Bijlage 2 Benchmark rechtmatigheidsverantwoording_ definitief.pdf

BENCHMARK RECHTMATIGHEIDSVERANTWOORDING Operatie geslaagd, patiënt overleden sep 2024 1

Voorwoord

Staf Depla Voorzitter commissie financiën VNG 20142018

Exilo heeft de rechtmatigheidsverantwoordingen van gemeentebesturen onderzocht. Wat bleek? Vele en vele miljarden euro’s zijn onrechtmatig besteed. Wie is er met dat onrechtmatig uitgegeven geld vandoor gegaan zullen burgers denken. Gewone burgers zouden kunnen denken dat het een grote boevenbende is op onze provincie- en gemeentehuizen. Maar is dat zo? Zijn er ambtenaren, bestuurders of andere boeven met ons belastinggeld er van door gegaan? Of hebben we te maken met weer een staaltje goede bedoelde regelgeving die volstrekt anders uitpakt? Om die vraag te kunnen beantwoorden is het goed om terug te gaan naar de commissie waar het mee begonnen is. Mei 2014 bracht een commissie, waar ik voorzitter van mocht zijn, haar advies uit over de verslaggeving en controle van de gemeentelijke financiën (BBV). Hoofdboodschap was dat de gemeentefinanciën te belangrijk zijn om aan specialisten over te laten. Onze voorstellen moesten de positie van raadsleden en ook inwoners versterken. Een van de voor-

stellen ging over hoe de accountantscontrole doelmatiger en beter te maken. Beter betekent dat raads- en statenleden en inwoners een goed beeld krijgen of de cijfers in de jaarrekening van de gemeente kloppen. Dit is van belang, omdat de discussie in de gemeente en met de Raad niet moet gaan over de vraag of de cijfers kloppen, maar over de realisatie van het beleid, de prestaties, en wat dat gekost heeft. Ook moeten onze volksvertegenwoordigers het bestuur aan de tand kunnen voelen als zij onrechtmatige uitgaven hebben gedaan. Onrechtmatig omdat de gemeenteraad er geen formele toestemming voor heeft gegeven. Of onrechtmatig omdat het contract waar veel geld mee gemoeid is niet volgens de wet tot stand is gekomen. Of onrechtmatig omdat de gemeente bij het verstrekken van subsidies juist veel te makkelijk is. Of dat er schimmige contracten zijn afgesloten bij de afdeling vastgoed of geld op verkeerde rekeningen wordt gestort of er sprake is van zorgfraude. Daarom stelde we in 2014 voor dat het college een mededeling doet in de jaarrekening over de financiële rechtmatigheid. De accountant moet dan deze mededeling meenemen bij de getrouwheidscontrole van de jaarrekening. En ….de administratieve lasten zouden afnemen. Wie kan daar tegen zijn? Als je het resultaat ziet is er weinig van deze goede bedoeling terecht gekomen.

Het rapport van Exilo laat zien dat de definities over onrechtmatige uitgave zo zijn uitgebreid dat het inzicht voor Raadsleden eerder slechter dan beter is geworden. Een financiële meevaller omdat een aanbesteding voor een nieuwe sporthal gunstig uitvalt is volgens de nieuwe definities nu ook al een onrechtmatige meeval

ler. Uit de rapportage kunnen we zien dat hierdoor de omvang van de onrechtmatige posten in de jaarrekening enorm zijn gestegen. Worden hierdoor de Raadsleden beter geïnformeerd zodat ze hun controlerende werk beter kunnen doen? Natuurlijk is het grote verschil tussen de begroting en het resultaat in de jaarrekening voor de gemeenteraad goede reden om het bestuur aan de tand te voelen of ze wel goed begroten en in control zijn. Zeker met het zogenaamde ravijnjaar in zicht. Maar dat moet niet verward worden met het noodzakelijk verdiepend onderzoek naar onderdelen van de gemeentelijke uitgave waar de gemeente grote risico’s lopen. Dat onderdeel van “mededeling over rechtmatigheid” valt nu weg in de berg van veel groter enorme bedragen die vanwege slecht begroten of meevallers onrechtmatig zijn. Op de Gemeentehuizen gaan ambtenaren nu nog meer tijd stoppen in het sturen van begrotingswijzigingen aan het einde van het jaar. Tijd die zij, het bestuur en de volksvertegenwoordigers beter kunnen besteden. Bijvoorbeeld om onderdelen van de activiteiten en daarbij behorende uitgaven die kwetsbaar zijn voor onrechtmatigheid die niet administratief van karakter zijn diepgravender te controleren. Dat dreigt nu het kind van de rekening te worden. En daar was deze hele operatie nu juist om begonnen.

Kortom reden om weer terug te gaan naar de bedoeling en een einde te maken aan dit administratief gedrocht.

Staf Depla 2

Samenvatting 3

Samenvatting De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording voor gemeenten in 2023 is een belangrijke stap om raadsleden en inwoners meer inzicht te geven in het gemeentelijke financieel beheer. Dit volgt uit het advies van de VNG-commissie Depla uit 2014, die vond dat gemeentefinanciën te belangrijk zijn om alleen aan specialisten over te laten. Het doel was om de positie van raadsleden en inwoners te versterken. Uit ons onderzoek blijkt echter dat dit niet is gelukt. Kortom: operatie geslaagd, patiënt overleden. 1. Hogere complexiteit door polderen: De huidige rechtmatigheidsverantwoording is juist ingewikkelder geworden, wat het voor raadsleden en inwoners moeilijk maakt om de rapportages te begrijpen. Dit is een gevolg van het typisch Nederlandse poldermodel, waarin verschillende partijen zoals het ministerie, accountants en de commissie BBV hun eigen belangen hebben ingebracht. 2. Waarde van rechtmatigheid verminderd: Het begrip ‘(on)rechtmatigheid’ lijkt aan betekenis te verliezen. Veel gemeenten rapporteren onrechtmatigheden, vooral vanwege de gewijzigde regels rond begrotingsrechtmatigheid. Gemeenten ervaren dit als onlogisch, aangezien het als onrechtmatig wordt beschouwd wanneer ze minder uitgeven of meer inkomsten hebben dan begroot. 3.

Onrechtmatigheid vaak door aanbestedingen: De belangrijkste oorzaak van onrechtmatigheden ligt bij aanbestedingen en begrotingsrechtmatigheden, terwijl dit in voorgaande jaren vooral aanbestedingsproblemen waren. 4. Onduidelijkheid over normen: De toepassing van de regels verschilt per gemeente en per accountant, vooral wat betreft het begrotingscriterium en het M&O-criterium. Dit leidt tot verschillende interpretaties van vergelijkbare situaties, waardoor de vergelijkbaarheid tussen gemeenten afneemt.

5. Strengere controle in 2023: Hoewel de spelregels in 2023 vergelijkbaar zijn met die van 2022, rapporteren meer gemeenten onrechtmatigheden. Dit kan wijzen op strenger toezicht of meer bewustzijn door de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. 6. Keuzevrijheid voor gemeenten maakt vergelijken moeilijk: Door de vrijheid die gemeenten hebben in het stellen van hun eigen normen, bijvoorbeeld de verantwoordingsgrens of begrotingsoverschrijdingen, is de onderlinge vergelijkbaarheid sterk afgenomen. 7. Onvolledige randvoorwaarden: De belofte van vooraf duidelijke normen is niet waargemaakt. De regelgeving is in 2023 en 2024 aangescherpt, en de wijzigingen zijn nog niet volledig afgerond. 8. Gesprek in gemeenteraden blijft beperkt: Hoewel rechtmatigheid vaker wordt besproken in gemeenteraden, gaat het gesprek vaak over technische details. Dit betekent dat het echte gesprek over financiële rechtmatigheid niet plaatsvindt. Ons advies: hou het simpel en uniform: Kies voor één duidelijke norm en scope die voor elke gemeente gelijk is. Dit zorgt voor meer overzicht voor raadsleden, gemeentelijke organisaties en accountants. Gemeenten kunnen hun eigen specifieke wensen omtrent rechtmatigheid opnemen in de paragraaf bedrijfsvoering van het jaarverslag, buiten de accountant om.

Met deze aanpak kan de rechtmatigheidsverantwoording effectiever worden en leiden tot meer inzicht en betrokkenheid van raadsleden en inwoners. Wij wensen u veel leesplezier en waardevolle inzichten! Ricardo Kok, Erik Koster en Rogier Schumer

44

Inhoudsopgave 5

Inhoudsopgave VOORWOORD

2

1. INLEIDING

7

SAMENVATTING 3

1.1 Aanleiding 8 1.2 Doelstelling 8 1.3 Reikwijdte 8

2. UITKOMSTEN OP ÉÉN PAGINA 9 3. RESULTATEN 11 3.1 Algemene inzichten 12 3.2 Naleving voorschriften rechtmatigheidsverantwoording

21

3.3 Vergelijking 2023 met 2022 34

4. CONCLUSIES 37

5. AANBEVELINGEN 39 5.1 Aanbevelingen voor gemeenten 40

5.2 Aanbevelingen voor accountants 40 5.3 Aanbevelingen voor het ministerie van BZK

40

6

EXILO

1. Inleiding 7

1. Inleiding

Desalniettemin is 2023 het jaar geweest waarin gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen voor het eerst een rechtmatigheidsverantwoording in hun jaarrekening hebben opgenomen.

In 2014 heeft een adviescommissie vanuit de VNG onder leiding van Staf Depla, een rapport uitgebracht over de vernieuwing van het Besluit begroting en verantwoording (BBV). Uit dit rapport kwam naar voren dat er diverse ontwikkelingen zijn die vragen om vernieuwing van regels met betrekking tot de begroting en verantwoording van openbare lichamen. Eén van de adviezen van de commissie was om de verantwoordelijkheid ten aanzien van rechtmatigheid expliciet duidelijk te maken via een verklaring van het college1, waarin het college aangeeft rechtmatig te hebben gehandeld met betrekking tot de financiële Rijks- en Europese wetgeving. De raad2 kan daarbij aangeven of het college ook een verklaring geeft over de rechtmatigheid van de uitvoering van (een bepaald deel van) de eigen verordeningen en regelgeving. De accountantscontrole kon dan worden beperkt tot de getrouw beeld verklaring bij de jaarrekening en bij de verklaring van het college.

Deze benchmark is gericht op een eerste evaluatie van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. En dan met name vanuit de praktijk weergegeven. Wat laten de gemeente zien aan verschillende keuzes? En welke effecten hebben die keuzes? En blijkt de onduidelijkheid over (de interpretatie van) wet- en regelgeving uit de benchmarkresultaten? Ons doel is met deze benchmark bij te dragen aan de maatschappelijke discussie of de rechtmatigheidsverantwoording bijdraagt aan het realiseren van de oorspronkelijke doelstellingen van de rechtmatigheidsverantwoording: dat het college haar verantwoordelijkheid ten aanzien van rechtmatigheid meer expliciet uit via de rechtmatigheidsverantwoording.

1.1 Aanleiding

1.2 Doelstelling

De invoering van de rechtmatigheidsverantwoording heeft uiteindelijk met ingang van begrotingsjaar 2023 plaatsgevonden, waarbij de wet- en regelgeving eind 2023 en in 2024 aangepast is. De Eerste Kamer nam op 27 september 2022 de Wet versterking Decentrale Rekenkamers aan. De wet is vanaf 1 januari 2023 van kracht. In februari en maart 2024 is duidelijk geworden dat de wijzigingen in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (BADO) en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV), naar aanleiding van de rechtmatigheidsverantwoording voorlopig niet worden gepubliceerd. Een traject van uiteindelijk dus bijna 10 jaar met zelfs tot op heden nog de nodige losse eindjes zoals de aanpassing van het BADO en het BBV. 1 2

1.3 Reikwijdte van de benchmark

Onze benchmark richt zich op alle gemeenten van Nederland, van klein tot groot. Alle 342 gemeenten zijn betrokken in de benchmark. Wel is het zo dat de benchmark is gebaseerd op de informatie zoals per 15 juli 2024 gepubliceerd op de website van de gemeente (veelal de site met de raadsinformatie). Voor een aantal gemeenten was op dit moment nog geen informatie beschikbaar. Dit kan een aantal redenen hebben: • De jaarrekening(controle) is nog niet afgerond waardoor de stukken nog niet op de raadsagenda stonden; • De jaarrekening(controle) is al wel afgerond maar de stukken zijn niet openbaar gemaakt via de website of via de raadsagenda. In ons onderzoek hebben we voor 5 gemeenten geen data kunnen verzamelen. Dit beïnvloed niet de conclusies van het onderzoek. In ons onderzoek hebben we gebruik gemaakt van de volgende beschikbare informatie: • •

Jaarstukken 2023 Accountantsverslag 2023

Waar op de website alleen conceptstukken stonden ter vaststelling door de raad, hebben we deze gehanteerd voor onze benchmark. Omdat we uiteindelijk inzicht willen geven in de wijze waarop de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is vormgegeven hebben we waar relevant en van meerwaarde de uitkomsten op verschillende aggregatieniveaus weergegeven (per provincie, per gemeente, per accountantskantoor, per inwoner).

Waar college staat wordt het college van burgemeester en wethouders bedoeld en kan ook (dagelijks) bestuur of college van gedeputeerde staten gelezen worden. Waar raad staat kan ook algemeen bestuur of Provinciale Staten gelezen worden.

8

2. Uitkomsten op 1 pagina 9

2. Uitkomsten op 1 pagina

10

3. Resultaten 11

3. Resultaten In dit hoofdstuk hebben we de uitkomsten van de benchmark opgenomen. Zoals hiervoor gesteld heeft ons onderzoek toegezien op alle 342 gemeenten. Voor 5 gemeente geldt dat (nog) geen informatie beschikbaar was. Gelet op de doelstelling van onze benchmark hebben we verschillende dwarsdoorsneden op verschillende aggregatieniveaus gemaakt. Samengevat leidt dit tot de volgende inzichten:

•

Algemene inzichten • Welke verantwoordingsgrens is gehanteerd? • Hoeveel gemeenten rapporten ‘rechtmatig’? • Verdeling ‘niet rechtmatige’ gemeenten naar de drie rechtmatigheidscriteria; • Zijn er regionale verschillen in hoeveel % ‘rechtmatig’ rapporteert? • Bestaat er een relatie tussen het oordeel ‘rechtmatig’ en het betrokken accountantskantoor?

3.1 Algemene inzichten

•

Gemiddeld bedrag per inwoner van onrechtmatige aanbestedingen (zowel totaal, regionaal, per accountantskantoor en de top 10 gemeenten met de hoogste onrechtmatige aanbestedingen per inwoner); Verdeling gemeentemarkt onder accountantskantoren.

In dit hoofdstuk rapporteren we de algemene inzichten uit ons onderzoek. Dat wil zeggen dat we enkele feiten rapporteren over bijvoorbeeld de gehanteerde verantwoordingsgrens, welke conclusie gemeenten zelf rapporteren en of er regionale verschillen zijn. Tot slot bekijken we de relatie tussen de door de gemeente zelf gerapporteerde conclusie en het accountantskantoor dat de gemeente controleert.

Naleving voorschriften rechtmatigheidsverantwoording • Is de rechtmatigheidsverantwoording op de juiste plaats in de jaarstukken opgenomen? • Is de modeltekst van de rechtmatigheidsverantwoording gevolgd? • Is de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording consistent met de gerapporteerde • bevindingen? • Zijn de regels met betrekking tot begrotingsrechtmatigheid juist toegepast? • Is de aanscherping van het M&O criterium juist toegepast? • Naleving voorschriften rechtmatigheidsverantwoording. Overige inzichten: • Vergelijking met 2022;

3.1.1 Welke verantwoordingsgrens is gehanteerd? Bij de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is de hoogte van de verantwoordinggrens binnen kaders vrijgelaten. De gemeenteraad stelt deze grens vast en kiest daarbij voor een waarde tussen 0% en maximaal 3% van de totale lasten (incl. toevoegingen aan reserves) in de jaarrekening. We hebben bij de 337 gemeenten die we hebben onderzocht, vastgesteld welke verantwoordingsgrens zij hebben gehanteerd. Eén gemeente heeft geen verantwoordingsgrens vermeld. Hieruit blijkt dat er een kleine voorkeur is voor 1%, gevolgd door 3% en daarna komen de tussenliggende grenzen van 1,5% en 2%. Opvallende verantwoordingsgrenzen in dit overzicht betreffen: • 1 gemeente met een verantwoordingsgrens van 0% • 4 gemeenten met een verantwoordingsgrens van 1-3%

Figuur 1. Aantal gemeenten per verantwoordingsgrens

12

Voorbeeld 1. gemeente met 0% verantwoordingsgrens Zie hieronder de passage uit de rechtmatigheidsverantwoording met de verantwoordingsgrens:

Bron: Jaarstukken 2023 gemeente Leeuwarden

Hieruit blijkt dat Leeuwarden de verantwoordingsgrens wel op 0% gesteld heeft, maar met een minimale omvang van €350.000. In de praktijk zal de verantwoordingsgrens daarom altijd €350.000 bedragen (0,05% van de totale lasten).

13 13

Voorbeeld 2. Verantwoordingsgrens van 1-3% Zie hieronder de passage uit de rechtmatigheidsverantwoording met de verantwoordingsgrens:

Bron: Jaarstukken 2023 gemeente Alphen Chaam

Hieruit blijkt dat Alphen-Chaam de verantwoordingsgrens voor fouten op 1% is vastgesteld en op 3% voor onzekerheden. Dit is opvallend, aangezien het begrip onzekerheden vanaf 2023 niet meer bestaat ten aanzien van rechtmatigheid en alleen nog wordt gesproken over fouten en onduidelijkheden (waarbij onduidelijkheden niet hetzelfde zijn als onzekerheden).

14 14

Zorgt een hogere verantwoordingsgrens ook voor een rechtmatige eindconclusie? Doordat de verantwoordingsgrens nu zelf gekozen kan worden zijn gemeentes niet meer één op één vergelijkbaar. In onderstaande grafiek tonen we het percentage rechtmatigheid per verantwoordingsgrens. Hierin rapporteert 45% van de gemeentes over 2023 rechtmatig gehandeld te hebben. Gemeenten met een verantwoordingsgrens van 3% rapporteren vaker dat ze rechtmatig hebben gehandeld dan het landelijk gemiddelde.

Voor de 180 gemeenten die als conclusie niet rechtmatig hebben gerapporteerd hebben we onderstaand inzichtelijk gemaakt welk % van de totale lasten als onrechtmatig is. Bij gemeenten met een verantwoordingsgrens van 3% bedraagt het gemiddelde percentage onrechtmatigheden bijna 10% van de totale lasten.

Figuur 2. Percentage gemeenten dat zelf ‘rechtmatig’ rapporteert per verantwoordingsgrens

Figuur 3. Totaal gerapporteerde rechtmatigheidsbevindingen in % totale lasten van de jaarrekening 2023

Let op: het aantal boven de betreffende staaf bestaat uit het aantal gemeenten en daaronder de onrechtmatigheden in een % van de totale lasten (zo zijn er bijv. 58 gemeenten met een verantwoordingsgrens van 3% die ‘niet rechtmatig’ rapporteren en deze rapporteren een gemiddelde onrechtmatigheid van 9,7% van de totale lasten van de jaarrekening).

15 15

3.1.2 45% van de gemeenten rapporteert de conclusie “rechtmatig” in de rechtmatigheidsverantwoording 2023 Hiernaast is op een kaart weergegeven wat het eigen oordeel is van de gemeenten in de rechtmatigheidsverantwoording 2023.

Figuur 4. Kaart met de in de rechtmatigheidsverantwoording 2023 opgenomen conclusie over rechtmatigheid

16

Samengevat leidt dit tot de volgende uitkomsten: Aantal gemeenten

In % van totaal

Niet rechtmatig

180

52,6%

Rechtmatig

154

45%

Geen oordeel opgenomen

3

0,9%

Geen gegevens beschikbaar

5

1,5%

342

100,0%

Totaal

Tabel 1. Aantal en percentage gemeenten verdeeld naar de verschillende conclusies in de rechtmatigheidsverantwoording 2023

De belangrijkste conclusie is dat 180 gemeenten aangeven niet rechtmatig te hebben gehandeld. Verderop in de benchmark vergelijken we dit met 2022. Het is opvallend dat 3 gemeenten geen eigen conclusie (rechtmatig/niet rechtmatig) hebben opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

3.1.3. Verdeling conclusie ‘niet rechtmatig’ naar oorzaken Als we voor de 180 gemeenten die ‘niet rechtmatig’ rapporteren inzoomen op de verdeling van de rechtmatigheidsbevindingen naar rechtmatigheidscriterium dan geeft dit het volgende beeld in euro’s: Bedrag x € 1.000 Begrotingscriterium

1.837.999

Voorwaardencriterium

541.017

M&O criterium Totaal

21.840 2.400.856

Tabel 2. Bedrag onrechtmatigheden 2023 verdeeld naar de 3 rechtmatigheidscriteria

Hieruit blijkt dat het begrotingscriterium het overwegende criterium is dat leidt tot een eigen conclusie ‘niet rechtmatig’. In de figuur hiernaast zijn de getallen tevens relatief (als percentage van het totaal) weergegeven.

Figuur 5. Relatieve verdeling gerapporteede onrechtmatigheden naar rechtmatigheidscriterium

Daarnaast kunnen we nog verder inzoomen in de aantallen gemeenten en hun bevindingen per criterium:

Voorbeeld 3. Ontbreken conclusie in rechtmatigheidsverantwoording Bron: Jaarverslag 2023 en jaarrekening 2023 Gemeente Bergen op Zoom

Aantal gemeenten

In % van totaal

Alleen begrotingscriterium

16

9%

Alleen voorwaardencriterium

3

2%

Alleen M&O criterium

0

0%

Begrotings-, voorwaardenen M&O criterium

24

13%

Begrotings- en voorwaardencriterium

133

74%

Begrotings- en M&O criterium

3

2%

Voorwaarden- en M&O criterium

0

0%

Geen van de 3 criteria3

1

1%

342

100%

Totaal

Tabel 3. Aantal en percentage gemeenten verdeeld naar oorzaak naar van de conclusie ‘niet rechtmatig’

3

Er is één gemeenten die zelf rapporteert onrechtmatig gehandeld te hebben maar waarbij de enige onrechtmatigheid tijdig gemelde onderschrijding van baten en lasten en overschrijding van baten betreft. Op grond van de kadernota rechtmatigheid en de nadere uitingen van de commissie BBV zijn deze niet onrechtmatig.

17

De 160 gemeenten die zelf concluderen ‘niet rechtmatig’ gehandeld op (onder andere) het voorwaardencriterium zijn nog nader onder te verdelen naar afwijkingen ten aanzien van Eurorepese aanbestedingen en overige afwijkingen. Zie de tabel hieronder voor deze uitsplitsing. Aantal In % van gemeenten totaal Alleen afwijkingen ten aanzien van (EU) aanbestedingen

129

81%

Alleen overige afwijkingen

5

3%

Zowel afwijkingen op het gebied van aanbestedingen als overige afwijkingen

26

16%

Totaal

160

100%

Tabel 4. Uitsplitsing van het voorwaardencriterium van gemeenten die zelf rapporteren ‘niet rechtmatig’ te hebben gehandeld

3.1.4 Verdieping eigen oordeel per provincie Als we inzoomen op de gemeentes per provincie dan zien we regionale verschillen ontstaan. Het gemiddeld percentage ‘niet rechtmatig’ over alle gemeenten is 52,6%. In de grafiek in figuur 6 hebben we weergegeven hoe dit gemiddelde opgebouwd is, met andere woorden: in welke provincies ligt het percentage ‘niet rechtmatig’ onder dit gemiddelde en in welke provincies erboven. Opvallend is dat de verschillen per provincie groot zijn (zie figuur 7). Zo ligt het percentage ‘niet rechtmatig’ in provincie Limburg op 32,3% terwijl het percentage ‘niet rechtmatig’ in Drenthe op 75,0% ligt. Zijn de gemeenten in Drenthe dan minder “in control” dan de gemeenten in Limburg? Dat denken wij niet. Wij zien veel verschillen in de interpretatie van de regelgeving. In de paragraaf hierna leggen we tevens de relatie met het accountantskantoor dat de gemeente heeft gecontroleerd.

Figuur 6. Grafiek met afwijkingen van het gemiddelde percentage ‘niet rechtmatig’ per provincie van 52,6%

18

Wij merken hierbij op dat deze gegevens relatief zijn en daardoor in provincies met (in aantal) minder gemeenten snel(ler) beïnvloed worden door de conclusie van één of enkele gemeenten. Desalniettemin zijn de verschillen opvallend.

Figuur 7. Cirkeldiagram met de verdeling van de door gemeenten in de rechtmatigheidsverantwoording gerapporteerde conclusies naar provincies

19 19

3.1.5 Verdieping eigen oordeel van gemeenten in relatie tot het controlerend accountantskantoor Hieronder is in figuur 8 weergegeven hoe de verdeling is van de accountantskantoren per categorie van het eigen oordeel van de gemeente (rechtmatig, niet rechtmatig en geen oordeel). Met dit overzicht wordt nadrukkelijk niet beoogd een oordeel te geven over de kwaliteit van de accountantscontrole. Het overzicht geeft mogelijk wel een beeld op welke wijze accountantskantoren de regelgeving

hebben geïnterpreteerd. Dit mede omdat de kantoren met relatief hoge percentages ‘rechtmatig’ vooral veel gemeenten controleren in de provincies met een hoog percentage ‘rechtmatig’ (te weten Limburg, Noord-Brabant en Overijssel). Opmerkelijk is dat in 1 controleverklaring van de accountant niet alleen het getrouwheidsoordeel maar ook een oordeel over de rechtmatigheid van de baten en lasten en balansmutaties over 2023 is opgenomen. Dit lijkt gebaseerd te zijn op de werkwijze van voor 2023.

Figuur 8. Relatie tussen door gemeenten zelf gerapporteerde conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording en de controlerend accountant

20 20

3.1.6 Wat als alle gemeenten dezelfde verantwoordingsgrens gehanteerd zouden hebben? Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording bepalen gemeenten zelf de verantwoordingsgrens. Doordat de verantwoordingsgrens per gemeente verschilt is het lastiger om de vergelijking te maken. In onderstaande tabel hebben wij weergegeven wat de eindconclusie van de gemeenten zou zijn op basis van een verantwoordingsgrens van respectievelijk 1%, 2% en 3%. Verantwoordingsgrens 1%

2%

3%

Niet rechtmatig

276

226

165

Rechtmatig

61

111

172

Geen gegevens beschikbaar

5

5

5

342

342

342

Totaal

Tabel 5.rechtmatigheidsverantwoording op basis van dezelfde verantwoordingsgrens

De uitkomsten laten zien dat de onrechtmatigheden aanzienlijk zijn. Zelfs bij een 3% verantwoordingsgrens is de helft van de gemeenten nog onrechtmatig. Zoals in bovenstaande analyses uiteen gezet wordt dit voornamelijk veroorzaakt door begrotingsonrechtmatigheden. In figuur 9 hebben we het percentage rechtmatige en niet rechtmatige gemeenten opgenomen per verantwoordingsgrens.

Figuur 9. Rechtmatigheidsverantwoording op basis van dezelfde verantwoordingsgrens

3.2 Naleving voorschriften rechtmatigheidsverantwoording

In dit hoofdstuk geven we inzicht in onze onderzoeksresultaten met betrekking tot de naleving van de (formele) voorschriften van de rechtmatigheidsverantwoording. In de loop der tijd is steeds duidelijker geworden hoe de rechtmatigheidsverantwoording precies moet worden uitgevoerd. En nog steeds is de regelgeving niet afgerond. Het uitgangspunt was dat er in de regelgeving voor gemeenten niet veel zou veranderen, helaas is dit in de praktijk toch anders uitgevallen. Specifiek hebben wij daarom in ons onderzoek de in tabel 6 opgenomen ‘nieuwe’ of aangescherpte kaders getoetst. In de paragrafen hierna zijn de uitkomsten uit ons onderzoek ten aanzien van de naleving van deze voorschriften opgenomen. Bron

Voorschrift

IBI-nieuwsbrief 121, Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties

Rechtmatigheidsverantwoording De jaarrekening 2023 bevat een rechtmatigheidsverantwoording.

Kadernota rechtmatigheid, § 3

Verplicht model rechtmatigheidsverantwoording Het model wordt verplicht voorgeschreven, tekstuele aanpassingen zijn alleen op de aangegeven plaatsen toegestaan. Deze verplichting is opgenomen in de wetgeving.

Kadernota rechtmatigheid, § 4.2.2

Begrotingsrechtmatigheid Ook begrotingsonrechtmatigheden die binnen de beleidskaders van de raad passen, moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijke fouten of onduidelijkheden is overschreden).

Kadernota rechtmatigheid, § 4.3.1

Misbruik en oneigenlijk gebruik Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden. Indien de omvang van dit misbruik samen met andere financiële rechtmatigheidsfouten bij de gemeente de verantwoordingsgrens heeft overschreden - moet dit misbruik van overheidsgelden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording.

Tabel 6. Voorschriften inzake de rechtmatigheidsverantwoording die betrokken zijn in ons onderzoek

21

3.2.1 Plaats van de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarstukken Zoals hierboven weergegeven is het voorschrift voor 2023, ondanks dat de feitelijke wetgeving nog niet is doorgevoerd, om de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening op te nemen (en niet in het jaarverslag). Dit heeft als achtergrond dat de rechtmatigheidsverantwoording daarmee onder het getrouwheidsoordeel van de accountant bij de jaarrekening valt. Onderstaand hebben wij weergegeven in hoeverre dit voorschrift is nageleefd.

Voorbeeld 4. Rechtmatigheidsverantwoording niet in de jaarrekening opgenomen Bron: Jaarstukken 2023 gemeente Nijmegen

Figuur 10. Plaats van de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarstukken

Uit figuur 10 hierboven blijkt dat van de 337 gemeenten waarvan wij data hebben in ons onderzoek er 11 zijn die de rechtmatigheidsverantwoording niet in de jaarrekening hebben opgenomen. De overige 326 hebben de rechtmatigheids-verantwoording wel in de jaarstukken opgenomen. Van de 11 hebben 6 gemeenten de verantwoording als bijlage bij de jaarstukken gevoegd en 5 gemeenten hebben de rechtmatigheids-verantwoording in het jaarverslag opgenomen. Overigens hebben alle 11 gemeenten een goedkeurend getrouwheidsoordeel van hun accountant ontvangen.

22 22

3.2.2 Modeltekst rechtmatigheidsverantwoording gevolg In bijlage 1 van de kadernota rechtmatigheid 2023 van de commissie BBV is een voorschreven modeltekst opgenomen voor de rechtmatigheidsverantwoording. Deze tekst mag alleen aangepast worden op de daarvoor aangewezen plaatsen. In ons onderzoek hebben wij vastgesteld of gemeenten zich aan de modeltekst hebben gehouden.

Figuur 11. Plaats van de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarstukken

In veel van de 53 gevallen waarin het voorgeschreven model niet gevolgd is zijn tekstuele variaties op de modeltekst gehanteerd. In tabel 7 op de volgende pagina zijn enkele willekeurige voorbeelden opgenomen (onderstreept is waar de tekst afwijkt van modeltekst) waarin de modeltekst niet (volledig) is gehanteerd. De modeltekst van de rechtmatigheidsverantwoording is een voorgeschreven tekst met diverse verwijzingen naar wetgeving. De rechtmatigheidsverantwoording staat in contrast met de schrijfstijl van de rest teksten van de jaarverslagen en jaarrekeningen. Deze teksten zijn geschreven in B1 Nederlands en direct duidelijk.

23 23

Modeltekst

Gehanteerde tekst

Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties <niet> rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens.

Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen met uitzondering van de hierna gerapporteerde afwijkingen (€ 54,4 miljoen aan onrechtmatigheden). Na correctie van de als acceptabel aan te merken overschrijdingen van de lasten (€ 48,2 miljoen) blijft het totaal aan onrechtmatigheden (€ 6,2 miljoen) onder de door de gemeenteraad toegestane verantwoordingsgrens van € 8,6 miljoen.

Verantwoordelijkheid college van burgemeester en wethouders De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording licht het college van burgemeester en wethouders toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door de raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door de raad op <datum> vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht.

Verantwoordelijkheid college van B&W Tot en met 2022 ging de accountant in de controleverklaring in op getrouwheid en rechtmatigheid. Vanaf 2023 geeft de accountant geen controleverklaring over de rechtmatigheid, maar geeft deze een controleverklaring over de getrouwheid van de verantwoording (met in begrip van de rechtmatigheidsverantwoording). De accountant oordeelt dus of de rechtmatigheidsverantwoording van ons college getrouw is. Onder de rechtmatigheidsverantwoording vallen de volgende criteria: 1. Voorwaardencriterium: is bij het uitvoeren van de financiële beheerhandelingen gehandeld in overeenstemming met wet- en regelgeving; 2. Begrotingscriterium: passen de inkomsten en uitgaven binnen de door de raad vastgestelde begroting; 3. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium: is er sprake van onrechtmatig gebruik van middelen, zoals fraude of het benutten van regels op een ongeoorloofde manier.

Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt <x>% (maximaal 3) van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € <x>. De grondslag voor deze verantwoording is de Kadernota Rechtmatigheid 2023 van de Commissie BBV van november 2023.

Deze verantwoording hanteert een grensbedrag omdat alleen de van belang zijnde aspecten in de verantwoording hoeven te worden betrokken. Deze grens is door de raad bepaald en bedraagt 3% van de totale lasten inclusief toevoegingen aan de reserves en is daarmee vastgesteld op € 3,4 miljoen.

Getrouw beeld De baten en lasten alsmede de balansmutaties moeten getrouw in de jaarrekening worden opgenomen. Uit het getrouw opnemen van de baten en lasten alsmede de balansmutaties, blijken een drietal rechtmatigheidscriteria niet expliciet. Dit betreffen het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium. In deze rechtmatigheidsverantwoording lichten we toe in hoeverre bij de in de jaarrekening verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties het begrotings-, voorwaarden-, en misbruik- en oneigenlijk gebruik criterium zijn nageleefd. Dit houdt in dat de verantwoorde baten en lasten, alsmede de balansmutaties in overeenstemming zijn met door uw raad vastgestelde kaders zoals de begroting en gemeentelijke verordeningen en met bepalingen in de relevante wet- en regelgeving. Bij de waarderingsgrondslagen in de jaarrekening is het door ons op 29 augustus 2023 vastgestelde normenkader van de relevante wet- en regelgeving verder toegelicht.

Tabel 7. Voorbeelden van afwijkingen van de modeltekst van de rechtmatigheidsverantwoording

24

3.2.3. Is de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording consistent met de bevindingen? In het voorjaar van 2024 heeft de commissie BBV naar aanleiding van gestelde vragen een model in tabelvorm beschikbaar gesteld voor het rapporteren van rechtmatigheidsbevindingen in de rechtmatigheidsverantwoording. Dit model is door veel gemeenten gehanteerd. Uit het model blijken cijfermatig de rechtmatigheidsbevindingen en in de rechtmatigheidsverantwoording staat de verantwoordingsgrens. Op basis van die gegevens hebben wij onderzocht of de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording (rechtmatig of niet rechtmatig) in lijn ligt met de cijfermatig gerapporteerde bevindingen in de rechtmatigheidsverantwoording (of paragraaf bedrijfsvoering indien hier het model met bevindingen is opgenomen). Uit ons onderzoek blijkt het volgende:

de toelichting op de rekening van baten en lasten. Van elke categorie hebben we hieronder een willekeurig voorbeeld opgenomen.

Voorbeeld 5. Ten onrechte opgenomen conclusie: “rechtmatig” Tekst rechtmatigheidsverantwoording Bron: Jaarstukken 2023 gemeente Best

Toelichting begrotingsrechtmatigheid:

Aantal In % van gemeenten totaal Ten onrechte rechtmatig wordt geconcludeerd

55

16,3%

Ten onrechte niet rechtmatig geconcludeerd

2

0,6%

Geen conclusie opgenomen

3

0,9%

Totaal aantal gemeenten waarbij conclusie niet consistent is met bevindingen

60

17,8%

Tabel 8. Aantal en percentage gemeenten waarbij de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording niet consistent is met de bevindingen in de rechtmatigheidsverantwoording

In verreweg de meeste gevallen ligt de oorzaak van het ten onrechte claimen dat rechtmatig is gehandeld in het netto wegen van de begrotingsonrechtmatigheden. Hiermee wordt bedoeld dat de begrotingsonrechtmatigheden die als acceptabel worden beschouwd (omdat ze vallen binnen het door de raad vooraf gestelde beleid) als rechtmatig worden geclassificeerd. In de kadernota rechtmatigheid is expliciet opgenomen dat deze onrechtmatig blijven en als zodanig ‘meewegen’ in de rechtmatigheidsconclusie, alleen dat voor de toelichting op deze onrechtmatigheden kortheidshalve verwezen kan worden naar het vastgestelde beleid en

Hieruit blijkt dat de totale rechtmatigheidsbevindingen € 6.207.362 (begrotingsonrechtmatigheid € 5.813.000 + overige onrechtmatigheden €394.363) bedragen en de verantwoordingsgrens € 1.112.500 is. De conclusie had daarmee moeten zijn dat de baten en lasten alsmede balansmutaties niet rechtmatig tot stand zijn gekomen.

25

Voorbeeld 6. Ten onrechte opgenomen conclusie: “niet rechtmatig” Tekst rechtmatigheidsverantwoording

Bron: Jaarrekening 2023 Gemeente Heumen

Hieruit blijkt dat alleen sprake is van onderschrijdingen van baten en lasten en overschrijdingen van baten welke tijdig zijn gemeld aan de raad. In dat geval wegen ze niet mee in in de conclusie over de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties. Er zijn derhalve geen onrechtmatigheden > de verantwoordingsgrens.

26 26

Voorbeeld 7. Geen eigen conclusie opgenomen Tekst rechtmatigheidsverantwoording Bron: Jaarrekening 2023 gemeente Leiderdorp

Tekst paragraaf bedrijfsvoering Hieruit blijkt dat alleen sprake is van onrechtmatigheden boven de verantwoordingsgrens van € 2.700.000 en dat de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording dus had moeten zijn: “Het college is van mening dat de in deze jaarrekening verantwoorde baten en lasten alsmede de balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen binnen de daarvoor gestelde grens.”

27 27

Zoals gesteld zijn er dus 60 gemeenten waarbij de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording niet consistent is met de bevindingen zoals deze blijken uit de rechtmatigheidsverantwoording en/of paragraaf bedrijfsvoering. Voor zover de accountantscontroles waren afgerond (voor 5 gemeenten kon dat niet expliciet vastgesteld worden op basis van de documenten, de genoemde voorbeelden behoren niet tot deze 5 gemeenten) hebben alle 60 gemeenten een goedkeurend getrouwheidsoordeel van hun accountant ontvangen. De verdeling van deze 60 gemeenten naar accountantskantoren (zie figuur 12) en provincies (zie figuur 13) is hierna opgenomen.

Figuur 12. Aantal inconsistenties tussen de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording en de bevindingen in de rechtmatigheidsverantwoording verdeeld naar de controlerend accountant

Figuur 13. Aantal inconsistenties tussen de conclusie in de rechtmatigheidsverantwoording en de bevindingen in de rechtmatigheidsverantwoording per provincie

28

3.2.4. Hoe is omgegaan met begrotingsrechtmatigheid? In de financiële verordening zijn tussen raad en college afspraken gemaakt over welke begrotingsonrechtmatigheden als acceptabel mogen worden beschouwd. Veel gemeenten volgen hierbij de modelverordening van de VNG die de volgende 3 acceptabele begrotingsonrechtmatigheden onderkend: 1. Er is sprake van een overschrijding waarbij direct gerelateerde inkomsten de overschrijding compenseren. 2. Er is sprake van een overschrijding op een open-einde regeling. 3. De overschrijding is geautoriseerd door middel van de vaststelling van een tussentijdse rapportage . Alhoewel een acceptabele begrotingsonrechtmatigheid nog steeds onrechtmatig is en ‘meeweegt’ in de conclusie ‘rechtmatig’ of ‘niet rechtmatig’ in de rechtmatigheidsverantwoording is er wel een verschil in de toelichting. Voor acceptabele begrotingsonrechtmatigheden kan kortheidshalve verwezen worden naar de afspraken tussen raad en college en de reguliere toelichting op afwijkingen tussen begroting en realisatie in de programmarekening. Voor niet-acceptabele begrotingsonrechtmatigheden dienen de afwijkingen toegelicht te worden in de toelichting op de rechtmatigheidsverantwoording. In ons onderzoek hebben we in beeld gebracht hoeveel % van de totale begrotingsonrechtmatigheid door gemeenten als “acceptabel” is beschouwd.

71%

Het bedrag acceptabele begrotingsonrechtmatigheden uitgedrukt in een percentage van de totale begrotings-

rechtmatigheid per provincies is hieronder opgenomen (zie figuur 14).

Figuur 14. Acceptabele begrotingsonrechtmatigheid in percentage van de totale begrotingsonrechtmatigheid

Van de totale begrotingsoverschrijdingen is in totaal 71% als acceptabel aangemerkt. Het totale bedrag aan gerapporteerde begrotings-onrechtmatigheden bedraagt €2,4mld (waarvan €1,7mld als acceptabel aangemerkt).

29

Bij de uiteindelijke invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is veel onduidelijkheid ontstaan over de vraag of onderschrijdingen van lasten en baten en overschrijdingen van baten wel of niet als onrechtmatig moesten worden aangemerkt in het kader van begrotingsrechtmatigheid. In diverse publicaties in zowel de aangepaste kadernota rechtmatigheid 2023 als in de ‘nadere toelichting begrotingsrechtmatigheid’ en de vele vragen en antwoorden inzake begrotingsrechtmatigheid heeft de commissie BBV het volgende standpunt ingenomen: “Volgens artikel 28 BBV dienen overschrijdingen (en onderschrijdingen) van zowel de baten als de lasten ten opzichte van de begroting na wijziging bij het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening te worden toegelicht. Het college betrekt de overschrijdingen van de lasten en investeringen ten opzichte van de begroting na wijziging en (bekende of bekend behoorden te zijn) afwijkende baten en onderschrijdingen van lasten en investeringen die niet tijdig tot een aanpassing van de begroting hebben geleid bij de fouten en onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording.” Bron: Geactualiseerde kadernota rechtmatigheid 2023, § 4.2.2.

We kunnen veronderstellen dat eigenlijk bij elke gemeente sprake is van in ieder geval onderschrijdingen en in veel gevallen ook van overschrijdingen. Vanuit dat vertrekpunt hebben wij beoordeeld hoeveel gemeenten gerapporteerd hebben over onderschrijdingen in de rechtmatigheidsverantwoording en hoeveel gemeenten (al dan niet tijdig) met de raad afspraken hebben geformaliseerd over de invulling van het begrip ‘tijdig melden’. De gemeenten die geen onderschrijdingen gerapporteerd hebben zijn de gemeenten die het begrip tijdig melden afspraken met de raad hebben gemaakt. In sommige gevallen zijn de afspraken met de raad niet vastgelegd, waardoor het college van mening is dat tijdige melding via de jaarrekening kan. In figuur 15 zijn de resultaten per provincie opgenomen.

Figuur 15. Aantal en percentage gemeenten per provincie dat over onderschrijdingen baten en lasten en overschrijdingen baten heeft gerapporteerd

In gevallen waar de rechtmatigheidsverantwoording geen rapportage bevatte omdat er geen bevindingen boven de verantwoordingsgrens waren, hebben wij de toelichting in de paragraaf bedrijfsvoering bekeken. We hebben ook de eigen analyse van de begrotingsrechtmatigheid beoordeeld en het overzicht van baten en lasten in de jaarrekening gecontroleerd. Op basis van deze informatie hebben we onderzocht of er sprake was van onderschrijdingen van lasten en baten, of van overschrijdingen van baten boven de rapporteringstolerantie. Hoewel we geen exacte cijfers hebben over wanneer de afspraken tussen raad en college over

3,0

'tijdig melden' zijn gemaakt, hebben we wel opgemerkt dat dit in de meeste gevallen vlak voor, en vaak zelfs tijdens de raadsvergadering waarin de jaarrekening wordt vastgesteld, heeft plaatsgevonden. In de gevallen dat wel gerapporteerd is van onderschrijdingen van baten en lasten en overschrijdingen van baten bedroeg de gerapporteerde onrechtmatig-heid gemiddeld 4,33% van totale lasten (incl. toevoegingen aan reserves) in de jaarrekening. De totaal in dit kader gerapporteerde begrotingsonrechtmatigheid bedraagt € 615mln. Zouden we de gerapporteerde onderschrijdingen van

Miljard is baten en lasten en overschrijdingen van baten extrapoover alle gemeenten dan zouden we een gerap‘gerepareerd’ leren porteerde onrechtmatigheid van €3,6mld. verwachten. Aangezien de feitelijk gerapporteerde onrechtmatigheid €0,6mld. bedraagt kunnen we inschatten dat voor circa €3,0mld. aan onrechtmatigheden is voorkomen door aanvullende afspraken tussen raad en college.

30

3.2.5. Toepassing M&O criterium Naast de aangescherpte regelgeving ten aanzien van het begrotingscriterium heeft ook ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) een aanscherping plaatsgevonden. In het kader van rechtmatigheid is het belangrijk een onderscheid te maken tussen beide begrippen: • Misbruik: gebruik maken van bepaalde wet- en regelgeving om voordelen te verkrijgen zonder dat hier recht op bestaat, door bijvoorbeeld onjuist of onvolledige informatie te verstrekken. • Oneigenlijk gebruik: het handelen binnen de kaders van de wet- en regelgeving, maar in strijd met de geest van de wet- en regelgeving. Omdat alleen bij misbruik sprake is van het handelen in strijd met wet- en regelgeving is hier sprake van onrechtmatigheden. En alhoewel oneigenlijk gebruik onwenselijk is, is geen sprake van overtreding van wet- en regelgeving, en dus ook niet van een onrechtmatigheid. Tot en met 2022 was de invulling van het M&O-criterium grotendeels een formaliteit. In de praktijk beperkte het zich vaak tot een controle of er beleid was tegen M&O en een marginale toetsing van processen in het sociaal domein. Er werd dan ook zeer zelden een onrechtmatigheid op gerapporteerd door accountants. In de kadernota heeft echter een flinke aanscherping plaatsgevonden.

Hier is namelijk gesteld dat onder misbruik ook gerapporteerd dient te worden het bedrag dat aan misbruik is geconstateerd, ongeacht of de betreffende bedragen reeds zijn teruggevorderd. Hiernaast is de betreffende passage uit de kadernota rechtmatigheid 2023 opgenomen.

“Wanneer misbruik van overheidsgelden is geconstateerd en een terugvordering (met eventueel een boete) is opgelegd blijft staan dat misbruik van overheidsgelden heeft plaatsgevonden. Indien de omvang van dit misbruik samen met andere financiële rechtmatigheidsfouten bij de gemeente de verantwoordingsgrens heeft overschreden - moet dit misbruik van overheidsgelden worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording." Bron: Geactualiseerde kadernota rechtmatigheid 2023, § 4.3.1.

Deze passage impliceert dat in de basis bij elke gemeente waarbij de verantwoordingsgrens overschreden is ook een bedrag aan onrechtmatigheden in het kader van het M&O criterium is gerapporteerd. Dit hebben wij onderzocht.

85% Rapporteert niet

Van de in totaal 180 gemeenten die in hun rechtmatigheidsverantwoording aangeven ‘niet rechtmatig’ te hebben gehandeld rapporteert 15% onrechtmatigheden in het kader van M&O terwijl op voorhand de verwachting is dat nagenoeg 100% van de gemeenten hier iets te rapporteren heeft (de verantwoordingsgrens wordt al overschreden dus elke € terugvordering van bijvoorbeeld uitkeringen dient in de rechtmatigheidsverantwoording gerapporteerd te worden).

31

Naast het enorm hoge percentage gemeenten dat niet rapporteert over onrechtmatigheden ten aanzien van het M&O criterium valt ook op dat het bedrag dat gemiddelde bedrag per provincie nogal verschilt. In figuur 16 hebben we per provincie aangegeven hoeveel gemeenten (en welk percentage van alle gemeenten binnen de provincies) wel en niet hebben gerapporteerd over misbruik en oneigenlijk gebruik. In figuur 17 hebben wij het gemiddelde gerapporteerde bedrag per gemeente, onderderverdeeld naar provincies, weergegeven.

Figuur 16. Aantal en percentage ‘niet rechtmatige’ gemeenten per provincie dat wel of niet afwijkingen ten aanzien van het M&O criterium rapporteert.

Figuur 17. Het gemiddelde bedrag per gemeente dat wordt gerapporteerd ten aanzien van het M&O criterium, onderverdeeld naar provincies

32

Deze resultaten zijn zo verschillend dat het interessant is om te kijken of hier interpretatieverschil is tussen accountantskantoren over de interpretatie van wat ‘wel en niet’ onrechtmatig is in het kader van het M&O criterium. Onderstaand hebben we daarom het gemiddeld gerapporteerde bedrag aan onrechtmatigheden ten aanzien van het M&O criterium per accountantskantoor opgenomen (zie figuur 18).

jaarstukken laten soortgelijke bevindingen zien: “Als gevolg van het niet-identificeren van burgers bij WMO-verstrekkingen of het niet deugdelijk vastleggen is er mogelijk misbruik door burgers met financiële middelen van de gemeente. Op basis van de registraties is bepaald dat er voor € XX miljoen aan verstrekte voorzieningen in 2023 geen zichtbare vastlegging is van de identificatie. Wij hebben het College van B&W geadviseerd na inzage de aard, het nummer van het ID-bewijs en de geldigheidsduur in het clientdossier vast te leggen. “

Hieruit blijkt dat Stolwijk Kelderman een andere, striktere, norm hanteert voor de controle van het M&O criterium dan andere gemeenten. Tot slot hebben wij ten aanzien van het M&O criterium in beeld gebracht hoe de verschillende accountantskantoren hiermee om zijn gegaan. We hebben voor alle gemeenten die ‘niet rechtmatig’ rapporteren beoordeeld in hoeveel gevallen er wel of niet over het M&O-criterium is gerapporteerd. Dit hebben we gegroepeerd per accountantskantoor. Zie hieronder de uitkomsten in figuur 19.

Bron: (Concept) accountantsverslagen Stolwijk Kelderman van de 6 betreffende gemeenten

Figuur 18. Het gemiddelde bedrag per gemeente dat wordt gerapporteerd ten aanzien van het M&O criterium, onderverdeeld naar accountantskantoren

Uit bovenstaande grafiek blijkt dat gemeenten met Stolwijk Kelderman als accountant gemiddeld een zeer hoog (ruim 5 x zo hoog als de nummer 2 PwC) bedrag aan onrechtmatigheden ten aanzien van het M&O criterium rapporteren. Nadere analyse Stolwijk Kelderman In totaal hebben 6 gemeenten die zelf ‘niet rechtmatig’ rapporteren met accountant Stolwijk Kelderman een veel hoger gemiddeld bedrag inzake misbruik en ongelijk gebruik dan de andere 21 gemeenten. Naslag in de (deels concept) accountantsverslagen zoals aangeboden aan de gemeenteraden bij de vaststelling van de Figuur 19. Percentage gemeenten dat wel of niet rapporteert ten aanzien van het M&O criterium, onderverdeeld naar accountantskantoor

33

3.3 Vergelijking 2023 met 2022

2023

86%

53%

Niet rechtmatig

15%

45%

Geen oordeel opgenomen

n.v.t.

1%

Geen gegevens beschikbaar

n.v.t.

1%

Totaal

100%

100%

Rechtmatig

In dit hoofdstuk rapporteren we een aantal inzichten die min of meer indirect volgen uit ons onderzoek. Een soort ‘bijvangst’ waarvan we het zeer de moeite waard vinden deze tevens in onze benchmark op te nemen. 3.3.1. Ontwikkeling aantal onrechtmatige gemeenten In 2022 viel de controle op rechtmatigheid nog onder de accountantscontrole. Daarom kunnen we een beeld krijgen van hoeveel gemeenten niet rechtmatig hebben gehandeld door te beoordelen hoeveel niet goedkeurende controleverklaringen op het aspect rechtmatigheid zijn afgegeven bij de jaarrekeningen 2022 van gemeenten. In tabel 9 hebben we het oordeel rechtmatigheid over 2022 opgenomen. Aantal In % van gemeenten totaal Goedkeurend

298

86%

Beperking

40

12%

Afkeurend

7

2%

Oordeelonthouding

0

0%

345

100%

Totaal

2022

Tabel 9. Rechtmatigheidsoordeel gemeenten 2022

Het onderscheid tussen de verschillende oordelen bestaat met ingang van 2023 niet meer voor rechtmatigheid. Feitelijk is sprake van twee conclusies: • Rechtmatig: vergelijkbaar met oordeel goedkeurend tot en met 2022 • Niet-rechtmatig: Alle oordelen anders dan goedkeurend tot en met 2022 Dit betekent dat een vergelijking van de accountantsoordelen tussen 2022 en 2023 kan worden germaakt door het aantal goedkeurende en anders dan goedkeurende oordelen te vergelijken met 2023. Zie hiervoor tabel 10.

Tabel 10. Rechtmatigheidsconclusie (relatief) 2023 in vergelijking tot 2022

Van de 47 gemeenten die in 2022 een niet goedkeurend oordeel van hun accountant kregen op het aspect rechtmatigheid rapporteert 68% ook in 2023 dat zij niet rechtmatig handelen. 3.3.2 Wat als we de spelregels van 2022 toepassen op 2023? In 2023 hebben 180 gemeenten zelf in de rechtmatigheidsverantwoording gerapporteerd niet rechtmatig te hebben gehandeld. In 2022 waren er ‘slechts’ 47 gemeenten met een niet goedkeurend oordeel op het aspect rechtmatigheid. Deze vergelijking is echter niet helemaal eerlijk omdat tussen 2022 en 2023 zoals eerder gesteld de spelregels op een aantal onderdelen zijn aangescherpt. Om die reden hebben wij, via een aantal aannames, een simulatie gemaakt voor 2023 om te beoordelen wat de uitkomsten waren geweest als de spelregels gelijk waren aan 2022. We hebben daartoe de volgende overwegingen gedaan: • In 2022 zijn er geen onrechtmatigheden gerapporteerd op het M&O criterium (bron: Integraal Overzicht

•

De reden voor de niet-goedkeurende verklaring op het aspect rechtmatigheid betrof in alle gevallen fouten (en niet onzekerheden) (bron: Integraal Over-

zicht Financiën Gemeenten 2023, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

Alhoewel we ons beseffen dat dit geen absolute benadering is van de werkelijkheid geeft het wel een indicatie van wat het effect is van de wijziging van de regelgeving op het gebied van rechtmatigheid als onderdeel van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording. Voor de duidelijkheid hebben we hieronder aangegeven welke variabelen we hebben gehanteerd om de spelgels van 2022 op 2023 toe te passen: • Verantwoordingsgrens van 1% • Voorwaardencriterium: geen wijzigingen tov 2022 • Begrotingscriterium: som van overschrijding lasten +/+ overschrijding kredieten -/- acceptabele begrotingsonrechtmatigheden; • M&O criterium: geen bevindingen Wij merken hierbij op dat er nog een vertekening zit in het feit dat in 2022 er nog een onderscheid bestond tussen fouten en onzekerheden. Een onzekerheid is niet hetzelfde als een onduidelijkheid. In 2023 zijn zowel fouten als onzekerheden in veel afwijkingen en wegen dus cumulatief in plaats van afzonderlijk.

Financiën Gemeenten 2023, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

•

In 2022 zijn er nauwelijks begrotingsonrechtmatigheden gerapporteerd (11 van de 345 gemeenten) (bron: Integraal Overzicht Financiën Gemeenten 2023,

ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)

•

De grens voor rechtmatigheden bedroeg 1% (Art. 2 lid 1 Besluit accountantscontrole decentrale overheden)

Figuur 20. ‘Gesimuleerde’ conclusie als de spelregels van 2022 ook voor 2023 zouden gelden

34

3.3.3. Omvang afwijkingen aanbestedingen per gemeente Naast de begrotingsonrechtmatigheden worden veel aanbestedingsonrechtmatigheden gerapporteerd. In totaal is er voor €609 mln. aan onrechtmatige aanbestedingen gerapporteerd over 2023 (gemiddeld €34,20 voor elke inwoner van Nederland). In figuur 21 hebben we weergegeven hoeveel de onrechtmatige aanbestedingen gemiddeld per provincie per inwoner bedragen. Veel van deze aanbestedingsonrechtmatigheden komen voort uit contracten met betrekking tot de noodopvang van de Oekraïners. Deze contracten zijn aangegaan zonder Europese aanbestedingsprocedures in het kader van dwingende spoed. Veel accountants (en gemeentes) hebben de stelling ingenomen dat deze dwingende spoed over 2023 niet meer van toepassing is en deze contracten dus aanbesteed hadden moeten worden.

Figuur 21. Gemiddeld bedrag onrechtmatige aanbestedingen per inwoner per provincie

35

Hieronder (zie figuur 22) hebben we de top 10 gemeenten opgenomen met het hoogste bedrag aan onrechtmatige aanbestedingen (afwijkingen en onduidelijkheden) zoals opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording bij de jaarstukken 2023.

3.3.4. Verdeling gemeenten over de accountantskantoren Naast de ontwikkeling van de wet- en regelgeving voor gemeenten is ook aan de kant van de controlerend accountants van gemeenten een behoorlijke wijziging gaande. Een aantal accountantskantoren zijn samengegaan (denk aan de samenvoeging van Flynth en Astrium en de samenvoeging van Eshuis en Hofsteenge

Zeeman). Daarnaast zijn er diverse spelers verdwenen uit de gemeentemarkt (EY, Mazars, Konings Maters en Vallei accountants) en zijn nieuwe spelers toegetreden (PSA accountants en WHS Registeraccountants). In figuur 23 hebben we het verloop van 2016 naar 2020 en naar 2023 weergegeven (de getallen achter de roze balkjes geven het aantal gemeenten in 2023 aan).

In de grafiek hiernaast hebben wij de volgende samenvoegingen gedaan: • De gegevens van Eshuis Accountants en Hofsteenge Zeeman accountants uit eerdere jaren zijn samengevoegd; • De gegevens van Astrium Accountants en Flynth Audit zijn samengevoegd; • ETL Accountants is de rechtsopvolger van Ipa-Acon accountants. Figuur 22. Top 10 gemeenten met het hoogste bedrag onrechtmatige aanbestedingen per inwoner

Figuur 23. Aantal gemeenten per accountantskantoor in 2016, 2020 en 2023

36

4. Conclusies 37

4. Conclusies Ons onderzoek heeft zich met name gericht op de vraag; of de doelstelling zoals beoogd bij het invoeren van de rechtmatigheidsverantwoording behaald is. Deze doelstelling was: “dat het college zelfstandig verantwoording aflegt in de jaarrekening over de naleving van de financiële rechtmatigheid in het boekjaar”. Om dit te toetsen hebben we een onderzoek uitgevoerd op de jaarstukken 2023 van alle Nederlandse gemeenten. Hieronder zijn onze belangrijkste conclusies opgenomen: 1. Verantwoordelijk zijn is wat anders dan verantwoordelijk voelen. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is beoogd het college van B&W meer in positie te brengen. Zij dragen de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het rechtmatig handelen van de organisatie, wat moet resulteren in rechtmatige baten, lasten en balansmutaties.

Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is een toch al technisch onderwerp door de volgende factoren nog technischer geworden: • De regelgeving is gemaakt door en voor (financieel) experts; • De al complexe regelgeving is op onderdelen verder aangescherpt (denk aan het begrotingsrechtmatigheid en het M&O criterium); • Er is verwarring ontstaan door het scheiden van getrouwheid en rechtmatigheid, elk met een eigen begrippenkader (denk bijvoorbeeld aan fouten en onzekerheden ten aanzien van getrouwheid ten opzichte van fouten en onduidelijkheden ten aanzien van rechtmatigheid, het onderscheid tussen de goedkeuringstolerantie voor getrouwheid en de verantwoordingsgrens voor rechtmatigheid); • De totstandkoming van de regelgeving is een langdurig proces geweest dat nog steeds niet is afgerond. Daarnaast is de regelgeving voor

2023 tot in het voorjaar van 2024 nader uitgewerkt en aangepast. Dit heeft geleidt tot veel onduidelijkheid. • Het format voor de financiële verordening van de VNG was gebaseerd op de regelgeving zoals bekend voorjaar 2023. Het begrip tijdig melden is hierin niet uitgewerkt, omdat dit niet noodzakelijk was voor onderschrijdingen van baten en lasten. Dit heeft voor veel gemeenten gezorgd tot extra aanpassingen van de financiële verordening in 2024. Dat leidt volgens ons daarmee tot de conclusie dat het college van B&W in 2023 formeel via de rechtmatigheidsverantwoording haar verantwoordelijkheid heeft geuit, maar die verantwoordelijkheid in veel gevallen redelijkerwijs nooit heeft kunnen voelen of dragen. 2. Voornoemde redenen hebben er, zo blijkt uit ons onderzoek, tevens toe geleidt dat accountants (soms zelfs binnen hetzelfde accountantskantoor) de regelgeving verschillend geïnterpreteerd hebben. Gelet op de relatie tussen de wijze waarop gerapporteerd is en de bevindingen die zijn gerapporteerd, is er een duidelijke invloed van de accountantscontrole op de getrouwheid van de rechtmatigheidsverantwoording zichtbaar. Met andere woorden: wij vragen ons af of de rechtmatigheidsverantwoording daarmee in essentie niet tot een controleverklaring van de accountant over de rechtmatigheid op briefpapier van de gemeente is verworden? 3.

Door aanscherping van de regels is sprake van veel meer onrechtmatigheden dan voorheen. In de praktijk horen wij daarom veel gemeenten die zich berusten in het feit dat het ‘gebruikelijk’ wordt om ‘niet rechtmatig’ te rapporteren. Ditzelfde zien we bij gemeenteraden. Bij de behandeling van de jaarstukken wordt niet of nauwelijks gesproken over de rechtmatigheidsverantwoording (ook niet als de conclusie ‘niet rechtmatig’ is). We moeten daarom helaas concluderen dat rechtmatigheid steeds meer een formaliteit wordt in plaats van een kernwaarde binnen gemeenten.

4. Dit alles leidt ertoe dat het beoogde gesprek tussen raad en college over de rechtmatige besteding van overheidsgeld nooit op gang is gekomen. Sterker nog, naar onze mening is soms omwille van de rechtmatigheidsverantwoording, het financiële beleid aangepast dat haaks staat op de bedoeling van de rechtmatigheidsverantwoording. We duiden hier op de vele raadsbesluiten die vlak voor of tijdens de raadsvergadering over de jaarstukken zijn genomen om te bepalen dat het tijdig melden van afwijkingen van de begroting ook nog via de jaarrekening van het betreffende jaar kan. Dit nemen we de gemeenten overigens niet kwalijk, maar is een bijeffect van het proces van de totstandkoming van de regelgeving. 5. Heet de rechtmatigheidsverantwoording dan alleen maar tot verslechtering geleidt? Nee zeker niet. We denken dat de rechtmatigheidsverantwoording wel, al zij het beperkt, meer bewustzijn in de organisatie heeft gebracht ten aanzien van rechtmatig handelen. Waar in voorgaande jaren bij veel gemeenten de accountant eventuele gaten nog dichtliep, zijn de gemeenten nu zelf aan zet geweest. En alhoewel dat nog niet overal goed gaat, leidt dit naar onze mening op termijn wel tot kwaliteitsverbetering van de interne processen. 6.