wat er met de inbreng van inwoners is gedaan. Voor speciale projecten is er daarnaast de website Samenwerkenaanheerde.nl waarop de gemeente communiceert over de voortgang van projecten zoals de omgevingsvisie, het sportbeleid en de RES.

Voor de projecten wordt richting inwoners inzichtelijk gemaakt welke stappen er moeten worden gezet en hoe er in elke stap met input van inwoners wordt omgesprongen. De website functioneert daarnaast als een digitaal platform waarmee de gemeente ideeën ophaalt, mini-enquêtes uitzet en om de opvattingen en meningen van inwoners vraagt. In principe kunnen alle inwoners zich voor het platform registreren. Tot op heden hebben zich ongeveer 140 mensen aangemeld. Het platform is door de gemeente Heerde in 2020 in gebruik genomen. De coronacrisis heeft de invoer versneld omdat er plots de behoefte ontstond om op digitale manieren met inwoners in contact te staan om hun mening op te halen. Dat was de gemeente niet gewend: voor de coronacrisis organiseerde de gemeente vooral fysieke oploopjes zoals informatieavonden om met inwoners in gesprek te gaan. De ervaringen met het digitale platform zijn tot op heden positief, ook al wordt door medewerkers wel benadrukt dat er slechts op beperkte schaal met het platform is gewerkt. Het platform kent een actieve beheergroep bestaande uit medewerkers met diverse disciplines die bepalen of een initiatief of project zich voldoende leent voor digitale participatie. Daarbij wordt gekeken naar de aard van het project: hoe concreet is het en met welke doelstelling wil de gemeente inwoners bevragen.

Zo moet worden voorkomen dat het platform ontaardt in een soort online forum waarop iedereen ongelimiteerd reacties en meningen kan uiten. Ook na de coronacrisis wil de gemeente het platform blijven inzetten als een van de instrumenten binnen de participatieaanpak. Andere participatiemogelijkheden zoals bijvoorbeeld informatiebijeenkomsten, ateliers en inspraakvonden blijven ook bestaan.

3.4.3

Uitdagingen bij participatie

Gevraagd naar uitdagingen voor de komende periode komen betrokkenen ook met een aantal knelpunten die op dit moment bij de uitvoering van participatie worden ervaren. De eerste daarvan is de beschikbare capaciteit. Door verschillende medewerkers wordt aangegeven dat er eigenlijk weinig tijd extra beschikbaar is om participatie-activiteiten uit te voeren. Daardoor wordt, tegen hun eigen wil, participatie neergezet als een keuze: als je besluit breed te investeren in het betrekken van inwoners betekent dat dat je op andere gebieden minder kunt doen. Het inrichten van een participatietraject moet veelal erbij gedaan worden, wat feitelijk neerkomt op lastenverzwaring van het takenpakket. Het is niet zo dat de gemeente ruimte heeft om mensen zo maar vrij te spelen. pagina 29/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

In de tweede plaats is ook de timing van het betrekken van de raad een vraagstuk. Op dit moment komt de raad in veel gevallen pas in beeld ten tijde van besluitvorming. In het raadsvoorstel wordt door het college, waar relevant, aangegeven hoe de participatie met omwonenden is uitgevoerd. Het uitvoeren van participatie is geen garantie dat alle participanten zich uiteindelijk in het plan kunnen vinden en ermee instemmen. Consensus en draagvlak is, hoewel dat wel kan worden nagestreefd, niet altijd de uitkomst van participatietrajecten, zo geven medewerkers aan. De beleving is dat er altijd mensen ontevreden zullen zijn, hetgeen een logisch gevolg zou zijn van het feit dat initiatieven tot daadwerkelijke verandering in de leefomgeving leiden. Het is aan de gemeenteraad om uiteindelijk een besluit over een voorstel te nemen. Daarbij bestaat in de ogen van medewerkers van de organisatie het gevaar dat raadsleden kunnen meegaan in het protest dat enkelingen laten horen. Daarmee zou het algemeen belang (en de zwijgende instemmende meerderheid) uit het oog worden verloren. Inspreekreacties kunnen soms grote gevolgen hebben. Dat kan ook als ten koste gaat van een zorgvuldig en langdurig voorbereidingstraject met inzet van verschillende specialisten en externe deskundigen.

Hierdoor ontstaat volgens medewerkers van de gemeente het risico dat een beeld ontstaat van een onbetrouwbare en onvoorspelbare overheid. Er zijn ook voorbeelden waarbij de raad in een vroegtijdig stadium is betrokken om mee te denken over de uitvoering van participatie. Zo is voor het betrekken van inwoners bij de totstandkoming van de omgevingsvisie door de commissies Democratische verbinding en Omgevingswet meegedacht over een geschikte strategie. De belangrijkste door de raad ingebrachte elementen zijn daarna ook overgenomen. Zo hadden raadsleden vooraf specifieke wensen om de jeugd te betrekken, waardoor er onder meer is samengewerkt met scholen. Het op deze manier vroegtijdig betrekken van raadsleden is positief ervaren, en het idee heerst dat dat raadsleden zich ook meer verbonden voelen met de uiteindelijk gekozen aanpak. Het expliciet betrekken van raadsleden betekent ook een langer danwel extensiever participatietraject. Dit vraagt om meer inzet vanuit het ambtelijke apparaat. In de laatste plaats wordt door medewerkers als verbeterpunt aangedragen om meer in te zetten op bewustwording en het collectieve leerproces. Alhoewel er onder medewerkers groot enthousiasme is voor participatie, is het niet altijd top of mind.

De omslag van ‘vertellen naar in gesprek gaan’ wordt ervaren als een transitie die vraagt om een groeiend bewustzijn van de toegevoegde waarde van participatie. Hierbij wordt bijvoorbeeld gedacht aan de hogere kwaliteit van voorstellen of het verkrijgen van steun. Het idee is dat door het binnen de organisatie delen van succesverhalen participatie beter zal worden verankerd in het dagelijks handelen van de medewerkers.

3.4.4

Initiatieven uit de samenleving

De belangrijkste vorm van overheidsparticipatie in Heerde komt voort uit uitnodigingsplanologie. Deze aanpak is sterk gericht op ruimtelijke projecten. Naast uitnodigingsplanologie heeft de gemeente nog geen overkoepelend beleid rondom het mogelijk maken en deelnemen aan initiatieven uit de samenleving. Er wordt wel op kleine schaal geëxperimenteerd met vormen van overheidsparticipatie. Zo is er een samenwerking met de provincie Gelderland om subsidies voor initiatieven uit de samenleving beschikbaar te stellen. Via het STIP wil de gemeente de ruimte voor dit soort initiatieven bieden, maar tot op heden komt er nog relatief weinig binnen. Dat is op zich niet zo verwonderlijk in de ogen van betrokkenen omdat de gemeente er tot op heden nog niet actief richting inwoners over heeft gecommuniceerd. Bovendien wordt ook hier beschikbare capaciteit opgevoerd als aandachtspunt, want hoe kan de gemeente nu een traject financieel steunen zonder daarbij goede ambtelijke ondersteuning te kunnen bieden? Aan de andere kant is de ervaring met de uitgevoerde trajecten tot pagina 30/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

op heden positief. Zo is de herinrichting van het centrum van Wapenveld deels vanuit de dorpsraad gekomen. De dorpsraad kwam met ideeën waar de gemeente bij heeft aangesloten.

3.5

Opvattingen inwoners bij inwonersparticipatie

In het kader van dit onderzoek is ook met inwoners gesproken over hun verwachtingen en ervaringen bij participatietrajecten. Het betreft hier inwoners die ervaringen hebben met participatietrajecten. In die zin gaat het om een beperkte en selecte groep inwoners. Voor bewoners is het belangrijk om mee te denken en te praten over plannen van de gemeente. Vooral als het gaat over concrete, ruimtelijke projecten hebben bewoners opvattingen die ze graag met de gemeente delen en waarvan ze verwachten dat deze worden meegewogen bij besluitvorming. Dit gevoel leeft in het bijzonder sterk als het gaat om gemeentelijke projecten die concrete veranderingen aan de leefomgeving van inwoners tot gevolg hebben. Daarnaast zijn er inwoners die een algemeen verantwoordelijkheidsgevoel hebben om bij te dragen aan de toekomst van de gemeente en die het daarom belangrijk vinden om te participeren, ook als het gaat om projecten die niet direct betrekking hebben op hun eigen leven. Zij geven aan het te makkelijk is om aan de zijlijn te staan en commentaar te leveren, en dat het juist belangrijk is om mee te denken en mee te doen. Hierbij wordt wel opgemerkt dat het veelal dezelfde bewoners zijn die zich op eigen initiatief bij de gemeente melden. Er kan vaak niet worden gesproken van een evenwichtige afspiegeling van de Heerder bevolking.

Oververtegenwoordigd zijn inwoners die al actief zijn in lokale verenigingen, initiatieven en sociale organisaties, of vanuit hun professionele achtergrond geïnteresseerd zijn in de participatie-inspanningen van en geboden mogelijkheden door de gemeente. De meeste inwoners gebruiken de Schaapskooi om zich te laten informeren over plannen en inspraakmogelijkheden door de gemeente. De Schaapskooi heeft een groot bereik en is daarmee geschikt om een brede groep inwoners in de samenleving te mobiliseren om te participeren. Tegelijkertijd wordt aangegeven dat op deze manier wel erg veel van de oplettendheid van bewoners wordt verwacht, om de aankondigingen in het huis-aan-huisblad actief volgen. Naar mening van inwoners zou de gemeente meer energie kunnen steken in het actief informeren van bewoners, zeker als het gaat over ruimtelijke projecten. Bij zulke ingrijpende projecten geven inwoners aan dat het fijn zou zijn om eerder op de hoogte gesteld te worden van participatiemogelijkheden, bijvoorbeeld door een persoonlijk gesprek of een persoonlijke aankondiging in de brievenbus. De ervaringen van inwoners bij participatietrajecten zijn wisselend, zowel positief als negatief.

De omgevingsvisie is een voorbeeld van een geslaagd participatietraject, waarbij de gemeente duidelijk heeft uitgelegd wat de doelstelling was en op welke manier er met de inbreng van inwoners zou worden omgegaan. Door betrokkenen wordt hierbij vooral de actieve communicatie door de gemeente geroemd, onder meer via een website en door updates via e-mail. Die was onmisbaar om mensen betrokken te houden, omdat vanwege corona geplande fysieke bijeenkomsten niet konden doorgaan. Het oordeel over de betrokkenheid bij participatietrajecten als onderdeel van uitnodigingsplanologie is over het algemeen veel minder positief, met teleurstelling tot gevolg. Veel bewoners geven aan dat hun inbreng onvoldoende serieus wordt meegewogen en dat de plannen van de projectontwikkelaar vaak niet aanpasbaar zijn. De initiatiefnemer krijgt van de gemeente de opdracht om de buurt bij zijn projectplannen te betrekken, wat veelal resulteert in een informatiebijeenkomst. Buurtbewoners hebben echter vaak hele andere verwachtingen van zulke bijeenkomsten: zij willen niet alleen geïnformeerd worden, maar ook een stem hebben in de uitwerking. Daar is maar beperkt ruimte voor, pagina 31/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

wat buurtbewoners het gevoel geeft dat de plannen al klip en klaar aan hen zijn gepresenteerd. Dat wordt door hun niet ervaren als participatie. Veel betrokkenen ervaren daarom dat de gemeente de ambitie om in plaats van te vertellen daadwerkelijk in gesprek te gaan, niet of onvoldoende waarmaakt. In het geval van uitnodigingsplanologie is het niet de gemeente, maar de initiatiefnemer die een voortrekkersrol krijgt om de buurt te betrekken. Deze rolverdeling wordt door inwoners slecht begrepen. Initiatiefnemers geven op hun beurt aan dat zij zodra zij daarvoor de ruimte hebben gekregen van de gemeente, tijd en energie investeren in het uitwerken van hun plannen. Als zij eenmaal hun plannen, volgens afspraak, presenteren aan de overige belanghebbenden, betekent dit niet alleen dat zij al veel keuzen hebben afgewogen, maar ook dat ze een belang hebben in de spoedige voortgang van hun gekozen initiatief. De andere belanghebbenden (veelal omwonenden) krijgen echter bij de presentatie van de plannen voor het eerst inzicht in het initiatief, dat op vele aspecten ingrijpende gevolgen kan hebben voor hun woon- en leefgenot. Het is begrijpelijk dat zij daar allerlei bedenkingen, bezwaren en wijzigingen bij hebben.

In veel gevallen gaat het dan echter om wijzigingen en aanpassingen die de initiatiefnemer in zijn eigen voorbereiding heeft overwogen en om hem moverende redenen heeft afgewezen. Daarmee is hij weinig bereid om die wijzigingen opnieuw in overweging te nemen. Deze situatie leidt onwillekeurig bij beide partijen tot irritatie en in sommige gevallen frustratie. De initiatiefnemer vindt dat hij aan zijn taak om de buurt te informeren heeft voldaan terwijl de buurt zich onvoldoende gehoord voelt en zich daarom richting de gemeente keert om diens opvattingen (nogmaals) onder de aandacht brengt, in de veronderstelling dat de gemeente nog tegemoet kan komen aan de wensen van de omwonenden. De manoeuvreerruimte voor de gemeente is echter in deze gevallen beperkt en niet overeenkomstig met de manier van werken van uitnodigingsplanologie. De gemeente heeft immers al eerder zijn fiat gegeven door het afgeven van een positieve grondhouding. Dat betekent niet dat de gemeente het niet probeert. Er vinden wel degelijk gesprekken tussen de gemeente, ontwikkelaar en de omwonenden plaats, niet in de laatste plaats aangemoedigd en op verzoek van de gemeenteraad die vanuit de volksvertegenwoordigende rol signalen opvangt dat er weinig draagvlak voor de plannen bestaat. Maar de ervaring leert dat dergelijke gesprekken geen fundamentele wijzigingen opleveren.

Daarmee rest voor sommige omwonenden alleen nog de juridische weg om de planvorming de dwarsbomen, wat overigens wel de uitzondering is. De rode draad is dat inwoners overwegend ontevreden zijn over zowel het proces als de uitkomst van de georganiseerde participatie bij uitnodigingsplanologie. De gemeente slaagt er onvoldoende in om aan de voorkant duidelijk te maken welke inspraakmogelijkheden inwoners hebben, met teleurstelling en boosheid tot gevolg. Vanuit de uitgangspunten van de uitnodigingsplanologie heeft de gemeente aan de initiatiefnemer aangegeven positief te staan ten aanzien van de uitwerking van de plannen. De initiatiefnemer verstaat dit makkelijk als dat de gemeente diens initiatief steunt. Zo ervaren de overige belanghebbenden ook de positie van de gemeente, terwijl zij juist van de gemeente verwachten dat deze het proces van inspraak en betrokkenheid regisseert, de benodigde informatie actief deelt én opkomt voor de belangen van de omwonenden.

pagina 32/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Al met al ontstaat voor de inwoners zo een wisselend, en in ieder geval geen betrouwbaar beeld van de positie van de gemeente, dat ook weer nadelig uitwerkt voor de toekomstige bereidheid om te participeren.

3.6

Opvattingen raadsleden bij inwonersparticipatie

In het kader van het onderzoek is met alle raadsleden van Heerde gesproken. Zij onderschrijven allen het belang om inwoners te betrekken bij gemeentelijk beleid. Zij zien in dat in de hedendaagse samenleving de inbreng vanuit de gemeenschap van meerwaarde is voor het beleid; dat betreft zowel het benutten van de in de samenleving aanwezige kennis en creativiteit als het belang voor het realiseren van draagvlak voor besluiten van de gemeente(raad). Bij raadsleden leven diverse beelden over (het belang van) participatie en het proces dat tot succesvolle participatie moet leiden. Zo benoemen meerdere raadsleden dat participatie al vroeg in een traject moet beginnen, inwoners moeten vanaf het begin (en eigenlijk al daarvoor) worden meegenomen. Over het effect van succesvolle participatie bestaat één dominant beeld, dat is dat participatie moet leiden tot draagvlak of ‘gehoord voelen’. De aanname die wordt gedaan is dat als het participatieproces goed verloopt draagvlak de uitkomst is, zelfs als niet iedereen zijn zin krijgt. Een raadslid geeft in dat kader aan dat participatie als ‘wapen’ kan worden gebruikt. Als een kleine groep mensen een afwijkende mening heeft (en houdt) dan moet de raad toch het algemene belang beschermen. Gehoord voelen betekent niet altijd dat het besluit in lijn is met een mening.

Participatie kan daarin ook een tegengesteld effect hebben, het betrekken van mensen doet veronderstellen dat ze mogen meebeslissen. Zo wordt geschetst dat het goed is om burgers bij beleid te betrekken, maar het wekt ook specifieke verwachtingen. Dat kan leiden tot teleurstellingen als de gemeente iets anders beslist. Net als medewerkers van de gemeente is het merendeel van de raadsleden niet bekend met actuele beleidsuitgangspunten met betrekking tot inwonersparticipatie die zij zouden kunnen benutten om participatieprocessen mee te toetsen en te beoordelen. De in voorbereiding zijnde participatievisie, die in januari 2021 is besproken in de raadscommissie, is voor het merendeel van de raadsleden onbekend. Raadsleden geven daarnaast aan niet te beschikken over een overzicht van lopende participatietrajecten en weten lang niet altijd hoe deze trajecten zijn verlopen. Dat maakt het voor hun lastig om de opbrengsten te beoordelen en daaruit af te leiden op welke wijze zij die opbrengsten moeten laten meewegen in hun besluitvorming. Raadsleden geven aan dat de informatievoorziening over participatie wat hen betreft niet altijd toereikend is. Er moet nog te vaak informatie gevraagd worden uit de raad en het is geen vanzelfsprekendheid dat in ieder beleidsstuk en voorstel is aangegeven hoe de communicatie (en participatie) geregeld is.

Vanuit de griffie is genoemd dat nagedacht wordt over de mogelijkheden om de raad in een eerder stadium bij participatie- en inspraaktrajecten te betrekken. Hierdoor krijgen de raadsleden meer inzicht in het verloop van dergelijke trajecten en hebben ze ook meer gelegenheid om met gebruikmaking van de opbrengsten hun eigen standpunt te bepalen. Vanuit het belang dat raadsleden hechten aan participatie, besteden zij in de besluitvorming er aandacht aan dat vanuit de gemeente ook daadwerkelijk ruimte aan inwoners is gegeven om hun mening te geven. Mocht naar mening van raadsleden de betrokkenheid van inwoners onvoldoende te zijn gefaciliteerd, dan zouden afzien van besluitvorming; eerst zouden zij verlangen dat de gemeente pagina 33/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

alsnog bewoners betrekt. Echter wordt ook genoemd dat regels aan participatie noodzakelijk zijn, omdat het niet wenselijk is dat inwoners alle plannen zelf gaan maken. Al met al ervaren raadsleden een gebrek aan beleidsuitgangspunten en een naar hun mening gefragmenteerde informatievoorziening. In de praktijk leidt dit er toe dat zij uitkomsten van participatieprocessen steeds elk voor zich beschouwen en beoordelen, zonder daarbij algemene uitgangspunten te hanteren.

pagina 34/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

4.

Rolopvattingen bij bestuurscultuur

Tijdens de start van het onderzoek is de rekenkamercommissie door de gemeenteraad verzocht om ook aandacht te besteden aan de bestuurscultuur van de gemeente Heerde. Nu is de cultuur van organisaties een breed begrip. Het is van betekenis voor alle aspecten van het handelen van de desbetreffende organisatie, in dit geval de gemeente Heerde, en daarmee ook voor de wijze waarop invulling wordt gegeven aan inwonerparticipatie. Dat maakt het relevant om bestuurscultuur en participatie in samenhang te beschouwen. Een andere aanleiding om aandacht te besteden aan de bestuurscultuur was dat in de lokale gemeenschap enige onrust was ontstaan over de uitlatingen van de oud-burgemeester in de lokale media na haar onverwachte en voortijdige aftreden. In de publieke opinie kwam de vraag aan de orde of hier sprake was van een ongelukkige samenloop van omstandigheden of dat het aftreden van de burgemeester gezien moest worden als een uiting van een minder prettige cultuur. Er is geen sprake geweest van onderzoek waarin de bestuurscultuur centraal heeft gestaan. Gezien de complexiteit van dit thema zou dat om zeer uitgebreide en intensieve aanvullende werkzaamheden hebben gevraagd.

Uiteindelijk zijn louter in gesprekken met de leden van het college van B&W, raadsleden en ambtenaren beelden opgehaald over de ervaren bestuurscultuur, met de nadruk op aspecten als transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit. Ook in de gesprekken met inwoners (participanten) is aan de orde gekomen hoe zij in het algemeen naar de gemeente kijken en hoe zij deze ervaren. Gezien deze invalshoek en aanpak moet ook benadrukt worden dat de uitgevoerde onderzoeksactiviteiten er niet op gericht zijn geweest om tot onderbouwde uitspraken over het aftreden van de toenmalige burgemeester te komen. In het kader van het ophalen van ‘beelden’ over de bestuurscultuur is onvermijdelijk daarover gesproken, maar de activiteiten waren niet gericht op een reconstructie van de gebeurtenissen, laat staan om te komen tot een oordeel over deze specifieke gang van zaken. De verkregen beelden zijn als zodanig eerste, algemene indrukken. Uit de gesprekken met ambtenaren, raadsleden en leden van het college van B&W volgt een algemeen beeld van de verschillende rolopvattingen bij inwonerparticipatie en over de bestuurscultuur. Een eerste belangrijk element binnen de bestuurscultuur in een kleine gemeente als Heerde, zowel bestuurlijk als ambtelijk, is de verwevenheid tussen de gemeenschap en de gemeentelijke organisatie. In de opgehaalde beelden is er één dominant.

Dat is het beeld van de gemeente als een kleine en overzichtelijke bestuurseenheid. Dat komt tot uiting in korte lijnen tussen bestuur en gemeenschap, bereikbare bestuurders (zowel college- als raadsleden) en een kleine ambtelijke organisatie die goed bekend is met de lokale gemeenschap. Ambtenaren en wethouders geven aan dat inwoners de weg naar het gemeentehuis in Heerde en naar de wethouders goed weten te vinden. In meerdere gesprekken is hiervoor als reden genoemd dat Heerde een zeer hechte sociale gemeenschap is, waar inwoners heel betrokken zijn en waar betrokkenheid goed is georganiseerd, bestuurders (zowel college- als raadsleden) bereikbaar zijn en de ambtelijke organisatie goed bekend is met de lokale gemeenschap. De gemeenschap (en gemeente) is niet alleen hecht, maar wordt ook wel ervaren als gesloten en verzuild. In het verlengde daarvan wordt genoemd dat buitenstaanders hun best moeten doen om daadwerkelijk deel uit te gaan maken van de lokale gemeenschap. In dergelijke verhoudingen schuilt een gevaar van cliëntelisme. Inwoners die de weg goed kennen naar het gemeentehuis of de bestuurder worden mogelijk (eerder) geholpen. De korte lijnen tussen bestuurders of ambtenaren enerzijds en inwoners anderzijds leiden er toe dat veel ‘zaken’ informeel kunnen worden afgedaan, in pagina 35/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

die zin dat weinig hoeft te worden vastgelegd. Hierdoor ontstaan, zo menen sommige inwoners, ondanks de kleine schaal toch betrekkelijk weinig transparante besluitvormingstrajecten. Dat leidt er geregeld toe dat achter bepaalde beslissingen de belangen van specifieke (groepen van) personen worden vermoed, of zelfs het bevoorrechten van personen. Opmerkelijk was dat in gesprekken met inwoners sommigen spontaan noemden dat zij hebben ervaren dat als zij zich lieten ondersteunen door professionals die goed bekend waren bij de gemeente (bijvoorbeeld bij de aanvraag van vergunningen), meer mogelijk leek dan wanneer zij zelf invulling gaven aan de contacten met de gemeente. In de gemeente Heerde gaan ambtenaren met veel bezieling met participatietrajecten aan de slag. Bij een aantal van de ambtenaren is de wens zichtbaar om inwoners te betrekken bij beleid en uitvoering, vanuit de overtuiging dat dit de beste resultaten oplevert. De burgemeester en wethouders zijn over het algemeen tevreden over hun ambtenaren. Wel wordt waargenomen dat de ambtelijke organisatie relatief klein is en dat er veel van hen gevraagd wordt; een kleine organisatie maakt kwetsbaar. Verschillende ambtenaren noemen dat er sprake is van een hoge werkdruk waardoor zij ervaren dat zij sommige klussen (zoals participatie) ‘er maar bij moeten doen’. Dit gaat onvermijdelijk ten koste van de kwaliteit.

Ambtenaren hebben hoge verwachtingen wat betreft inwonerparticipatie, waar veel idealisme in verankerd zit. Tegelijkertijd wordt daarover opgemerkt dat iedereen zijn eigen beeld heeft bij wat onder participatie wordt verstaan en dat (verouderde) patronen en werkwijzen binnen de organisatie moeilijk te veranderen zijn. Een opmerkelijke bevinding in het onderzoek is dat, ondanks de eerder genoemde verwevenheid tussen gemeente en gemeenschap, er in de gemeenschap sprake blijkt van het nodige wantrouwen ten aanzien van de gemeentelijke organisatie. Voor een deel wordt dat wantrouwen gevoed door die verwevenheid; soms wordt gesteld dat de gemeentelijke organisatie belangen van specifieke inwoners dient. Voor een deel is het wantrouwen mogelijk terug te leiden in het feit dat verschillende inwoners problemen in het contact met de gemeente ervaren, zoals bij het adequaat reageren op vragen of toezeggingen nakomen. Soms is dat herleidbaar tot de uitval van één specifieke medewerker van de gemeente. Maar een rode draad in de gesprekken is dat inhoudelijke communicatie met de gemeente moeizaam verloopt. Zo gaf een inwoner aan dat hij bij de aanvraag van een vergunning pas na zeven weken een ontvangstbevestiging kreeg, terwijl de wettelijke termijn voor de aanvraag acht weken is. Een ander beschreef dat hij tweemaal vergunningskosten moest betalen voor één aanvraag.

Het was de eerste keer niet goed gegaan en daarna moest hij nogmaals betalen en het heeft een jaar geduurd voordat het was opgelost en het geld werd teruggestort. In het kader van participatieprocessen is meermalen genoemd dat de gemeente de informatievoorziening niet op orde zou hebben. De inrichting van participatietrajecten is in Heerde ad hoc en niet structureel en hangt af van personen. Het is voor inwoners daardoor niet ook altijd duidelijk wat zij van de gemeente kunnen verwachten ten aanzien van participatie. Met name bij uitnodigingsplanologie wil het voor inwoners nog wel eens onduidelijk zijn wat de rol is van de initiatiefnemer enerzijds en de gemeente anderzijds. Over het algemeen spreken zowel raads- als collegeleden over goede en open politieke verhoudingen. Er wordt geen melding gemaakt van structurele onvrede of tegenstellingen tussen specifieke raadsleden, tussen fracties of tussen raad en college. Alle bestuurders en raadsleden noemen dat vrijwel alles bespreekbaar is en dat daar dan ook een open discussie over mogelijk is.

pagina 36/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

De onderlinge samenwerking binnen het college wordt als prettig ervaren en er wordt gewerkt als collegiaal bestuur. Binnen het college hebben de uitlatingen van de ex-burgemeester sporen achtergelaten. Wethouders geven aan last te hebben van de (negatieve) beeldvorming die is ontstaan in de lokale gemeenschap. Mogelijke verklaringen worden gezocht in uiteenlopende manieren van besturen en karakters, maar ook in de specifieke omstandigheden ten gevolge van Corona, die de relaties binnen het college in Heerde zeer hebben belast. De verhouding tussen de gemeente en de samenleving wordt als laagdrempelig omschreven. Mensen kennen elkaar goed en komen elkaar in verschillende (sociale) situaties tegen. In dat contact komen de opmerkingen van de ex-burgemeester ook nog vaak terug, waarbij nog wel eens het gevoel ontstaat dat een wethouder zich moet verdedigen. Tussen het college en de raad vindt formeel, maar ook informeel overleg plaats met coalitie- en oppositievertegenwoordigers. Het college informeert de raad proactief. Over het algemeen hebben raadsleden vertrouwen in het (huidige) college van B&W. Zij zijn positief over de openheid en toegankelijkheid van de wethouders. Natuurlijk zijn daar wel nuances in, waarbij het ook wat uitmaakt of raadsleden betrokken zijn bij coalitie- of oppositiepartijen. Maar de verhoudingen worden toch in het algemeen als ‘goed’ beoordeeld.