RKC rapport - Evaluatie samenwerking Automatisering en Informatisering.pdf
Tekst van het document
Rekenkamercommissies Bloemendaal en Heemstede
Evaluatie van de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van automatisering en informatisering
15 november 2019 1
INHOUDSOPGAVE Pagina
Inleiding
3
Conclusies en Aanbevelingen
4
-
Conclusies Aanbevelingen
5 9
Bestuurlijke reactie met bijlage
11
Nawoord van de Rekenkamercommissies
17
Het onderzoekrapport
18
1.
Inleiding
21
2.
Doelstellingen
25
3.
ICT-governance
27
4.
Bedrijfsvoering
29
5.
Kosten en opbrengsten
33
6.
Ontvlechting
41
Bijlage 1. Ontwikkelingen door de jaren heen
44
Bijlage 2. Hoe en wanneer hebben de raden gesproken over de ICT-samenwerking?
48
Bijlage 3. Kosten van automatisering en informatisering
50
Bijlage 4. Geïnterviewde personen
52
Bijlage 5. Geraadpleegde literatuur
53
2
INLEIDING De rekenkamercommissies van Bloemendaal en Heemstede besloten begin 2019 om gezamenlijk onderzoek te doen naar de samenwerking tussen de gemeenten Bloemendaal en Heemstede op het gebied van de automatisering en de informatisering. Op 21 maart 2019 werden de colleges en de raden hierover geïnformeerd en werd aan hen het onderzoekvoorstel ter kennisname toegezonden. Het onderzoek beslaat de periode begin 2015 tot juni 2019. Het onderzoek is uitgevoerd in maart tot en met augustus 2019 en het is – na ontvangst van de resultaten van de benchmark betreffende de kosten van de ICT – afgerond in september 2019. Hierna volgen de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissies, de bestuurlijke reactie van beide colleges van B&W, een nawoord van de Rekenkamercommissies en het onderzoekrapport “Evaluatie van de samenwerking tussen de gemeenten Bloemendaal en Heemstede op het gebied van de automatisering en informatisering”.
3
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN ICT-samenwerking goed op weg, aansturing vraagt aandacht Inleiding De rekenkamercommissies van de gemeenten Heemstede en Bloemendaal hebben – aan de hand van de doelstellingen die de gemeenten hebben geformuleerd – de ICT samenwerking tussen de gemeenten Bloemendaal en Heemstede onderzocht. De onderzoeksvragen luidden: 1. Op welke wijze heeft de ICT-governance invulling gekregen en wat was daarvan het effect op de ICT-samenwerking? 2. Hoe hebben de organisatievormen van de ICT-samenwerking en de wijze waarop daarin gewerkt wordt, (de uitvoering) bijgedragen aan het resultaat van de ICT-samenwerking? 3. Wat zijn de opbrengsten en kosten van de ICT-samenwerking tussen Heemstede en Bloemendaal? 4. Kan de samenwerking worden ontvlochten en zo ja, wat zijn daarvan de gevolgen? De rekenkamercommissies concluderen dat Bloemendaal en Heemstede goed op weg zijn op het gebied van de ICT-samenwerking maar dat er op het gebied van de informatisering is zowel organisatorisch als beleidsmatig nog veel werk aan de winkel is om de gewenste doelen aan te scherpen en daarnaar te handelen. Bij de automatisering staan beide gemeenten voor de opgave om de consequenties van de outsourcing op de juiste wijze in de eigen organisatie te vertalen naar nieuwe taken en regiefuncties om zodoende risico’s, zoals het verlies van grip op kwaliteit en kosten, te beperken.
Toch is de algemene conclusie dat Bloemendaal en Heemstede door samen te werken de ICT verbeterd hebben, hoewel het kostenniveau in vergelijking met de landelijke benchmark hoog is.
Doelen van de samenwerking De ICT-samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede is – na een voorbereiding van enkele jaren – eind 2015 van start gegaan en voor wat betreft de ICT infrastructuur geformaliseerd in de Gemeenschappelijke Regeling Informatie Technologie (GRIT). In het besluit GRIT, in het Informatiebeleidsplan dat eind 2016 verscheen en in andere nota’s zoals het Programma Digitalisering zijn uiteenlopende doelstellingen voor de samenwerking gesteld. De rekenkamercommissies hebben er uit deze stukken zes geselecteerd die wezenlijk zijn voor succesvolle samenwerking: 1. Verminderen van de (personele) kwetsbaarheid. 2. Verhogen van de beschikbaarheid van systemen en bijbehorende ondersteuning. 3. Verhogen van de kwaliteit van (interne) dienstverlening. 4. Maximale harmonisatie van systemen. 5. Professionalisering van het informatiemanagement. 6. Een goede implementatie van zaakgericht werken. De eerste drie doelstellingen hebben betrekking op de ICT infrastructuur en het beheer daarvan: de automatisering. De drie laatste hebben betrekking op de geautomatiseerde informatievoorziening, het gebruik van ICT-toepassingen, om daarmee de beoogde gemeentelijke doelen te halen en de burgers te bedienen (d.w.z. de applicaties, waaronder bijvoorbeeld data-, post en archiefbeheer): de zogenaamde informatisering.
De rekenkamercommissies hebben de ICT samenwerking geëvalueerd in het licht van bovenstaande doelstellingen.
4
Conclusies bij de onderzoekvragen Hoe is de ICT-governance ingevuld en wat was het effect op de samenwerking? • Bestuurlijk kader De gemeenteraden hebben zich vooral uitgesproken over de automatisering. Nadat - te beginnen in Heemstede - zorgen waren geuit over de effectiviteit van de samenwerking hebben de gemeenten externe beoordelingen laten verrichten in 2017 en 2018 (Gateway peer-reviews). Naar aanleiding van deze reviews is uiteindelijk in 2019 besloten tot outsourcing van de ICT infrastructuur en het beheer daarvan. De schriftelijke informatie die aan de raden is aangeboden biedt echter geen goed zicht op uitgaven, met name voor Informatisering. Doordat Informatisering geen eigenstandige administratie heeft en kosten verspreid zijn over verschillende organisatieonderdelen ontbreekt het overzicht. De gemeenteraden hebben zich in de afgelopen jaren nauwelijks uitgesproken over de Informatisering. Wat daarvan precies de oorzaak is geweest is niet te achterhalen, maar een verklaring daarvoor kan zijn, dat dit onderwerp niet als een samenhangend geheel met een visie en beleid aan de raden is gepresenteerd. Het vigerende informatiebeleidsplan (2016-2020) is door de raden niet besproken, er is geen jaarplan voor Informatisering, de bestedingen staan verspreid in de investeringsoverzichten, de begrotingen en de jaarrekeningen.
De informatie-uitwisseling tussen de colleges en de raden is in 2019 verbeterd o.a. doordat in maart en september 2019 informatieve bijeenkomsten voor raadsleden zijn georganiseerd. De rekenkamercommissies concluderen dat de politieke legitimatie van de uitgaven voor Informatisering door het gebrek aan samenhangende informatie en beperkt bestuurlijk overleg over dit onderwerp geringer is dan wenselijk. De recente intensivering van de informatie uitwisseling biedt echter kansen om de legitimatie te verbeteren. • Samenwerking Colleges en raden van Bloemendaal en Heemstede hebben tot nu toe niet met elkaar besproken op welke wijze ze met het ICT-dossier willen omgaan. De vraag of de ICT- samenwerking alléén de bedrijfsvoering betreft komt telkens terug maar wordt tot nu toe niet eenduidig beantwoord. Mogelijk is dit één van de redenen waarom het onderwerp tot nu toe niet hoog op de bestuurlijke agenda van de samenwerking heeft gestaan. Voor zover zij de ICT-samenwerking hebben besproken betrof dat met name de gezamenlijke ICT-infrastructuur, het beheer en de outsourcing daarvan. Dus wel de aandacht voor de ‘spullen’ maar niet voor de benutting daarvan om de gemeentelijke doelen te halen. De raden lijken zich er minder van bewust te zijn (geweest), dat juist op dit terrein (meer nog dan bij de automatisering) beleidskeuzes en koersbepaling aan de orde zijn.
Dit omdat informatisering consequenties heeft voor de sturing en de dienstverlening, voor de effectiviteit en efficiency van werken en daarmee voor het imago van de (digitale) gemeenten, zowel bij (potentiële) medewerkers als bij de inwoners. De rekenkamercommissies concluderen dat de raden hun kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van de samenwerking op het gebied van de Informatisering minder goed hebben vervuld dan mogelijk was geweest.
5
Hoe hebben de organisatie van de ICT-samenwerking en de bedrijfsvoering bijgedragen aan het resultaat van de samenwerking? • Automatisering De eerste twee jaren van de samenwerking op het gebied van de automatisering waren geen succes. De Gateway reviews van 2017 en 2018 toonden aan dat met de keuze om één gezamenlijk ICT centrum te beheren de doelen van de samenwerking niet zouden worden gerealiseerd. De gemeenten hebben de signalen uit de reviews over de problemen bij de automatisering adequaat opgepakt en zij hebben – met hulp van de Stichting Rijk en met externe inhuur – de Europese aanbesteding op zakelijke wijze tot een goed einde gebracht. De rekenkamercommissies concluderen dat de samenwerking in de eerste jaren er niet toe leidde dat de doelen die de gemeenten zich gesteld hadden op het gebied van de automatisering zouden worden bereikt. Met de outsourcing is de kans daarop aanzienlijk toegenomen. De rekenkamercommissies concluderen voorts dat snelle reactie van de colleges op de reviews en de twijfels die de raden in 2018 uitten, ertoe hebben bijgedragen dat beide raden het raadsvoorstel tot outsourcing met een ruime meerderheid hebben aangenomen. De gemeenten laten zien dat zij zich ervan bewust zijn dat outsourcing betekent dat zij nieuwe kennis en regievaardigheden in huis moeten halen om de dienstverlener goed aan te sturen.
Ook vergt het outsourcing-contract dat er wederzijdse overeenstemming is over zaken als het aantal te beheren applicaties, werkplekken etc. Daarmee kan het risico op kostenoverschrijdingen worden beperkt. In de komende periode moet blijken of de projecten die volgend op het besluit tot outsourcing zijn gestart voldoende bijdragen aan de gestelde doelen en of de aansturing van en controle op de uitvoerende partij goed werken. Daarmee staat of valt het succes van de outsourcing. De rekenkamercommissies concluderen dat de gemeenten zich goed bewust zijn van de eisen die aan hen gesteld worden om de outsourcing tot een succes te maken. • Informatisering De samenwerking op het gebied van informatisering startte in 2017. Toen is een aantal teams/afdelingen samengevoegd in een zogenaamd vervlochten team, bestaande uit medewerkers van beide gemeenten. De vervlechting wordt gefaciliteerd door de ‘samenwerkingsovereenkomst uitwisselen van kennis, kunde en capaciteit gemeenten Heemstede en Bloemendaal’. Deze samenwerkingsovereenkomst is op 19 december 2016 door beide colleges vastgesteld. Op grond van deze samenwerkingsovereenkomst zijn medewerkers bevoegd binnen hun functie werkzaamheden te verrichten voor de andere gemeente. Deze overeenkomst is niet bekrachtigd door de gemeenteraden van beide gemeenten.
Dat was strikt genomen ook niet noodzakelijk omdat dit tot het mandaat van de colleges behoort. De raden hebben zich daarom geen mening gevormd over het beleid op het gebied van de informatisering. Dit terwijl de ontwikkelingen op dit gebied snel gaan en keuzes die op het gebied van de informatisering gemaakt worden direct van invloed zijn op de uitgaven en de dienstverlening. De rekenkamercommissies concluderen dat het formeel gezien juist is dat de raden wel geïnformeerd maar niet geraadpleegd werden over de aanpak van de informatisering, maar dat het voor het bestuurlijk draagvlak beter was geweest wanneer zij wel direct betrokken waren geweest bij de verdere uitwerking van de samenwerking op dit gebied. De organisaties tonen zich ervan bewust dat het functioneel beheer anders moet worden aangepakt. Bij de aanpak daarvan lijkt de vraagkant nog weinig betrokken, terwijl in het algemeen een goede verbinding tussen de ICT en de gebruikers wordt beschouwd als een key factor voor succes. (met
6
name voor het bereiken van de gestelde doelen zoals professionalisering van het informatiemanagement).De rekenkamercommissies concluderen dat de het advies van de Gateway review om de vraagkant nadrukkelijk te betrekken bij de professionalisering van het (functioneel) beheer en de keuze van applicaties nog onvoldoende wordt opgevolgd. • Transitie Gesteld kan worden dat beide gemeenten op het gebied van de ICT al sinds de start van de samenwerking in 2015 in een transitie verkeren. Er wordt hard gewerkt en er worden ook resultaten geboekt, zoals bij de implementatie van zaakgericht werken en de harmonisering van de software applicaties. Echter elk jaar zijn nieuwe initiatieven genomen om de ICT-samenwerking anders te organiseren of in te richten. Concrete mijlpalen binnen de gestelde doelen ontbraken, waardoor onduidelijk bleef of het resultaat van alle inspanningen voldoende was of niet. Kortom, er gebeurde veel, maar er was nog weinig sprake van samenhang en doelgerichtheid in beleid. Bij de outsourcing zijn inmiddels (2019) concrete doelen met mijlpalen benoemd. Bij de Informatisering is dat nog niet het geval. Een gezamenlijke – door beide gemeenteraden onderschreven – visie op de informatisering met daaraan gekoppelde mijlpalen ontbreekt.
De rekenkamercommissies concluderen dat door het ontbreken van concrete beleidsdoelstellingen en mijlpalen op het gebied van de informatisering onduidelijk is of de gestelde doelen op dit gebied (zoals maximale harmonisatie, professionalisering en de implementatie van nieuwe werkprocessen) kunnen worden bereikt.
Wat zijn de kosten en opbrengsten? • Kosten Uit de benchmark die in de zomer van 2019 door het bureau M&I/Partners is uitgevoerd blijkt dat de kosten van Heemstede en Bloemendaal op het gebied van de ICT ongeveer 12 tot 15% hoger liggen dan gemiddeld in gemeenten van vergelijkbare grootte. Het beeld dat de kosten van de ICT bovengemiddeld hoog zijn wordt bevestigd door het forse aantal ICT projecten dat de gemeenten de afgelopen jaren hebben gestart (Informatiebeleidsplan). Hier tegenover staat dat – onder meer door reguliere afschrijvingstermijnen te hanteren en doordat er in het personeelsbeleid rekening is gehouden met verandering van taken - leegloop en overbesteding zijn vermeden. Hoewel uit de benchmark blijkt dat Bloemendaal en Heemstede samen qua personele inzet (fte’s) in de pas lopen met gemeenten van vergelijkbare omvang kan het verschil tussen de 30,2 fte uit de presentaties aan de raadsleden en de 24,8 fte uit de benchmark in dit onderzoek niet worden verklaard. Bij de herijking van het Informatiebeleidsplan is dit een punt, maar ook de transparantie in de verdeling van de capaciteit tussen de beide gemeenten vraagt aandacht. De rekenkamercommissies merken op dat de uitkomsten van de benchmark niets zeggen over de kwaliteit van de ICT.
De overstap op zaakgericht werken, de outsourcing van de ICT infrastructuur en het beheer daarvan, en het harmoniseren van de circa 170 applicaties die de beide gemeenten samen in gebruik hadden hebben (tijdelijk) hogere kosten veroorzaakt. Ook is in de tijdgeest meer aandacht voor digitalisering van de overheid. De rekenkamercommissies concluderen dat verwacht mag worden dat voor het huidige takenpakket – mits daar stevig op gestuurd wordt – de kosten van de ICT de komende jaren zouden kunnen dalen doordat de vruchten van de uitbesteding en de samenwerking in termen van efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit de komende jaren geplukt kunnen worden. In de komende tijd moet ook blijken wat de effecten van de huidige invoering van zaakgericht werken zijn op de bedrijfsvoering (eenvoudiger? effectiever?) en op de dienstverlening (snellere afhandeling? betere kwaliteit dienstverlening?).
7
• Opbrengsten De colleges van B&W hebben – tegelijk met de zevende voortgangsrapportage van de samenwerking – aan de raden een overzicht gestuurd van de opbrengsten van de samenwerking.De rekenkamercommissies onderschrijven op hoofdlijnen wat er in dit overzicht staat over de ICTsamenwerking maar zij concluderen dat door het ontbreken van kwantitatief meetbare doelen niet kan worden beoordeeld in welke mate de doelen met de genoemde opbrengsten worden bereikt. Tevens stellen zij vast dat het onderwerp databeheer (ook wel data governance genoemd) ontbreekt. Dit betekent dat de doelstelling “professionalisering van het informatie management” waarschijnlijk nog niet in de volle breedte aandacht krijgt die het verdient. Uit de evaluatie blijkt echter duidelijk dat er nog belangrijke opgaven liggen, zowel op het gebied van de automatisering (inrichting van de regie op de outsourcing) als op het gebied van de informatisering (scherpe keuzes t.a.v. de te gebruiken software, het functioneel beheer daarvan en het verder ontwikkelen van databeheer om met de te benutten data de beleidsontwikkeling te ondersteunen en de dienstverlening te verbeteren c.q. uit te breiden).
Kan de samenwerking worden ontvlochten en zo ja, wat zijn daarvan de gevolgen? De raden hebben, bij het besluit tot samenwerking in 2015, als randvoorwaarde gesteld dat de ambtelijke samenwerking altijd weer ontvlochten moet kunnen worden. De rekenkamercommissie concluderen dat het mogelijk is van de vervlochten afdeling Informatisering en bij de outsourcing van de ICT, de taken en rollen weer te scheiden. Daarmee is aan de voorwaarde dat ontvlechten mogelijk moet zijn voldaan. De rekenkamercommissies voegen daar het volgende aan toe: de voorwaarde dat de samenwerking te allen tijde moet kunnen worden ontvlochten werkt in de praktijk belemmerend op de samenwerking op het gebied van de Informatisering. Daardoor is de samenwerking – ondanks de grote inzet van betrokken ambtenaren - blijven steken in ondoorzichtige structuren, onsamenhangend beleid en onpraktische werkafspraken. Bestedingen en activiteiten zijn aan de raden gepresenteerd als losse projecten, verspreid over de begrotingen. In de voortgangsverslagen van de samenwerking als geheel is spaarzaam gerapporteerd over onderwerpen op het gebied van de informatisering en de ambtelijke organisatie en de colleges van B&W zijn er niet toe gekomen om duidelijke keuzes te maken in de organisatie.
De vervlochten afdeling Informatisering kent een rommelig begin waarvoor op managementniveau inmiddels maatregelen zijn getroffen (éénhoofdige leiding) maar nog steeds zijn de rapportage- en verantwoordingslijnen onduidelijk. Zo heeft de afdeling nog geen eigen budget en geen eigen medewerkers. Dit belemmert de ontwikkeling van een samenhangend beleid en maakt de bedrijfsvoering nodeloos ingewikkeld. Deze huidige structuur leidt derhalve ook tot verhoogde administratieve lasten. Bovendien concluderen de rekenkamercommissies dat ontvlechten tot gevolg zou hebben dat veel functies weer dubbel moeten worden ingevuld, deels doordat zij wettelijk verplicht zijn, deels omdat voor een goede invulling van de I-functie verschillende kennis en vaardigheden nodig zijn. Daardoor is ontvlechten financieel onaantrekkelijk. Daar zijn zowel éénmalige als structurele kosten aan verbonden. Tenslotte concluderen de rekenkamercommissies dat – uiteraard binnen de randvoorwaarden van het te realiseren eigen informatiebeleid van beide gemeenten - eventueel ontvlechten juist tegengesteld zou zijn aan de algemene trend van meer samenwerking op het gebied van ICT.
8
Tevens is er de trend dat databeheer een steeds grotere rol speelt c.q. gaat krijgen in de daadwerkelijke benutting van de informatievoorziening (data science). De rekenkamercommissies concluderen dat dit onderwerp nog geen rol speelt in het informatiebeleid van beide gemeenten.
Aanbevelingen Voor de raden en colleges •
Verlaat het idee dat ontvlechten altijd mogelijk moet zijn. Bouw dit om naar een positief streven waarin de doelen van de ICT-samenwerking op het gebied van Automatisering en Informatisering concreet zijn geformuleerd zodat deze ook houvast geven aan de werkorganisatie. Hef daarmee de belemmering op de ontwikkeling van de afdeling Informatisering op. Maak er een “gewone” afdeling van met een eigen budget en een eigen formatie.
•
Wees bewust dat outsourcing niet mag betekenen “loslaten”. Outsourcing vergt nog meer dan het management in de eigen organisatie dat er gestuurd wordt op concrete afspraken en dat de uitvoering daarvan geregeld en nauwkeurig wordt gecontroleerd. Richt daarvoor een (regie)organisatie in die daarvoor qua kennis en kunde voldoende geëquipeerd is.
•
Maak beleid voor het omgaan met data en versterk het databeheer (de data governance). De beide gemeenten werken in VNG verband mee aan het programma Common Ground. Het bundelen en delen van betrouwbare (juiste, volledige, tijdige) data kan een grote rol gaan spelen in de beleidsontwikkeling. Zolang de data die uit het gebruik van verschillende applicaties beschikbaar is, niet gebundeld wordt, blijft deze onbruikbaar voor de beleidsontwikkeling en analyses (data science). Tot nu toe hebben de raden zich nog geen beeld gevormd over de mogelijkheden en de consequenties. Dit is nodig als eerste stap naar beleidsvorming op dit gebied (m.a.w. start met voorlichten en opleiden).
•
Laat de transitie niet langer duren dan nodig is. Verklaar wat de (extra frictie-) kosten zijn die tijdens de transitie gemaakt worden (zoals het nog gebruiken van meerdere verschillende applicaties voor hetzelfde doel), maak afspraken hoe en wanneer dat traject wordt afgerond en bepaal vooraf wat de concrete opbrengsten zullen zijn. Kortom: Ga daar stevig op sturen, ook op de kosten, stel concrete doelen en controleer daar op.
•
Verbeter de legitimatie voor ICT uitgaven - met name voor Informatisering en onderken daarmee de consequenties die de digitale overheid met zich meebrengt. Zorg met name ook voor meer transparantie en verantwoording van de kostenverdeling tussen Bloemendaal en Heemstede.
Voor de ambtelijke organisatie •
Houd functioneel beheer in het hart van de organisatie. Volg het advies van Gateway 2018 op en zorg ervoor dat de gebruikers actief (actiever) betrokken worden (eigenaarschap) en organiseer de vraagkant van de informatievoorziening.
•
Betrek de gebruikers actief bij de verdere ontwikkeling van de I-functie in de organisaties. Niet de technische kant is alles bepalend voor de te maken keuzes (“elk probleem is oplosbaar of men vraagt en wij leveren”), maar bedenk dat vooral de gebruikersbehoeften in samenhang bepalend zijn. Functioneel beheer en daarmee het adequaat doen inrichten van 9
de applicaties vormt de cruciale schakel tussen de ICT-er en de gebruiker en kan daar een belangrijke rol in vervullen. •
Zorg dat de verantwoordings- en rapportagelijnen helder en eenvoudig zijn. Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden zijn een samenhangende eenheid. Op dit moment lopen lijn- en programmaverantwoordelijkheden - ogenschijnlijk althans - door elkaar. Het beroep dat beide gemeenten doen op "vertrouwen", mag de duidelijkheid over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden - ook in financieel opzicht - niet vertroebelen.
•
Zorg ervoor dat processen en procedures tussen beide gemeenten zoveel mogelijk geharmoniseerd worden zodat de gemeenten meer efficiencywinst kunnen boeken. Deze keuzes moeten de gemeenten zelf maken. Zet daar (tijdelijk) een apart programma voor op en zorg voor goede afstemming daarover met de raden.
•
Evalueer de (effecten van) de omschakeling op zaakgericht werken zo spoedig mogelijk en gebruik de uitkomsten voor het zetten van verder stappen op het gebied van de harmonisatie van werkprocessen.
10
BESTUURLIJKE REACTIE
Verzenddatum Datum uw brief Ons kenmerk Onderwerp
: : : :
Bijlage(n)
:
12 november 25 oktober 718978 Evaluatie van de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van automatisering en informatisering 1
Geachte leden van de Rekenkamercommissies, Het college van burgemeester en wethouders heeft kennis genomen van het rapport van de rekenkamercommissies (RKC’s) over de Evaluatie van de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van automatisering en informatisering en maakt graag gebruik van de mogelijkheid om daar op te reageren. Na eerste lezing van het rapport is namens het college nog een aantal verhelderende vragen gesteld aan de RKC’s en de beantwoording is op 20 oktober 2019 ontvangen. Deze vragen en antwoorden zijn als bijlage bij deze reactie gevoegd. Het college kan zich vinden in de aanbevelingen van de RKC’s. Er zijn stappen gezet in de besturing van informatisering en automatisering (I&A), maar er is nog steeds sprake van twee verschillende sturingslijnen. I&A moeten een als samenhangend geheel van activiteiten worden georganiseerd in één organisatie.
Conclusies en aanbevelingen ICT-Governance De RKC’s concluderen dat de politieke legitimatie van de uitgaven voor Informatisering, door het gebrek aan samenhangende informatie en een beperkt bestuurlijk overleg over dit onderwerp, geringer is dan wenselijk. Daarnaast wordt ook aangegeven dat de recente intensivering van de informatie uitwisseling kansen biedt om deze legitimatie te verbeteren. Wij sluiten ons aan bij de conclusie dat de ingezette intensivering van informatie uitwisseling substantieel bijdraagt aan de transparantie en de politieke legitimatie van bestedingen binnen dit beleidsdomein. In de komende jaren zal de raad meegenomen worden in de ontwikkelingen op het
11
gebied van informatievoorziening. Hierdoor wordt de raad in staat gesteld haar kaderstellende en controlerende rol te vervullen. Resultaat samenwerking De RKC’s onderschrijven het besluit van beiden gemeenten om de automatiseringsfunctie uit te besteden. Terecht wordt opgemerkt dat deze verandering ook een rolverandering van de gemeente met zich meebrengt. Vooruitlopend op deze nieuwe situatie is de organisatie gestart met de voorbereiding op de inrichting van deze nieuwe (regie)organisatie waar zowel de aanbod als vraagkant de benodigde aandacht krijgen. Uiteraard hoort hier ook de functioneel beheer organisatie bij die als ‘linkin pin’ fungeert tussen de (eind)gebruiker en het ondersteunende applicatielandschap. De conclusies van de RKC’s met betrekking tot het ontbreken van beleidsdoelstellingen en mijlpalen op het gebied van informatisering verwachten wij te kunnen wegnemen door het aanbieden van de Visie op Informatievoorziening 2020-2024 aan de raad in december. Onze verwachting is dat wij op basis hiervan de raad voldoende in staat stellen om te beoordelen of de gestelde doelen gerealiseerd worden.
Kosten en opbrengsten De RKC’s concluderen niet alleen dat de kosten van beide gemeenten op het gebied van ICT hoger liggen met in omvang vergelijkbare gemeenten, maar ook dat deze benchmark geen uitspraak doet over de geleverde kwaliteit aan de organisatie en inwoners van beide gemeenten. Uiteraard volgen we nauwgezet de kostenontwikkeling binnen dit beleidsterrein om zeker te kunnen stellen dat de middelen efficiënt worden ingezet en bijdragen aan de afspraken die zijn vastgelegd in het informatiebeleidsplan. We doen mee aan collectieve aanbestedingen via de VNG om kostenvoordelen te behalen. Het door de RKC’s geconstateerde verschil van 24,8 en 30,2 FTE wordt verklaard door taken en functies die wel vertegenwoordigd zijn in de afdeling informatisering, maar geen onderdeel uitmaken van de benchmark. Dit wordt veroorzaakt doordat iedere gemeente haar informatiserings- en automatiseringsafdelingen verschillend inricht. In Bloemendaal en Heemstede is bijvoorbeeld de archieffunctie ook -bij de afdeling Informatisering ondergebracht, maar strikt genomen is dit geen informatiseringsfunctie zoals in de recent uitgevoerde benchmark van M&I. Het financiële verschil is mede te verklaren, doordat een aantal functies tijdelijk door ‘inhuur’ is ingevuld in verband met de geplande outsourcing.
Uw conclusie over de te verwachten kostendaling gaat uit van een constant ambitieniveau en een beperkte hoeveelheid vernieuwing in de nabije toekomst. Het door het bureau M&I uitgevoerde benchmarkonderzoek geeft echter aan dat de ICT uitgaven van gemeenten in Nederland de afgelopen jaren zijn gestegen en dat de ontwikkelingen op het gebied van informatiebeveiliging, omgevingswet en data gestuurd werken in eerste instantie geen kostenverlaging, maar een kostenverhoging met zich mee zal brengen. Om die reden is het naar de toekomst toe van belang te kijken naar bundeling van krachten en eventueel schaalvergroting. Ontvlechten Wij onderschrijven de constatering van de RKC’s, dat de niet geformaliseerde manier van samenwerking, het uitgangspunt van ‘te allen tijde te kunnen ontvlechten en onthechten’, in de praktijk belemmerend werkt. Wij willen binnenkort, samen met de raad, een duidelijke koers formuleren voor de toekomstbestendige inrichting van de ICT-organisatie, zowel op het gebied van automatisering als informatisering. Tot slot De aanbevelingen van de RKC’s sluiten aan bij de door ons ingezette veranderingen met inachtneming van de bovengenoemde nuances/aanvullingen. De opgestelde rapportage, conclusies
12
en aanbevelingen zien wij als steun voor de ingezette richting. Uiteraard zullen wij de voortgang van de veranderingen volgen en u periodiek informeren over de stand van zaken.
Met vriendelijke groet, burgemeester en wethouders van Heemstede, burgemeester en wethouders van Bloemendaal,
13
Bijlage bij de bestuurlijke reactie Nota van antwoord op het ambtelijk commentaar op de concept-nota van bevindingen (Versie 3 oktober 2019) uit het onderzoek van de rekenkamercommissies van Bloemendaal en Heemstede naar de ICT samenwerking tussen de gemeenten Bloemendaal en Heemstede.
Naast de opmerkingen in de concept-nota vroegen de gemeentesecretarissen om een toelichting op de mededeling dat de kosten per inwoners voor ICT in 2019 stijgen naar bijna 120 euro. Deze toelichting staat hieronder bij het onderwerp Kosten per inwoner (p.19)
20 oktober 2019 Onderwerp Titel: Evaluatie van de ICT-samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede p.6 Gebruikerservaringen
P 10 Informatiebeleidsplan bevat geen financiële paragraaf
Ambtelijk commentaar Titel: ICT-samenwerking is eigenlijk iets te beperkt, het rapport beschrijft ook veel aspecten van de informatievoorziening Hoe inwoners en bedrijven denken over bijvoorbeeld de digitale communicatie wordt gemeten in het onderzoek ‘Waar staat je gemeente’ voor de gemeente Bloemendaal Het geactualiseerde informatiebeleidsplan bevat een bijlage waarin de geraamde kosten van de verschillende activiteiten worden weergegeven. In Bloemendaal gaat dit via collegebrieven naar de raad.
P 11 De voortgangsrapportages zijn als c-stuk aangeboden P 11 Heeft afgelopen week in Informatieavonden Bloemendaal plaatsgevonden en voor de raden vindt aankomende week in Heemstede plaats. P 12 Dit is het afdelingshoofd Leiding GRIT dienstverlening van de gemeente Bloemendaal. P 12 Deze zin is o.i. verwarrend. De Organisatie aansturing wordt gedaan door 1 Informatisering afdelingshoofd. De ene groep medewerkers is in dienst bij de 14
Reactie Overnemen. Titel wordt gewijzigd in: Evaluatie van de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van Automatisering en Informatisering Voor kennisgeving aannemen.
Geen actie. Het nieuwe Informatiebeleidsplan is nog niet vastgesteld. Dit valt buiten de scope van dit onderzoek Overgenomen
Geen actie. Valt buiten de scope van het onderzoek
Overgenomen
Overgenomen
P 13 Medewerkers Informatisering zijn in dienst bij 2 gemeenten P 15 Project- en planmatig werken
P 15 Stuurgroep digitalisering P 16 Omvang formatie
P 17 Begroting 2019 voor GRIT P 18 Begrotingsopbouw
P 19 Kosten per inwoner
P 20 Overal toegang tot applicaties
gemeente Bloemendaal en het andere deel bij de gemeente Heemstede. Hiërarchisch vallen de medewerkers daarmee onder twee verantwoordelijken. De P&O processen zijn geharmoniseerd (regiem is identiek en er is 1 OR)
Overgenomen
Gaat het specifiek over ICT/IV? Volgens ons is het projectmatig werken en monitoren van voortgang binnen het ICT/IV domein juist extra aandacht gekregen. Beide gemeentesecretarissen hebben zitting in de stuurgroep die iedere twee weken plaatsvindt. De formatie van 30 FTE is inclusief de DIV en Archief medewerkers. Deze maken geen onderdeel uit van de benchmark. De GEOwerkzaamheden bestaan uit gegevensbeheer en functioneel beheer. Gegevensbeheer maakt geen onderdeel uit van de benchmark, functioneel beheer wel. Het bedrag moet 2.449.000 euro zijn.
Deels overgenomen. Bij de outsourcing is de projectaanpak duidelijk; bij andere onderdelen nog niet overal.
De begrotingen van Bloemendaal en Heemstede worden verschillend opgebouwd waardoor deze niet zonder meer te vergelijken zijn. op welke cijfers is deze 120 euro per inwoner op gebaseerd? Achtergrond: Er is juist een benchmark uitgevoerd om een onderbouwd en genormaliseerd beeld te krijgen van de huidige kosten in verhouding tot andere gemeenten. Het voornemen is om deze benchmark (periodiek) te herhalen om de kosten ontwikkeling nauwgezet te volgen en te beoordelen of de genomen en te nemen stappen tot een vergelijkbaar kostenniveau leiden. Deze mogelijkheid wordt nu ook al geboden.
Correct. In bijlage 3 uitgaven beide gemeenten apart genoemd.
15
Overgenomen
Overgenomen in een extra voetnoot ter verduidelijking van de tekst die al aangeeft dat er verschillen zijn tussen de benchmark gegevens en de gegevens uit de gemeentelijke presentatie van maart 2019
Correct. Aangepast.
De bijna 120 euro is gebaseerd op de benchmark gegevens waarbij opgeteld de extra uitgaven voor de GRIT (277.000) waartoe de raden hebben besloten. Omdat in 2019 het inwonertal iets gestegen is t.o.v. 2018 (benchmark 2018: 50.313, 1 juli 2019: 50.691) komt dit er op neer dat de uitgaven per inwoner met bijna 5 euro stijgen t.o.v. de benchmark. In de tekst is toegevoegd dat de kosten in de andere gemeenten in de benchmark in 2019 mogelijk ook zullen stijgen.
Overgenomen. (De zin is afkomstig uit de toelichting bij het besluit over de outsourcing, maar het kan zijn dat de verbetering die deze zin suggereerde al
P 22 Organisatie Outsourcing vs. organisatie Informatisering
De organisatie heeft 1 projectteam ‘Outsourcing’ met 1 overzicht/planning van activiteiten die moeten worden uitgevoerd. Deze wordt wekelijks gemonitord door het projectteam.
P 21 Mozard afgerond
Met uitzondering van de ondersteuning van het bestuurlijk proces. Hierna kunnen de twee bestaande systemen worden uitgefaseerd.
16
gerealiseerd was) Niet overgenomen. Outsourcing betreft primair de infrastructuur en het beheer daarvan. Daarnaast zijn onder outsourcing projecten gestart op het gebied van informatisering. Niet duidelijk is wat dat betekent voor de aansturing van de informatisering Dat stond in de zin daarna. Redactie iets aangepast.
NAWOORD VAN DE REKENKAMERCOMMISSIES De rekenkamercommissies zijn verheugd over de opbouwende reactie van de colleges van B&W op het onderzoekrapport betreffende de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van de ICT. De colleges onderschrijven met een enkele nuancering de conclusies en aanbevelingen. De colleges melden voorts dat zij ten aanzien van de organisatie, de doelstellingen en de communicatie voorstellen in voorbereiding hebben. De nuancering die de colleges aangeven ten aanzien van de kosten behoeft nadere onderbouwing en de opmerking van de colleges over schaalvergroting en samenwerking overstijgt de conclusies van de rekenkamercommissies. De colleges schrijven verder: “ De aanbevelingen van de RKC’s sluiten aan bij de door ons ingezette veranderingen met inachtneming van de bovengenoemde nuances/aanvullingen. De opgestelde rapportage, conclusies en aanbevelingen zien wij als steun voor de ingezette richting. Uiteraard zullen wij de voortgang van de veranderingen volgen en u periodiek informeren over de stand van zaken.” De rekenkamercommissies wachten met belangstelling af of de aanbevelingen, welke zowel aan de raden en colleges zelf als aan de ambtelijke organisatie zijn gericht, overgenomen en uitgevoerd gaan worden en zullen de verdere ontwikkelingen blijven volgen.
17
HET ONDERZOEKRAPPORT
Evaluatie van de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van automatisering en informatisering
Rekenkamercommissies Bloemendaal en Heemstede 15 november 2019
18
Evaluatie van de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van automatisering en informatisering Rekenkamercommissies Bloemendaal en Heemstede
Rapporteurs: Ir. J.J.Bakker (RKC Bloemendaal) D.J. Schoneveld, Msc, CPC. (Berenschot)
19
Inhoudsopgave Inleiding
20
1.1 Aanleiding 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Scope van het onderzoek 1.4 Evaluatiemodel 1.5 Leeswijzer
20 20 21 22 23
Doelstellingen
25
ICT-governance
27
3.1 Verdeling van verantwoordelijkheid tussen de raden en de colleges van B&W in de informatiecyclus 3.2 Hoe hebben de raden hun kaderstellende en controlerende taak vervuld?
27 28
Bedrijfsvoering
29
4.1 Organisatie 4.2 Interne sturing 4.3 Personeel
29 29 30
Kosten en opbrengsten
33
5.1 Kosten en kostenverdeling 5.2 Opbrengsten: ICT-infrastructuur 5.3 Opbrengsten: informatievoorziening 5.4 Opbrengsten: financieel 5.5 Overige opbrengsten
33 35 37 39 40
Ontvlechting
41
6.1 Kostencategorieën 6.2 Structurele kosten 6.3 Incidentele (extra) kosten 6.4 Overige gevolgen
41 41 42 42
Ontwikkelingen door de jaren heen
44
Hoe en wanneer hebben de raden gesproken over de ICT-samenwerking?
48
Kosten van automatisering en informatisering
50
Bijlage 4. Geïnterviewde personen Bijlage 5. Geraadpleegde literatuur
52 53
20
Inleiding Dit hoofdstuk zet de aanleiding voor het onderzoek en onderzoeksvragen uiteen. Daarna wordt ingegaan op de onderzoeksopzet. 1.1 Aanleiding Op 1 januari 2016 ging de lichte Gemeenschappelijke Regeling Informatie Technologie (GRIT) van Heemstede en Bloemendaal waarin de bestuurlijke afspraken betreffende het beheer van een gezamenlijke ICT-infrastructuur zijn vastgelegd formeel van start.1 Hieraan ging een periode van voorbereiding vooraf die was gestart in 2013. Vervolgens is de samenwerking verbreed naar de informatievoorziening. In het najaar van 2016 stelden de twee gemeenteraden hiervoor het informatiebeleidsplan tot en met 2020 vast.2 Dit gezamenlijke informatiebeleidsplan beoogde richting te geven aan het informatiebeleid van beide gemeenten. In 2017 deed de rekenkamer van de gemeente Heemstede een onderzoek naar de samenwerking met de gemeente Bloemendaal. Uit dit onderzoek komt een aantal zorgpunten ten aanzien van de ICT-samenwerking naar voren.3 Bij de bespreking van het rekenkamerrapport (eerst in de gemeenteraad van Heemstede, later ook in de gemeenteraad van Bloemendaal) bleek dat met name de ICT-samenwerking vragen opriep, onder andere over de kosten en de opbrengsten.
In 2018 concludeerde de rekenkamercommissie van Bloemendaal naar aanleiding van gesprekken met medewerkers van het ambtelijk apparaat en uit vooronderzoek van stukken betreffende de besluitvorming over de ICT-samenwerking zoals het informatiebeleidsplan 2017-2020 en de nota Aanbevelingen Programma Digitalisering (september 2017) dat er aanleiding was om de ICTsamenwerking te onderzoeken. Uit gesprekken met medewerkers van de gemeente Bloemendaal was gebleken dat er vragen konden worden gesteld bij de wijze waarop de samenwerking is georganiseerd en dat de opbrengsten van de samenwerking niet helder waren. Dit proces vormde voor de rekenkamercommissies van Bloemendaal en Heemstede aanleiding om gezamenlijk een nader onderzoek te verrichten naar het onderdeel van de samenwerking dat betrekking heeft op de ICT. 1.2 Onderzoeksvragen Op basis van het vooronderzoek zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd4: 1. 2. 3. 4.
Op welke wijze heeft de ICT-governance invulling gekregen en wat was daarvan het effect op de ICTsamenwerking? Hoe hebben de organisatievormen van de ICT-samenwerking en de wijze waarop daarin gewerkt wordt, (de uitvoering) bijgedragen aan het resultaat van de ICT-samenwerking? Wat zijn de opbrengsten en kosten van de ICT-samenwerking tussen Heemstede en Bloemendaal? Kan de samenwerking worden ontvlochten en zo ja, wat zijn daarvan de gevolgen?
1 http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/xhtmloutput/Historie/Heemstede/CVDR389180/CVDR389180_1.html. 2 http://decentrale.regelgeving.overheid.nl/cvdr/XHTMLoutput/Actueel/Heemstede/CVDR433972.html. 3 Rekenkamer Heemstede (2017), Rekenkameronderzoek gemeente Heemstede; Inzicht in de ontwikkeling van bedrijfsvoeringstaken van gemeente Heemstede door samenwerking met gemeente Bloemendaal. 4 Ten opzichte van de oorspronkelijke onderzoekbeschrijving zijn de onderzoeksvragen in de loop van het onderzoek verduidelijkt. Zo zijn governance en bedrijfsvoering duidelijker onderscheiden en zijn naast de opbrengsten ook de kosten genoemd.
21
Hieronder lichten we de onderzoeksvragen toe: Ad. 1. De kwaliteit van ICT-governance is een kritische succesfactor om toegevoegde waarde met ICTsamenwerking te kunnen bereiken. In dit onderzoek wordt onder de governance verstaan de wijze waarop de gemeenteraden hun kaderstellende en controlerende rol hebben vervuld. De werkzaamheden van het ambtelijk apparaat van beide gemeenten worden beschouwd onder het hoofd bedrijfsvoering. De (verbindende) rol van de colleges komt bij beide aan de orde. Ad 2. De samenwerking op het gebied van ICT-infrastructuur (lichte gemeenschappelijke regeling met een uitvoeringsorganisatie) verschilt van de samenwerking op het gebied van de informatievoorziening (informele samenwerking in een vervlochten team/afdeling). Onderzocht is of en zo ja welke voor- en nadelen er voor de bedrijfsvoering verbonden zijn aan de keuze voor het hanteren van twee verschillende organisatievormen. Ad 3. De kosten en opbrengsten van de samenwerking op het gebied van de ICT zijn nog niet eerder onderzocht. Ad 4. De raden hebben in 2015, bij het aangaan van de ambtelijke samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede, de eis gesteld dat deze te allen tijde te ontvlechten moet zijn. De premisse is dat elke samenwerking kan worden ontbonden, maar dat de consequenties mede bepalen of dit wenselijk zou kunnen zijn of niet.
In dit rapport worden globaal de consequenties van ontvlechting verkend. 1.3 Scope van het onderzoek De gemeentelijke organisatie bestaat uit verschillende lagen: organisatieonderdelen, processen, informatievoorziening en ICT-infrastructuur. Dit staat weergegeven in de figuur. Een toelichting: •
De organisatieonderdelen en processen: het primaire proces (zoals het verstrekken van vergunningen) en het secundaire proces (zoals het voeren van een financiële administratie) horen tot het bedrijfsdomein.
•
De informatievoorziening, dat wil zeggen: de ondersteuning van het primaire en secundaire proces door middel van gegevens, applicaties en ICT-infrastructuur vormen samen het ICT-domein. De informatievoorziening wordt steeds belangrijker. Zie ook onderstaande illustratie.
Illustratie. Tot enkele jaren geleden bestond de gemeentelijke informatievoorziening vooral uit administratieve, vaak ondersteunende systemen uitkeringenregistratie, gemeentelijke basisadministratie, financiële administratie). Nu zien we steeds meer ICT-toepassingen in het primaire proces van de gemeenten: data-gedreven werken, integraal klantdossier, gegevensuitwisseling met samenwerkingspartners, online dienstverlening en parkeerapps. De informatievoorziening vandaag de dag kent meerdere verschijningsvormen in zowel de ondersteunende dienstverlening (financiële en HRM-systemen), maar ook bedrijfs-kritische systemen (uitkeringenadministratie).
De ICT-samenwerking betreft twee terreinen die allebei onderwerp van onderzoek zijn: •
De ICT-infrastructuur, ofwel de automatisering, omvat de apparatuur en bijbehorende besturingsprogrammatuur waarop de programmatuur en databases zijn geïnstalleerd. Typische werkzaamheden die hierbij horen zijn het systeem- en netwerkbeheer, het technisch applicatiebeheer, werkplekbeheer en de helpdesk.
22
•
De informatievoorziening, ofwel de informatisering, gaat over de ondersteuning van de dienstverlening en werkprocessen. Hieronder vallen onder andere de keuze van de applicaties (mede op grond van de gebruiksfuncties die zij moeten ondersteunen en de samenhang daartussen), het beheer van de applicaties, gegevensbeheer (zoals de basisregistraties BAG en BGT), digitaliseringsprojecten (zoals zaakgericht werken en het aansluiten op het digitale stelsel van de nieuwe omgevingswet), postverwerking & archivering en informatiebeveiliging (zoals de AVG).
Ten aanzien van de reikwijdte van dit onderzoek geldt verder de volgende afbakening: •
Het onderzoek richt zich op de periode waarin er sprake is van ICT-samenwerking; vanaf 2015 (de aanloop naar de start van GRIT5) tot en met medio 2019. Dat laatste betekent dat de meest recente ontwikkelingen van de afgelopen maanden, mogelijk niet zijn meegenomen in dit rapport.
•
Voor dit onderzoek is gebruikgemaakt van bestaand onderzoeksmateriaal, waardoor het rapport ook een element van syntheseonderzoek heeft. Eerdere onderzoeken en audits, zoals de Gatewayreviews, zijn door de rekenkamers niet opnieuw gedaan.
•
Dit onderzoek legt het accent op de bestuurlijk-organisatorische aspecten van de ICT-samenwerking en niet op de technische aspecten ervan.
•
Buiten beschouwing blijft cybersecurity/informatieveiligheid. Eveneens is niet onderzocht hoe de gebruikerservaringen van raadsleden en externen (inwoners en bedrijven) zijn met de gemeentelijke ICT. Het eerstgenoemde onderwerp vraagt vanwege zijn aard en omvang om een apart (audit)onderzoek. Het tweede onderwerp, gebruikerservaringen, wordt beschouwd als onderdeel van het communicatiebeleid.6
1.4 Evaluatiemodel Reeds in het vooronderzoek bleek, dat er voor de ICT-samenwerking geen concrete (SMART geformuleerde) doelstellingen zijn vastgesteld. Er zijn wel kwalitatief omgeschreven doelen aangetroffen. Anders dan bij SMART geformuleerde doelen waarbij de evaluatie kan worden uitgevoerd aan de hand van metingen en cijfers, moet de evaluatie van kwalitatief gestelde doelen worden uitgevoerd op basis van de volgende reeks vragen: 1.
Hoe luiden de doelen?
2.
Hoe is de organisatie ingericht en hoe loopt de uitvoering (governance en bedrijfsvoering)?
3.
Hoe hebben de organisatie(structuur), de governance en de uitvoering (positief of negatief) bijgedragen aan het bereiken van de gestelde doelen?
Voor dit onderzoek is daarom onderstaand evaluatiemodel gebruikt, dat heeft gefungeerd als hulpmiddel om te komen tot beantwoording van de onderzoeksvragen.
Doelen
Governance & bedrijfsvoering
5 GRIT: De Gemeenschappelijke Regeling Informatietechnologie 2015. Staatscourant 2016,492. 6 Hiernaar heeft de Bloemendaalse rekenkamercommissie in 2016 een onderzoek verricht.
23
Opbrengsten
De werkwijze was als volgt: •
Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode maart tot en met juni 2019. Allereerst is de beschikbare documentatie verzameld en bestudeerd. Ter verduidelijking en verdieping zijn vervolgens gesprekken gevoerd met vijftien medewerkers en collegeleden die direct betrokken zijn bij de samenwerking tussen Bloemendaal en Heemstede op het gebied van de ICT. Dat is eind juni afgerond. Vervolgens heeft het onderzoek enige tijd stilgelegen in afwachting van de resultaten van de benchmark.7
•
Het concepteindrapport is in augustus-september 2019 opgesteld. In die periode zijn ook enkele aanvullende vragen gesteld aan -en beantwoord door- de ambtelijke organisatie.
•
De rapportage is daarna voor ambtelijk wederhoor verstuurd naar de gemeentesecretarissen. Vervolgens hebben de gezamenlijke rekenkamercommissies de conclusies en aanbevelingen opgesteld.
•
Daarna is het rapport aan de colleges van B&W aangeboden voor bestuurlijk commentaar. Dit is integraal opgenomen. Het rapport wordt afgesloten met het nawoord van de rekenkamercommissies.
1.5 Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de doelstellingen van de samenwerking: wat wilden de gemeenten bereiken? Daarna wordt ingegaan op de wijze waarop de gemeenten invulling hebben gegeven aan deze doelstellingen. Zo gaat hoofdstuk 3 in op de ICT-governance en hoofdstuk 4 op de bedrijfsvoering van de ICT-samenwerking. Hoofdstuk 5 belicht daarna de kosten en opbrengsten van de samenwerking in het licht van de gestelde doelstellingen. Hoofdstuk 6, tot slot, gaat in op de consequenties van een eventuele ontvlechting.
7 ICT-benchmark 2019 betreffende de kosten van de ICT, uitgevoerd door M&I partners in opdracht van 33 gemeenten en samenwerkingsverbanden.
24
Doelstellingen In dit hoofdstuk wordt beschreven wat de belangrijkste doelen waren zodat in de daarop volgende hoofdstukken kan worden beschreven hoe aan de realisatie daarvan gewerkt is. Vooraf kan worden gesteld, dat de samenwerking op de terreinen van ICT-infrastructuur en geautomatiseerde informatievoorziening elk een eigen verloop hebben met elk eigen doelstellingen. ICT-infrastructuur
Naar aanleiding van het in 2013 door Capgemini opgestelde advies inzake de mogelijkheden voor samenwerking tussen Heemstede en Bloemendaal op het gebied van de ICT8 zijn beide gemeenten destijds tot de slotsom gekomen dat het goed was om ICT-samenwerking tussen de beide gemeenten te realiseren. Het advies noemde als mogelijke opbrengsten (c.q. doelstellingen) van zo’n samenwerking dat de kwetsbaarheid van het ICT-beheer zou kunnen worden verminderd, dat slagvaardig zou kunnen worden gereageerd op ontwikkelingen en dat de kwaliteit van interne dienstverlening en de dienstverlening aan de burgers zou kunnen worden verhoogd. De ICT-samenwerking kreeg in eerste instantie vorm middels de Gemeenschappelijke Regeling Informatie Infrastructuur 2015 (GRIT) en richtte zich op de ICT-infrastructuur. Met de lichte gemeenschappelijke regeling werd een besturingsmodel beoogd dat recht zou doen aan de eigen verantwoordelijkheid van de beide gemeenten, dat de centrumgemeente (Heemstede) in staat zou stellen haar taak goed in te vullen en dat tegelijkertijd waarborgde dat er sprake zou zijn van een volwaardige betrokkenheid van beide gemeenten bij het aansturen van de uitvoeringsorganisatie die onder de GRIT zou worden opgetuigd.
Over de GRIT vermelden de raadsbesluiten van oktober 2014 het volgende: “De realisatie van deze ICT-infrastructuur en de beheerorganisatie waarborgt een solide fundament dat voor de organisaties mogelijk maakt optimaal gebruik te maken van ICT-toepassingen voor dienstverlening en overige taken. Dit geldt voor beide gemeenten afzonderlijk; maar tegelijk is er aan een randvoorwaarde voldaan om verdere (administratieve) samenwerking te faciliteren.”9 Bij het samengaan bestonden er twee ICT-omgevingen, één van Bloemendaal en één van Heemstede. GRIT is gestart met als doel één stabiele ICT-infrastructuur te realiseren voor de gemeenten Heemstede en Bloemendaal. In het bedrijfsplan GRIT werden in 2015 de doelstellingen van de GRIT als volgt geformuleerd:10 1.
Verminderen van de (personele) kwetsbaarheid.
2.
Verhogen van de beschikbaarheid van systemen en bijbehorende ondersteuning.
3.
Verhogen van de kwaliteit van (interne) dienstverlening.
Informatievoorziening
Het informatiebeleidsplan (2016) dat Bloemendaal en Heemstede gezamenlijk opstelden gaat in op de ICT-infrastructuur (GRIT) én op de informatievoorziening (ook informatisering genoemd). Het informatiebeleidsplan bevat een groot (28) aantal plannen (projecten) om de dienstverlening, de bedrijfsvoering, de GBKZ (belastingsamenwerking) en het sociaal domein te ondersteunen om de samenwerking te organiseren en om mee te gaan in landelijke ontwikkelingen. 8 Businesscase ICT-samenwerking. Verkenning van concrete mogelijkheden voor samenwerking op het terrein van automatisering en informatisering tussen de gemeenten Bloemendaal en Heemstede. Datum: 29 maart 2013. 9 https://gemeenteraad.heemstede.nl/fileadmin/RIS/bijlagen/fe932496-6121-49b2-9b7e-613d2eb5c612.pdf. 10 Gemeente Heemstede en Bloemendaal (2015), bedrijfsplan GRIT.
25
Door het grote aantal projecten zijn ook een groot aantal doelen te onderscheiden welke veelal op operationeel niveau zijn geformuleerd zoals: een aansluiting realiseren op het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Anderzijds zijn de doelen abstract geformuleerd zoals: ‘de basis op orde’. De doelen die in het informatiebeleidsplan staan, komen -soms in iets andere bewoordingen- terug in voortgangsverslagen en begrotingen. Hieruit hebben we afgeleid dat de belangrijkste doelen van de informatievoorziening/informatisering luiden: 4.
Maximale harmonisatie van systemen.
5.
Professionalisering van het informatiemanagement.
6.
Een goede implementatie van zaakgericht werken.
26
ICT-governance Dit hoofdstuk gaat over de betrokkenheid van de raden bij de ICT-samenwerking. De ICT-governance is een kritische succesfactor voor het slagen van de samenwerking. De raad heeft immers als taak om de inhoudelijke en financiële kaders te stellen, maar ook om te controleren of het beleid overeenkomstig die kaders wordt uitgevoerd. Daarnaast is draagvlak vanuit de raad noodzakelijk om het beleid succesvol tot uitvoering te kunnen brengen, want zonder draagvlak valt de legitimiteit onder het beleid weg. 3.1 Verdeling van verantwoordelijkheid tussen de raden en de colleges van B&W in de informatiecyclus Op hoofdlijnen is de verdeling van verantwoordelijkheid tussen een gemeenteraad en een college van B&W duidelijk: •
De raad stelt de (beleids)kaders en de begroting vast en houdt toezicht/controle op de uitvoering ervan.
•
Het college van B&W draagt zorg voor de uitvoering van het beleid, sluit daartoe overeenkomsten en geeft opdracht aan de uitvoeringsorganisatie en bewaakt de uitvoering.
In hoeverre is het de raden gelukt om deze rollen te vervullen als het gaat om het ICT-beleid? Welke informatie hebben de raden nodig gehad om hun kaderstellende en controlerende taken te vervullen en hebben zij die informatie ook gekregen? Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden omdat colleges en raden niet eensluidend zijn over de vraag of de ICT geheel en al moet worden beschouwd als onderdeel van de bedrijfsvoering of dat bij de ICT ook beleidsinhoudelijke keuzes aan de orde zijn die inbreng van de raden nodig maken. Gemeenten zien de ICT van oudsher vooral als een zaak van de bedrijfsvoering, maar vandaag de dag dringt de ICT door tot de haarvaten van het primaire proces en zij is zodoende medebepalend voor het ‘gezicht’ van de gemeenten. Daarmee krijgt de ICT ook steeds meer een beleidsmatig karakter. De GRIT kent geen bijzondere bepalingen betreffende de rol van de raden. De begroting van de GR is onderdeel van de beide gemeentelijke begrotingen. Besluiten over het bedrijfsplan/het jaarplan worden genomen op directieniveau en daarna voor bestuurlijke goedkeuring voorgelegd aan het portefeuillehoudersoverleg. De raden stellen bij de goedkeuring van de gemeentelijke begroting impliciet- ook het jaarplan van de GRIT vast. De GRIT betreft alleen de ICT-infrastructuur en het beheer daarvan.
Over alle overige taken op het gebied van de ICT, zoals de aanschaf, het in gebruik nemen, onderhouden en gebruiken van applicaties ter ondersteuning van de primaire (vakinhoudelijke) en secundaire (administratieve) bedrijfsprocessen, verantwoorden beide gemeenten aan de raden in de jaarlijkse voortgangsrapportages betreffende de samenwerking als geheel en in de stukken van de financiële cyclus (kadernota, begroting, tussentijdse (zomer-, respectievelijk voor- en najaars-) nota’s en jaarrekening. Ter onderbouwing van de werkzaamheden en bestedingen op dit gebied, stelden Bloemendaal en Heemstede eind 2016 het informatiebeleidsplan 2017-2020 Heemstede en Bloemendaal op. Dit plan somt een groot aantal activiteiten op, maar het bevat geen financiële paragraaf.11 De in het informatiebeleidsplan beschreven activiteiten zijn gekoppeld aan de verschillende beleidsdomeinen en de ondersteuning. Voorgenomen en gerealiseerde bestedingen zijn daardoor op diverse plaatsen in begrotingen en jaarstukken opgenomen waardoor een totaaloverzicht ontbreekt. 11 O.a. gepubliceerd als: Gemeenteblad van de gemeente Heemstede nr. 187453 d.d. 29 december 2016.
27
Uit het voorgaande kan worden opgemaakt dat de informatie over de ICT-samenwerking op drie manieren naar de raden toe komt: 1.
Via de reguliere P&C-cyclus wordt gerapporteerd over de uitvoering van de GRIT en over projecten op het gebied van de informatisering. De begroting en het jaarverslag zijn de belangrijkste documenten in dit kader.
2.
In voortgangsrapportages over de ambtelijke samenwerking in de breedte, komen de GRIT en informatisering kort aan de orde. De planning van deze voortgangsrapportages loopt niet meer parallel aan de P&C-cyclus.
3.
De raden zijn daarnaast via dossierspecifieke (niet-reguliere) informatie geïnformeerd, zoals bij het raadsbesluit inzake de ICT-samenwerking (oktober 2014), bij het collegebesluit inzake de oprichting van de GRIT, bij het informatiebeleidsplan, bij collegenota’s naar aanleiding van de Gatewayreviews en door middel van het raadsvoorstel inzake de outsourcing van de ICT-infrastructuur en het beheer daarvan.
3.2 Hoe hebben de raden hun kaderstellende en controlerende taak vervuld?12 De bevindingen luiden: •
De raden hebben in 2014 verzocht om voortgangsrapportages en deze zijn ook verschenen. Zij zijn in de vorm van cstukken (ter kennisname) c.q. via collegebrieven aangeboden.
•
Het informatiseringsbeleid is de afgelopen jaren niet besproken.
•
De raden hebben over de ICT-infrastructuur de afgelopen vier jaar drie keer met de colleges overlegd: bij het besluit tot het aangaan van de samenwerking (in oktober 2014), naar aanleiding van de collegebrief t.g.v. het eerste Gatewayonderzoek (in januari 2018) en na de collegebrief inzake het tweede Gatewayonderzoek en het raadsvoorstel inzake de outsourcing van de ICT-infrastructuur en het beheer daarvan (april 2019).
•
Begin 2018 uitten beide raden nadrukkelijk twijfels over de aanpak van de ICT-samenwerking. Dit kan worden beschouwd als een kantelpunt. De colleges hebben dit opgepakt, o.a. door het traject tot outsourcing te starten en door reeds een jaar na de eerste review een tweede te laten uitvoeren.
•
De colleges hebben -naar aanleiding van opmerkingen uit de raden (herfst 2018) over te geringe betrokkenheid en kennis- in maart 2019 informatieavonden voor raadsleden te beleggen en de toezegging te doen om de raden te betrekken bij het opstellen van het nieuwe informatiebeleidsplan.
•
Colleges en raden van Bloemendaal en Heemstede hebben tot nu toe niet met elkaar besproken op welke wijze ze met het ICT-dossier willen omgaan. Er is geen duidelijkheid over de positie en de doelstellingen van de samenwerking bij de informatisering. Voorbeeld: is de keuze voor een applicatie waarmee vergunningsaanvragen worden ondersteund een beleidskeuze of een bedrijfsvoeringsaangelegenheid? Zienswijzen op het ICT-dossier verschillen: is het bedrijfsvoering (dus bevoegdheid college) of niet? Recent is afgesproken om bij het opstellen van het nieuw informatiebeleidsplan samen op te trekken. Raadsleden hebben de colleges verzocht daartoe ook een visie te schrijven op de (toekomst van) de samenwerking.
•
Bij besluitvorming outsourcing is de raad betrokken geweest, maar sommige raadsleden waren van mening dat er sprake was van een gebrek aan transparantie en betrokkenheid bij het selectieproces. Enkele raadsleden waren van mening dat zij ook v.w.b. de vertrouwelijke informatie beter ‘meegenomen’ hadden moeten worden, zodat zij beter beslagen ten ijs waren gekomen bij de besluitvorming.
12 Bijlage 2 geeft een opsomming van de keren waarop de raden over de ICT-samenwerking hebben gesproken.
28
Bedrijfsvoering In dit hoofdstuk komt de bedrijfsvoering (organisatie, interne sturing, personeel) van de samenwerking aan de orde. Ingegaan wordt op de wijze waarop de ICT-samenwerking bedrijfsmatig invulling heeft gekregen. 4.1 Organisatie De ICT-samenwerking tussen de gemeenten Heemstede en Bloemendaal betreft de ICTinfrastructuur en de informatisering (ofwel de informatievoorziening). Hoewel beide onderwerpen nauwe raakvlakken kennen, is de bedrijfsvoering op deze thema’s verschillend. ICT-infrastructuur
De samenwerking op het gebied van ICT-infrastructuur betreft het beheer van de ICT-omgeving, de hardware, de systeemsoftware en alle werkplekfaciliteiten zoals pc’s, laptops en telefoons. Dit is in 2015 uitgewerkt in de Gemeenschappelijke Regeling Informatie Technologie (GRIT). Binnen het kader van de GRIT is voorzien in de oprichting van een uitvoeringsorganisatie welke verantwoordelijk is voor de realisatie en het beheer van de ICT-infrastructuur voor beide gemeenten. Op 1 januari 2016 is de GRIT formeel van start gegaan. De centrumgemeente Heemstede houdt ter uitvoering van de gemeenschappelijke regeling binnen de eigen ambtelijke organisatie een werkeenheid (de uitvoeringsorganisatie) in stand. De directeur Bedrijfsvoering van de gemeente Heemstede is ambtelijk verantwoordelijk voor de GRIT. In Bloemendaal is het afdelingshoofd dienstverlening verantwoordelijk. De GRIT heeft een eigen begroting en een eigen rapportage- en verantwoordingslijn. De kosten van de GRIT worden in de verhouding 46:54 betaald door Bloemendaal, respectievelijk Heemstede op basis van inwoneraantal. Informatievoorziening