De stand van de jeugdzorg 2025

De Stand van de Jeugdzorg 2024

33

stelt dat er behoefte is aan een regisseur op gezinsniveau die het overzicht heeft en coördineert en de lokale teams zouden die rol goed kunnen spelen81. Ook in de sector lijkt er draagvlak te zijn voor de inzet van lokale teams. Deze lokale teams – ook wel wijkteams, buurtteams of sociale wijkteams genoemd – zijn door veel gemeenten ingesteld in het kader van de decentralisatie, om laag­ drempelige toegang te realiseren. Dit moet ervoor zorgen dat in een eerder stadium zorg verleend wordt om zo het gebruik van dure tweedelijnszorg te verminderen82. Hoewel het principe van lokale teams breed omarmd wordt, zijn er nog veel vragen over de effectiviteit van deze teams. Zo blijkt in de praktijk dat de laagdrempelige en zichtbare toegang een aanzuigende werking kan hebben83. En lijkt het erop dat de inzet van de lokale teams niet persé leidt tot minder jeugdigen in dure specialistische zorg. Uit onderzoek komt ook naar voren dat inzet in het voorliggend veld “in ieder geval geen groot effect betreft”84. Daarnaast is er onderzoek dat aantoont dat als in eerste instantie ingezet wordt op zo licht mogelijke zorg, dit uiteindelijk vaak leidt tot langere trajecten en hogere kosten85. Er is de afgelopen jaren redelijk wat onderzoek gedaan naar lokale teams, maar deze onderzoeken hebben meestal betrekking op slechts een (zeer) beperkt aantal gemeenten.

Ze hebben daardoor meer het karakter van case studies met uitkomsten die niet generaliseerbaar zijn. Wat hier ook een rol speelt, is dat er grote verschillen zijn tussen de wijze waarop gemeenten hun lokale teams inrichten en welke functies die teams vervullen. In sommige gemeenten bieden de lokale teams zelf ook (lichte) jeugdhulp. In andere gemeenten fungeren ze alleen als toegang en verwijzen ze door. Ook de doelgroep verschilt: sommige lokale teams richten zich op de jeugd, terwijl andere er zijn voor álle inwoners. Daarnaast verschilt de organisatievorm. In de ene gemeente zijn lokale teams onderdeel van de gemeente, in een andere zijn ze georganiseerd als stichting. Tot slot zijn in sommige gemeenten gedragsweten­ schappers onderdeel van de teams, terwijl dit elders niet het geval is86. De resultaten van het onderzoek naar lokale teams zijn diffuus en de literatuur geeft geen eenduidig beeld over de rol die de teams kunnen spelen in het terug­ dringen van het gebruik van specialistische jeugdzorg87en het realiseren van kostenbesparingen”88. Daarbij hangen de effecten van lokale teams te nauw samen met hoe het voorliggend veld in bredere zin en de sociale basis zijn ingericht89.

Ook blijken de effecten van de grote verschillen tussen lokale teams moeilijk te duiden: er wordt bijvoorbeeld geen verband gevonden tussen het wel of niet zelf hulpverlenen door lokale teams en de financiële resultaten die ze behalen90. Bovendien hebben lokale teams, net als andere organisaties in de jeugdzorg, ook te maken met personeels­tekorten, hoge werkdruk, een tekort aan experts, beperkte budgetten en een groeiende en zwaarder wordende problema­ tiek. Daarnaast vormen wachtlijsten een knelpunt, zowel bij de lokale teams als bij de jeugdzorgaanbieders waarnaar zij doorverwijzen91. Ook bestaan er zorgen over de verschillen in kwaliteit van de lokale teams92.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

34

Hoewel er breed draagvlak voor de inzet van lokale teams lijkt te zijn, ontbreekt het aan inzicht in de factoren die de teams ertoe in staat stellen de doelen te realiseren waarvoor zij zijn opgericht. Het verdient dan ook de aanbeveling hier onderzoek naar te doen. Inzichten uit dergelijk onderzoek kunnen gemeenten helpen om hun lokale teams beter en gerichter te organiseren.

Jeugdbescherming en jeugdreclassering Jeugdbescherming en jeugdreclassering zijn wat omvang betreft een relatief beperkt onderdeel van de jeugdzorg. In 2024 ontving 10,7 procent van de jeugdigen een vorm van jeugdhulp tegen 1,0 procent een vorm van jeugdbescherming en 0,4 procent een vorm van jeugdreclassering93. In tegenstelling tot jeugdhulp is het gebruik van jeugdbescherming sinds de decentralisatie ook niet toegenomen: ten opzichte van 2015 was het aantal jeugdigen met jeugdbescherming in 2024 met 19 procent afgenomen en het aantal jeugdigen met jeugdreclassering zelfs met 26 procent, terwijl het aantal jeugdigen met jeugdhulp met 32 procent toenam94. Hoewel de jeugdbescherming zoals gezegd wat omvang betreft een beperkt ­onderdeel van de jeugdzorg is, speelt de jeugdbescherming wel een grote rol in de beeldvorming over de jeugdzorg. Met name wanneer zich incidenten en calamiteiten voordoen in de jeugdbescherming, krijgen deze gewoonlijk veel aandacht in de media, maar ook problemen rond wachtlijsten en personeelstekorten halen geregeld het nieuws. Eind 2023 maakten het Rijk en de VNG bestuurlijke afspraken over een landelijk tarief en bekostiging van de jeugdbescherming, die onder andere tot doel hadden om op korte termijn de werkdruk te verlagen95.

Deze maatregelen lijken effect te sorteren: op 1 april 2025 was de werkdruk bij de Gecertificeerde Instellingen (GI’s) die de jeugdbescherming en jeugdreclassering uitvoeren, met bijna 30 procent gedaald ten opzichte van eind 202296. De reeds jarenlang bestaande problemen bij de GI’s zijn echter nog niet opgelost. De meeste GI’s werken met wachtlijsten en zijn vanwege personeelstekorten niet in staat aan wettelijke termijnen en richtlijnen te voldoen. Zij hanteren sinds 2022 het Handelingsperspectief en veldnorm bij onderbezetting GI’s. Ooit bedoeld als tijdelijke noodmaatregel, maar waar een aantal GI’s inmiddels nog steeds gebruik van maakt. Hierdoor hebben veel jeugdigen met een maatregel geen vaste jeugdbeschermer en wachten zij lang op hulp97. Toen dagblad Trouw deze zomer aandacht besteedde aan het feit dat de GI’s al jaren met een noodmaatregel werken98 ontstond hier de nodige maatschappelijke ophef over en werden er Kamervragen over gesteld99. In het licht van de voortdurende problemen en een gebrek aan zicht op de effec­ ten van de inzet van het Handelingsperspectief en veldnorm bij onderbezetting GI’s voerden de inspecties dit jaar opnieuw toezicht uit bij een vijftal GI’s. Deze rap­ porten zijn inmiddels verschenen.

De inspecties constateren in deze rapporten dat de jeugdbescherming en jeugdreclassering grotendeels onvoldoende zijn, maar tekenen hier wel bij aan dat de geconstateerde normafwijkingen deels veroorzaakt worden door zaken als een tekort aan gekwalificeerd personeel en

De Stand van de Jeugdzorg 2024

35

onvoldoende beschikbaar en toegankelijk hulpaanbod, waar de GI’s geen invloed op hebben100. Dit werd nogmaals bevestigd in een recent overkoepelend rapport van de ­inspecties waarin zij aandacht vragen wordt voor het feit dat jeugdigen in de jeugdbescherming en jeugdreclassering nog steeds onvoldoende hulp en ­bescherming krijgen. De problemen die de inspecties al sinds 2019 onder de aandacht brengen zijn nog altijd actueel101. Om de problemen in de jeugdbescherming op de lange termijn aan te pakken is er het Toekomstscenario kind- en gezinsbescherming102. Dit scenario gaat uit van vier basisprincipes: gezinsgericht, rechtsbeschermend en transparant, eenvoudig en lerend. Met deze werkwijze, het zogeheten integraal systeem- en mensgericht werken, wordt inmiddels geëxperimenteerd in zogeheten proeftuinen op tien ­plaatsen in het land103. Inmiddels zijn ook de eerste inzichten bekend uit een meerjarig ­onderzoeksprogramma dat beoogt inzicht te krijgen in zowel het proces als het maatschappelijk rendement van de proeftuinen. Er worden positieve veranderingen waargenomen die bijdragen aan een effectievere hulpverlening. Denk hierbij bijvoor­ beeld aan de introductie van vaste contactpersonen voor gezinnen, wat leidt tot meer vertrouwen en transparantie.

Anderzijds worden er ook knelpunten geconstateerd, zoals het feit dat bij de proeftuinen verschillende organisaties betrokken zijn, die lang niet altijd dezelfde visies en opvattingen hebben en een gezamenlijke taal ontberen, wat samenwerking bemoeilijkt104. Niet alle betrokken partijen zijn overigens enthousiast over de richting waarin het toekomstscenario verder ontwikkeld wordt. In november 2024 maakten de verantwoordelijke bewindslieden bekend dat een belangrijk onderdeel van het scenario, 25 Regionale Veiligheidsteams, nader vormgegeven zal worden door het samen­voegen van de meeste functies van de GI’s en de Veilig Thuis-organisaties en een aantal taken van de Raad voor de Kinderbescherming. Hier is voor ge­ kozen omdat de voorkeur gegeven wordt aan een zelfstandige organisatie boven netwerksamenw ­ erking105. In reactie hierop maakten zowel de GI’s als de Veilig Thuis-organisaties eerder dit jaar bekend zich terug te trekken uit de bestuurlijke samenwerkingsstructuren van het toekomstscenario. Zij menen dat de gekozen ontwikkelrichting slechts een structuurwijziging betreft en dat van de oorspron­ kelijke uitgangspunten – waar zij nog altijd achter staan – weinig overblijft106. De proeftuinen worden toch voortgezet tot in ieder geval het eind van dit jaar.

Momenteel is nog niet duidelijk of en zo ja in welke mate er financiële middelen zullen zijn om de proeftuinen in 2026 voort te zetten107.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

36

Trends in de inkoop en bekostiging Gemeenten moeten jeugdzorg, waar zij sinds decentralisatie verantwoordelijk voor zijn, inkopen. Daarbij moeten gemeenten kiezen hoe zij aanbieders selec­ teren, hoe zij de zorg inkopen en hoe zij de zorg bekostigen. Het Public Procurement Research Centre (PPRC) onderzoekt sinds 2018 de stand van zaken met betrekking tot de gemeentelijke zorginkoop, zowel wat betreft de zorg in het kader van de Jeugdwet als wat betreft zorg in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning. Het PPRC onderscheidt drie inkoopvarianten: niet-selectief, selectief en hoofd­ aannemers. Niet-selectief komt grotendeels overeen met de zogenaamde ‘open house’ procedure, waarbij met alle aanbieders die aan de voorwaarden voldoen een overeenkomst gesloten wordt. Selectief zal veelal aanbesteding betekenen, hoewel niet-selectieve aanbestedingen ook voorkomen. De categorie hoofd­ aannemers is feitelijk een subcategorie van de categorie selectief, waarbij gemeenten inkopen bij een samenwerkingsverband (consortium) van aanbieders, die voor een deel onderaannemers inschakelen. Niet-selectieve inkoop is de afgelopen jaren afgenomen, van 88 procent in 2017 en 2018 tot 65 procent in 2023 en 2024. Selectieve inkoop nam toe van 10 procent tot 22 procent en inkoop via een hoofdaannemer nam toe van 2 procent tot 13 procent108.

Sinds de decentralisatie is productiebekostiging (de inspanningsgerichte variant, ook wel P*Q genoemd, wat staat voor price * quantity) steeds de meest voor­ komende bekostigingsvorm geweest. De afgelopen jaren is het aandeel van populatiebekostiging (de taakgerichte variant, ook wel aangeduid als lump sum-­financiering) wel toegenomen, tot 15 procent in 2023 en 2024. In de jaren 2017 en 2018 was dit nog 4 procent. Productiebekostiging komt nog wel steeds het meest voor (47 procent) en ook resultaatbekostiging (de outputgerichte variant) heeft met 35 procent nog een groter aandeel109. De toename van de taakgerichte bekostiging wordt verklaard door het feit dat meer gemeenten opdrachten gunnen aan consortia van aanbieders, die taakgericht bekostigd worden. In 2024 betrof dit 12 procent van de totale jeugdhulpomzet110. Hoewel er veel discussie is over de vraag welke vormen van inkoop en ­bekostiging te prefereren zijn, blijkt uit onderzoek dat de wijze van inkoop en bekostiging geen invloed hebben op de uitgaven van gemeenten voor jeugdzorg111. Voor veel veronderstellingen over de effecten van ‘open house’ inkoop bestaat bijvoorbeeld geen bewijs, slechts beperkt bewijs of geen eenduidig bewijs112. Dit is consistent met bevindingen dat gemeenten die de financiën weten te beheersen, de jeugdzorg niet allemaal op dezelfde wijze inkopen en bekostigen113.

Wel blijkt uit onderzoek dat het veranderen van de wijze van inkoop niet tot kostenbesparingen leidt. Gemeenten die het financieel relatief goed doen hanteren verschillende manieren van inkoop, maar hebben vaak wel een consistent beleid114.

Tien jaar decentralisatie

3

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

38

Dit hoofdstuk in het kort: • De Jeugdwet moest het stelsel eenvoudiger, efficiënter en effectiever maken. • De invoering stuitte op veel vragen en kritiek, ook omdat tegelijkertijd een bezuiniging van € 450 miljoen werd doorgevoerd. • Sinds de decentralisatie zijn de kosten van de jeugdzorg meer dan verdubbeld van € 3,6 miljard naar € 8,1 miljard. • Afgezien van de vertraging in de uitvoering van de Hervormingagenda is het de vraag of aanpassingen aan het stelsel volstaan om de problemen in de jeugdzorg op te lossen. • Hoe nu verder?

Achtergrond Het doel van de Jeugdwet was het jeugdstelsel eenvoudiger, efficiënter en effectiever te maken. De gedachte was dat de decentralisatie naar de gemeen­ ten hier de bestuurlijke en financiële randvoorwaarden voor zou scheppen115. Dit werd onderbouwd met de evaluatie van de tien jaar eerder ingevoerde Wet op de Jeugdzorg116 en het rapport Jeugdzorg Dichterbij van de parlemen­ taire werkgroep Toekomstverkenning Jeugdzorg117. Al voor de invoering van de Jeugdwet was er de nodige kritiek op de wet. Zo werd er op gewezen dat onderzoek naar het decentralisatiebeleid van het Rijk in de periode 1993-2008 had uitgewezen dat decentralisatie lang niet altijd leidt tot lokaal maatwerk, meer efficiëntie en hogere kwaliteit118. Onderzoek naar de decentralisatie van de zorg in Zweden had bovendien laten zien dat decentra­ lisatie leidde tot rechtsongelijkheid omdat niet iedereen overal toegang had tot dezelfde zorg119. Voorts werd er gesteld dat een dergelijke ingrijpende stelselwijziging onvoldoende onderbouwd was120, dat de veldpartijen niet of nauwelijks werden betrokken bij het voorbereidende wetgevingstraject121 en dat stelselwijzigingen nog nooit een probleem opgelost hebben122. Daarnaast leek de schaal van de – op dat moment – ruim 400 gemeenten niet groot genoeg om iedere gemeente afzonderlijk als verantwoordelijke overheid voor de jeugdzorg te kunnen laten fungeren123.

Gewaarschuwd werd tevens voor het verlies van een landelijk kader voor kwaliteit en uniforme data, nieuwe schotten tussen de Jeugdwet en bijvoorbeeld de Zorgverzekeringswet en de Wmo en versnippering van hoog specialistische hulp124. Ook zou een vergaande stelselherziening tot hogere kosten in plaats van tot besparingen leiden125. Dit terwijl tegelijkertijd met de invoering van de Jeugdwet een bezuiniging van € 450 miljoen op het jeugdzorgbudget werd doorgevoerd126.

De Stand van de Jeugdzorg 2024

39

Transformatie Naast de transitie – de decentralisatie naar de gemeenten – beoogde de Jeugdwet ook een transformatie van de jeugdzorg. De Memorie van Toelichting noemde vijf transformatiedoelen127: 1. preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden van jeugdigen, hun ouders en hun sociale netwerk; 2. demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken en scholen; 3. eerder de juiste hulp op maat te bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen; 4. integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur; 5. meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk; professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen. In de eerste evaluatie van de Jeugdwet, die al binnen drie jaar na de ­inwerkingt­reding werd uitgevoerd en feitelijk een tussenevaluatie betrof, werd ­geconcludeerd dat van de realisatie van de transformatiedoelen nog onvoldoende terecht kwam128. Hier werd wel bij aangetekend dat dit ook niet te verwachten was, aangezien de ambities van de Jeugdwet fors waren en de beoogde veranderingen tijd zouden kosten.

In 2021 constateerde de Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein echter opnieuw dat de transformatie in het sociaal domein “nog overal gaande, maar nergens volledig voltooid” was. De commissie tekende hier wel bij aan dat er wat dit betreft grote verschillen tussen gemeenten waren129.

Tien jaar later Inmiddels, tien jaar na de invoering van de Jeugdwet, kan vastgesteld worden dat de waarschuwingen van onder andere de Raad van State130 en het Centraal Planbureau131 achteraf grotendeels gegrond bleken te zijn en dat de transfor­ matiedoelen nog altijd niet in voldoende mate gerealiseerd zijn. De decennialang bestaande onvrede over het jeugdstelsel is door de decentralisatie niet weg­ genomen132. Het beroep op specialistische zorg is niet verminderd, terwijl het beroep op lichtere zorgvormen fors is toegenomen. Meer jeugdigen krijgen jeugdzorg dan tien jaar geleden, de aantallen trajecten per jeugdige zijn ­toegenomen en de trajecten duren langer (zie hoofdstuk 2). Gevolg hiervan is dat de kosten enorm zijn gestegen: sinds de decentralisatie zijn de kosten meer dan verdubbeld van € 3,6 miljard naar € 8,1 miljard. Hoewel de jeugdzorg door de decentralisatie overzichtelijker is geworden, omdat de verantwoordelijkheid bij één bestuurslaag belegd is, blijkt de beoogde integrale aanpak van problemen lastig te realiseren. Daarvoor is samenwerking nodig binnen

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

40

netwerken van veel verschillende organisaties.133 Bovendien kennen verschillende domeinen niet alleen verschillende wettelijke kaders, maar ook verschillende budgetten en bekostigingsvormen134. Ook het terugdringen van de regeldruk is niet gelukt. Aanbieders die voor meerdere gemeenten werken zijn geconfronteerd met een forse toename aan administratieve lasten door grote verschillen tussen gemeenten in producten, bekostigingsvormen verantwoording135. Het aandeel administratie in het werk van een jeugdzorgprofessional kan oplopen tot 30 procent136 en veel professionals zijn ontevreden over de hoge administratieve lasten137 en menen dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van de zorg138.

Hoe nu verder? Twee jaar geleden is de Hervormingsagenda Jeugd 2023-2028 tot stand ­gekomen, die tot doel heeft knelpunten in het jeugdstelsel op te lossen door aanpassingen aan en aanvullingen op het bestaande stelsel. Uit onderzoek van Binnenlands Bestuur eerder dit jaar bleek echter dat wethouders overwegend kritisch zijn over de voortgang. De vorderingen werden door slechts 11 procent van de 86 ondervraagde wethouders als positief beoordeeld139. Bovendien gaf 44 procent aan in algemene zin weinig vertrouwen in de Hervormingsagenda te hebben. Ook de JA hoort kritische geluiden in de sector over de uitvoering van de Hervormingagenda. De uitvoering van de voorgestelde maatregelen, ondanks alle inspanningen, loopt ook achter ten opzichte van de planning in het bij de Hervormingsagenda behorende implementatieplan140. Veel van de maatregelen zijn ook afhankelijk van nieuwe wet- en regelgeving en de totstandkoming daarvan vergt meer tijd dan oorspronkelijk voorzien. Afgezien van de vertraging in de uitvoering is het de vraag of de maatregelen in de Hervormingsagenda voldoende zijn om de knelpunten in het stelsel te ver­ helpen. De Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd concludeerde in het advies Groeipijn dat de Hervormingsagenda weliswaar noodzakelijk is, maar onvoldoende om tot een goed functionerend en financieel houdbaar jeugdstelsel te komen141.

De commissie meent dat er te veel nadruk ligt op het hervormen van de jeugdzorg. Er is onvoldoende aandacht voor het wegnemen van oorzaken die leiden tot instroom in de jeugdzorg, maar buiten de jeugdzorg liggen, bijvoorbeeld in het gezin, het onderwijs of de samenleving. Ook opvallend is dat de commissie niet overtuigd is van de haalbaarheid van de bezuinigingen die opgenomen zijn in het meerjarig financieel kader van de Hervormingsagenda, omdat het ontbreekt aan indicatoren voor de voortgang van de besparingsdoelstellingen, het meer­ jarig financieel kader ontmoedigend werkt voor gemeenten en de uitvoering van de Hervormingsagenda anderhalf jaar vertraagd is. Het mag duidelijk zijn dat een eenvoudige oplossing niet voorhanden is. Het hervormen van de jeugdzorg is een complexe opgave. Er spelen veel vraagstuk­ ken, op verschillende niveaus. En er zijn ontzettend veel actoren, belangen en lokale ­verschillen. Juist daarom ligt de oplossing niet alleen in landelijk beleid, stelselwijzigingen of nieuwe wet- en regelgeving. Dat kan richting geven, maar

De Stand van de Jeugdzorg 2024

41

het is nooit voldoende. De echte oplossingen liggen lokaal, daar waar gemeenten en aanbieders samenwerken en stap voor stap werk maken het versterken van de jeugdzorg. Tegelijkertijd ligt de verantwoordelijkheid niet alleen bij de sector. Ook de ­samenleving als geheel speelt een rol in het verlichten van de druk op de jeugdzorg. Zo ontstaat ruimte voor jeugdigen en gezinnen die de zorg het hardst nodig hebben.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

42

“Al wil dat niet zeggen dat alles goed loopt.” Vol verwachting (en met een lichte angst voor een mogelijke ‘millenniumbug’) keek Paul Blokhuis in 2015, destijds wethouder in Apeldoorn, naar de decentralisatie van jeugdzorg. Na een periode als staatssecretaris van VWS en diverse advies- en toezichtsfuncties in de (jeugd)zorg, is hij nog altijd voorstander van een lokaal geregelde jeugdzorg. “Al wil dat niet zeggen dat alles goed loopt.”

Wat waren in 2015 jouw verwachtingen van de decentralisatie? “Ik was als wethouder voorstander van de beweging. En ik onderschrijf de decentralisatiegedachte nog steeds van harte. Voor 2015 hadden we vijf ver­ schillende financieringsstromen voor de jeugdhulpverlening. Sinds die tijd zijn vooral de gemeenten verantwoordelijk. In dat opzicht werd het overzichtelijker. En vooral het idee dat de lokale overheid de meest nabije overheid is, die het beste zicht heeft op de gezinnen en hun context, spreekt mij aan. Die kan ook verbanden leggen met welzijn, onderwijs en andere domeinen. Hoe dichterbij de zorg is geregeld, hoe beter.”

Hoe was het om de decentralisatie als wethouder mee te maken? “1 januari 2015 was voor ons heel spannend, vergelijkbaar met de millenniumbug. Zou alle jeugdzorg soepel overgaan, of zouden jongeren ineens van de radar verdwijnen? De week erna waren we blij dat de technische overgang goed was gegaan. In aanloop naar de decentra­lisatie hebben we ons goed voorbereid, bijvoorbeeld door de samenwerking met omringende gemeenten op te zoeken. Wij waren ervan doordrongen dat we ingewikkelde hulpverlening niet alleen aan konden. Jammer genoeg kwamen we daarbij soms ook eigenwijze gemeenten tegen, die alles op hun eigen manier wilden doen.”

De Stand van de Jeugdzorg 2024

Zijn je verwachtingen van de decentralisatie uitgekomen? “Ik kan niet zeggen dat alles in de jeugdzorg goed loopt. Ik denk dat gemeenten de afgelopen tien jaar veel goed hebben gedaan, maar dat sommige ook aan zelfover­ schatting hebben geleden. Het is niet nodig om voor alles het wiel opnieuw uit te vinden. Er ­ontstond een wildgroei van tien­duizenden verschillende productcodes voor jeugdzorgbehandelingen. Jeugdzorgaanbieders kennen daardoor een bizar hoge administratiedruk. Ik snap de gemeenten wel. Ze kregen ineens de verantwoor­ delijkheid én vrijheid om zelf contracten af te sluiten. Maar die administratieve lastendruk voor aan­bieders moet lager. Het wetsvoorstel Verbetering beschikbaarheid jeugdzorg gaat daarbij helpen. Complexe hulp moet straks gezamenlijk worden ingekocht. Eigenlijk had dat jaren geleden al moeten gebeuren, maar dit soort wetstrajecten duurt helaas erg lang.”

Zelf heb je je als staatssecretaris ook ­beziggehouden met jeugdzorg en het ­wetsvoorstel. Hoe heb je dat ervaren? “Ik heb destijds vooral gewerkt aan het onderling vertrouwen tussen de verschillende overheidslagen. Als landelijke overheid kun je zaken er doorheen drukken, maar dan is er weinig draagvlak. Ik heb vooral geïnvesteerd in vertrouwen bij de gemeenten, die niet zitten te wachten op blauwdrukken vanuit Den Haag. Draagvlak creëren in de vijfhoek van rijk, gemeenten, aanbieders, cliënten en professionals is niet eenvoudig. Het jeugdstelsel in Nederland is complex. Dat vraagt aandacht. Ik denk niet dat de jeugd momenteel de aandacht krijgt van Den Haag die het verdient. Het heeft niet de hoogste prioriteit.”

Hoe zou je de ­huidige staat van de jeugdzorg omschrijven? “Als staatssecretaris noemde ik vaak dat het met de Nederlandse jeugd gemiddeld heel goed gaat. We staan mondiaal gezien al jaren onafgebroken in de top drie van landen met de gelukkigste jeugd. Tegelijkertijd is de vraag naar professio­ nele jeugdhulp in ons land hoog. 20 jaar geleden kreeg één op de 27 jongeren jeugdhulp. Nu is dat bijna één op de

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

44

zeven. Met ongeveer 85 procent van de jeugd gaat het relatief goed. Zo’n 15 procent heeft extra aandacht nodig en een paar procent heeft veel aandacht en zorg nodig. Wat mij betreft is het glas halfvol. Er zijn veel hulpverleners die zich geweldig inzetten voor jongeren. Er gebeuren veel positieve dingen in de jeugdzorg. Zo zijn we bezig de gesloten jeugdzorg af te bouwen. Tegelijkertijd hebben we te maken met versnippe­ ring en lange wachtlijsten voor complexe zorg, zoals anorexiazorg. Dat levert soms schrijnende situaties op.”

Je noemt de hoge vraag naar jeugdzorg in Nederland. Is het nog wel betaalbaar? “De kosten nemen gigantisch toe. In 2017 hadden we in Apeldoorn een jeugdzorg­ budget van ruim 40 miljoen euro. Dat is inmiddels gestegen naar 92 miljoen. Andere gemeenten kennen vergelijkbare stijgingen. Dat komt deels doordat de bevolking steeds afhankelijker is van zorgverlening. De drempel naar profes­sionele hulp is laag geworden. Vroeger besprak je problemen met familie, vrienden of je buren, maar onze sociale netwerken zijn kleiner geworden. Ook de zwaarte van de hulpvraag in de jeugdzorg neemt toe. De samenleving wordt steeds complexer. Kinderen moeten aan hoge eisen voldoen. En de invloed van social media is niet altijd gezond. Wat mij betreft is de betaalbaarheid niet het grootste vraagstuk. Het gaat vooral om de vraag of we met elkaar de goede dingen doen.”

Hoe is de grote vraag naar jeugdzorg te keren? “De hele samenleving is daarvoor aan zet. Dat maakt het lastig. Een mooi voorbeeld vind ik de aanpak in IJsland, waardoor de afgelopen decennia het drugs-, tabak- en alcoholgebruik onder jongeren enorm is gedaald142. Gemeenten, ouders, grootouders, scholen en andere instanties werken daar samen aan een gezonde leef­omgeving voor jongeren. De focus ligt vooral op preventie in de samenleving, in plaats van het oplossen van problemen door jeugdhulpverlening. Dat zouden we in Nederland ook moeten doen. Ik zie al wel goede bewegingen. Bij Sterk Huis, waar ik in de raad van toezicht zit, kijkt men bijvoorbeeld niet alleen naar het kind zelf, maar naar de hele context. Niet het kind heeft een probleem, maar het gezin. Een vechtscheiding, schulden of verslaving van ouders doet iets met kinderen. Dat kun je niet oplossen door als jeugdhulpaanbieder alleen het gedrag van het kind aan te passen. Je hebt dan een soort regisseur nodig in zo’n gezin. Dat gebeurt nog te weinig. Zo’n individu­ ele regisseur kan ook helpen tegen dakloosheid onder jongvolwassenen. Nu moeten jongeren die in jeugdzorg­instellingen wonen na hun 18e opeens zelfstandig kunnen wonen. Maar dat kun je niet verwachten van kwetsbare jongeren. Die hebben vaak, zeker in het begin, begeleiding nodig.”

De Stand van de Jeugdzorg 2024

De verkokering van wetten en regels helpt daar ook niet bij. “Dat klopt. De splitsing tussen 18-min en 18-plus maakt een goede aanpak lastig. Er zijn verschillen tussen Wmo en de Jeugdwet. Veel gemeenten hebben geprobeerd dat te koppelen, maar sommige knippen dat nu toch weer los. Dat is jammer, want je moet naar het gezin als geheel blijven kijken. Toch ligt het niet alleen aan de verschil­ lende wetten. Er is veel meer op te lossen. Wat mij betreft zijn er twee p’s die door overheden vaak als drogreden worden genoemd om niet te doen wat nodig is: privacy en precedentwerking. Deins er als gemeente of zorgaan­bieder niet voor terug om maatwerk te leveren. Je kan beter de voorpagina van de krant halen omdat je een kind hebt geholpen en daarbij niet de regels hebt gevolgd, dan dat een kind is verongelukt juist omdat je je aan de regels hebt gehouden.”

Als je de decentralisatie van jeugdzorg opnieuw mocht doen, wat zou je dan veranderen? “Ik zou de route die nu wordt voorgesteld in de Hervormingsagenda en in de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg meteen inzetten. Dus de gemeente in charge, maar bij ingewikkelde hulp­verlening een verplichting om samen te­werken met andere gemeenten. En ik zou de jeugdzorg minder geïsoleerd bekijken en meer inzetten op integraal beleid. Verder zou ik meer sturen op effectiviteit. Van veel interventies weten we helemaal niet of ze werken. Daar moeten we meer in investeren; en vervolgens richtlijnen op ontwikkelen. Dat geeft gemeenten ook handvatten om voortaan geen dure behandelingen te accepteren waarvan we weten dat ze niet werken. Het is ook noodzakelijk om kritisch te kijken naar de duur van trajecten. De afgelopen jaren zijn veel trajecten langer geworden. Er wordt te weinig gestuurd op beëindiging als bereikt is wat er bereikt moet worden. Natuurlijk is er nazorg nodig, maar durf een punt te zetten. Daarmee voorkom je ook wachtlijsten. En tot slot: we weten met elkaar ontzettend veel. Kijk naar het werk van kennisinstituten als het Nederlands Jeugdinstituut. Als we de beschikbare kennis beter zouden vertalen in hulpverlening zou dat een geweldige stap in de goede richting zijn.”

Paul Blokhuis is ­voorzitter van de Samenwerkende Topklinische Ziekenhuizen, voorzitter van de raad van toezicht van het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) en zit in raden van advies en raden van toezicht van meerdere zorg­ instellingen. Van 2006 tot en met 2017 was hij wethouder van (onder andere) jeugdzaken in de gemeente Apeldoorn. Van 2017 tot begin 2022 was hij staatssecretaris van volksgezondheid, welzijn en sport, waar hij vanaf 2020 verantwoordelijk was voor jeugdzorg.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

46

“Voor de kleine groep met de zwaarste problematiek zou ik willen dat er vanuit de regering structureel aandacht komt” Hoogleraar Jeugdrecht Mariëlle Bruning komt op voor kinderen en jongeren die in de knel zitten, en niet de bescherming en hulp krijgen waar ze recht op hebben. Sinds de decentralisatie maakt ze zich groeiende zorgen over de staat van de jeugdbescherming. Ze blijft zoeken naar mogelijkheden tot verbetering. “Voor de kleine groep met de zwaarste problematiek zou ik willen dat er vanuit de regering structureel andacht komt.”

Wat waren in 2015 jouw verwachtingen van de decentralisatie? “Ik dacht aan de ene kant: het is een goed idee om zo dicht mogelijk bij huis hulp te gaan aanbieden. Maar ik maakte me wel zorgen om de jeugdbescherming. Die zorgen zijn uitgekomen, want het gaat op dit moment slechter dan ik in mijn carrière van bijna 30 jaar heb meegemaakt.

De Stand van de Jeugdzorg 2024

Daar dragen veel factoren aan bij, maar ik denk dat het voor een belangrijk deel te maken heeft met de decentralisatie en de Jeugdwet. In de kern gaat het erom dat we niet meer centraal aansturen wat ik als jurist zie als overheidstaak, namelijk kinderen bescherming bieden als hun ouders dat niet meer kunnen.”

Hoe is de jeugdbescherming daardoor in de knel gekomen? “Je hebt twee routes binnen de jeugdzorg. Sommige ouders vragen vrijwillig om hulp of geven toestemming voor hulp die hun wordt aangeboden, bijvoorbeeld via meldingen van Veilig Thuis. En er is de jeugdbeschermingsroute, het gedwongen kader. Dan zegt de kinderrechter: dit kind heeft bescherming nodig en het gezin moet daaraan meewerken. De Gecertificeerde Instellingen voor jeugdbescher­ ming hebben de wettelijke taak om dit uit te voeren. Volgens de wet moet de jeugdbeschermer ook bepalen welke hulp een kind vervolgens nodig heeft, en de gemeente dient die toe te wijzen. De jeugdbe­ schermer is dus afhankelijk van de gemeente die de jeugdhulp inkoopt en betaalt. Dat is een lastig punt, want soms is het aanbod dat een gemeente heeft ingekocht niet toer­eikend. Of wil een jeugdbeschermer een kind op een bepaalde plek plaatsen, en zegt de gemeente: dat is te duur, doe maar extra hulp thuis. In zo’n geval moet de jeugdbeschermer opkomen voor het kind, maar dat zie je in de praktijk onvoldoende gebeuren. Vanuit juridisch perspectief en vanuit kinderrechtenperspectief heb je ook te maken met rechtsongelijkheid door gemeentelijk beleid. Gemeenten hebben een beperkt budget, en moeten de jeugdhulp die ze inkopen verdelen over alle gezinnen.

De Jeugdwet behandelt gezinnen allemaal gelijk, terwijl er bij hulp in het gedwongen kader doorgaans zwaardere problematiek speelt dan bij gezin­ nen die vrijwillig hulp aanvaarden.”

In 2015 omschreef je al wat de risico’s van de Jeugdwet waren voor kinderrechten en voor de ­juridische positie van jongeren. “We hebben in Nederland het jeugdbeschermingsstelsel nu zo ingericht dat het kan gebeuren dat de kinderrechter een maatregel uitspreekt, die de jeugdbe­ schermer vervolgens niet kan uitvoeren. Of er is geen jeugdbeschermer beschik­ baar. Als je een verdachte schuldig verklaart in het strafrecht en er is geen plek in de gevangenis, dan staat heel Nederland op z’n kop. Wat er gebeurt in de jeugdsector is misschien geen bedreiging voor de samenleving, maar wel voor het kind. En dat laten we wél gaan.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

48

Een verkeerde aanname bij de decentralisatie was bovendien: we gaan de vraag naar jeugdhulp verminderen door de hulp dichtbij de burger aan te bieden. Maar er kwamen juist meer burgers met vragen, want ze kregen makkelijker toegang tot hulp. En dat zijn vaak de mensen die mondig zijn, met hulpvragen voor kinderen met wie het relatief best goed gaat. Neem Amsterdam, daar is onderzocht wie de meeste jeugdhulp gebruikt. Het bleken de inwoners van Amsterdam-Zuid. Niet de mensen in de wijken waar vaker grote gezinsproblematiek speelt. Mijn belangrijkste zorg zijn de kinderen die het meest in de knel zitten, en die geen ouders hebben die voor ze op kunnen komen. Die zijn minder zichtbaar geworden.”

Welke lichtpuntjes zie je? “Ik put hoop uit alle mensen die in deze sector werken, telkens een stapje in een betere richting proberen te zetten, en positief gezinnen blijven helpen. Dat vind ik ook het moeilijke aan dit soort interviews, ik wil niet dat een negatieve bood­ schap over de sector ertoe leidt dat nog minder mensen dit belangrijke werk willen doen. De professionals in de jeugdzorg en jeugdbescherming doen ongelooflijk goed werk, maar het stelsel en de wettelijke context maken dat zij niet kunnen doen wat ze willen en behoren te doen. En ik heb gezien dat wetenschap iets kan betekenen voor de uitvoeringspraktijk. Samen met Adri van Montfoort schreef ik bijvoorbeeld over complexe scheidingsza­ ken in de jeugdbescherming143. Veel ex-partners kloppen aan bij de Raad voor de Kinderbescherming of de kinderrechter: ‘help ons, want ik wil dat de kinderen niet meer naar mijn ex gaan’, of ‘ik wil mijn kinderen zien’. Je ziet nu dat er kritischer wordt gekeken, en deze ouders meer richting vrijwillige hulp worden gestuurd. Zo kunnen we de beperkte capaciteit in de jeugdbescherming inzetten voor de kinderen die het meest in nood zijn, maar niet zelf vragen.”

De Stand van de Jeugdzorg 2024

Wat is er volgens jou nodig om positieve ­verandering teweeg te brengen? “Ik hoop dat we richting centrale aansturing voor de zwaarste problematiek kunnen. Jeugdbescherming is een overheidstaak en ik zou die het liefst zo centraal mogelijk organiseren. Er ligt nu een wetsvoorstel waarbij we het weer binnen de jeugdregio’s gaan organiseren. Dat kan, maar dan moeten er landelijk vastgelegde richtlijnen en uitgangspunten komen. Want met de meeste kinderen en jongeren Nederland gaat het goed, maar voor de kleine groep die het hard nodig heeft zou ik willen dat er vanuit de regering structureel aandacht komt. Dat zijn kinderen in jeugdbescherming en kinderen die hoogspecialistische zorg nodig hebben, waar maar een paar plekken in het land voor zijn. En minderjarige migranten die naar Nederland komen en van de ene plek naar de andere moeten verhuizen. Ik hoop dat er vanuit de regering iemand opstaat die zich voor hen verantwoor­ delijk voelt, op langere termijn. Want om jeugdbescherming en jeugdhulp echt te verbeteren moet je over een termijn van vier jaar durven en kunnen kijken, en keuzes maken die over een regeerperiode heen gaan.”

Mariëlle Bruning is sinds 2004 hoogleraar Jeugdrecht aan de Universiteit Leiden. Daarvoor werkte ze onder meer als jurist bij Bureau Jeugdzorg Noord-Holland en als programmaleider Jeugdzorg en Jeugdbescherming bij kinderrechtenorganisatie Defence for Children. Ze nam deel aan verschillende wetsevaluaties, waaronder de eerste evaluatie van de Jeugdwet in 2018144.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

50

“Ik heb het gevoel dat we nu eindelijk de weg inslaan die we destijds voor ogen hadden.” Meer ambulante zorg, in nauwe samenwerking met het onderwijs en het sociaal domein. Daar hoopte Bas Timman, bestuurder van Jeugdformaat, RondomJou en Schakenbosch op tijdens de decentralisatie van jeugdzorg in 2015. Maar wat volgde was een ver­ snippering van zorg en verspilling van geld en energie. Toch is hij hoopvol. “Ik heb het gevoel dat we nu eindelijk de weg inslaan die we destijds voor ogen hadden.”

Wat waren in 2015 jouw verwachtingen van de ­decentralisatie van jeugdzorg? “Ik ben altijd een voorstander geweest van de decentralisatie. Vooral vanuit de gedachte dat we er eerder bij zouden zijn als jongeren problemen hadden: meer preventief werken en meer ambulante zorg, bij jongeren thuis of bijvoorbeeld op school. En ik hoopte dat we meer integrale zorg zouden bieden, samen met andere partijen. Ongedeelde hulp voor het ongedeelde kind, zo was de gedachte destijds. De decentralisatie had dat aspect voor ogen. Maar dat is er helaas niet uitgekomen.”

Wat is er misgegaan? “Gemeenten gingen er vol optimisme in, maar waren onbewust onbekwaam. De jeugdzorg bleek veel complexer dan ze dachten. Wat niet hielp was de invoering van marktwerking in de jeugdzorg. Gemeenten en zorgaanbieders hebben de gevolgen daarvan onderschat. Voor 2015 hadden we in Den Haag 12 dominante aanbieders. Tien jaar later waren dat er ruim 200. Er is een enorme fragmentatie en versnippe­ ring van jeugdzorg ontstaan, wat veel kosten en energieverspilling met zich mee

heeft gebracht. Het jeugdzorgbudget in Nederland is in tien jaar gestegen van 3,5 naar 8 miljard euro. En pas nu proberen we met de Hervormingsagenda en wetge­ ving echt de nodige veranderingen door te voeren, met stevige lokale teams en meer regionale sturing. Een leerperiode hoort er soms bij, maar deze was wel erg lang. En ik kan niet zeggen dat we een steile leercurve hebben doorgemaakt.”

Vind je dat we inmiddels op de goede weg zijn met de jeugdzorg? “Gelukkig hebben we de afgelopen jaren veel geleerd en zijn gemeenten en aanbieders bewust bekwaam geworden. De lessen die we hebben geleerd worden steeds meer doorgevoerd. Ik zie dat gemeenten weer keuzes maken: wat is de verantwoordelijkheid van onderwijs en wat van de jeugdzorg? Iedereen die de afgelopen jaren zorg wilde voor zijn kinderen kreeg dat. En elke school kreeg alternatieve opvangplekken in de jeugdzorg voor kinderen die niet goed in de klas pasten. Nu proberen we die geest weer in de fles te krijgen.”

Wat heb jij als jeugdzorgbestuurder de afgelopen tien jaar geleerd? “Ik ben sadder and wiser geworden. In 2013 en 2014 waren wij ons heel bewust aan het voorbereiden op de decentralisatie. Met de 12 instellingen in de regio Haaglanden hebben we afspraken gemaakt met gemeenten. De gemeenten moesten bezuinigen, dus we spraken af dat wij het aantal plekken in onze instellin­ gen fors zouden inkrimpen en meer ambulant zouden gaan werken. En wat gebeurde er de jaren erna? Overal om ons heen plopten nieuwe bedrijfjes op die kleinschalige daghulp en woonhulpvoorzieningen aanboden. Ik wil daar niet te zuur over doen, maar het was wonderlijk. Den Haag kreeg te maken met een enorme budgettaire groei van jeugdzorg. Twee jaar geleden namen wij, na een gewonnen

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

52

aanbesteding, de verantwoordelijkheid van de jeugdteams over van de gemeente Den Haag. Ik ben toen langsgegaan bij al die nieuwe aanbieders. Dat was fascine­ rend. Alles wat wij in 2015 dachten te ambulantiseren, ging via verwijzers alsnog naar daghulp. Voor scholen was het veel makkelijker geworden om kinderen weg te sturen naar de jeugdhulpverlening. Er is een soort parallelle wereld ontstaan van kleinschalige aanbieders, die met de p maal q-financiering zijn ingesprongen op de onuitputtelijke zorgvraag. Met de open house-constructie heeft de gemeente daar destijds de deur voor opengezet.”

Wat zou je nu anders doen? “Het gekke is dat ik nu bezig ben met dezelfde dingen als tien jaar geleden, met dezelfde intenties. We willen krimpen met de verblijfsvoorzieningen en daghulp en meer preventieve ambulante hulp bieden. We zijn nu zelf verantwoordelijk voor de verwijzingen van de Jeugdteams. Destijds hebben we allemaal de impact van marktwerking en open house-aanbestedingen onderschat. Nu weten we beter. Het blijft lastig dat de reikwijdte van de jeugdzorg zo groot is, maar ook binnen de huidige Jeugdwet zijn er mogelijkheden om volgens een duidelijke visie te werken. Wat wil je bereiken met de zorg die je als gemeente inkoopt? Hoe wil je bijvoorbeeld de uitstroom uit de jeugdzorg regelen? Wat doe je met jongeren die niet meer thuis kunnen wonen? En hoe ga je om met schooluitval? Met het samenwerkingsverband RondomJou en Kracht hebben we in Den Haag zo’n 800 kinderen gedetecteerd die niet naar school gaan. Dat zijn er in de praktijk waarschijnlijk nog veel meer. Het is schandalig dat er zo’n grote groep jongeren thuis zit. Dat werd de afgelopen jaren gecompenseerd met daghulp. Maar wat is het perspectief van die jongeren? Ze krijgen geen diploma in de daghulp. Wij maken nu op stedelijk niveau afspraken met het onderwijs over de aanpak van thuiszitters. We wijzen niet meer toe naar daghulp, maar bieden hulp op school; zo vroegtijdig mogelijk.”

De Stand van de Jeugdzorg 2024

Hoe zou je de huidige staat van de jeugd­ zorg omschrijven? “Ik vind dat er goede dingen gebeuren. Als ik kijk naar de aanpak van onze medewerkers in de voorzieningen en de ambulante teams dan ben ik daar trots op. Maar ons imago is vrij rampzalig. Iedereen vindt iets van de jeugdzorg, vooral van de budgetten. Wethouders roepen dat ze failliet gaan door jeugdzorg. Als ze mij zien dan zien ze euro’s die de deur uitrollen. Ik ben het met ze eens dat de stijging van kosten niet zo door kan gaan. Jeugdzorg moet meer dienstverlenend worden, vooral in het onderwijs. Denk aan pedagogische ondersteuning voor de leerkracht. Ook kunnen we de opvoedondersteuning aan ouders beter regelen en daarmee het aantal uithuisplaatsingen verder terugbrengen. Al die één-op-één-begeleidingstrajecten zijn toch onaanvaardbaar? Die kosten tot wel 35.000 euro per week. Dat is gewoon een verdienmodel.”

Waar denk je dat de jeugdzorg over tien jaar staat? “Ik denk dat de regierol die gemeenten op moeten pakken dan meer is uitgekris­ talliseerd. En dat we in Nederland dan meer stevige lokale teams hebben met een preventieve taak. Ik hoop dat gemeenten dan duidelijkere keuzes maken en hun data op orde hebben. Als ze de controle terugkrijgen op hun budgetten, kan er hopelijk weer geïnvesteerd worden in jeugd. Niet alleen in hulpverlening, maar ook in zwembaden, jongerenwerk en buurthuizen. Het gevaar is nu dat dat erbij inschiet. Wat mij betreft wordt de uitvoering van jeugdzorg over tien jaar gedra­ gen door organisaties met een brede maatschappelijke opdracht; aanbieders die niet bezig zijn met winst maken, maar juist helpen om ervoor te zorgen dat kinderen níét naar hun instelling hoeven te komen. Aanbieders die een partner zijn voor de gemeente en bijdragen aan goed onderwijs, kinderopvang en gemeentelijke diensten. Dat zijn de instellingen waar ik graag mee samenwerk.”

Bas Timman is sinds 2006 bestuurder van Stichting Jeugdformaat, sinds 2008 ook bestuurder van JeugdzorgPlus-instelling Schakenbosch en daarnaast sinds 2023 bestuurder van het Haagse samenwerkings­ verband RondomJou. Tot begin vorig jaar was hij ook bestuurslid van Jeugdzorg Nederland.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

54

Regio’s in beeld

4

De Stand van de Jeugdzorg 2024

55

Dit hoofdstuk in het kort: • Gemeenten worden in de toekomst verplicht in regionaal verband samen te werken bij de inkoop van specialistische jeugdzorg. • Samenwerking in regio’s is tot nu toe vrijblijvend en functioneert lang niet altijd optimaal. • Er zijn grote verschillen in het gebruik van jeugdzorg over de verschillende regio’s.

Verplichte regionale samenwerking Regionale samenwerking in de jeugdzorg wordt in de toekomst belangrijker omdat deze een dwingender karakter krijgt als de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg in werking treedt. Gemeenten worden verplicht in de regio een samenwerkingsverband op te richten (‘jeugdregio’) om een aantal vormen van specialistische jeugdzorg op regionaal niveau in te kopen. Specialistische jeugdzorg is op lokaal niveau lastig te organiseren omdat er weinig vraag naar is en vanwege de benodigde expertise voor complexe problematiek. Ook worden gemeenten verplicht een regiovisie op te stellen. In de regiovisie moet worden ingegaan op de gemeentelijke visie op hoe de gemeenten samenwerken om de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg te verbeteren. Een dergelijke ontwikkeling van decentraal naar centraal, weliswaar binnen de kaders van het gedecentraliseerde stelsel, wordt door de Raad voor Volksgezondheid & Samenleving (RVS) de ‘decentralisatieparadox’ genoemd. Omdat gemeenten er niet of onvoldoende in slagen zelfstandig de gedecentra­liseerde taken uit te voeren, ontstaat de behoefte aan samenwerking145. Er is overigens ook kritiek op regionale samenwerkingsverbanden, omdat deze meer afstand tot burgers en gemeenteraden creëren146.

Uit een enquête van Binnenlands Bestuur onder 86 wethouders eerder dit jaar bleek echter dat 85 procent van deze lokale bestuurders de verplichte regionale samenwerking een ‘verstandig besluit’ vond147.

Zeer divers beeld Gemeenten werken overigens al op regionaal niveau samen bij de inkoop van specialistische jeugdzorg, maar het ontbreekt tot op heden aan nadere regels voor deze samenwerking. De memorie van toelichting bij de Jeugdwet stelde weliswaar dat samenwerking tussen gemeenten wenselijk is als het gaat om specialistische jeugdzorg, maar liet de nadere invulling aan de gemeenten148. De regionale samenwerking verloopt ook niet altijd vlekkeloos, waardoor inmiddels op meerdere plaatsen in het land regio’s uiteengevallen zijn, en subregionale samenwerkingsverbanden zijn ontstaan. Hoewel er formeel 42 jeugdregio’s zijn, wordt geschat dat er in de praktijk inmiddels meer dan 55 regio’s actief zijn149.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

56

In de dagelijkse praktijk van de casuïstiek neemt de JA ook waar dat de regionale samenwerking lang niet altijd optimaal functioneert. In eerder onderzoek kwam dit eveneens naar voren150. Hoewel de VNG in juni 2020 een resolutie aannam die onder andere inhield dat gemeenten een regiovisie dienden op te stellen, bleek uit onderzoek van de JA dat op 1 april 2022 – bijna twee jaar later – slechts 56 procent van de regio’s een regiovisie had. Bovendien waren er grote verschil­ len tussen de regiovisies. In slechts 23 procent van de regiovisies was bijvoor­ beeld aangegeven voor welke zorgvormen de beschikbaarheid en continuïteit geborgd moest worden, terwijl dit aan de kern van de regiovisie raakt. In deze regiovisies waren de zorgvormen ook in verschillende termen beschreven en in verschillende mate van detail151. Jeugdzorg Nederland stelde in reactie hierop dat de gemaakte afspraken te vrijblijvend waren152. Met de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg komt nu een einde aan deze vrijblijvendheid. Het Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdzorg regelt de indeling van wat 41 jeugdregio’s worden153. De Deskundigencommissie Hervormingagenda Jeugd tekende kritische geluiden op over de keuze voor deze indeling, omdat aansluiten bij de veiligheidsregio’s of zorgkantoorregio’s volgens sommigen logischer was geweest.

Taakgericht bekostigen onder druk De verplichte regionale samenwerking kan overigens een knelpunt vormen voor lokale en subregionale samenwerkingsverbanden (consortia) die taakgericht bekostigd worden, een werkwijze die de afgelopen jaren aan terrein aan het winnen is (zie hoofdstuk 2) en ook in de Hervormingsagenda wordt aangemerkt als werkwijze met potentie, omdat deze gepaard zou gaan met de laagste administratieve lasten en meer mogelijkheden zou bieden voor meer innovatie en een lange-termijnsamenwerking tussen aanbieders en gemeenten. Wanneer deze consortia zorgvormen leveren die in de nieuwe situatie niet meer lokaal ingekocht mogen worden, zal naar schatting 40 procent van de momenteel bestaande consortia in hun huidige opzet moeten stoppen154.

Grote verschillen in gebruik Wat betreft het gebruik en de kosten van de jeugdzorg zijn er momenteel grote verschillen tussen de regio’s en ook binnen de regio’s. In 2024 gebruikte in Nederland 10,8 procent van de jeugdigen een vorm van jeugdzorg. De percen­ tages in de 42 jeugdzorgregio’s lopen echter behoorlijk uiteen. Zes regio’s zitten boven de 12 procent, waarvan Midden-Limburg Oost en Zeeland met allebei 13,2 procent de meeste jeugdigen in zorg hebben. Aan de andere kant zitten tien regio’s onder de tien procent, waarvan IJsselland (9,2 procent) en Utrecht West (8,7 procent) relatief de minste jeugdigen in zorg hebben. Er zijn geen duidelijke patronen zichtbaar als gekeken wordt naar regio’s met veel of weinig jeugdigen

De Stand van de Jeugdzorg 2024

57

met jeugdzorg. De regio’s die behoorlijk afwijken van het landelijk gemiddelde zijn verspreid over het land, zoals te zien in afbeelding 2: hoe donkerder de regio, hoe meer jeugdigen in zorg. Er zijn echter ook grote verschillen binnen de regio’s. In Drenthe bijvoorbeeld, met een regionaal gemiddelde van 10,9 procent, zit Assen met 13,5 procent daar behoorlijk boven en Meppel met 9,5 procent daar behoorlijk onder. De regionale gemiddelden zijn daarom waarschijnlijk weinig betekenisvol.

Afbeelding 2: jeugdigen met jeugdzorg in de 42 jeugdzorgregio’s (2024)155

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

58

De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg

De Stand van de Jeugdzorg 2024

59

Dit hoofdstuk in het kort: • De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg treedt op 1 januari 2026 in werking. • Gemeenten worden dan verplicht om in 41 jeugdregio’s specialistische jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering in te kopen. • Jeugdzorgaanbieders156 worden verplicht om een interne toezichthouder te hebben. • De bestaande taken van de JA worden wettelijk verankerd, overgedragen aan de NZa overgedragen en uitgebreid met nieuwe bevoegdheden. • De volgende Stand van de Jeugdzorg wordt waarschijnlijk onderdeel van de Stand van de Zorg van de NZa.

Op 1 januari 2026 treedt de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg157 in werking. Het doel van deze wet is het bevorderen dat jeugdhulp, jeugdbescher­ mingsmaatregelen en jeugdreclassering steeds voldoende beschikbaar zijn, zodat iedere jeugdige en elk gezin in Nederland kan rekenen op passende jeugdzorg als dat nodig is. Om deze doelen te realiseren brengt deze wet een aantal belangrijke wijzigingen aan in het jeugdstelsel.

41 Jeugdregio’s Gemeenten worden verplicht in de regio een samenwerkingsverband op te richten, genoemd ‘Jeugdregio’ (een gemeenschappelijke regeling als bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen). Iedere Jeugdregio krijgt de taak om een aantal vormen van specialistische jeugdhulp, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdre­ classering op regionaal niveau in te kopen. Deze zorgvormen zijn vast­gelegd in het Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdzorg158: jeugdhulp met verblijf; pleegzorg; multidisciplinaire specialistische jeugdhulp (waaronder specialistische ggz) in verband met meervoudige of complexe problemen; jeugdhulp die wordt verleend door een forensische jeugdhulpaanbieder; jeugdhulp in verband met een zintuiglijke beperking; crisishulp; multidisciplinaire jeugdhulp bestaande uit dagbehandeling in groepsverband; hoogspecialistische ggz; specialistische jeugdhulp in verband met seksueel misbruik, geweld in afhankelijkheidsrelaties of eergerelateerd geweld; jeugdhulp in verband met ernstige problemen op het gebied van onzindelijkheid. De wijze van inkoop en bekostiging worden niet voorgeschreven. Gemeenten krijgen voor de verplichtingen ten aanzien van de regionale inkoop van specialistische jeugdzorg één jaar implementatietijd.

Het Besluit verbetering beschikbaarheid jeugdzorg regelt ook de indeling van de 41 Jeugdregio’s en schrijft voor aan welke voorwaarden de regiovisie moet voldoen. De gemeenteraden worden verplicht deze visie op te stellen. Hierin wordt omschreven hoe de gemeenten binnen de regio gaan samenwerken om de beschikbaarheid van jeugdzorg in de regio te verbeteren.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

60

Intern toezicht De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg verplicht jeugdzorgaanbieders ook om een interne toezichthouder te hebben, zoals nu al het geval is voor zorgaan­ bieders op grond van de Wet toetreding zorgaanbieders. Deze ­verplichting gaat gelden voor aanbieders van jeugdhulp met verblijf met meer dan 10 zorgverleners, voor aanbieders van jeugdhulp zonder verblijf met meer dan 25 zorgverleners en voor alle Gecertificeerde Instellingen (GI’s), die jeugd­bescherming en jeugdreclas­ sering uitvoeren. Het toezicht op deze verplichting wordt belegd bij de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ). Burgemeesters en wethouders die verantwoor­ delijk zijn voor jeugdzorg en bestuurders van jeugdzorgaanbieders mogen geen interne toezichthouder zijn bij een jeugdzorgaanbieder, ook niet als het een ­aanbieder betreft in een andere regio dan waar zij zelf werkzaam zijn. Overigens waren zogenaamde combinatie-instellingen, die naast jeugdzorg ook andere zorg bieden zoals bijvoorbeeld ggz of gehandicaptenzorg, op grond van de Wet toetreding zorgaanbieders al verplicht een interne toezichthouder te hebben. Vooral kleinere jeugdhulpaanbieders beschikken in de praktijk nog niet over intern toezicht, terwijl dit wel van meerwaarde kan zijn voor het verbeteren van de bedrijfs­ voering en de kwaliteit van de te leveren jeugdhulp159.

Uit onderzoek van de JA bleek dat het intern toezicht in de jeugdzorgsector ook meer aandacht verdient dan het momenteel krijgt. Juist in een sector die zo onder druk staat, is goed intern toezicht cruciaal bij het waarborgen van de continuïteit van zorg160.

Taken Jeugdautoriteit naar de Nederlandse Zorgautoriteit De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg voorziet ook in wijzigingen in het toezicht op de sector. De bestaande taken van de JA worden in aangepaste vorm wettelijk verankerd, overgedragen aan de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en uitgebreid met nieuwe bevoegdheden. Verschil is dat waar de JA momenteel de taak heeft om problemen met de continuï­ teit van de cruciale jeugdzorg te signaleren, de NZa de taak krijgt om risico’s ten aanzien van de beschikbaarheid van de specialistische jeugdzorg en daadwerkelijke tekorten in een vroeg stadium in beeld te brengen. Die focus komt tot uiting in drie kerntaken waar de NZa de komende jaren stap voor stap invulling aan gaat geven: 1. Stelselonderzoek naar beschikbaarheid. De NZa brengt onder andere in beeld hoe de beschikbaarheid van jeugdzorg zich ontwikkelt, signaleert knelpunten en deelt inzichten. Gemeenten, aanbieders, VWS en andere partijen in de sector kunnen hiermee gerichter sturen.

De Stand van de Jeugdzorg 2024

61

2. Vroegsignalering risico’s t.a.v. de beschikbaarheid specialistische jeugdzorg. Via meldingen, maar ook op basis van data vanuit het vernieuwde Early Warming System, EWS Jeugdzorg, gaat de NZa signaleren waar de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg onder druk staat. De NZa begeleidt betrokken partijen en kan, als het nodig is, escaleren. Dit doet de NZa, net als de JA, op basis van het bestaande landelijke Draaiboek Continuïteit Jeugdzorg. Het draaiboek is onderdeel van het convenant ‘Bevorderen continuïteit Jeugdzorg’. Onder het motto ‘Samen blijven werken aan jeugdzorg’ hebben de JA, de ministeries van VWS en JenV, de VNG en partijen in de jeugdzorg het convenant Continuïteit Jeugdzorg eind 2024 verlengd, ook de NZa ondertekende dit convenant, vooruitlopend op haar nieuwe taken.161. 3. Toezicht op financiële bedrijfsvoering. De NZa ziet toe op transparante financiële bedrijfsvoering en openbare jaarverantwoording door jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering. De artikelen van de wet die de verplichtingen voor jeugdzorgaanbieders op dit terrein regelen treden echter pas op 1 januari 2027 in werking162.

Andere rol dan in andere sectoren In tegenstelling tot andere sectoren stelt de NZa voor de jeugdzorg geen regels op en bepaalt ze geen tarieven. Ook houdt de NZa geen toezicht op gemeenten; dat blijft een taak van de gemeenteraad. De NZa richt zich in het kader van het stelsel­ onderzoek en de vroegsignalering op de beschikbaarheid: de mate waarin het aanbod van (specialistische) jeugdzorg toereikend en voldoende toegankelijk is voor jeugdigen en gezinnen. De verantwoordelijkheid voor de organisatie en inkoop van vrijwel alle jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering blijft bij gemeen­ ten en regio’s. Het toezicht is belegd bij de gemeenteraden.

Gevolgen voor aanbieders, gemeenten en jeugdigen en ouders • Jeugdhulpaanbieders en Gecertificeerde Instellingen die regionaal of landelijk gecontracteerde of gesubsidieerde jeugdhulp verlenen, worden verplicht ieder kwartaal financiële gegevens aan te leveren in het EWS Jeugdzorg163. Dit geldt alleen voor aanbieders in de specialistische jeugdzorg, kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering (micro-entiteiten en solistisch werkende jeugdhulpverleners worden hiervan vrijgesteld, maar kunnen wel om informatie gevraagd worden door de NZa, mocht hier aanleiding toe zijn.). Momenteel leveren al ruim 110 aanbieders hun data op vrijwillige basis aan bij de JA. Daarnaast zijn zij verplicht meldingen te doen bij (dreigende) continuïteitsproblemen van specialistische jeugdzorg.

Jeugdautoriteit

De Stand van de Jeugdzorg 2024

62

• Alle jeugdhulpaanbieders en Gecertificeerde Instellingen worden verplicht tot het voeren van een transparante financiële bedrijfsvoering en een openbare jaarverantwoording te publiceren , met uitzondering van solistisch werkende jeugdhulpverleners. • Gemeenten en regio’s worden verplicht om informatie aan te leveren wanneer de NZa daarom vraagt en moeten (dreigende) problemen in de continuïteit van jeugdzorg melden bij de NZa. • Via het nieuw op te zetten Meldpunt van de NZa kan iedereen, dus ook jeugdigen en ouders, signalen en zorgen melden over structurele problemen in de beschikbaarheid van specialistische jeugdzorg.

NZa bouwt verder, herkenbaar en nabij De bestaande taken van de JA worden met de overgang wettelijk verankerd en aan de NZa overgedragen. De NZa breidt die uit met nieuwe bevoegdheden. Medewerkers van de JA vormen de versterking van de NZa teams en brengen hun jarenlange ervaring en kennis van de jeugdsector in. Tegelijkertijd voegt de NZa haar brede expertise en inzichten toe. In voorkomende gevallen kunnen zij ook handhaven, als onderdeel van onze toezichthoudende rol, bijvoorbeeld als aanbie­ ders zich niet houden aan hun wettelijke verplichtingen. De NZa zet het werk van de JA voort op de manier die het veld gewend is. Dat betekent: in contact staan met het veld, vroegtijdig risico’s signaleren en samen met gemeenten en aanbieders zoeken naar passende oplossingen als de beschikbaar­ heid in het geding is. Zo blijft ook de NZa dichtbij, benaderbaar en een toegankelijke sparringpartner. Daarnaast zal ook de NZa belangrijke thema’s op de agenda zetten, áltijd met oog voor de praktijk en focus op de lange termijn. Naar verwach­ ting zal de Stand van de Jeugdzorg in de toekomst onderdeel worden van de Stand van de Zorg. Vooruitlopend op het onderbrengen van de taken van de JA bij de NZa werken beide organisaties al geruime tijd samen om de overgang zo soepel mogelijk te laten verlopen.