8.2. Rapport onderzoek inwonersparticipatie rekenkamercommissie Heerde 20210908.pdf

September 2021

Inwonersparticipatie in Heerde

0

www.heerde.nl

Onderzoek Inwonerparticipatie en de rol van de raad

Onderzoek naar randvoorwaarden die aan de raad meegegeven kunnen worden voor inwonerparticipatie, specifiek aan de hand van actuele thema’s als uitnodigingsplanologie en de Omgevingswet. Het onderzoek beoogt de gemeenteraad helderheid te geven op de eigen rollen en bevoegdheden met betrekking tot inwonerparticipatie. In het onderzoek wordt ook aandacht besteed aan de bestuurscultuur en aspecten als transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit van het bestuur van Heerde.

Colofon: Samenstelling Rekenkamercommissie gemeente Heerde: Voorzitter : Mevrouw C.M. Sluiter-Kuilwijk Leden : De heer M.J. van Oort : De heer B. Lokhorst : De heer H.J. Mateman : Mevrouw G. Kwekkeboom Secretaris : De heer J. Kok De Rekenkamer is bij de uitvoering van het onderzoek ondersteund door: Onderzoeksbureau PBLQ: De heer P. Castenmiller De heer J. Samsom Mevrouw J. Mies

Heerde, 8 september 2021

1

Inhoudsopgave 1.

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1

1.1 1.1.1 1.1.2 1.1.3 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6

Bevindingen en beantwoording onderzoeksvragen Over het beleid Over de uitvoering Over de toekomstige situatie Normenkader Conclusies en aanbevelingen Over de bestuurscultuur Bestuurlijke reactie, college van B&W Heerde Bestuurlijk Nawoord rekenkamercommissie

1 1 4 6 8 9 10 12 16

2.

Inleiding

17

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Aanleiding en doelstelling Onderzoeksvragen Normenkader Werkwijze Indeling rapport

17 18 18 19 20

3.

Participatie; beleid, uitvoering en ervaringen

21

3.1 3.2 3.3 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.5 3.6

Visie op participatie Communicatievisie en dienstverleningsvisie Uitnodigingsplanologie en de Omgevingswet Beleid in uitvoering Voorbeelden van participatie Communicatie bij participatie Uitdagingen bij participatie Initiatieven uit de samenleving Opvattingen inwoners bij inwonersparticipatie Opvattingen raadsleden bij inwonersparticipatie

21 23 25 26 28 28 29 30 31 33

4.

Rolopvattingen bij bestuurscultuur

35

Bijlage A

Geïnterviewde personen

39

Bijlage B

Bestudeerde documentatie

40

0

1.

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

Inwoners verwachten van hun gemeente dat hen de mogelijkheid wordt geboden om betrokken te zijn bij het beleid. Gemeenten heroverwegen en moderniseren daarom hun beleid ten aanzien van inwonersparticipatie. Ook in de gemeente Heerde is er aandacht voor het versterken van de betrokkenheid van inwoners bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Deze aandacht wordt door verschillende ontwikkelingen gestimuleerd. Zo vormt het versterken van de mogelijkheden van inwoners om betrokken te worden bij plannen voor de (her)inrichting van de openbare ruimte een belangrijk onderdeel van de aangekondigde Omgevingswet. Gezien deze ontwikkelingen heeft de rekenkamercommissie van Heerde het initiatief genomen om een onderzoek te laten uitvoeren naar de wijze waarop deze gemeente invulling geeft aan beleid met betrekking tot inwonerparticipatie. De focus van dit onderzoek ligt bij de uitdagingen voor de gemeenteraad. In aansluiting op het onderzoek naar inwonerparticipatie heeft de gemeenteraad van Heerde de rekenkamercommissie verzocht om eveneens aandacht te besteden aan de bestuurscultuur binnen de gemeente. Bij inwonersparticipatie is sprake van een wisselwerking tussen de lokale gemeenschap enerzijds en de gemeentelijke organisatie en de gemeenteraad anderzijds.

De wijze waarop invulling en gevolg wordt gegeven aan inwonerparticipatie wordt daarom mede bepaald door de bestuurscultuur. In dat licht is er eveneens aandacht besteed aan aspecten als transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit van het bestuur van Heerde. Dit rapport bevat het overzicht van de bevindingen, en de daarop gebaseerde conclusies en aanbevelingen. In dit eerste hoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen kort samengevat, waarna vervolgens de geformuleerde onderzoeksvragen worden beantwoord. Het eerste hoofdstuk wordt afgesloten met de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie. In de daarop volgende hoofdstukken worden de bevindingen meer uitgebreid beschreven.

1.1

Bevindingen en beantwoording onderzoeksvragen

De in het kader van het onderzoek geformuleerde deelvragen hebben respectievelijk betrekking op het beleid van de gemeente, de uitvoering van dit beleid en op de gewenste toekomstige situatie. De conclusies worden aan de hand van deze drie aandachtspunten gepresenteerd.

1.1.1

Over het beleid

Er bestaan binnen Heerde verschillende richtinggevende documenten voor inwonersparticipatie. Zo verwijzen veel medewerkers van de gemeente zowel naar de gemeentelijke dienstverleningsvisie als naar de communicatievisie als documenten die wat hun betreft uitgangspunten bevatten voor hun handelen in de wisselwerking met inwoners. Gedurende het onderzoek bleek bovendien dat er door het college van B&W een participatievisie is opgesteld. Een eerste versie van deze visie is in januari 2021 besproken in de raadscommissie. Het doel is om de komende periode de visie verder uit te werken door bijvoorbeeld ook actief met inwoners te spreken. In deze visie, die nog niet door de gemeenteraad is vastgesteld, worden verschillende motieven onderscheiden om belang te hechten aan participatie. Deze motieven zijn: pagina 1/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

 het vergroten van draagvlak voor besluiten;  inwoners dichter bij de besluitvorming brengen;  gebruikmaking van deskundigheid die onder inwoners aanwezig is;  de kwaliteit van het eindresultaat te vergroten;  vertrouwen (terug)winnen door inwoners serieus te nemen en/of inwoners zelf meer verantwoordelijk maken. In de visie wordt tevens aangegeven dat de relatie tussen inwoner en overheid meer gestoeld moet zijn op gelijkwaardigheid; verantwoordelijkheden voor de totstandkoming en uitvoering van beleid samen met de inwoners moeten worden gedeeld. Uiteindelijk wordt in de visie gesteld dat de gemeente weliswaar handelt vanuit acht vastgelegde uitgangspunten, maar flexibel wil zijn in de uitvoering. Ook wil de gemeente meer waarde toekennen aan een gebalanceerd, afgewogen beleidsproces waarin alle belangen zijn meegenomen. Naast een participatievisie heeft de gemeente ook een communicatievisie. De uitgangspunten van de communicatievisie zijn de volgende:  Goede informatievoorziening blijft de basis De gemeente wil haar inwoners zo goed mogelijk informeren, over gemeentelijke producten en diensten (van paspoort tot uitkering en van zorgvoorziening tot subsidie), maar ook over plannen, projecten, fysieke werkzaamheden, inspraakmogelijkheden, agenda’s van de gemeenteraad en bestuurlijke besluiten.

 Van vertellen naar in gesprek Waar de gemeente eerder een hiërarchische relatie had met de inwoners, is de gemeente nu gericht op een meer gelijkwaardige relatie. Heerde vertelt als gemeente steeds minder hoe het moet en vraagt haar inwoners om mee te denken, mee te praten en mee te doen.  Zeg wat je doet en doe wat je zegt De gemeente kiest voor transparantie, verwachtingenmanagement en afspraak is afspraak.  Optimaal online én offline De gemeente wil een goede balans tussen online en offline communicatie.  Herkenbaar zijn en begrepen worden De gemeente stelt dat een herkenbare afzender de mogelijkheid geeft om een gesprek aan te gaan. In de uitwerking van deze uitgangspunten wordt de ambitie geformuleerd dat de gemeente wil inzetten op bereiken. Een ander punt waar de gemeente mee aan de slag gaat is vragen en luisteren, hiervoor heeft Heerde een participatieplatform aangeschaft. Het participatieplatform geeft de mogelijkheid om enquêtes uit te zetten en om eenvoudig terugkoppeling te geven. In de visie op de dienstverlening wordt genoemd dat de gemeente Heerde primair een dienende en ondersteunende rol kent ten opzichte van de burgers. De gemeente kan het niet alleen en wil daarom samenwerken met burgers. Als het gaat om ingrepen en aanpassingen in de ruimtelijke omgeving hanteert Heerde uitgangspunten die bekend staan onder de naam uitnodigingsplanologie.

Met deze aanpak wil de gemeente de ruimte geven aan initiatieven in het ruimtelijk domein, ook als deze niet binnen de geldende regelgeving- of kaders vallen. In het kader van de uitnodigingsplanologie wordt van de initiatiefnemers verwacht dat zij zelf belanghebbenden bij de planvorming en uitvoering van het pagina 2/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

initiatief betrekken. Uitnodigingsplanologie is mede bedoeld om dergelijke initiatieven te stimuleren, door veel ruimte te bieden aan initiatiefnemers. Dit beleid dateert uit 2013, een periode toen vanwege de financiële crisis veel initiatieven in de ruimtelijke omgeving waren stilgevallen. In 2018 heeft de gemeente het beleid met betrekking tot uitnodigingsplanologie geëvalueerd. In de resultaten van die evaluatie wordt gesteld dat uitnodigingsplanologie in de Heerder praktijk werkt, maar dat er wel verbeteringen zijn gewenst op het gebied van communicatie, samenwerking, proces en kwaliteitszorg. In het huidige rekenkameronderzoek is gebleken dat uitnodigingsplanologie inderdaad veel ruimte biedt aan initiatiefnemers. Daardoor heeft deze aanpak een positieve uitwerking op het stimuleren van initiatieven in de ruimtelijke omgeving. Vanuit het perspectief van inwonersparticipatie kan worden geconstateerd dat daarmee ook het primaat voor het verzorgen van de participatie bij de initiatiefnemer wordt gelegd. De initiatiefnemer heeft daarmee in menig opzicht een ‘voorsprong’ ten opzichte van de overige belanghebbenden. Immers, de initiatiefnemer heeft zich al intensief verdiept in de plannen en heeft daarmee een kennisvoorsprong ten opzichte van de overige betrokkenen. Bovendien is de initiatiefnemer ook degene die de inrichting van de inspraak bepaalt.

Betrokkenen ervaren participatie in het kader van uitnodigingsplanologie daarmee niet als een ‘level playing field’ en blijken overwegend ontevreden over het proces en de uitkomsten. In het onderzoek is vastgesteld dat er zowel bij het college van B&W van Heerde als binnen de ambtelijke organisatie draagvlak bestaat voor het vergroten van de inbreng van inwoners bij de totstandkoming van beleid. In de interviews met zowel collegeleden als (leidinggevende) ambtenaren stellen zij nadrukkelijk dat zij belang hechten aan participatie. Bij belangrijke beleidsvoornemens letten zij er op dat de inwoners bij de totstandkoming van het beleid zijn betrokken. Het verbreden van het draagvlak voor beleid, het versterken van de kwaliteit van het beleid, mede met gebruikmaking van in de gemeenschap beschikbare deskundigheid, en het verbeteren van wederzijds vertrouwen zijn daarvoor vaak genoemde argumenten. In het onderzoek is tegelijkertijd gebleken dat uitgangspunten met betrekking tot de wisselwerking en interactie met de inwoners vooralsnog niet zijn uitgewerkt in beleidsregels of werkprocessen voor participatie. Op dat aspect zijn de initiatieven in Heerde wezenlijk minder uitgewerkt dan in verschillende andere gemeenten.

Juist de ervaringen in andere gemeenten, waar de ambities met participatie al concrete vertaling en invulling hebben gegeven, wijzen uit dat het daadwerkelijk bieden van ruimte voor de inbreng van inwoners een weerbarstig proces is. Zowel college van B&W, ambtelijke organisatie als de gemeenteraad moeten hieraan wennen en in wisselwerking met participanten komen tot bij de cultuur van de gemeente passende en werkende arrangementen. In sommige gemeenten vraagt dat om jarenlange inzet van alle betrokkenen, de bereidheid om initiatieven te nemen en om te leren van de ervaringen. In Heerde is daarvan in essentie nog nauwelijks sprake. Er bestaat een visie op papier, maar deze is nog niet in brede kring besproken; er is nog geen sprake geweest van een vertaling naar de praktijk, een intensief proces dat in wisselwerking met college, gemeentelijke organisatie, gemeenteraad en betrokken inwoners dient plaats te vinden. Dat impliceert onder meer dat medewerkers van de gemeente momenteel naar eigen inzicht invulling kunnen geven aan inwonersparticipatie. Verschillende medewerkers van de gemeente geven aan dat zij de uitgangspunten met betrekking tot participatie als dusdanig algemeen ervaren, dat zij daarin (te) weinig houvast vinden voor hun dagelijks handelen.

pagina 3/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Als het gaat om het gemeentelijk beleid kunnen nu de desbetreffende onderzoeksvragen als volgt worden beantwoord: Over het beleid Wat is de visie van de bestuursorganen van de gemeente (raad, college, burgemeester) op inwonersparticipatie? Er bestaan verschillende documenten die relevant zijn voor inwonersparticipatie. De participatievisie die begin 2021 is opgeleverd is vooralsnog te algemeen en te weinig besproken, zowel binnen de organisatie als met de raad, om als een levend en richtinggevend document te worden ervaren. Er zijn verschillende andere documenten en beleidsuitgangspunten, zoals de communicatievisie, dienstverleningsvisie en uitnodigingsplanologie, die als meer richtinggevend voor de invulling van inwonersparticipatie worden ervaren. Hoe is inwonersparticipatie op dit moment vormgegeven in de gemeente Heerde? In het algemeen verwachten het college van B&W en leidinggevende ambtenaren dat de gemeente inwoners betrekt bij (belangrijke) beleidsvoornemens of bij de uitvoering van beleid dat impact heeft op het welzijn en de leefomgeving van de inwoners. Concrete richtlijnen, procedures of werkwijzen zijn niet beschikbaar of uitgewerkt.

1.1.2

Over de uitvoering

Geconstateerd is dat er in Heerde geen concrete beleidsuitgangspunten met betrekking tot inwonersparticipatie beschikbaar zijn. Tegelijkertijd is genoemd dat er op verschillende manieren in de organisatie richting wordt gegeven aan het betrekken van de inwoners bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Als er sprake is van inwonersparticipatie wordt in het algemeen de raad hierover geïnformeerd. Aangezien er geen concrete afspraken of richtlijnen bestaan over de invulling van inwonersparticipatie, bestaan er ook verschillen in de wijze waarop de raad wordt geïnformeerd. Bij grote en aansprekende projecten wordt de raad meestal wel vooraf op de hoogte gesteld. Daarbij wordt in principe aangegeven welke mate van invloed de inwoners hebben en wat dit betekent voor de ruimte die de raad heeft bij de uiteindelijke besluitvorming. Bij andere projecten wordt de raad achteraf geïnformeerd over de inbreng vanuit de gemeenschap. Alle raadsleden onderschrijven het belang om inwoners te betrekken bij gemeentelijk beleid. Zij stellen dat de inbreng vanuit de gemeenschap van meerwaarde is voor het beleid; dat betreft zowel het benutten van de in de samenleving aanwezige kennis en creativiteit als het belang voor het realiseren van draagvlak voor besluiten van de gemeente(raad).

De participatievisie, die in januari 2021 is besproken in de raadscommissie, is voor het merendeel van de raadsleden onbekend, net zoals voor de medewerkers van de gemeente. Raadsleden zijn daardoor niet bekend met actuele beleidsuitgangspunten met betrekking tot inwonersparticipatie die zij zouden kunnen benutten om participatieprocessen mee te toetsen en te beoordelen. Raadsleden geven daarnaast aan niet te beschikken over een overzicht van lopende participatietrajecten en weten lang niet altijd hoe deze trajecten zijn verlopen. Dat maakt het voor hun lastig om uiteindelijk de opbrengsten te beoordelen en daaruit af te leiden op welke wijze zij die opbrengsten moeten laten meewegen in hun besluitvorming. Ook is er met of binnen de raad nog niet van gedachten gewisseld over de randvoorwaarden voor participatieprocessen en de consequenties daarvan voor de ruimte die de raad zelf wil behouden bij besluitvorming. pagina 4/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Vanuit het belang dat raadsleden hechten aan participatie, besteden zij in de besluitvorming er aandacht aan dat vanuit de gemeente ook daadwerkelijk ruimte aan inwoners is gegeven om hun mening te geven. Tegelijkertijd is het ook aan de raad, zo noemen raadsleden zelf, om vooraf duidelijk aan te geven om hoeveel ruimte het gaat; oftewel, binnen welke kaders inwoners hun inbreng kunnen geven. Mocht naar mening van raadsleden de betrokkenheid van inwoners onvoldoende te zijn gefaciliteerd, dan zouden zij afzien van besluitvorming en eerst willen dat de gemeente alsnog bewoners betrekt door met hen in gesprek te gaan. Al met al ervaren raadsleden een gebrek aan beleidsuitgangspunten en een naar hun mening gefragmenteerde informatievoorziening. In de praktijk leidt dit er toe dat zij uitkomsten van participatieprocessen steeds voornamelijk achteraf en elk voor zich beschouwen en beoordelen, zonder daarbij algemene uitgangspunten te hanteren. Dit maakt besluitvorming door de gemeenteraad naar mening van sommige medewerkers van de gemeente betrekkelijk onvoorspelbaar, waarbij zij ervaren dat raadsleden zich in hun oordeel mede laten beïnvloeden door specifieke gebeurtenissen of (actieve) burgers. Zowel het gebrek aan duidelijke kaders als de soms beperkte informatievoorziening over het verloop en de opbrengsten van participatietrajecten, laten de raadsleden ook de ruimte daarvoor.

Een aandachtspunt in het onderzoek is of de raad consequent en rolvast handelt als het gaat om inwonersparticipatie. Gebleken is nu dat uitgangspunten niet zijn vastgelegd. Daarmee is de rol van de raad evenmin bepaald. Het gevolg daarvan is dat geen oordeel kan worden uitgesproken over de consequente houding en structureel in de praktijk gebrachte rolopvattingen van de raad, als het gaat om inwonersparticipatie. De houding is zonder meer welwillend, maar de praktijk laat zich vooralsnog niet beoordelen In het kader van het onderzoek zijn ook inwoners van Heerde geraadpleegd die ervaringen hebben met participatietrajecten. Er zijn wisselende, en daarmee ook positieve ervaringen opgehaald. Toch is het algemene beeld dat de gemeente geregeld inwoners teleurstelt die betrokken zijn in participatietrajecten. Verschillende participanten nemen waar dat de gemeente van goede wil is, maar er onvoldoende in slaagt om bij aanvang de positie, mogelijkheden en inbreng van de participanten duidelijk te maken. Veel betrokkenen ervaren dat de gemeente de ambitie om in plaats van te vertellen daadwerkelijk in gesprek te gaan, niet of onvoldoende waarmaakt. Geregeld wordt gesteld dat de gemeente vooral de inwoners informeert, maar dat er weinig ruimte is voor inwoners om aanpassingen in beleidsvoornemens door te voeren.

Daarnaast wordt gesignaleerd dat de gemeente toezeggingen niet altijd nakomt, met name over het tijdig informeren van betrokkenen. Deze bevindingen hebben met name betrekking op ervaringen van bewoners bij participatie bij uitnodigingsplanologie. Bij uitnodigingsplanologie staat de initiatiefnemer aan de lat om de buurt bij het project te betrekken, maar dit gebeurt vanuit andere verwachtingen dan die van omwonenden. Voor de initiatiefnemer draait het vooral om informeren, terwijl omwonenden willen meepraten over het voorliggende plan. Dit zorgt voor spanningen en teleurstelling, zonder dat de gemeente actief regie voert.

pagina 5/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Een en ander leidt tot de volgende beantwoording van de geformuleerde onderzoeksvragen over de uitvoeringspraktijk en de positie van de gemeenteraad. Over de praktijk Op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan het betrekken van inwoners bij de beleidvorming binnen de gemeente Heerde? De raadsleden onderschrijven het belang van het betrekken van inwoners bij de beleidsvorming, maar het ontbreekt hun aan concrete en vastgelegde uitgangspunten om daar algemene afspraken en werkwijzen aan te verbinden. Hoe ziet de raad/zien de raadsleden van Heerde hun rol bij inwonersparticipatie en wordt ook in overeenstemming met die rol gehandeld? Raadsleden bewaken dat er sprake is van inwonersparticipatie. Het gebrek aan kaderstellend beleid leidt er toe dat zij de opbrengsten van participatietrajecten elk voor zich, en meestal pas achteraf, beoordelen. Dit maakt hun beoordeling van die opbrengsten en de wijze waarop zij die opbrengsten laten meewegen in de besluitvorming betrekkelijk onvoorspelbaar. Er is geen oordeel mogelijk over de vraag of raadsleden consequent en rolvast handelen.

1.1.3

Over de toekomstige situatie

Zoals al eerder genoemd is er aandacht voor inwonersparticipatie bij zowel het college van B&W, bij medewerkers binnen de gemeentelijke organisatie als bij de raad. Deze aandacht heeft zich echter nog niet vertaald in concreet vastgelegd beleid, waar vervolgens uitgangspunten en werkwijzen uit kunnen worden afgeleid. Duidelijk, concreet en vastgelegd beleid heeft voor alle betrokkenen meerwaarde. Dan weten participanten wat hun mogelijkheden én beperkingen zijn. Bij gebrek aan duidelijke uitgangspunten is het lastig voor de raad om de opbrengsten van participatietrajecten te beoordelen en de consequenties daarvan voor de uiteindelijke besluitvorming te bepalen. Deze ‘onzekerheid’ wordt ook door alle genoemde spelers binnen de gemeente ervaren, waaraan vervolgens ook de conclusie wordt verbonden dat er behoefte is aan geactualiseerde, concrete en vastgelegde uitgangspunten. Het college van B&W heeft met het opstellen van een participatievisie daarvoor al het initiatief genomen. Naar mening van de rekenkamercommissie, mede gebaseerd op inzichten over de inrichting en uitvoering van beleid met betrekking tot inwonersparticipatie die uit andere gemeenten zijn verkregen, zijn er de nodige aandachtspunten.

Om te beginnen kan voor Heerde worden geconstateerd dat het belang van inwonersparticipatie weliswaar door alle betrokkenen (college van B&W, gemeenteraad, ambtelijke organisatie) wordt onderschreven, maar dat slechts weinigen dit beleid concreet hebben doordacht en uitgewerkt. Weliswaar is er gewerkt aan een actuele participatievisie, maar de betrokkenheid daarbij beperkt zich tot een klein aantal medewerkers. Juist ervaringen uit andere gemeenten leren dat voor een stevige en vruchtbare basis onder inwonersparticipatie het van groot belang is dat alle betrokkenen, gemeentelijke organisatie, college van B&W en gemeenteraad, niet alleen goed bekend zijn met de uitgangspunten maar die ook onderling intensief hebben besproken. Alleen op die manier ontstaat het inzicht in ieders rol en verantwoordelijkheid. Ook wordt alleen op deze wijze duidelijk hoe en op welke wijze de inbreng van de participanten kan worden gewaardeerd en door kan werken in de besluitvorming. Van een dergelijk bewustwordings- en implementatieproces, waarbij de gemeentelijke organisatie, college van B&W en gemeenteraad gezamenlijk betrokken moeten worden, is in Heerde pagina 6/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

vooralsnog geen sprake geweest. Hierdoor dreigt het gevaar dat de nieuwe visie vooral een papieren exercitie wordt, die vooralsnog weinig van betekenis zal zijn voor de dagelijkse beleidspraktijk. In andere gemeenten is geconstateerd dat sleutelspelers in de organisatie, zoals portefeuillehouders en direct betrokken (leidinggevende) ambtenaren het belang dat zij hechten aan participatie consequent moeten bevestigen en zichtbaar maken. Vanuit dergelijk voorbeeldgedrag kunnen zij andere betrokkenen aanspreken op participatie en hun motiveren en stimuleren om daar concreet invulling aan te geven. Anders gezegd, het geven van invulling aan participatie vereist meer dan louter een visie. Er moet ook aandacht zijn voor een cultuur en dagelijkse praktijk waarin het betrekken van inwoners vanzelfsprekend is. Binnen zo’n cultuur kunnen dan ook ervaringen met participatie worden gedeeld, waar weer van geleerd kan worden. Het college van B&W heeft met de raad afgesproken dat met het implementeren en uitwerken van de visie en het bevorderen van een daarop aansluitende organisatiecultuur wordt gewacht totdat het rapport van het rekenkameronderzoek beschikbaar is. De aanpak van die implementatie en de nagestreefde veranderingen van de organisatiecultuur worden al wel verkend.

Verder zijn binnen de griffie ideeën ontwikkeld om raadsleden eerder te betrekken bij participatie- en inspraakprocessen, zodat zij ook beter in de positie zijn om de inbreng vanuit participatie en inspraak te waarderen en een positie te geven in de besluitvorming. Ervaringen uit andere gemeenten leren dat binnen de gemeentelijke organisatie en binnen de lokale gemeenschap verschillende beelden kunnen bestaan over de ambities van de gemeente met participatie en de wijze waarop de gemeente daar in de dagelijkse praktijk invulling aan geeft. Ook in Heerde zijn dergelijke signalen in het onderzoek verkregen. Het opstellen van een visie zonder daar actief de eigen organisatie en lokale gemeenschap bij te betrekken is nadelig voor de te verwachten steun. De gemeenteraad heeft een rol en een verantwoordelijkheid bij zowel het opstellen van participatiebeleid als bij het verzorgen van de randvoorwaarden om dergelijk beleid tot een succes te maken. Uit het onderzoek blijkt dat participatietrajecten die door de gemeente als succesvol ervaren worden, ook veel van de organisatie vragen. De gemeente heeft een klein ambtelijk apparaat en sommige medewerkers noemen in dit verband dat van hun wordt verwacht dat ze participatie er ‘bij’ doen. De voorgenomen participatievisie is binnen de raadscommissie besproken. Toch is opgevallen dat maar weinig raadsleden hiermee bekend zijn.

Voor zover nu in het onderzoek is gebleken staat de raad op afstand van het huidige beleid en is ook nauwelijks betrokken bij het opstellen van de nieuwe visie. Als eerder gesteld geldt dit als een risico voor het toekomstige participatiebeleid. Een rolvaste raad, waarvoor een noodzakelijke voorwaarde is dat de raadsleden bekend zijn met hun rol en de ruimte die zij daarin hebben, is, zo blijkt wederom uit andere gemeenten, een essentiële voorwaarde voor succesvol participatiebeleid. De beantwoording van de geformuleerde onderzoeksvragen voor dit onderdeel is daarmee als volgt: Over de toekomstige situatie Welke ondersteuning heeft de raad/ hebben de raadsleden nodig van het college en de ambtelijke organisatie om zijn rol (kadersteller, controleur, volksvertegenwoordiger) bij inwonersparticipatie goed te kunnen uitoefenen? Het ontbreekt de raad aan concreet beleid en uitgangspunten om zijn rol bij inwonerparticipatie goed te kunnen invullen. De raad wordt niet structureel geïnformeerd over participatietrajecten en pagina 7/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

de opbrengsten daarvan. Het spreekt voor zich dat op die aspecten verbetering, zowel te verzorgen door het college van B&W als in de ondersteuning door de griffie, relevant is. Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om belangen van inwoners mee te wegen en af te wegen ten opzichte van het algemeen belang? Wat zijn hierbij kernpunten en knelpunten? Bij gebrek aan een gedegen overzicht van participatieprocessen, de uitvoering daarvan en de opbrengsten, zijn raadsleden bij de beoordeling van de opbrengsten mede afhankelijk van de signalen die zij zelf vanuit de lokale gemeenschap ontvangen. Een en ander kan bijdragen tot ad hoc en onvoorspelbare besluitvorming. Wat vraagt inwonersparticipatie van de gemeente Heerde als het gaat om besturing en invulling (implementatie)? Hoewel binnen de gemeente Heerde is gewerkt aan een nieuwe participatievisie, beperkt dit initiatief zich tot een kleine groep functionarissen in de ambtelijke organisatie. De visie is nauwelijks getoetst bij de organisatie, raad en in de lokale gemeenschap. Een verbreding van betrokkenen bij de visie en voldoende capaciteit voor participatie zijn essentieel. Wat kan de gemeente Heerde leren van de werkwijze en gestelde randvoorwaarden door andere gemeenteraden? De lessen van andere gemeente(raden) zijn in de voorgaande antwoorden al verwerkt.

Goede inwonersparticipatie vereist intrinsieke betrokkenheid van alle spelers in de gemeentelijke organisatie, college, organisatie en gemeenteraad. Het vereist ook dat er permanente aandacht voor de uitgangspunten en de praktijk en dat daar onderling ook voortdurend het gesprek over wordt gevoerd.

1.2

Normenkader

In onderzoeken van het gemeentelijke rekenkamers is het gebruikelijk om vooraf een normenkader in te richten, dat wordt benut om de bevindingen mee te beoordelen. Een dergelijk normenkader is gebaseerd op inzichten uit de relevante literatuur en op ervaringen in andere gemeenten. Het normenkader beschrijft daarmee de ‘ideale situatie’. Door de bevindingen daaraan te relateren wordt duidelijk welke verschillen er zijn tussen de - in dit geval - concrete bevindingen in Heerde en de geschetste ideale situatie. Voor Heerde pakt dat als volgt uit: Te hanteren norm

Oordeel

 De verschillende bestuursorganen beschikken over een visie op het gebied van inwonersparticipatie en inspraak.

 Negatief

 Deze visie is duidelijk en concreet geformuleerd.  In de visie is duidelijk verwoord welke ruimte en inbreng inwoners hebben. Praktijk 

De gemeenteraad van Heerde heeft de eigen rol bij inwonersparticipatie expliciet verwoord.



In de praktijk handelt de raad conform de beschreven rol.

 Negatief

De negatieve oordelen zijn beargumenteerd in de beantwoording van de onderzoeksvragen. Er bestaat momenteel geen uitgewerkte, concrete visie bij de verschillende bestuursorganen. De eigen pagina 8/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

rol van de raad is niet expliciet gemaakt, hetgeen impliceert dat raadsleden van geval tot geval hun positie en inbreng bepalen.

1.3

Conclusies en aanbevelingen

Alle in de vorige paragraaf beantwoorde deelvragen zijn een uitwerking van een algemene probleemstelling die aan de basis stond van het onderzoek. Deze algemene probleemstelling was als volgt geformuleerd: Op welke wijze geeft de gemeente invulling aan inwonersparticipatie en wat betekent dat voor de rollen van de raad (kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging)? Gebleken is dat alle betrokkenen binnen de gemeente Heerde - college van B&W, raadsleden en ambtelijke organisatie - positief staan ten aanzien van inwonersparticipatie. Er zijn diverse voornemens om de inbreng van inwoners, ondernemers en maatschappelijke organisaties in het gemeentelijk beleid te versterken. In de praktijk zet menigeen zich bewust en actief in om goed gevolg te geven aan die voornemens. Het enthousiasme en de inzet worden gehinderd door het ontbreken van duidelijke, algemeen bekende en doorleefde uitgangspunten voor inwonerparticipatie. Het ontbreken daarvan draagt er aan bij dat allerlei betrokkenen hun eigen invulling kunnen geven aan de door hen van belang geachte uitgangspunten. Voor de inwoners ontstaat zo een wisselend, en in ieder geval geen betrouwbaar beeld van de positie van de gemeente, met name bij trajecten rondom uitnodigingsplanologie. De algehele conclusie daarmee is dat een stevig fundament onder het beleid met betrekking tot inwonersparticipatie in Heerde ontbreekt.

Gezien deze gebrekkige basis is het niet verwonderlijk dat in de dagelijkse praktijk wisselende beelden zijn verkregen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan inwonersparticipatie, en dat dientengevolge de waardering van concrete participatietrajecten door inwoners sterk verschilt. De gemeente Heerde was één van de eerste gemeenten die aan de slag is gegaan met uitnodigingsplanologie. Bij de aanvang, in 2013, was dit een gedurfde en welkome ambitie om de vanwege de financiële crisis grotendeels stilgevallen ruimtelijke initiatieven te stimuleren. In dat opzicht is de uitnodigingsplanologie van grote betekenis geweest. Echter, vanuit de invalshoek van inwonersparticipatie kent deze aanpak bezwaren, met name omdat ervaren wordt dat de initiatiefnemers ten opzichte van andere betrokkenen een sterkere positie innemen. Dit leidt tot de volgende aanbevelingen aan het college van B&W: 1. Stel uitgangspunten voor inwonersparticipatie op in goede en intensieve wisselwerking tussen college van B&W, ambtelijke organisatie, gemeenteraad én inwoners zodat deze collectief doorleefd zijn. Zorg dat inzicht ontstaat in de wederzijdse ambities en verwachtingen en de noodzakelijke afstemming en wisselwerking om die ambities waar te maken; 2.

Expliciteer in dat beleid de positie, verantwoordelijkheden en rollen van de verschillende betrokken spelers; college van B&W, gemeenteraad en medewerkers van de organisatie; 3. Werk de uitgangspunten uit in duidelijke en concrete richtlijnen voor de dagelijkse uitvoeringspraktijk van de medewerkers van de gemeentelijke organisatie; besteed daarbij ook aandacht aan de wijze en het moment waarop de raad wordt geïnformeerd over participatie;

pagina 9/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

4. Investeer in een organisatiecultuur waarin de uitgangspunten en concrete richtlijnen geen ‘papieren tijgers’ zijn, maar wel integraal onderdeel van het dagelijks handelen van alle medewerkers; 5. Houd het beleid levend en actueel; inventariseer structureel ervaringen met participatietrajecten, bespreek die in organisatie en leid daar, zo nodig verbeterpunten uit af. Betrek ook met enige regelmaat de gemeenteraad bij de lessen en ervaringen uit participatietrajecten; 6. Heroverweeg de doelstellingen en uitgangspunten van uitnodigingsplanologie. Sluit deze aanpak nog aan bij de huidige situatie? Stel in het bijzonder nieuwe en aangescherpte eisen aan de inrichting van de participatie in het kader van uitnodigingsplanologie, en betrek in de besluitvorming de vraag of de regie over de participatie bij de initiatiefnemer moet liggen, en zo ja welke verwachtingen vanuit de gemeente worden meegegeven. Voor de gemeenteraad zijn er de volgende aanbevelingen: 7. Investeer in de discussie over de uitgangspunten van het beleid met betrekking tot inwonersparticipatie en neem daarbij ook de consequenties voor de uitvoering in overweging; 8.

Heb daarin in het bijzonder aandacht voor de rollen en verantwoordelijkheden voor de raad en maak afspraken over het moment en de wijze waarop de raad over participatie geïnformeerd wordt, op een dusdanige wijze dat de raad zijn verantwoordelijkheden waar kan maken; 9. Maak onderling afspraken over de invulling van die rollen en verantwoordelijkheden in de praktijk; 10. Volg en bespreek de ontwikkelingen en ervaringen met inwonersparticipatie en gebruik de daaraan de te ontlenen inzichten voor het versterken van de eigen verantwoordelijkheden en rol.

1.4

Over de bestuurscultuur

De rekenkamercommissie is door de gemeenteraad verzocht om ook aandacht te besteden aan de bestuurscultuur van de gemeente Heerde. Nu is de cultuur van organisaties een breed begrip. Het is van betekenis voor alle aspecten van het handelen van de desbetreffende organisatie, in dit geval de gemeente Heerde, en daarmee ook voor de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de gemeentelijke relatie tot inwoners en de voornemens om hen bij het beleid te betrekken. In dat licht was het goed mogelijk om in het kader van een onderzoek naar inwonerparticipatie ook aandacht te besteden aan de bestuurscultuur. Daarbij moet worden opgemerkt dat de bestuurscultuur in het onderzoek niet centraal heeft gestaan. Gezien de complexiteit van dit thema zou dat om zeer uitgebreide en intensieve aanvullende werkzaamheden hebben gevraagd. Uiteindelijk zijn louter in gesprekken met de leden van het college van B&W, raadsleden en ambtenaren beelden opgehaald over de ervaren bestuurscultuur, met de nadruk op aspecten als transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit. Ook in de gesprekken met inwoners (participanten) is aan de orde gekomen hoe zij in het algemeen naar de gemeente kijken en hoe zij deze ervaren.

Gezien deze invalshoek en aanpak moet ook benadrukt worden dat de uitgevoerde onderzoeksactiviteiten er niet op gericht zijn geweest om tot onderbouwde uitspraken over het aftreden van de toenmalige burgemeester te komen. In het kader van het ophalen van ‘beelden’ over de bestuurscultuur is onvermijdelijk daarover gesproken, maar de activiteiten waren niet gericht op een reconstructie van de gebeurtenissen, laat staan om te komen tot een oordeel over deze specifieke gang van zaken. De verkregen beelden kunnen louter worden beschouwd als eerste, algemene indrukken van de bestuurscultuur. In de opgehaalde beelden is er één dominant. Dat is het beeld van de gemeente als een kleine en overzichtelijke bestuurseenheid. Dat komt tot uiting in korte lijnen tussen bestuur en gemeenschap, pagina 10/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

bereikbare bestuurders (zowel college- als raadsleden) en een kleine ambtelijke organisatie die goed bekend is met de lokale gemeenschap. Daarmee zijn enkele voordelen van een kleine gemeente benoemd; goed bereikbare bestuurders en ambtenaren die midden in de lokale gemeenschap staan. Tegelijkertijd kent een dergelijke situatie ook nadelen. De korte lijnen tussen bestuurders of ambtenaren enerzijds en inwoners anderzijds leiden er toe, zo is ook genoemd, dat veel ‘zaken’ informeel kunnen worden afgedaan, in die zin dat weinig hoeft te worden vastgelegd. Hierdoor ontstaan, zo menen sommigen, ondanks de kleine schaal toch betrekkelijk weinig transparante besluitvormingstrajecten, waar slechts een beperkt aantal personen weet ‘van de hoed en de rand’. Dat leidt er geregeld toe dat achter bepaalde beslissingen de belangen van specifieke (groepen van) personen worden vermoed, of zelfs het bevoorrechten van personen. Opmerkelijk was dat in gesprekken met inwoners sommigen spontaan noemden dat zij hebben ervaren dat als zij zich in hun contacten met de gemeente (bijvoorbeeld bij de aanvraag van vergunningen) lieten ondersteunen door professionals die goed bekend waren bij de gemeente, meer mogelijk leek dan wanneer zij zelf invulling gaven aan de contacten met de gemeente. Een kleine organisatie is kwetsbaar.

Ambtenaren met wie wij hebben gesproken noemden geregeld dat er sprake is van een hoge werkdruk waardoor zij ervaren dat zij sommige klussen (zoals participatie) ‘er bij moeten doen’. Dit gaat onvermijdelijk ten koste van de kwaliteit. Verschillende inwoners ervaren dat de gemeente basisprocessen in de dienstverlening, zoals adequaat reageren op vragen of toezeggingen nakomen, niet waarmaakt. Soms is dat herleidbaar tot de uitval van één specifieke medewerker van de gemeente. In het kader van participatieprocessen is meermalen genoemd dat de gemeente de informatievoorziening niet optimaal op orde zou hebben. Weliswaar worden inwoners netjes te woord gestaan, de verdere afhandeling door achterliggende afdelingen gebeurt lang niet altijd waardoor inwoners het gevoel overhouden dat de gemeente haar afspraken niet nakomt. Zowel raads- als collegeleden spreken over goede en open politieke verhoudingen. Er wordt geen melding gemaakt van structurele onvrede of tegenstellingen tussen specifieke raadsleden, tussen fracties of tussen raad en college. Alle bestuurders en raadsleden noemen dat over vrijwel alles een open discussie mogelijk is.

Daar waar de politiek-bestuurlijke verhoudingen overwegend als goed worden beoordeeld, is dat minder het geval voor de verhoudingen tussen gemeenteraadsleden en de ambtelijke organisatie, al bestaan er natuurlijk zowel tussen raadsleden onderling als bij ambtenaren verschillen in de beoordeling. In het algemeen kan worden vastgesteld dat in dit onderzoek geen aanleiding is gevonden om te twijfelen aan de positieve houding en gedrag van zowel het de leden van het college van B&W, medewerkers van de organisatie als raadsleden. Als gezegd staan al deze spelers open voor signalen van andere spelers of vanuit de gemeenschap. Een goede opvolging op die signalen wordt niet altijd gerealiseerd, wat mogelijk komt door de beperkte schaal van de gemeente. Al met al is duidelijk dat de kleine schaal van Heerde voor- en nadelen kent. De nadelen uiten zich vooral in minder transparante besluitvormingsprocessen. Gesproken wordt over een zekere mate van onvoorspelbaarheid van de uiteindelijke besluitvorming, die als hinderlijk wordt ervaren. Enerzijds hebben raadsleden soms het gevoel dat besluiten nauwgezet zijn voorbereid door de organisatie waardoor er voor hen weinig te kiezen valt. Anderzijds menen ambtenaren dat door onvoorspelbaarheid in besluitvorming door de gemeenteraad de door hen gewenste structuur en continuïteit in het voorgestane beleid worden beschadigd.

pagina 11/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Voorts noemen sommige ambtenaren dat raadsleden zich wellicht te makkelijk laten leiden door specifieke belangen en daarmee het algemene belang uit het oog verliezen. Ook wordt genoemd dat de raad te weinig oog zou hebben voor de bovengemeentelijke, regionale positie en belangen van Heerde. Inwoners nemen waar dat de organisatie weliswaar in eerste instantie makkelijk te bereiken is, maar ook dat de organisatie kwetsbaar is, toezeggingen niet altijd nakomt en daarover niet goed richting informeren over informeert. Aan de verkenning van de bestuurscultuur zijn geen specifieke onderzoeksvragen verbonden. De aandacht is gericht geweest op de transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit. Geconstateerd is dat de responsiviteit van Heerde profiteert van de kleine schaal van de gemeente, maar dat de betrouwbaarheid en transparantie daar eerder door beperkt worden. Duidelijk is dat de gemeente gediend zou zijn met het verbeteren van de relatie tussen raadsleden en de ambtelijke organisatie. Denkbaar is om in het kader van het inwerkprogramma van de in het voorjaar van 2022 nieuw te verkiezen raad hier aandacht aan te besteden.

1.5

Bestuurlijke reactie, college van B&W Heerde

Aan de Rekenkamercommissie Heerde t.a.v. secretaris J. Kok

Contactpersoon B. van Zuthem Datum verzonden 24 augustus 2021

Uw brief van/uw kenmerk 20 juli 2021

Bijlagen -Ons kenmerk

Onderwerp

Rapport ‘Inwonersparticipatie in Heerde’

Geachte leden van de Rekenkamercommissie, Per mail van 21 juli jl. heeft u ons het rapport ‘Inwonersparticipatie’ toegestuurd. Daarbij verzoekt u ons college om in het kader van het bestuurlijk wederhoor uiterlijk 23 augustus a.s. onze bevindingen aan u kenbaar te maken. Vanwege het lopende bestuursreces is dinsdag 24 augustus a.s. evenwel onze eerste gelegenheid om onze reactie door te spreken. Via de waarnemend secretaris van uw commissie hebben wij ondertussen enig uitstel gekregen, waarvoor wij u erkentelijk zijn.

pagina 12/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Onderstaand onze inhoudelijke reactie. Allereerst willen wij een aantal algemene opmerkingen maken. Daarna gaan we specifiek in op ‘inwonersparticipatie’ en ‘bestuurscultuur’. Tot slot reageren we op de in het rapport genoemde aanbevelingen, die gericht zijn aan ons college. Algemene bevindingen Allereerst willen wij u complimenteren met het rapport. Het is een helder en goed leesbaar rapport. Ook onze waardering dat uw commissie bereid was de oorspronkelijke opdracht te verbreden met aspecten van de bestuurscultuur. Wij zijn hier blij mee, omdat uit het rapport blijkt dat de koppeling van ‘bestuurscultuur’ aan ‘inwonersparticipatie’ relevant is. Immers, ‘inwonersparticipatie’ vraagt van zowel bestuurders als medewerkers de juiste houding en gedrag. Daarmee komen beide onderzoeksonderwerpen mooi samen. Inhoudelijk beschouwen wij uw rapport positief. Zo lezen wij veel overeenstemming tussen gemeenteraad, ambtelijke organisatie en ons college. Het is belangrijk dat iedereen dezelfde intenties en behoeften heeft. Deze brede grondhouding vormt een mooie basis voor een vervolg. Daarnaast heeft het rapport ons inhoudelijk geen verrassingen opgeleverd. De meeste bevindingen waren bekend en sluiten goed aan bij de vervolgstappen die we als college voor ogen hebben, resp. in gang hebben gezet.

Zo helpt het rapport ons in onze zoektocht naar kaderstelling en implementatie van het participatiebeleid. Verder begrijpen we dat het onderzoeksbureau PBLQ de ruimte had om zelf haar onderzoeksmethode te bepalen. Daarbij is m.n. gekozen voor het ophalen van meningen bij bestuurders, inwoners en medewerkers. Wel heeft deze aanpak het risico in zich dat we nu met elkaar het gesprek aangaan op basis van (niet geverifieerde) beelden. Dit noopt tot nuancering; temeer als mocht blijken dat het slechts om beelden gaat van een beperkt aantal geïnterviewde inwoners. Wij realiseren ons evenwel dat de beperkingen in tijd en budget een meer gefundeerde aanpak op voorhand onmogelijk maakten. Inwonersparticipatie Kern van het rapport beslaat het onderzoek naar inwonersparticipatie. Omtrent dit onderwerp waren vooraf concrete onderzoeksvragen geformuleerd alsook een normenkader vastgesteld. Wij zijn verheugd om met u te kunnen constateren dat er voor participatie veel draagvlak bestaat bij alle betrokkenen: zowel inwoners, gemeenteraad, medewerkers als ons college zien de meerwaarde van inwonersparticipatie. Daarmee is een belangrijk onderliggend vertrekpunt gelijkluidend. Wel herkennen wij uw constatering dat niet door alle betrokkenen aan participatie dezelfde waarde en betekenis wordt toegedicht; met name wanneer sprake is van succesvolle participatie.

Verder onderschrijven wij volledig de –door de onderzoekers geschetste- stand van zaken rondom beleid en uitvoering: er is nog geen door de gemeenteraad vastgesteld beleidskader waardoor in de praktijk op verschillende manieren richting wordt gegeven aan het betrekken van inwoners bij de totstandkoming en uitvoering van beleid. Een logische conclusie, omdat ons college weliswaar op 1 december jl. heeft ingestemd met een participatievisie, maar die is vooralsnog niet aan de gemeenteraad ter vaststelling aangeboden. Wij hebben het document doelbewust tijdelijk geparkeerd in afwachting van de uitkomsten van uw onderzoek naar inwonersparticipatie. Zodoende kunnen wij de concrete uitkomsten betrekken bij de verdere totstandkoming en onze beleidsvisie hierop inhoudelijk aanvullen. Wel is het document op 11 januari jl. als discussienota uitgebreid besproken in de raadscommissie Samenleving. Ook deze opbrengst betrekken wij bij de totstandkoming van het definitieve beleidsdocument. pagina 13/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Doordat er nog geen sprake is van een bestuurlijk vastgestelde beleidskader, ontbeert het de raad en ambtelijke organisatie thans aan uitgangspunten en richtlijnen/werkwijzen. Begrijpelijk, omdat implementatie pas volgt op definitieve vaststelling. Wij herkennen in uw onderzoeksrapport diverse aanknopingspunten om ons beleidsdocument verder te vervolmaken. Zoals eerder opgemerkt, heeft u methodisch gekozen voor het ophalen van beelden via vooral interviews (o.m. met inwoners). Deze aanpak impliceert dat de uitkomsten in hoge mate worden bepaald door de keuze van de te onderzoeken trajecten. In dit verband valt het ons op dat u uitsluitend heeft ingezoomd op (drie) trajecten in het fysieke domein. Trajecten in het sociaal en het bedrijfsvoeringsdomein zijn buiten beschouwing gebleven. Bovendien betreffen het fysieke trajecten die al uitvoerig in of met de gemeenteraad besproken zijn (o.a. via evaluaties), waardoor het onderzoek naar onze mening ook inhoudelijk weinig nieuwe inzichten heeft opgeleverd. Wij vinden deze keuzes jammer, omdat het rapport nu het risico loopt van een eenzijdig en gekleurd beeld. Ons inziens had het rapport aan kracht gewonnen, indien was geopteerd voor een meer brede en evenwichtige onderzoekscoop. Bestuurscultuur De bestuurscultuur heeft in het onderzoek niet centraal gestaan.

Er zijn enkel beelden opgehaald met de nadruk op aspecten als transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit. In die zin –zo geeft u aan- zijn de verkregen beelden louter te beschouwen als eerste, algemene indrukken. Wij vinden deze invalshoek niet meer dan logisch tegen de achtergrond van de totstandkoming van deze aanvullende vraagstelling. Desalniettemin mogen we aan de uitkomsten betekenis hechten. Wij herkennen merendeel van uw opgehaalde beelden. Zo zijn we verheugd en trots dat respondenten spreken over een plezierige cultuur, goede en open politieke verhoudingen en ‘bezielde’ medewerkers met veel idealisme. Dit is niet vanzelfsprekend en verlangt dat we blijvend investeren in elkaar. Ook de gewaardeerde korte lijnen en daarmee goed bereikbare bestuurders en medewerkers (responsiviteit), passen bij een gemeente van onze omvang. Daarmee wordt ons inziens het beeld bevestigd dat onze bestuurscultuur niet afwijkt van die van vergelijkbare gemeenten elders. Deze conclusie wordt niet anders door enkele bevindingen van inwoners over onze responsiviteit en transparantie. Ook daarin staat onze gemeente namelijk niet alleen en nieuw zijn ze evenmin. Reeds in het kader van de Communicatievisie en Evaluatie servicenormen 2019 hebben wij onszelf in de spiegel gekeken en geconstateerd dat het op onderdelen beter kan. Hierin worden momenteel stappen gezet.

Zo moeten toegezegde terugbelafspraken beter worden nagekomen. In die zin zien wij uw constateringen als een bevestiging van onze eigen bevindingen en ondersteuning om hiermee voortvarend aan de slag te gaan. Ook wijst u op de minder transparante besluitvormingsprocessen. Wij onderschrijven dat niet in alle gevallen sprake is van volledige transparantie. Dat kan ook niet. Met name ingeval er personele of bedrijfseconomische belangen een rol spelen, zijn wij tot terughoudendheid gehouden. We willen namelijk voorkomen dat bijv. personen in het openbaar beschadigd zouden worden. Verder stelt u dat in kleine gemeenten eerder het gevaar schuilt van cliëntelisme en informele besluitvorming. Dit is inderdaad in kleine gemeenten een punt van aandacht en wij zijn daar scherp op. We zijn juist gehouden zwaar in te zetten op het zgn. ‘vier ogen principe’ en streven in onze stukken naar openheid van onze overwegingen.

pagina 14/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

Aanbevelingen Uw commissie doet tot slot nog een aantal aanbevelingen aan de gemeenteraad en aan ons college. Vanzelfsprekend laten wij de aanbevelingen gericht aan de raad buiten beschouwing; die zijn niet aan ons. Van de zes aan ons gerichte aanbevelingen gaan er vijf over de totstandkoming en implementatie van het participatiebeleid en één concreet over uitnodigingsplanologie. Alle vijf adviezen over participatiebeleid vinden wij herkenbaar en logisch. Wij willen al deze aanbevelingen dan ook volledig omarmen. Zoals al eerder aangegeven sluiten ze aan op het totstandkomingsproces van onze beleidsvisie en vormen de aanbevelingen daarvoor welkome, inhoudelijke aanvullingen. Ook de oproep om te investeren in de voor participatie benodigde organisatiecultuur sluit geheel aan bij de sinds enkele jaren geleden ingang gezette cultuurverandering zoals omschreven in o.a. de organisatievisie, HR-visie en visie Sociaal Domein. Eén kritische opmerking willen wij op voorhand wel maken: een goed participatietraject kost tijd en capaciteit. En zoals bekend is onze capaciteit beperkt. Ook u maakt hiervan melding in uw rapport. De concrete aanbeveling aangaande uitnodigingsplanologie willen wij betrekken bij de uitvoering Verbeterplan Evaluatie Uitnodigingsplanologie en de invoering van de Omgevingswet.

Niet dat wij het principe van uitnodigingsplanologie ter discussie zullen stellen, maar wel willen we nadrukkelijk stilstaan bij de procesmatige inrichting van dit instrument: bijv. de rolverdeling tussen ontwikkelaargemeente en het scherper maken van de verwachtingen over en weer. Met bovenstaande hebben wij onze bestuurlijke reactie en aandachtspunten gegeven. Resumerend zijn we blij met het rapport, omdat de inhoud voor ons zeer herkenbaar is en ons ondersteunt in onze vervolgstappen. Verder hebben we u enkele aandachtspunten ter overweging meegegeven, die uw rapport wellicht sterker maken. Wij vertrouwen erop dat deze reactie tezamen met het definitieve onderzoeksrapport wordt aangeboden aan de gemeenteraad. Met vriendelijke groet, het college, secretaris

burgemeester

B. van Zuthem

drs. J.W. Wiggers

pagina 15/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

1.6

Bestuurlijk Nawoord rekenkamercommissie

Het bestuurlijk wederhoor van het college geeft de rekenkamercommissie aanleiding tot een nadere reactie. De rekenkamercommissie stelt vast dat het college veel herkenning en aanknopingspunten heeft met de bevindingen van de rekenkamercommissie. Tegelijkertijd betreurt de rekenkamercommissie dat de bestuurlijke reactie in mindere mate ingaat op enkele gesignaleerde ontwikkelpunten. Zij had het op prijs gesteld als het college verder ingegaan zou zijn op de nieuwe ideeën over inwonerparticipatie. En daarmee meer recht zou hebben gedaan aan de inhoud van het onderzoek. Wij hebben in overeenstemming met de vastgestelde onderzoeksopzet opdracht aan onderzoeksbureau PBLQ gegeven om onderzoek te doen naar Inwonerparticipatie en de rol van de raad. Daarbij is specifiek gekeken naar participatietrajecten rond uitnodigingsplanologie en de Omgevingswet. Ook hebben wij op verzoek van de raad daarbij de bestuurscultuur meegenomen. Zoals in het rapport aangegeven gaat het daarbij niet om een eigenstandig onderzoek naar de bestuurscultuur. Mocht de raad behoefte hebben aan een meer brede scoop van het onderzoek dan kan overwogen worden op dit punt een verdiepend onderzoek door een extern bureau te laten doen. Gezien de complexiteit van dat thema zouden voor een volledig onderzoek daarnaar meer uitgebreide en intensieve aanvullende onderzoeksactiviteiten noodzakelijk zijn.

De onderzoekers zijn er in geslaagd een zorgvuldig onderzoeksrapport op te leveren waarin de belangrijkste facetten van inwonersparticipatie goed zijn belicht. Wij hebben vastgesteld dat het ontwikkelen, vaststellen en implementeren van inwonerparticipatie een gecompliceerd en ingewikkeld traject vormt. Inzet van alle betrokkenen; raad, college, ambtelijk apparaat en inwoners is daarbij essentieel. De raad heeft daarbij een belangrijke kaderstellende en controlerende functie. Het is aan de raad om daaraan nu actief vorm en inhoud te geven. Het college heeft daarbij een belangrijke faciliterende rol om met inzet van de ambtelijke organisatie voorstellen aan de raad te doen. Er zijn al enkele stappen gezet, maar de met inwonerparticipatie benodigde cultuurwijziging zal een traject van meerdere jaren vergen. Het is hierbij ook van belang dat het doel en de daarvoor in te zetten middelen met elkaar in evenwicht zijn. Het is aan de raad om daarvoor kaders vast te stellen, op voorstel van het college. De rekenkamercommissie mist in dit kader een positieve toezegging van het college. Wij gaan er van uit dat in het plan van aanpak ter uitvoering van de aanbevelingen daarvoor voldoende aandacht volgt. Het rapport biedt naar ons oordeel daarvoor voldoende handvatten.

Het is voor de rekenkamercommissie een uitdaging geweest om vanuit de juiste rol en verantwoordelijkheid, vanuit objectiviteit en onafhankelijkheid de connectie te leggen tussen inwonerparticipatie (hetgeen het primaire onderzoeksonderwerp was) en de bestuurscultuur. Wij zijn daarin naar ons oordeel geslaagd en hebben een globaal beeld daarvan kunnen schetsen.

pagina 16/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

2.

Inleiding

2.1

Aanleiding en doelstelling

Inwonerbetrokkenheid, inspraak en participatie zijn onderwerpen die in vrijwel alle Nederlandse gemeenten hoog op de agenda staan. De ambities lopen uiteen; sommige gemeenten leggen de nadruk op het vergroten van draagvlak voor het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke plannen, andere gemeenten zetten nadrukkelijk in op het vergroten van eigen verantwoordelijkheid en het faciliteren van inwoners. Tegelijkertijd is er in veel gemeenten sprake van een grotere betrokkenheid van inwoners. Bovendien wordt er, bijvoorbeeld in het kader van de aangekondigde Omgevingswet, meer van inwoners en van de gemeente qua inwonerparticipatie verwacht. Ook binnen de gemeente Heerde heeft de betrokkenheid van de inwoners de nodige aandacht. Een bijzonder aspect in de aanpak van deze gemeente is de zogenaamde ‘uitnodigingsplanologie’. Ook daarin is de betrokkenheid van inwoners van groot belang. Het onderwerp is actueel binnen de gemeente Heerde. Er wordt gewerkt aan een inventarisatie van inwonerbetrokkenheid op verschillende beleidsterreinen. Reden voor de rekenkamercommissie (RKC) om te onderzoeken wat de kaders zijn waarbinnen de gemeenteraad handelt c.q. welke kaders en randvoorwaarden de gemeenteraad kan stellen.

Hierbij wordt gekeken naar wat nodig is om een optimale betrokkenheid van inwoners te bereiken en hoe de gemeenteraad tot heldere afwegingen van de verschillende belangen kan komen. De focus van dit onderzoek ligt op de uitdagingen voor de gemeenteraad. Het doel van dit onderzoek is de gemeenteraad handvatten te geven om randvoorwaarden te stellen aan inwonerparticipatie aangaande het proces en de inhoud. Dit om betrokkenheid en inspraak van inwoners op beleid(vorming) van de gemeente Heerde te borgen en de gemeenteraad optimaal te positioneren. De RKC wil daarom onderzoeken welke randvoorwaarden meegegeven worden en op welke wijze de RKC het formuleren van randvoorwaarden, specifiek aan de hand van actuele thema’s als uitnodigingsplanologie en Omgevingswet, vorm kan geven. Het onderzoek levert de gemeenteraad helderheid op de eigen rollen en bevoegdheden met betrekking tot inwonerparticipatie. In het najaar van 2020 is gestart met de uitvoering van de verstrekte opdracht naar inwonerparticipatie in Heerde. Na opdrachtverlening is in de gemeente een discussie ontstaan over de bestuurscultuur en aan het begin van 2021 heeft de gemeenteraad van Heerde de rekenkamercommissie verzocht om in de context van het onderzoek naar inwonerparticipatie eveneens aandacht te besteden aan de bestuurscultuur.

Bij inwonersparticipatie is sprake van een wisselwerking tussen de lokale gemeenschap enerzijds en de gemeentelijke organisatie en de gemeenteraad anderzijds. De wijze waarop invulling en gevolg wordt gegeven aan inwonerparticipatie wordt daarom mede bepaald door de bestuurscultuur. In dat licht is in het onderzoek aandacht besteed aan aspecten als transparantie, betrouwbaarheid en responsiviteit van het bestuur van Heerde. Bestaande rolopvattingen en het concrete gedrag van bestuurders, ambtenaren en raadsleden hebben effect op zowel de onderlinge wisselwerking tussen deze actoren als de omgang met de lokale gemeenschap. Daarom is met alle leden van het college van B&W en alle raadsleden, de gemeentesecretaris, medewerkers van de organisatie en de griffier meer uitgebreid in gesprek gegaan over hun houdingen, rolopvattingen en de wijze waarop zij dit in de praktijk brengen.

pagina 17/42

PBLQ - Inwonersparticipatie in Heerde

2.2

Onderzoeksvragen

De RKC heeft de centrale onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Op welke wijze geeft de gemeente invulling aan inwonersparticipatie en wat betekent dat voor de rollen van de raad (kaderstelling, controle en volksvertegenwoordiging)? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: Over het beleid 1. Wat is de visie van de bestuursorganen van de gemeente (raad, college, burgemeester) op inwonersparticipatie? 2. Hoe is inwonersparticipatie op dit moment vormgegeven in de gemeente Heerde? Over de praktijk 3. Op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan het betrekken van inwoners bij de beleidvorming binnen de gemeente Heerde? 4. Hoe ziet de raad/zien de raadsleden van Heerde hun rol bij inwonersparticipatie en wordt ook in overeenstemming met die rol gehandeld? Over de toekomstige situatie 5. Welke ondersteuning heeft de raad/ hebben de raadsleden nodig van het college en de ambtelijke organisatie om zijn rol (kadersteller, controleur, volksvertegenwoordiger) bij inwonersparticipatie goed te kunnen uitoefenen? 6. Welke mogelijkheden heeft de gemeenteraad om belangen van inwoners mee te wegen en af te wegen ten opzichte van het algemeen belang? Wat zijn hierbij kernpunten en knelpunten? 7. Wat vraagt inwonersparticipatie van de gemeente Heerde als het gaat om besturing en invulling (implementatie)? 8.

Wat kan de gemeente Heerde leren van de werkwijze en gestelde randvoorwaarden door andere gemeenteraden? In het onderzoek is gebruik gemaakt van praktijkvoorbeelden waar inwonersparticipatie aan de orde is geweest. In het bijzonder is gekeken naar vormen van uitnodigingsplanologie en participatie in teken van de Omgevingswet.