RKC rapport - Evaluatie samenwerking Automatisering en Informatisering.pdf

De samenwerking op het gebied van informatievoorziening betreft gegevensbeheer (o.a. geoinformatie) en applicatiebeheer, archief en post, projecten (zoals de invoering van zaakgericht werken), architectuur en informatiebeveiliging. Voor externe dienstverlening en de interne bedrijfsvoering (werkprocessen) hebben de gemeenten samen ruim 170 applicaties in gebruik. De samenwerking op het gebied van informatisering startte in 2017. Toen is een aantal teams/afdelingen samengevoegd in een zogenaamd vervlochten team, bestaande uit medewerkers van beide gemeenten. De vervlechting wordt gefaciliteerd door de ‘samenwerkingsovereenkomst uitwisselen van kennis, kunde en capaciteit gemeenten Heemstede en Bloemendaal’. Deze samenwerkingsovereenkomst is 19 december 2016 door beide colleges vastgesteld. Op grond van deze samenwerkingsovereenkomst zijn medewerkers bevoegd binnen hun functie werkzaamheden te verrichten voor de andere gemeente. Per 1 april 2018 is de samenwerking op het gebied van de informatievoorziening georganiseerd in één afdeling Informatisering. De informatisering werd voorheen aangestuurd vanuit twee teams, hetgeen leidde tot verwarring. De aansturing wordt inmiddels gedaan door één afdelingshoofd. De ene groep medewerkers is in dienst bij de gemeente Bloemendaal en het andere deel bij de gemeente Heemstede.

Hiërarchisch vallen de medewerkers daarmee onder twee verantwoordelijken. In de praktijk blijkt -zo blijkt uit de interviews- dit de samenwerking niet in de

29

weg te staan. Medewerkers zijn daar positief over. De beheersystemen (financieel, personeel) en de daarbij behorende verantwoordelijkheden zijn echter niet aangepast. Medewerkers van de vervlochten afdeling zijn in dienst van hun eigen organisatie, maar verrichten werkzaamheden voor beide gemeenten. De verdeling van werk(uren) vindt plaats op basis van vertrouwen. Nieuwe medewerkers die worden aangenomen, worden de ene keer in Heemstede aangenomen en de andere keer in Bloemendaal om in evenwicht te blijven. Doordat er niet gewerkt wordt op basis van vóór- en/of nacalculatie kan niet met zekerheid worden vastgesteld of de verhouding in evenwicht is. Op de werkvloer leidt deze vorm van samenwerking ook tot uitdagingen. Denk daarbij aan de complexiteit in het bedienen van twee besturen.

Ook is er geen centraal overzicht van de financiën op het gebied van de informatisering. In de informatieve bijeenkomst voor raadsleden in maart 2019 werden voor het eerst totaalcijfers gepresenteerd. Verschillen tussen de P&C-cyclussen van de beide gemeenten en de verschillende verantwoordingsstructuur zorgen tevens voor extra werk. Ook betekent de tweeledigheid voor externe leveranciers en dienstverleners van ICT-diensten dat telkens overeenkomsten met de afzonderlijke gemeenten moeten worden afgesloten. 4.2 Interne sturing ICT-infrastructuur

GRIT werkt voor beide gemeenten, maar werkt door het formele karakter onder een enkelvoudige sturingsstructuur. De interne sturing en verantwoording is als volgt georganiseerd: •

De GRIT werkt binnen de kaders van het bedrijfsplan uit 2015 en stelt jaarlijks in concept het jaarplan (inclusief begroting) op voor het volgende jaar.

•

Het concept van het jaarplan wordt in het directieoverleg goedgekeurd en vervolgens voor bestuurlijke besluitvorming ingebracht in het portefeuillehoudersoverleg. De gemeenten stellen het jaarplan vast, gelijktijdig met het vaststellen van de gemeentelijke begroting voor het desbetreffende jaar.

•

Het hoofd GRIT rapporteert aan het directieoverleg, waarin de gemeenten worden vertegenwoordigd door één persoon per gemeente (een lid van het directie- of managementteam). De directie rapporteert vervolgens aan de portefeuillehouders, te weten een bestuurder namens elke gemeente.

•

Op basis van het jaarplan brengt het hoofd GRIT twee keer per jaar een ambtelijke managementrapportage uit. De managementrapportages worden ter goedkeuring voorgelegd aan het directieoverleg en ter informatie aan het portefeuillehoudersoverleg, Op nieuwe onderwerpen, zoals de outsourcing, is de sturing anders en volgt dit een eigen tijdpad (dossierspecifiek). De outsourcingstrategie is bijvoorbeeld als onderdeel van de inkoopstrategie (Europese aanbesteding ICT-beheer) in september 2018 vastgesteld door het college. En op 18 april 2019 is in de gemeenteraad besloten over de financiële kaders van de uitbesteding, zodat een overeenkomst kon worden gesloten. 13

Omdat vanaf half 2019 de GRIT-uitvoeringsorganisatie in een transitie zit naar een nieuwe regieorganisatie en het ICT-beheer inmiddels is geoutsourcet naar een externe partij, is er voor 2019 geen jaarplan GRIT meer opgesteld. De aanbestedingsstukken en het transitieplan zijn de documenten waarop in 2019 gestuurd wordt. Deze zijn door de beide gemeenteraden vastgesteld bij de overeenkomst. Vanwege de outsourcing zijn er voor 2019 geen nieuwe projecten meer opgepakt en bestaan de werkzaamheden in 2019 uitsluitend uit afronding van reeds lopende projecten uit 2018 en het dagelijks beheer. Informatievoorziening

Informatievoorziening, de informatisering, kent de volgende sturings- en verantwoordingsstructuur: 13 https://gemeenteraad.heemstede.nl/fileadmin/RIS/bijlagen/f5158c3a-9a26-4989-85ac-4f2bab1d3031.pdf.

30

•

De basis voor het programma informatisering is het informatiebeleidsplan 2017-2020 dat binnen beide gemeenten geldt als het beleidskader.

•

Dit plan zou jaarlijks worden herijkt en bijgesteld, maar dit is niet gebeurd. Gepland staat een herijking in de herfst van 2019.

•

In de jaarlijkse begrotingen worden middelen gereserveerd voor de uitvoering van informatisering. Daarvoor worden soms aparte uitvoeringsplannen opgesteld. Uit de interviews komt naar voren dat nog (te) veel werkzaamheden worden uitgevoerd zonder dat daarvoor een project- of procesbeschrijving is gemaakt. Project- en procesmatig werken op het gebied van ICT/IV wordt geregeld genoemd als speerpunt voor de organisatie. Dit wordt in beide organisaties breed ondersteund omdat naar het oordeel van medewerkers en bestuurders, de kwaliteit van het werk (minder fouten) en de kwetsbaarheid (meer duidelijkheid over rollen en taken) ermee zouden zijn geholpen. Er is dus wel een start gemaakt met projectmatig en planmatig werken, maar het wordt nog niet overal waar het mogelijk is toegepast. Dit heeft tijd nodig.

Over de aansturing van de IT constateerde het Gatewayreviewteam in 2017 dat “sturing van de ITverandering niet eenduidig belegd is; rollen en taken lopen door elkaar, alsmede lijn- en projectsturing. Dit wordt versterkt door de informele werkwijze. Dat wordt mede veroorzaakt door speelruimte die de beide gemeenteraden geven over het samen uitvoeren van activiteiten.” Hieruit volgde de aanbeveling om een programma in te richten onder directe aansturing van de beide gemeentesecretarissen. Hieraan is opvolging gegeven middels het programma digitalisering, waarin zowel automatisering als informatisering is ondergebracht. De verantwoordelijkheid voor het programma is belegd bij de afdeling Dienstverlening van de gemeente Bloemendaal. Van het programma digitalisering is geen geconsolideerde tekst beschikbaar, wel een notitie van september 2017 met aanbevelingen voor de verdere ontwikkeling van informatisering en GRIT. Een groot deel van de tekst is gewijd aan de mogelijkheid om het beheer van de ICT te outsourcen. Dit is inmiddels gerealiseerd. Over een andere aanbeveling, het bundelen van informatisering én GRIT schrijven de colleges14 in 2017 dat het programma digitalisering uiteindelijk omgezet zal worden naar een afdeling in de lijnorganisatie.

Inmiddels wordt door de gemeenten verwacht dat besluitvorming hierover in het najaar van 2019 plaats zal vinden in het kader van een voorstel over de voortzetting van de algehele samenwerking. Binnen het programma digitalisering komen beide onderwerpen samen, met het oog op de samenhang en onderlinge afhankelijkheid. Het programma digitalisering heeft een stuurgroep waar op directie-/MT-niveau de direct verantwoordelijk leidinggevenden lid van zijn. Deze komt wekelijks bijeen met de leiding van GRIT en informatievoorziening. Beide gemeentesecretarissen hebben zitting in de stuurgroep die iedere twee weken plaatsvindt. 4.3 Personeel In deze paragraaf wordt nagegaan hoe de personele inzet voor ICT zich heeft ontwikkeld en hoe deze zich verhoudt tot landelijke trends. De totale omvang van het gemeentelijke personeelsbestand in Nederland neemt al enkele jaren af. De omvang van ICT-personeel daarentegen neemt toe, zo blijkt uit de M&I-benchmark. In 2018 bestaat bijna 8% van de capaciteit uit ICT-personeel. In 2010 was dit nog 4,5%. Gemeenten in Nederland investeerden in 2018 vooral in meer personele capaciteit van beheerfuncties.15 Specifiek voor Heemstede en Bloemendaal is de situatie als volgt:

14 28-11-2017 collegebesluit inzake aanbevelingen van de eerste Gatewayreview.

15 M&I (2019), ICT-benchmark Gemeenten 2019: Heemstede en Bloemendaal.

31

Uit de gegevens die de gemeenten in maart 2019 aan de raadsleden presenteerden, blijkt dat voor de ICT-infrastructuur en informatievoorziening ruim 30 fte wordt ingezet. In de benchmark is sprake van 24,8 fte voor de ICT. Dit verschil kan worden verklaard door het feit dat sommige medewerkers die in het eigen overzicht van Bloemendaal en Heemstede wel worden meegeteld, niet zijn meegeteld in de benchmark omdat anders de vergelijkbaarheid tussen de gemeenten niet zou kloppen.16 ICT-infrastructuur

9,4 fte

Informatievoorziening

9,8 fte Heemstede en 11,0 fte Bloemendaal17

Totaal

30,2 fte

Gemiddeld in Nederland bedraagt de inhuur van ICT-medewerkers tussen de 20-25% van de formatie. De formatieplaatsen bij GRIT worden echter voor minder dan de helft ingevuld door eigen medewerkers. Het resterende deel wordt extern ingehuurd. Bij informatievoorziening is de inhuur veel lager, momenteel (augustus 2019) 2,8 fte van 22 fte (mededeling gemeente Bloemendaal d.d. 16-9-2019). Het aandeel externe inhuur bij de GRIT is hoog doordat het voornemen om ICT-beheertaken te outsourcen ertoe heeft geleid dat een aantal medewerkers een andere functie heeft betrokken of de organisatie heeft verlaten, terwijl werkzaamheden wel uitgevoerd moeten worden. Een tweede verklaring is de krapte op de arbeidsmarkt, waardoor het lastig is om goed technisch personeel aan te trekken. Een derde verklaring die wij zien is dat er verschillende tijdelijke werkzaamheden plaatsvinden waarvoor specialistische kennis nodig is. Daarbij gaat het allereerst om het begeleiden van de transitie en de -inmiddels voltooide- aanbestedingen (ICT-beheer, telefonie). Hiervoor vindt (tijdelijke) inhuur plaats. Door het recente besluit het ICT-beheer te outsourcen, verandert de organisatie van het team GRIT van beheer naar het voeren van regie. Om de regiefunctie te kunnen uitoefenen zijn specifieke expertises en competenties nodig die beide gemeenten (nog) niet voldoende voorhanden hebben.

16 Dit betreft o.a. geo-gegevensbeheer. De formatie van 30 FTE is verder inclusief de DIV en Archief medewerkers. Deze maken geen onderdeel uit van de benchmark. 17 Het aantal fte van de gezamenlijke afdeling Informatisering is niet geheel duidelijk. In verschillende stukken staan aantallen variërend van 20 tot 22 fte. Daarnaast zijn er ook functioneel beheerders binnen de verschillende vakafdelingen. Het gaat om ca. 70 mensen in vakafdelingen die een deel van hun tijd aan functioneel beheer besteden. De wijze waarop dit invulling krijgt, functioneert momenteel niet optimaal en er is hiervoor een verbeterprogramma gestart. Ook wordt ingezet op professionalisering door meer projectmatig te gaan werken. De Gatewayreview deed eerder ook een aanbeveling om het functioneel beheer te verbeteren en om een meer zakelijke en professionele manier van projectmatig werken te gaan toepassen.

32

Kosten en opbrengsten Dit hoofdstuk gaat in op de kosten opbrengsten van de ICT-samenwerking. We kijken naar de opbrengsten van de ICT-samenwerking in het licht van de doelstellingen. De volgende notie is hierbij van belang. Noch in het raadsbesluit inzake de ICT-samenwerking (oktober 2014), noch in het bedrijfsplan GRIT (juni 2015) en ook niet in het informatiebeleidsplan (2016) zijn de doelstellingen in kwantitatief meetbare indicatoren uitgewerkt, behalve ten aanzien van de tijdstippen waarop de dienstverlening gedurende de week beschikbaar dient te zijn. Er is bij de start ook geen nulmeting (ijkpunt) opgesteld en er vond afgelopen jaren geen systematische monitoring plaats van de voortgang aan de hand van de doelstellingen. Ook in eerder onderzoek van Partners + Pröpper uitgevoerd in samenwerking met de Rekenkamercommissie Heemstede- uit 2015 staat een dergelijke bevinding. In hun rapport staat dat voor de ICT-samenwerking wel globale doelen zijn geformuleerd, maar dat die onvoldoende evalueerbaar zijn opgesteld.18 Dit betekent dat we de mate van doelrealisatie vooral kwalitatief beschouwen. 5.1 Kosten en kostenverdeling 5.1.1 ICT-kosten

De totale ICT-kosten bestaan uit de kosten van ICT-infrastructuur (GRIT) en de afzonderlijke kosten die beide gemeenten maken voor informatievoorziening. In onderstaande tabel staan de gecalculeerde begrotingscijfers voor 2019. Uit de tabel komt naar voren dat in totaal € 5,949 miljoen is begroot.19 ICT-infrastructuur (GRIT)

€ 2.449.00020

Informatievoorziening (informatisering)

€ 3.500.00021

Totaal

€ 5.949.000

5.1.2. ICT-infrastructuur

•

•

• •

De GRIT-kosten hebben betrekking op de kosten van systemen, netwerk, hardware en werkplekken. Er is een centraal budget en de lasten en de baten van GRIT worden op een apart subtaakveld verantwoord, waardoor de financiën van GRIT inzichtelijk zijn. De GRIT-kosten bestaan uit structurele kosten die terugkerend zijn en incidentele kosten die tijdelijk van aard zijn, bv. om de transitie (migratie, aanbesteding) te begeleiden. Incidentele kosten zijn vooral te vinden binnen de personeelskosten. De verwachte kosten van GRIT zijn € 2,45 miljoen in 2019. De kosten van GRIT bedroegen in 2017 € 2,21 miljoen en in 2018 € 2,30 miljoen. Voor 2020 e.v. verwachten de gemeenten dat de kosten lager zullen zijn dan in 2018/2019. De daling zou vooral bestaan uit lagere personeelskosten. De inzet om de transitie te begeleiden, wordt afgebouwd. De externe inhuur hiervoor was tijdelijk van aard en stopt in de loop van 2019, zo staat in de begroting 2019.

Informatievoorziening

•

De kosten hebben betrekking op publieksvoorlichting, applicaties & projecten, geoinformatiebeheer (geografische data), post en archief en informatiebeveiliging en personeel.

18 Partners + Pröpper (2015), Onderzoek naar grip op verbonden partijen. 19 Details over de opbouw van de bedragen staan in bijlage 3. 20 In de begrotingen voor 2019 was voor de GRIT totaal geraamd € 2.172.000. (begroting Heemstede 2019, p 183) In het voorjaar van 2019 is dit bedrag met €277.000 naar boven bijgesteld in het kader van de outsourcing. 21 Zie ook: bijlage 3.

33

•

•

•

De gemeenten Heemstede en Bloemendaal hebben elk hun eigen begroting op het gebied van informatievoorziening. De financiën zijn gescheiden. De begroting 2019 bedraagt voor Heemstede € 1,6 miljoen en voor Bloemendaal € 1,9 miljoen. Samen telt dat op tot € 3,5 miljoen (zie ook bijlage 3).22 Een vergelijking van de kosten met andere jaren laat zich lastig maken. De kosten van andere jaren zijn ons niet bekend (met uitzonderdering van de begrotingscijfers 2019). Kosten van informatievoorziening staan namelijk niet op een apart subtaakveld, waardoor een integraal en compleet beeld ontbreekt. Tevens is de kostenontwikkeling door de jaren niet bekend. Ook hier geldt dat er sprake is van structurele kosten die terugkerend zijn en incidentele kosten die tijdelijk van aard zijn, bv. om een migratie of introductie van een nieuwe applicatie te begeleiden. Incidentele kosten zijn vooral te vinden binnen de personeelskosten als projectkosten, bv. de doorontwikkeling van zaakgericht werken.

5.1.2 Kostenverdeling tussen Heemstede en Bloemendaal

De bijdrage van beide gemeenten in de kosten van GRIT wordt bepaald op basis van de inwoneraantallen. Dit komt neer op een aandeel van Bloemendaal van (afgerond) 46% en Heemstede (afgerond) 54%. Voor informatievoorziening geldt dat Bloemendaal en Heemstede in formatieplaatsen dezelfde verhouding aanhouden in het vervlochten team. De financiering van informatievoorziening gebeurt door de gemeenten zelf (geen centraal budget), al worden ook steeds meer applicaties in gezamenlijkheid aangeschaft. Dit levert in de huidige opzet administratieve problemen op doordat bestellingen, opdrachten en facturen aan beide gemeenten apart moeten zijn geadresseerd voor een sluitende boekhouding. De raden hebben zodoende geen inzicht in de werkelijke kosten per gemeente. 5.1.3 Kostenvergelijking23

Om een beeld te krijgen van het kostenniveau, kan een vergelijking worden gemaakt met andere gemeenten. De M&I-benchmark (2019) kijkt hierbij naar kosten van netwerk en data, personeel, servers en storage, software, spraak en beeld en werkplekken. Uit de benchmark komt naar voren dat 4,8% van de begroting van Heemstede en Bloemendaal gaat naar ICT. Het gemiddelde uit de benchmark is 2,8%. De ICT-uitgaven van Heemstede en Bloemendaal liggen dus boven het gemiddelde van de benchmark. Uit deze benchmark komt tevens naar voren dat de gemiddelde ICT-kosten per inwoner € 84 zijn bij een kleinere gemeente in Nederland.24. De ICT-kosten van Heemstede en Bloemendaal bedroegen in 2018 € 99 per inwoner.25 Dit is € 15 meer dan het gemiddelde van de benchmark en € 12 meer ten opzichte van het gemiddelde van gemeenten met minder dan 60.000 inwoners.26 M&I concludeert: “De ICT-kosten van de samenwerking Heemstede Bloemendaal liggen boven de benchmark als gevolg van veel inhuur en een grotere bezetting op de a-functies uitgevoerd door

22 Hierbij past de kanttekening dat de begrotingen van Bloemendaal en Heemstede verschillend worden opgebouwd waardoor deze

bedragen, volgens de gemeenten zelf, niet zonder meer te vergelijken zijn. 23 M&I (2019), ICT Benchmark Gemeenten 2019: Heemstede en Bloemendaal. 24 Grote gemeenten (100.000+) besteden per inwoner meer aan ICT, terwijl kleinere gemeenten minder uitgeven. 25 Berekening van M&I: € 5.000.0000 (begroting): 50.313 (inwoners). 26 De getallen die M&I meeneemt, wijken af van de cijfers zoals uiteengezet in 5.1.1. (dat komt door de gekozen benchmarksystematiek en peildatum). Indien gerekend zou worden met de cijfers uit 5.1.1. dan komen Heemstede en Bloemendaal nog circa 5 euro per inwoner boven de benchmark uit. Mogelijk zullen in andere gemeenten die meewerken aan de benchmark de kosten in 2019 ook stijgen. Dit zal blijken wanneer Heemstede en Bloemendaal blijven meewerken aan de benchmark

34

GRIT. Daarnaast worden er door beide gemeenten meer kosten gemaakt voor software in het primair proces.” De relatief hoge kosten voor externe inhuur worden deels veroorzaakt door de outsourcing, die inhuur met zich meebrengt. In 2020 start de beheerfase, waarbij de taken van GRIT vooral liggen in bestendiging van de gemaakte afspraken en samenwerking met de externe partij. In 2020 zou de externe inhuur omlaag kunnen worden gebracht, zo staat in de begroting 2019 van Heemstede De landelijke trend is dat de ICT-kosten stijgen, net als dat het geval is bij Heemstede en Bloemendaal (de stijging bedraagt 2,5% ten opzichte van voorgaand jaar). Uit onderzoek van Berenschot komt naar voren dat de ICT-kosten bij gemeenten sinds 2015 ongeveer met 9% zijn toegenomen. Dit komt ook naar voren uit de M&I-benchmark, waarin staat dat, na een periode van relatieve constante ICT-kosten per inwoner, de laatste drie jaar de ICT-kosten per gemeente zijn gestegen. Deze toename is vooral zichtbaar in stijgende personele capaciteit (in fte) en hogere softwarekosten. Gemeenten investeren in digitale dienstverlening en leggen het beheer van software in toenemende mate bij de leverancier. Technologische ontwikkelingen worden toegepast in bedrijfsvoering en dienstverlening. 5.2 Opbrengsten: ICT-infrastructuur Doelstellingen van de GRIT waren: 1.

Verminderen van de (personele) kwetsbaarheid.

2.

Verhogen van de beschikbaarheid van systemen en bijbehorende ondersteuning.

3.

Verhogen van de kwaliteit van (interne) dienstverlening.

Verminderen van de (personele) kwetsbaarheid

De gemeenten waren kwetsbaar doordat er voor diverse onderdelen op het gebied van ICT maar één specialist in huis was of doordat specialistische kennis ingehuurd moest worden. Door de bundeling van krachten zouden de functies beter ingevuld kunnen worden waardoor de personele kwetsbaarheid van de organisatie zou verminderen, zo was de gedachte. Vastgesteld kan worden dat de ICT-samenwerking ertoe geleid heeft dat de personele kwetsbaarheid daadwerkelijk is verminderd door de migratie van de ICT-infrastructuur naar één omgeving waardoor de beschikbare personele capaciteit ongeveer verdubbelde. Dit bleek echter het probleem van de kwetsbaarheid onvoldoende op te lossen. Teveel functies bleven dun bezet en o.a. vanwege onzekerheid over de toekomst (mededeling betrokken medewerkers) was het ook lastig om alle functies goed te vervullen. Uit de Gatewayreview van 2017 blijkt dat incidenten en dagelijkse beheerswerkzaamheden voorheen nagenoeg de volledige capaciteit consumeerden waardoor vernieuwing niet kon worden gerealiseerd en de achterstand in onderhoud en vernieuwing steeds verder opliep. Nu de werkzaamheden buiten de deur worden belegd is er een gerede kans dat het probleem van de kwetsbaarheid tot het verleden gaat behoren, maar het is zaak daarop goed te monitoren. Een tweede aandachtspunt is dat de organisatie verandert in een regieorganisatie.

Om de regiefunctie te kunnen uitoefenen zijn specifieke expertises en competenties nodig die de gemeenten nu nog niet in huis hebben, zoals het managen van vraag en aanbod (leveranciersmanagement), contractmanagement en monitoring van service level agreements (SLA’s). Om problemen met bijvoorbeeld de verantwoording te voorkomen is het van groot belang dat daar strak op gestuurd wordt, niet alleen in de transitiefase, maar ook daarna.

35

Verhogen van de beschikbaarheid van systemen en bijbehorende ondersteuning

Het eerste Gatewayonderzoek bevestigt dat een aantal jaren geleden de stabiliteit van de infrastructuur niet was geborgd. GRIT is gestart met als doel een stabiele ICT-infrastructuur te realiseren voor de gemeenten Heemstede en Bloemendaal. Het doel afgelopen jaren was om de basis op orde te krijgen. De migratie van de ICT-infrastructuur heeft verbetering gebracht in de beschikbaarheid, maar de outsourcing zal daarin -mits goed gestuurd wordt op het afgesproken servicelevel- nog verdere verbetering kunnen brengen. De beslissing om te outsourcen was zodoende, hoewel betrekkelijk laat genomen, gunstig en noodzakelijk volgens de Gateway. De partij die de aanbesteding heeft gewonnen, implementeert een nieuwe, virtuele werkplek op basis van Citrix bij de gemeenten.27 Alle medewerkers van Bloemendaal en Heemstede zullen hiervan gebruik gaan maken. Daardoor zullen de applicaties van de gemeentes overal, altijd en vanaf elk device toegankelijk zijn voor haar medewerkers.28 Ook krijgen de werknemers constante ICTondersteuning van de servicedesk van OGD. De ICT-dienstverlener draait de benodigde server- en netwerkinfrastructuur op zijn eigen IaaSplatform.29 Dit platform moet de gemeenten meer inzicht en flexibiliteit bieden. Zo kunnen de gemeenten grip houden op de kosten en kunnen zij flexibel op- en afschalen in het aantal gebruikers en applicaties.

Het is de bedoeling dat voor november 2019 de migratie plaatsvindt, zodat vanaf dan het beheer voor minimaal vier jaar kan worden uitgevoerd. Verhogen van de kwaliteit van (interne) dienstverlening

In het bedrijfsplan GRIT 2015 is de beoogde dienstverlening uitgewerkt. Recent, in 2018, is nader uiteengezet wat verhoging van de kwaliteit van (interne) dienstverlening betekent (letterlijk geciteerd):30 •

De gemeente wil applicaties gebruiken om de bedrijfsvoering op de juiste wijze te ondersteunen. De gemeente wil over deze applicaties kunnen beschikken via een beheerde ICT-omgeving.

•

De gemeente wil vanaf elk willekeurig device (zoals onder andere laptop of tablet) altijd en vanaf elke locatie via internet kunnen werken (anytime (7*24), anywhere).

•

De gemeente wil een goede beschikbaarheid en performance op alle devices waarop gewerkt wordt.

•

De gemeente wil dat rekening wordt gehouden met het type gegevens dat verwerkt wordt en de beveiliging daarmee in overeenstemming is.

•

De gemeente wil een adequaat beveiligde en professioneel beheerde ICT-omgeving. De dienst dient zodanig te zijn ingericht dat de gemeente hiermee aan alle relevante wet- en regelgeving en aan de Baseline Informatiebeveiliging Gemeenten op dit gebied voldoet en blijft voldoen. Tevens moet worden voldaan aan het vigerende informatiebeveiligingsbeleid van de beide gemeenten.

•

De gemeente wil goede en ter zake kundige gebruikersondersteuning waarbij proactief verhelpen en voorkomen van problemen wordt verwacht.

•

De gemeente wil de ICT-diensten kunnen op- en afschalen, waarbij ook de kosten naar gelang het gebruik van de ICTdiensten worden aangepast.

De samenwerking en in het verlengde daarvan de keuze tot outsourcing, heeft tot gevolg dat de gemeenten de kwaliteit van (interne) dienstverlening, zoals hierboven uiteengezet, beter kunnen gaan borgen. Samengevat gaat het daarbij om het garanderen van continuïteit, beschikbaarheid en flexibiliteit. Dit moet uiteraard nog zijn beslag krijgen omdat de outsourcing nog niet operationeel is, 27 Er worden nu twee desktopomgevingen (virtueel) aangeboden, maar dat gaat veranderen met de outsourcing. 28 Deze mogelijkheid wordt nu ook al geboden. 29 Infrastructure as a Service: dit is een vorm van cloud computing. 30 Stichting Rijk, (2018), Selectieleidraad outsourcing ICT.

36

maar de Gatewayreviews en AAP’s laten zien dat de juiste activiteiten zijn en worden ondernomen in aanloop hiernaartoe. De opvolging van de Gatewayaanbevelingen wordt projectmatig aangepakt en er wordt gericht gewerkt aan het professionaliseren van de IT-organisatie. Enkele geboekte resultaten: •

De zgn. ‘downtijd’ waarin het systeem niet beschikbaar is, is teruggebracht tot enkele uren per jaar.

•

De licenties en onderhoudscontracten voor de bedrijfskritische software zijn up-to-date waardoor veiligheidsrisico’s tot een minimum zijn beperkt.

•

Door de eerdere samenvoeging van het technisch beheer en technisch applicatiebeheer en het ‘opschonend effect’ daarvan is de outsourcing beter mogelijk geworden. De beheerlast is daardoor relatief al lager geworden.

5.3 Opbrengsten: informatievoorziening Het informatiebeleidsplan (2016) gaat in op de ICT-infrastructuur (GRIT) en de informatisering. Op basis van dit plan zijn de volgende doelstellingen te formuleren ten aanzien van de informatievoorziening: •

Maximale harmonisatie van systemen.

•

Professionalisering van het informatiemanagement.

•

Een goede implementatie van zaakgericht werken.

Maximale harmonisatie van systemen

Het applicatielandschap bestaat uit ongeveer 170 applicaties. Applicaties worden steeds meer geharmoniseerd, want een kleiner applicatielandschap is gemakkelijker te overzien en de kosten zijn efficiënter. Harmonisatie van de voornaamste applicaties is inmiddels gerealiseerd. Bijvoorbeeld, het financiële systeem en de personeelsadministratie. Momenteel is, na de invoering van het systeem voor zaakgericht werken Mozard, het uitfaseren van Corsa (Bloemendaal) en Verseon (Heemstede) aan de orde. Harmonisatie van applicaties is een eerste stap, harmonisatie van werkprocessen de volgende. Minder meerkosten komen vooral in beeld als de gemeenten bereid zijn ook hun werkprocessen te harmoniseren. Op dit vlak is nog weinig gedaan en nog winst te behalen (het vergunningsproces is bijvoorbeeld apart ingericht.), mits de gemeenten werkprocessen willen uniformeren. Dat is een (politieke) keuze. Harmonisering van werkprocessen staat gevoelsmatig echter vaak op gespannen voet met de wens volledige autonomie te behouden of om de werkwijze waaraan men gewend is te behouden. Uit de gesprekken is gebleken dat dit veel tijd en energie vergt, maar ook dat daarin al veel voortgang is geboekt. Ook op bestuurlijk niveau blijkt uit besprekingen in commissies en raden, dat bij sommige partijen het gevoel heerst dat harmonisatie ten koste kan gaan van de zelfstandigheid.

Niet gebleken is dat Bloemendaal en Heemstede bij de harmonisatie tot nu toe keuzes hebben gemaakt die de beleidsvrijheid inperken. Verdere stappen in de harmonisering lijken mogelijk zonder dat dit risico zich voordoet. Daar staat tegenover dat de winst van samenwerken juist behaald wordt wanneer gemeenten een gelijke werkwijze aanhouden omdat dan -bijvoorbeeld in het functioneel beheer van applicaties- tijdwinst wordt geboekt. Gemeenten kunnen prima een eigen beleidskoers varen wanneer zij de werkprocessen identiek invullen. Professionalisering van het informatiemanagement

Door professionalisering van het informatiemanagement zou er minder sprake zijn van versnippering en zou er meer aandacht kunnen worden gegeven aan strategische taken. De mate van

37

professionalisering laat zich beoordelen door te kijken naar aspecten als sturing, functioneel beheer, gebruikerservaringen en de implementatie van nieuwe systemen en methoden. Sturing

Automatisering (GRIT) en informatisering zijn nauw verwant, maar het ontbreekt aan eenduidige sturing. De verantwoordelijkheidsverdeling binnen de I&A-kolom is nog steeds diffuus en onduidelijkheden hieromtrent leiden tot bestuurlijke drukte en fricties. Ook is nog onduidelijk (ondanks diverse meldingen in de voortgangsrapportages daarover) hoe het functiehuis eruitziet. Het gaat dan niet zozeer om GRIT, maar om de sturing van informatisering en om de samenhang tussen GRIT en informatisering. Daarnaast is de vraag of in het kader van de interne sturing de benodigde informatie ook aanwezig is om te kunnen sturen op informatievoorziening. We hebben geen sluitende informatiecyclus kunnen vaststellen. Er zijn weliswaar ingrepen gedaan in de besturing van de I&A-kolom en er is een programma digitalisering, maar de samenstelling, de taken en rolverdeling zijn niet geformaliseerd. Er is nog altijd sprake van twee verschillende sturingslijnen (functioneel en hiërarchisch). De uitbesteding van de ICT-infrastructuur heeft daarnaast gevolgen voor de werkwijze en werkzaamheden van zowel de uitvoeringsorganisatie van de GRIT als voor de afdeling Informatisering. Dat vraagt om een samenhangend geheel van activiteiten georganiseerd in één organisatie.

Er is een traject hiertoe in gang gezet, maar niet geheel duidelijk is geworden of met de zes projecten die in het kader van de outsourcing zijn gestart alle raakvlakken tussen de uitvoering van de GRIT en informatisering voldoende zijn afgedekt. Oorzaak daarvan is de onduidelijke sturingsrelatie tussen beide terreinen. De relatie tussen ontwikkeling van de informatievoorziening en (functioneel) beheer

Op landelijk niveau (o.a. in VNG-verband) wordt gewerkt aan verbetering en uitbreiding van de mogelijkheden om ICT in te zetten, niet alleen voor de bedrijfsvoering, maar ook voor de beleidsanalyse en voor de informatievoorziening aan medewerkers en inwoners. De urgentie om daar op lokaal niveau goed bij aan te haken is groot. Momenteel is in Bloemendaal en Heemstede het functioneel beheer verdeeld over enkele tientallen personen terwijl de totale inzet slechts 9,4 fte bedraagt. Uit de gevoerde gesprekken is gebleken dat een inhaalslag nodig is om de kwaliteit van het functioneel applicatiebeheer naar een hoger niveau te tillen. De gemeenten hebben zich voorgenomen om het functioneel beheer te professionaliseren, o.a. door daarvoor minder mensen in te zetten die dus voor een groter deel van hun tijd bezig zullen zijn met functioneel beheer. Gebruikerservaringen

Voor kleinere afdelingen I&A is het lastig te voldoen aan de snel veranderende wensen van gebruikers en tegelijkertijd de betrouwbaarheid en veiligheid van de ICT-infrastructuur te waarborgen. Gebruikers horen dan ook vaak ‘nee’ als ze hun wensen kenbaar maken. De samenwerking heeft ertoe geleid dat er meer aandacht komt voor de gebruikers, maar dit staat nog in de kinderschoenen. De ‘klanttevredenheid’ van medewerkers wordt nu weliswaar niet gemeten, maar uit het onderzoek hebben we ons hierover wel een eerste beeld kunnen vormen. We hebben uiteenlopende signalen ontvangen als het gaat om de tevredenheid van gebruikers. Gebruikers in de vakafdelingen zijn enerzijds positief over de nieuwe ICT-middelen (telefoons, laptops, procesondersteunende software) die zij ter beschikking hebben gekregen en de verbeterde (snellere) service. Het gebruik van dezelfde systemen maakt samenwerken eenvoudiger. De ondersteuning is de laatste tijd beter gestructureerd en professioneler. Dat was voorheen minder, waardoor er sprake was van lange wachttijden. Anderzijds is het beeld dat de ICT-communicatie naar

38

vakafdelingen voor verbetering vatbaar is, zodat bijvoorbeeld doorgevoerde wijzigingen in de ICT die van invloed zijn op het werkproces, beter worden gecommuniceerd. Implementatie van nieuwe applicaties en procedures zoals zaakgericht werken

Beide gemeenten hebben de afgelopen jaren door de inzet van ICT de werkprocessen verbeterd. Het grootste project was de invoering van Mozard, waarmee zaakgericht werken mogelijk wordt gemaakt. Dit was een langdurig traject, dat recentelijk is afgerond, met uitzondering van de ondersteuning van het bestuurlijk proces. De inspanningen zijn erop gericht om de Document Management Systemen in Heemstede en Bloemendaal (Corsa en Verseon) uit te faseren zodat er minder platforms beheerd hoeven te worden. De uitrol van Mozard kostte extra tijd en geld, o.a. vanwege de eisen die gesteld worden aan de inrichting van het bestuurlijk proces. Het beheer van een dergelijk systeem, dat op alle niveaus geheel door de gemeente moet worden ingericht, werd onderschat. Daardoor bleef het tempo waarmee de nieuwe applicatie in gebruik kon worden genomen achter bij eerdere planningen. Of dit heeft geleid tot extra uitgaven kon niet worden vastgesteld, maar kan niet geheel worden uitgesloten omdat gedurende langere tijd met meerdere systemen (oud en nieuw) gewerkt is. Na uitrol zal Mozard, als gevolg van doorontwikkeling en aanpassing van processen, intensief beheer blijven vragen.

5.4 Opbrengsten: financieel In zijn algemeenheid geldt dat samenwerking tussen gemeenten geen kostenbesparing oplevert, zo concludeerde het Centrum voor onderzoek van de economie van de lagere overheden (COELO) in een onderzoek in 2017.31 Een dergelijke conclusie kwam ook uit onderzoek van Berenschot uit 2018.32 Kanttekening bij beide onderzoeken is dat dit niet specifiek over ICT-samenwerking ging, maar over gemeentelijke samenwerking in z’n algemeenheid. Uit het Berenschotonderzoek kwam naar voren dat er wel potentie is om voordelen te behalen. De samenwerking kan verbeteren door krachtiger in te zetten op harmonisatie, standaardisatie en synchronisatie en het benutten van de beleidskracht. Dit is als het ware randvoorwaardelijk om uiteindelijke financiële voordelen te kunnen behalen. De praktijk bewijst echter dat het opzetten van een samenwerkingsverband eerst een investering in tijd en geld kost voordat dat überhaupt aan de orde is. Dat betekent tijdelijke hogere kosten. Bloemendaal en Heemstede bevinden zich nu eigenlijk al sinds 2016/2017 in een transitieperiode waarin zij te maken hebben met hogere kosten. De verwachting is dat sommige kostenposten op termijn kunnen dalen. Het gaat dan niet zozeer om lagere materiële kosten van (systeem)software, maar eerder om een lagere beheerlast.

Aangezien de applicatiekosten veelal worden berekend per useraccount, leidt harmonisatie voor het technische beheer van deze applicaties bijvoorbeeld niet tot een echte kostenbesparing.33 Voor het functioneel beheer leidt dit op termijn in potentie wel tot een kostenbesparing. Dezelfde applicaties beheren of twee aparte applicaties, scheelt in beheer. Daarnaast kunnen de gemeenten samen specifieke deskundigheid organiseren. Zo besparen Bloemendaal en Heemstede op personele kosten door het delen van wettelijk verplichte functionarissen op het gebied van informatiebeveiliging: Chief Information Security Officer (CISO), Functionaris Gegevens Bescherming en Privacy Officer.

31 https://ibestuur.nl/podium/samenwerken-bespaart-geld-ja-nee. 32 Berenschot (2018), Een vlucht naar voren of een duurzaam perspectief? 33 Als het gaat om softwarekosten van kleinere applicaties zijn volumekortingen denkbaar. Bij grotere applicaties zijn kosten meestal gebaseerd op useraccounts of het inwoneraantal.

39

Tot slot, bij de start van de ICT-samenwerking was de gedachte dat door de schaalvergroting de kostenstijgingen ten gevolge van steeds hogere eisen aan de ICT konden worden beperkt, maar een kostenbesparing was geenszins het doel. ICT-samenwerking werd gezien als een middel om kostenstijgingen in de hand te houden. Het bedrijfsplan GRIT uit 2015 schetst dan ook dat de verwachting niet is dat door de samenwerking in absolute zin kosten bespaard kunnen worden, maar wel dat door de samenwerking de stijging van de ICT-kosten in de toekomst beperkter kan blijven (minder meerkosten). De commissie Bestuur en Middelen (Bloemendaal) gaf in 2014 -in aanvulling op de geformuleerde doelen- aan het college overigens wel mee te streven naar besparingen, wetende dat extra beveiligingskosten aan de orde zijn en dat besparingen daardoor de vorm krijgen van minder meerkosten.34 5.5 Overige opbrengsten Aanvullend zijn de volgende opbrengsten van de ICT-samenwerking te onderscheiden: •

De samenwerking op het gebied van informatievoorziening maakt een flexibele inzet mogelijk over beide locaties. Daardoor kunnen zaken sneller worden opgepakt bij de gemeenten.

•

Op het gebied van informatievoorziening is, evenals bij ICT-infrastructuur, sprake van verminderde kwetsbaarheid. Genoemd zijn de verminderde personele kwetsbaarheid voor: post en archief, functioneel beheer van applicaties, gegevensbeheer (waaronder landelijke basisregistraties) en het gebruik van geo-toepassingen in de ruimtelijke ordening.

•

Er is meer ruimte voor innovatie en voor vernieuwingen zoals het 3D visualiseren van bouwprojecten. Door samenwerking is er ook meer kennis in huis en is er meer ruimte voor kennisuitwisseling. De gemeenten hebben nu bijvoorbeeld gezamenlijke deskundigheid op het gebied van informatiebeveiliging.

•

Verdere harmonisatie van applicaties en processen leidt tot een zekere verzakelijking en zorgt ook dat medewerkers gemakkelijker met collega’s van andere gemeenten kunnen samenwerken. Deze kennisbundeling verhoogt niet alleen de kwaliteit van het werk, maar medewerkers krijgen ook meer kansen zichzelf te ontwikkelen.

•

Door samenwerking zijn de gemeenten een aantrekkelijkere werkgever, want ze hebben zo een grotere omvang en bieden uitdagendere projecten. Daardoor hebben zij een betere positie bij het aantrekken van schaars beschikbaar personeel. Ook kunnen de gemeenten meer bieden op het gebied van mobiliteit en loopbaanperspectieven.

34 Vergadering Cie BenM Bloemendaal, 21 oktober 2014 Agendapunt 2. Vervanging ICT Infrastructuur en ICT-samenwerking.

40

Ontvlechting Bij de start van de ICT-samenwerking is de afspraak gemaakt dat de samenwerking altijd weer moet kunnen worden ontvlochten. Dit hoofdstuk zet de (financiële) gevolgen uiteen van een eventuele ontvlechting. Het betreft een globale uiteenzetting en geen detailberekening van de kosten. Daarvoor zou een gedetailleerd boekenonderzoek nodig zijn. 6.1 Kostencategorieën Ontvlechting van de samenwerking heeft tot gevolg dat de gemeenten hun ICT weer zelf vorm moeten geven. Deze herinrichting heeft gevolgen voor het personeel, de huisvesting, de governance en natuurlijk de ICT zelf. In een dergelijk herinrichtingsproces zullen altijd twee kostencategorieën optreden ten aanzien van ICT: •

Incidentele kosten. Dit zijn de tijdelijke kosten om de ICT opnieuw in te regelen (transitiekosten). Het gaat dan bijvoorbeeld om kosten van externe inhuur om zelf weer een ICT-afdeling op te bouwen. Ook is het goed denkbaar dat er sprake zal zijn van frictiekosten, bijvoorbeeld versnelde afschrijving35 van hardware en doorlopende contracten met leveranciers.

•

Structurele kosten die gepaard gaan met de ICT. Dit zijn de lopende exploitatiekosten, ofwel de reguliere jaarlijkse personele en materiële kosten van de gemeenten om de ICT-infrastructuur weer zelf te organiseren. De structurele kosten van de nieuwe organisatiewijze zullen vergeleken moeten worden met de huidige structurele kosten (bij samenwerking) om te kunnen bepalen welk structureel effect zelf doen heeft (positief of negatief ten opzichte van de huidige situatie).

Ontvlechting op het gebied van informatievoorziening heeft beperkte (financiële) gevolgen omdat applicaties voor een belangrijk deel nog gescheiden zijn36 en het samenwerkingsverband nu een informeel karakter heeft. Voor de GRIT ligt dat anders. Ontvlechting van de ICT-samenwerking op het gebied van ICT-infrastructuur betekent feitelijk een opheffing van de GRIT, omdat er slechts twee deelnemers zijn. Bij opheffing stelt de centrumgemeente een liquidatieplan op met daarin opgenomen de financiële gevolgen van de opheffing. Deze gevolgen komen voor gezamenlijke rekening van de gemeenten, zo staat in de gemeenschappelijke regeling (GR) beschreven (artikel 13). 6.2 Structurele kosten Opheffing van de GRIT zou tot gevolg hebben dat de gemeenten hun ICT-infrastructuur weer zelf vorm moeten geven. Dat kan op verschillende manieren. De volgende alternatieven zijn denkbaar: •

ICT-beheer alsnog outsourcen, maar dan ieder voor zich.

•

ICT-beheer weer zelf doen en specialistische klussen uitbesteden.

•

ICT-beheer samendoen met een aantal vergelijkbare gemeenten.

•

ICT-beheer onderbrengen bij een omliggende grote gemeente.

35 Er zal voorts een regeling moeten worden getroffen voor de apparatuur en programmatuur die door de centrumgemeente is

aangeschaft. Apparatuur en programmatuur die door de centrumgemeente als onderdelen van de gemeenschappelijke automatiseringsinfrastructuur voor gemeenschappelijke rekening zijn aangeschaft, zijn namelijk nu eigendom van de centrumgemeente. 36 Aan het overzicht daarvan wordt nu gewerkt in het project ‘Applicatie blauwdruk’. Globaal gezien zijn verschillende ondersteunende applicaties (grotendeels) gelijkgeschakeld en die voor de beleids- en vakafdelingen nog niet.

41

Afhankelijk van het voorkeursalternatief zullen de structurele kosten na ontvlechting variëren. Het kostenplaatje daarbij is afhankelijk van verschillende zaken, zoals de prijzen die ICT-leveranciers of andere samenwerkingsverbanden hanteren, het toekomstige pakket van ICT-dienstverlening en de gewenste kwaliteits- en serviceniveaus. Ook van invloed op het kostenniveau zijn nieuwe wetgeving (bijvoorbeeld de AVG die vorig jaar in werking is getreden), initiatieven die vanuit het Rijk op gemeenten afkomen en omgevingsontwikkelingen die nopen tot handelen (bijvoorbeeld de Omgevingswet/DSO en de noodzaak de gemeentelijke systemen goed te beschermen tegen cyberaanvallen). Tot slot werkt de VNG aan mogelijkheden om ICT meer in gezamenlijkheid te doen (collectieve inkoop, Common Ground, Gemeentelijke Gemeenschappelijke Infrastructuur (GGI)) en dat kan ook verschillende (financiële) gevolgen gaan hebben voor gemeenten, zoals lagere kosten. 6.3 Incidentele (extra) kosten Het ontvlechten vraagt om een extra inspanning van de betrokken gemeenten en om extra geld. Dat zal resulteren in stijgende kosten op de korte termijn; er zijn naar verwachting incidentele kosten voor een periode van twee tot drie jaar. De Europese aanbesteding van de outsourcing zou bijvoorbeeld door elke gemeente opnieuw moeten worden gedaan.

De hoogte van de tijdelijke extra kosten laat zich niet inschatten zonder specifiek onderzoek hiernaar, maar voor de GRIT zullen deze kosten hoger zijn dan voor informatievoorziening. Dat komt omdat de automatisering van beide gemeenten nu volledig is geïntegreerd in de GRIT. Voor informatievoorziening is dat minder het geval, hoewel steeds meer. Op dit gebied zijn zaken nu -administratief- veelal apart ingeregeld (ook contractueel met leveranciers). 6.4 Overige gevolgen Ontvlechting heeft financiële gevolgen, maar kan ook betekenen dat de gemeenten weer nieuw personeel moeten gaan werven, de governance opnieuw moeten gaan inrichten en de eigen huisvesting moeten gaan organiseren. De consequenties hiervan verschillen afhankelijk van het te kiezen alternatief (zelf doen, samenwerken of uitbesteden). Aanvullend heeft ontvlechting in zijn algemeenheid de volgende mogelijke gevolgen voor gemeenten: •

Meer eigen keuzevrijheid, doch binnen kaders.

•

Snellere besluitvorming door kleinschaligheid.

•

Geen gezamenlijk gebruik van ICT-componenten.

•

Geen inkoopvoordeel door wegvallen schaalvoordeel.

•

Geen bundeling van contracten/licenties.

•

Minder efficiencypotentieel doordat zaken apart gedaan moeten worden.

•

Benodigde expertises zijn binnen de gemeenten lastiger te organiseren.

•

Personele werving wordt lastiger door kleinschaligheid.

•

Geen of minder gebruik van meer elkaars expertise.

•

Hoger risicoprofiel als er geen personele achtervang beschikbaar is.

•

Minder innovatief vermogen bij kleinschaligheid.

De colleges van Bloemendaal en Heemstede zien grote risico's in het ontvlechten van de bedrijfsvoeringsafdelingen. Zij geven aan dat, naast de eenmalige financiële gevolgen, de ontvlochten organisaties extra structurele middelen nodig zullen hebben om de kwaliteit en continuïteit van de

42

bedrijfsvoering te waarborgen en daarbij zullen de afzonderlijke gemeenten inboeten op hun imago als aantrekkelijke werkgever.37

37 Heemstede en Bloemendaal: (maart 2019), Notitie ‘richtinggevend kader voor de ambtelijke samenwerking Heemstede – Bloemendaal’.

43

Ontwikkelingen door de jaren heen Ontwikkelingen in automatisering en informatisering ICT-infrastructuur

In 2011 hebben de gemeenten Bloemendaal en Heemstede een onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van samenwerking tussen Heemstede, Bloemendaal en HaarlemmerliedeSpaarnwoude, met ICT als speerpunt. Deze verkenning leverde geen concreet resultaat op. Behalve Bloemendaal en Heemstede was de andere gemeente (nog) niet toe aan een dergelijke samenwerking. In 2012 hebben Bloemendaal en Heemstede de tijd genomen om nader kennis te maken en de geesten rijp te maken voor ICT-samenwerking. Door Capgemini Consulting is daartoe een businesscase opgesteld. In het rapport wordt geconcludeerd dat samenwerken op het terrein van de ICT-infrastructuur op termijn veel kansen biedt: er kan beter ingespeeld worden op huidige en toekomstige ICT-ontwikkelingen, het vergroot de continuïteit en versterkt de kwaliteit van de ICTorganisatie. Tot slot wordt geadviseerd dat het verstandig is om te kiezen voor een groeimodel voor de samenwerking op ICT-terrein. In december 2013 is een visie op algehele samenwerking (niet specifiek op ICT) tussen de gemeenten opgesteld door de beide gemeentesecretarissen. In deze visie is beschreven dat de gemeenten zelfstandig blijven en dat per taakveld de meest passende samenwerkingsvorm en tempo worden bepaald. De colleges gingen akkoord in december 2013 en de gemeenteraden ontvingen het in de Commissie Middelen als C-stuk.

Op grond van bovengenoemde hebben de gemeenteraden van Heemstede en Bloemendaal in oktober 2014 ingestemd met de samenwerking van de gemeenten Bloemendaal en Heemstede op het gebied van ICT. In 2015 is vervolgens een Bedrijfsplan GRIT opgesteld. Vervolgens is op 1 januari 2016 formeel de GRIT van start gegaan op het gebied van ICTinfrastructuur. De centrumgemeente, Heemstede, heeft de medewerkers die aan de uitvoering van de GRIT werken in dienst. Bloemendaal betaalt op basis van een verdeelsleutel (46/54) haar deel van de kosten van de uitvoeringsorganisatie. Informatievoorziening

Los van de GRIT werken de gemeenten ook ambtelijk samen op tal van terreinen: P&O, Financiële administratie, Communicatie, Facilitaire zaken en Informatievoorziening. In het najaar van 2016 stelden de twee gemeenten het Informatiebeleidsplan tot en met 2020 op, maar was er nog nauwelijks sprake van samenwerking. Geconstateerd werd dat dit wel wenselijk was. Veel taken waren nog versnipperd in beide organisaties (zonder centrale coördinatie) en werden voornamelijk uitgevoerd op operationeel niveau waardoor de strategische kant onderbelicht was. Per 1 april 2017 is een aantal teams/afdelingen op het gebied van informatisering samengevoegd in een zogenaamd vervlochten team. Zo ontstond een niet geformaliseerde afdeling Informatisering soms ook nog het vervlochten team Informatisering genoemd. Hieronder schetsen we de ICT-ontwikkelingen binnen de twee gemeenten van de laatste jaren. Hiervoor hebben we gebruik gemaakt van de gemeentelijke jaarrekeningen, de 7

44

voortgangsverslagen van de samenwerking als geheel, Gateway-documentatie38 en de begrotingen tot en met 2019. In 2017 en 2018 zijn op verzoek van het management van beide gemeenten – en naar aanleiding van vragen over de aanpak van de samenwerking uit de gemeenteraad van Heemstede eind 2016 reviews opgesteld van de uitvoering van de GRIT. Vervolgens hebben beide gemeenten de follow up van de adviezen in 2017 en 2019 door het Gatewayreviewteam laten beoordelen door middel van een zogenaamde Assurance of Actions Plan (AAP). Ontwikkelingen op bestuurlijk en organisatorisch niveau 2014/2015 •

De raden besluiten over te gaan tot één gezamenlijke ICT-infrastructuur en een lichte GR

•

Het eerste voortgangsverslag van de samenwerking Heemstede-Bloemendaal als geheel vermeldt dat prioriteit wordt gegeven aan de harmonisatie van de ICT, aan de invoering van zaakgericht werken en (in de toekomst) het gebruiken van gelijke applicaties. Het verslag meldt dat per oktober 2015 gewerkt zal worden in één GRIT-team.

2016 •

Per 1 januari 2016 is de lichte gemeenschappelijke regeling GRIT van start gegaan.

•

Sinds de start van de samenwerking is de noodzaak bekend om te migreren naar één omgeving. In de eerste fase van de samenwerking lag de focus op het aanschaffen en inrichten van een gezamenlijke ICT-infrastructuur en het opzetten van een gezamenlijk bureau automatisering waarbij de gemeente Heemstede als centrumgemeente fungeert.

•

Ter uitvoering van het besluit tot samenwerking worden teamsamenstellingen gewijzigd. Inhoudelijke speerpunten zijn: Anticiperen op externe ontwikkelingen (met name ten aanzien van eisen op het gebied van de databeveiliging), uitvoering geven aan het voornemen om werkprocessen af te stemmen. Er wordt een Informatiebeleidsplan opgesteld. De mogelijkheden voor gezamenlijk gegevensbeheer (aansluitend op het gemeenschappelijk hardwarebeheer) worden onderzocht.

•

Bij de behandeling van de begroting 2017 in de gemeenteraden van beide gemeenten zijn vragen gesteld over de inzet van middelen voor ICT. Dit mede gelet op het grote aantal ICT-ontwikkelingen en de complexe wetgeving die op gemeenten afkomt én de substantiële budgetten die hiervoor beschikbaar moeten zijn.

•

Zeker na de start van de GRIT vonden Heemstede en Bloemendaal het belangrijk het informatiseringsbeleid van beide gemeenten op elkaar af te stemmen. Daarom zijn zij gekomen met één Informatiebeleidsplan voor beide gemeenten. In het najaar van 2016 stelden de twee gemeenten het Informatiebeleidsplan tot en met 2020 op dat ook naar de raden is gegaan.

•

De ambtelijke samenwerking heeft zich in 2016 met name toegespitst op het toewerken naar een vervlechting van een aantal bedrijfsvoeringsfuncties om zodoende een betere (interne) dienstverlening, een hogere kwaliteit en vermindering van kwetsbaarheden te bereiken. Het gaat hierbij om financiën, personeel & organisatie, informatisering, facilitair en communicatie.

2017 •

In 2017 is het project om de nieuwe infrastructuur in gebruik te nemen grotendeels afgerond. Daarmee zijn de twee oude ICT omgevingen van Bloemendaal en Heemstede uitgefaseerd en is er één gezamenlijk ICT-platform voor twee gemeenten.

•

Het vierde voortgangsverslag van de samenwerking meldt dat de inhoudelijke speerpunten voor het komende jaar zijn: professionaliseren informatiemanagement, architectuur aanpassen om data te ontsluiten en MOZARD (zaakgericht werken) verder uitrollen

38 Een Gatewayreview is een collegiale, vertrouwelijke toetsing van een programma(start), project of organisatie op verzoek van een

bestuurlijk verantwoordelijke. Aan de review zijn geen kosten verbonden anders dan die voor de eventuele huur van werkruimtes, koffie en thee e.d.

45

•

De conclusie van het Gatewayreviewteam in 2017 was dat essentiële randvoorwaarden in de praktijk ontbreken voor een geslaagde implementatie van de GRIT-omgeving en de GRIT-organisatie over een jaar. Aanbevolen werd dat direct aandacht moet worden gegeven aan de scope, de concretisering, prioritering en de governance. Daarvoor doen zij aanbevelingen

•

De gemeenten zijn met de aanbevelingen van de Gatewayreview aan de slag gegaan. De reviewers van de AAP constateren in oktober 2017 dat er werk is gemaakt van de aanbevelingen uit de Gatewayreview. Daarmee zijn inmiddels stappen gezet om voortgang bij GRIT te boeken. Zij constateren tevens dat de voorgenomen acties op onderdelen om een nadere concretisering vragen.

•

Aansluitend op het Informatiebeleidsplan uit 2016 stelden beide gemeenten gezamenlijk het Teamplan Digitalisering op (februari 2017). Het teamplan beschrijft de organisatie van de uitvoering van het Informatiebeleidsplan.

•

Per 1 april 2017 zijn een aantal teams/afdelingen samengevoegd. Dit betreft informatisering Heemstede, informatisering Bloemendaal, DDCK Bloemendaal en GIB Bloemendaal. Deze afdelingen werken binnen het kader van het programma Digitalisering. Samen zijn ze een niet geformaliseerde afdeling/team Informatisering.

•

In september 2017 verschijnt de nota ‘Aanbevelingen Programma Digitalisering’ waarin o.a. wordt aangegeven hoe knelpunten in de digitalisering kunnen worden aangepakt.

•

In 2017 zijn nieuwe mobiele telefoons aangekocht en in gebruik genomen. Besloten is om geen gebruik te maken van Mobile Device Management. Tevens zijn de telefooncentrales van Heemstede en Bloemendaal samengevoegd. Tot slot zijn de Mozard omgevingen voor zaakgericht werken voor Bloemendaal en Heemstede geharmoniseerd.

2018 •

De focus lag in 2018 op het inrichten en in gebruik nemen van de gezamenlijke ICT-infrastructuur. Daarvoor is de oude IT infrastructuur voor beide gemeenten uitgezet en ontmanteld en zijn alle applicaties gemigreerd naar het gezamenlijke GRIT netwerk.

•

Het vijfde (2016) en zesde (2017) voortgangsverslag van de samenwerking vermeldt dat werken aan het samenvoegen van de afdelingen Informatisering en ICT een speerpunt is. Dit zou in 2018 worden gerealiseerd. De laatste stand van zaken is: het voorstel komt najaar 2019). Verder zal de nieuwe inrichting van de GRIT na outsourcing worden onderzocht. Vraag die beide colleges stellen is, of dit mogelijk is binnen de huidige GRIT-constructie.

•

In 2018 zijn in het gemeentehuis Bloemendaal alle netwerkcomponenten vervangen en is het project HIYOD (inrichting mobiele werkplekken) gestart en begin 2019 succesvol afgerond. Naast alle projecten is er geïnvesteerd in het professionaliseren van de IT dienstverlening door de servicedesk procesmatig te laten werken en het invoeren van wijzigingsbeheer. Tevens is er een start gemaakt om voor alle projecten te werken met een plan van aanpak (PVA).

•

Eén van de aanbevelingen uit de eerste review (2017) was om een onderzoek te doen naar outsourcing van de ICTbeheer taken naar een externe partij. Op basis van deze aanbevelingen is een outsourcingstraject gestart. In 2018 is door de colleges een outsourcingstrategie en een inkoopstrategie vastgesteld. Deze stukken dienden als basis voor het starten van een Europese aanbesteding (mededingingsprocedure met onderhandeling). Hiervoor is een Programma van Eisen (PvE) opgesteld.

46

•

Eind 2018 is opnieuw een Gatewayreview uitgevoerd. Deze tweede review, uitgevoerd met het oog op de bedrijfsstrategie ICT, leverde een aantal concrete verbeteracties op die uitgevoerd moeten worden om het ICT-beheer succesvol te kunnen outsourcen. De voorgestelde verbeteracties richtten zich op verschillende terreinen (en over de opvolging van de verbeteracties zijn de raden geïnformeerd): -

Het toepassen van een meer zakelijke en professionele manier van projectmatig werken;

-

Het ontwerpen en implementeren van duidelijke beheerprocedures, zowel richting hardware- als softwareleveranciers;

-

Het op een hoger niveau brengen van het functioneel applicatiebeheer, zodat de nieuwe GRIT organisatie na outsourcing in staat is om een professionele en volwaardige relatie aan te gaan met externe partijen.

•

Tot medio 2018 nam Stichting Rijk ook GRIT-diensten af. Met ingang van 2019 nemen alleen Heemstede en Bloemendaal nog diensten af.

2019 •

Op 4 maart 2019 is door bureau Gateway de opvolging van de aanbevelingen opnieuw beoordeeld. Uit de AAP 39 komt naar voren dat de opvolging van de aanbevelingen projectmatig wordt aangepakt en er gericht wordt gewerkt aan het professionaliseren van de IT-organisatie.

•

Uit de aanbestedingsprocedure voor de outsourcing van de ICT-infrastructuur zijn drie partijen overgebleven waarmee door middel van onderhandelingen naar een definitieve inschrijving is toegewerkt. Daaruit is OGD als winnaar naar voren gekomen. OGD kwam het beste uit de bus in een Europese aanbesteding.

•

De gemeente Heemstede en de gemeente Bloemendaal brengen hun gezamenlijke ICT-infrastructuur onder bij OGD. De gemeentes zelf gaan zich richten op digitalisering en de regie van de ICT-omgeving. Het vierjarige contract vertegenwoordigt een waarde van bijna € 4,5 miljoen en kan maximaal drie keer met een jaar worden verlengd.

39 Assessment of actionplans, i.e. een beoordeling van de plannen die zijn gemaakt naar aanleiding van de laatste review.

47

Hoe en wanneer hebben de raden gesproken over de ICTsamenwerking? In het kader van de P&C-cyclus

In beide raden werden bij de bespreking van kadernota’s, begrotingen en jaarstukken vragen gesteld over de samenwerking als geheel, incidenteel ook betreffende de samenwerking op het gebied van de ICT. Deze betroffen de opbrengsten van de samenwerking (prijs-kwaliteit), de kosten en de betrokkenheid van de raden bij de ontwikkelingen. Voor wat betreft het GRIT jaarplan geldt dat deze staan samengevat in de gemeentelijke begroting. Het jaarplan is niet als bijlage bij de begroting gevoegd. Wel zijn de jaarplannen te vinden op de site van de gemeente Heemstede (niet die van Bloemendaal). De jaarplannen zijn nooit in een commissie- of raadsvergadering geagendeerd. Voor zover ons bekend zijn er geen jaarplannen op het gebied van Informatievoorziening. Bij de voortgangsrapportages

In de voortgangsrapportages (nrs 1 -7) betreffende de samenwerking Bloemendaal-Heemstede als geheel, wordt de ICT-samenwerking telkens in enkele alinea’s beschreven. In Heemstede werden in 2016 vragen gesteld over de uitvoering van de GRIT. Het college werd verzocht een quick scan te laten uitvoeren. Als gevolg hiervan werd in juni 2017 op verzoek van beide gemeenten de eerste Gatewayreview uitgevoerd. Wederom naar aanleiding van vragen uit de raad van Heemstede (bij de behandeling van de begroting 2019) zond het college een bericht aan de raad40 betreffende de personele inzet voor de ambtelijke samenwerking, waaronder die voor het vervlochten team Informatisering. Dit bericht is later ook ter kennisname gebracht bij de raad van Bloemendaal. In Bloemendaal werden begin 2019 door Hart voor Bloemendaal zorgen geuit over (de kosten en opbrengsten van) de ICTsamenwerking op de eigen website41 waar ook een brief aan de overige fracties in de raad werd gepubliceerd. Dit leidde op dat moment nog niet tot discussie in de Raad. De vragen uit de raad van Heemstede – alsmede de conclusies van een rapport van de Rekenkamercommissie van de gemeente Heemstede over de samenwerking42 - waren aanleiding voor de colleges om in maart 2019 een tweetal informatieavonden voor raadsleden te organiseren.