De stand van de jeugdzorg 2025
Tekst van het document
De Stand van de Jeugdzorg 2025 Een terugblik op tien jaar decentralisatie
November 2025
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
2
Voorwoord Dit jaar is het tien jaar geleden dat de jeugdzorg werd gedecentraliseerd. In deze derde editie van De Stand van de Jeugdzorg maken we de balans op. Wat is er bereikt, welke uitdagingen liggen nog voor ons en vooral: wat is nodig om jeug digen en hun ouders nu en in de toekomst goed te ondersteunen? De verwachtingen van de decentralisatie waren hoog: hulp dichterbij, meer maatwerk, beter afgestemd op het dagelijks leven van gezinnen. Gemeenten zouden, omdat zij dicht bij de burger staan, sneller en beter de juiste zorg bieden. De werkelijkheid is weerbarstig gebleken. Inmiddels krijgt één op de zeven kinderen jeugdzorg. De kosten zijn gestegen, de bureaucratie is toegenomen en passende zorg is lang niet altijd beschikbaar. Veel gezinnen verdwalen in het systeem, terwijl professionals vastlopen in regels. We zien dat het fundament broos is. De beschikbaarheid en continuïteit van jeugdzorg staan onverminderd onder druk. En hoewel het aantal gesloten plaatsingen afneemt, worstelen de aanbieders die zich daarover ontfermen met het gebrek aan alternatieven en met negatieve beeldvorming als gevolg van incidenten. Dit straalt helaas af op de gehele sector. Ook de door alle betrok kenen zo gewenste inzet op preventie komt moeizaam van de grond.
Niet uit onwil, maar omdat in de huidige arbeidsmarkt en met beperkte financiële middelen alle energie naar het hier en nu wordt getrokken. Gelukkig zien we ook positieve beweging: op veel plekken gaat het goed én we zien een groeiend besef dat het anders moet, en anders kan. Partijen bundelen steeds vaker hun krachten in het besef dat er duurzame, toekomstbestendige oplossingen nodig zijn: over de grenzen van het eigen domein. De opgave is complex. Als de JA eenvoudige oplossingen zou aandragen doen we de sector echt tekort. Wel zien we een aantal hardnekkige patronen die de vooruitgang belemmeren: • We maken geen keuzes • We gaan het ongemakkelijke gesprek uit de weg • We wachten allemaal op elkaar
De Stand van de Jeugdzorg 2024
Deze patronen moeten we gezamenlijk doorbreken om de jeugdzorg toekomst bestendig te maken. Naast een schat aan cijfers en feiten geeft dit rapport inzicht in onze visie op deze patronen. Het is de laatste Stand van de Jeugdzorg onder de vlag van de JA. Vanaf 2026 worden onze taken overgenomen door de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa). Achter de schermen werken we al langere tijd samen en de medewerkers van de JA versterken straks de teams van de NZa met hun kennis en expertise. Ik ben trots op deze editie. Trots op het werk dat is verzet en op de samen werking met alle partijen in de sector in de afgelopen jaren. Mijn hoop is dat dit rapport bijdraagt aan verbetering en dat iedereen die werkt in of voor de jeugd zorg zijn of haar verantwoordelijkheid daarin pakt. Dit rapport is bedoeld als appèl aan bestuurders, beleidsmakers, professionals, gemeenten en burgers. Doorbreek de patronen: maak keuzes, voer het ongemakkelijke gesprek en wacht niet op elkaar. Er verandert pas echt iets als we samen in beweging komen. Annemiek van der Laan Directeur-Bestuurder Jeugdautoriteit
Inhoud Voorwoord
2
De Stand van de Jeugdzorg
5
Gebruik en kosten van de jeugdzorg
15
Actuele ontwikkelingen
28
Tien jaar decentralisatie
37
Regio’s in beeld
53
De Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg
57
Nawoord
62
Eindnoten
64
De Stand van de Jeugdzorg
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
6
In deze editie van de Stand van de Jeugdzorg kijken we terug op tien jaar jeugdzorg onder gemeentelijke verantwoordelijkheid. Wat heeft de decentralisatie opgeleverd? Wat is er veranderd in het gebruik en de kosten van jeugdzorg en in de manier waarop de sector is georganiseerd? Wat gaat goed en waar zitten knelpunten? Deze stand brengt de belangrijkste cijfers en trends over tien jaar decentralisatie samen. We beschouwen de verwachtingen van toen met de kennis van nu. Daarbij kijken we niet alleen naar cijfers, maar ook naar ervaringen uit de praktijk. Zo spraken we drie mensen die de decentralisatie van dichtbij hebben meegemaakt, vanuit verschillende perspectieven die de werkelijkheid achter de cijfers belichten. Tot slot benoemen we de hardnekkige patronen die de JA waarneemt en die echte vooruitgang in de weg staan. Door deze te benoemen, willen we alle betrokkenen een spiegel voorhouden. Niet om te oordelen, maar om belemmer ingen voor vooruitgang te helpen herkennen zodat er ruimte ontstaat om anders te denken, anders te handelen en gezamenlijk tot daadwerkelijk de beweging in te zetten om tot structurele verbeteringen te komen. In het afgelopen decennium zijn drie terugkerende patronen te herkennen: we maken geen keuzes, we blijven op elkaar wachten en we voeren het ongemakkelijke gesprek niet. Het zijn patronen die de sector verlammen en doorbroken moeten worden.
De voortdurende problemen in de jeugdzorg vragen alle capaciteit en middelen, waardoor de sector vastzit in een reactieve modus. Dat maakt structurele transformatie haast onmogelijk.
Het idee achter de decentralisatie De decentralisatie van de jeugdzorg had als doel de verantwoordelijkheid voor jeugdzorg (jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering) dichter bij de leefomgeving van kinderen en gezinnen te organiseren, door deze taken per 1 januari 2015 van de rijksoverheid en provincies over te hevelen naar de gemeenten. De gedachte was dat gemeenten beter in staat zouden zijn om maatwerk en integrale hulp te bieden, sneller problemen te signaleren en efficiënter samen te werken met lokale netwerken en voorzieningen. De bedoeling was het accent te leggen op preventie, vroege onderkenning van problemen en het versterken van de eigen kracht en het sociale netwerk van jeugdigen en hun ouders, in plaats van op zware en dure specialistische zorg. De vijf transformatiedoelen van de Jeugdwet:
De Stand van de Jeugdzorg 2024
7
1. Het versterken van het probleemoplossend vermogen van kinderen, jongeren, hun ouders en hun sociale omgeving 2. Het bevorderen van de opvoedvaardigheden van ouders en het opvoedkundig klimaat van de sociale omgeving 3. Preventie en vroegsignalering 4. Het tijdig bieden van de juiste hulp op maat volgens het uitgangspunt ‘één gezin, één plan, één regisseur’ 5. Minder regels voor professionals
De balans na tien jaar decentralisatie Als we tien jaar na de decentralisatie de balans opmaken, blijkt dat de doelen van de Jeugdwet nog niet zijn gerealiseerd. De al decennia durende onvrede over het jeugdstelsel is door de decentralisatie niet weggenomen. Het beroep op specia listische jeugdzorg is onverminderd hoog en het beroep op lichtere zorgvormen is zelfs fors toegenomen. De afgelopen tien jaar is sprake geweest van een wildgroei aan jeugdzorgaanbieders. Exacte cijfers over het aantal aanbieders vóór de decentralisatie ontbreken, maar het algemene beeld is dat sinds 2015 het aantal jeugdzorgaanbieders fors is toegenomen. Jeugdzorg Nederland sprak onlangs van meer dan 6.000 aanbieders1. Een groot deel van de nieuwe aanbie ders die sinds de decentralisatie tot de markt zijn toegetreden richt zich vooral op lichte vormen van zorg. Denk hierbij aan ondersteuning bij opvoedproblemen, hulp bij het omgaan met angst of stress of dagbesteding voor jeugdigen met problemen. Door de toename van dit aanbod lijkt de vraag ook te stijgen, waar door steeds meer jeugdigen een vorm van jeugdzorg krijgen. Het is niet ondenk baar dat een groot deel van deze zorgvragen ook, of zelfs beter, buiten de jeugdzorg opgepakt kan worden, bijvoorbeeld door schuldhulpverlening of in het onderwijs.
Dit verschijnsel is overigens niet uniek voor de jeugdzorg: de NZa signaleert dat ook van de gezondheidszorg vaak een antwoord verwacht wordt op vragen die eigenlijk elders beantwoord zouden moeten worden en benadrukt het belang om hulpvragen niet alleen vanuit de zorg te benaderen2.
“In 2013 en 2014 waren wij ons heel bewust aan het voorbereiden op de decen tralisatie. Met de 12 instellingen in de regio Haaglanden hebben we afspraken gemaakt met gemeenten. De gemeenten moesten bezuinigen, dus we spraken af dat wij het aantal plekken in onze instellingen fors zouden inkrimpen en meer ambulant zouden gaan werken. En wat gebeurde er de jaren erna? Overal om ons heen plopten nieuwe bedrijfjes op die kleinschalige daghulp en woonhulp voorzieningen aanboden.” Bas Timman (bestuurder Jeugdformaat, RondomJou en Schakenbosch)
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
8
Groeiende vraag en langere trajecten Meer jeugdigen krijgen jeugdzorg dan tien jaar geleden: het aantal trajecten per jeugdige is toegenomen, en de trajecten zijn duurder en duren langer. Hierdoor zijn sinds de decentralisatie de kosten meer dan verdubbeld. Het lukt nog onvoldoende om problemen echt integraal aan te pakken, en ook de regeldruk is niet verminderd. Bij de toename van het gebruik is enige nuancering gepast: hoewel exacte cijfers ontbreken, zijn er duidelijke aanwijzingen dat de grootste toename van het jeugdzorggebruik plaatsvond in de jaren vóór de decentralisatie3. De toename is in de afgelopen jaren bovendien behoorlijk afgevlakt. Het aantal jeugdigen met een vorm van jeugdzorg schommelde de afgelopen drie jaar rond de 480.000. Hoewel de trajectduur in deze periode wel verder is toegenomen, bleef het aantal trajecten per jeugdige de afgelopen drie jaar redelijk stabiel.
Focus verleggen Hiermee rijst de vraag of de focus op het terugdringen van het gebruik om de kosten beheersbaar te maken terecht is? Steeds proberen om het gebruik terug te dringen zonder de oorzaken van het toegenomen gebruik aan te pakken, lijkt op symptoombestrijding. Zo wees de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd erop dat er onvoldoende aandacht is voor factoren die leiden tot instroom, maar buiten de jeugdzorg liggen. Denk hierbij aan bestaanszekerheid, prestatiedruk en complexe echtscheidingen. Hervormingen van het jeugdstelsel hebben hier geen invloed op. Eerder pleitte het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) hier ook al voor.4
Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd Deze commissie, onder voorzitterschap van oud-minister Tamara van Ark, is een onafhankelijke commissie die is ingesteld om de uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd, te volgen en hierover advies uit te brengen aan het Rijk en de VNG. Het eerste rapport van de commissie kwam uit in januari 2025: Groeipijn5. De kern van het rapport is dat de huidige uitvoering van de Hervormingsagenda Jeugd te veel gericht is op aanpassingen van het stelsel en te weinig aandacht heeft voor de oorzaken van problemen die buiten het jeugd stelsel liggen. Naar verwachting zal de commissie begin 2027 haar tweede rapport uitbrengen.
De Stand van de Jeugdzorg 2024
9
Daarmee is niet gezegd dat het gebruik op een aanvaardbaar niveau ligt. Er bestaat brede maatschappelijke bezorgdheid over de grote toename van het jeugdzorggebruik de afgelopen decennia. Het verdient daarnaast de aanbeveling om meer aandacht te besteden aan de kwaliteit en effectiviteit van de geboden zorg, zoals bepleit door bijvoorbeeld hoogleraar Annemiek Harder6 en het NJi7. Als organisaties effectieve hulp willen bieden, dan is het belangrijk dat zij weten wat werkt en daarnaar handelen. Dat veel interventies die worden gebruikt niet ‘bewezen effectief’ zijn betekent overigens niet zonder meer dat de kwaliteit onvoldoende is. Kennisontwikkeling blijft noodzakelijk aangezien de kennis in de jeugdzorg beperkt is en bestaande kennis bovendien onvoldoende wordt benut.
“Een verkeerde aanname bij de decentralisatie was bovendien: we gaan de vraag naar jeugdhulp verminderen door de hulp dichtbij de burger aan te bieden. Maar er kwamen juist meer burgers met vragen, want ze kregen makkelijker toegang tot hulp. En dat zijn vaak de mensen die mondig zijn, met hulpvragen voor kinde ren met wie het relatief best goed gaat.” Mariëlle Bruning (hoogleraar jeugdrecht Universiteit Leiden)
Verbetering financiële situatie aanbieders Net als in de vorige Stand van de Jeugdzorg kunnen we constateren dat er sinds de vorige editie geen grote veranderingen hebben plaatsgevonden. De financiële situatie van jeugdzorgaanbieders liet in algemene zin in 2023 een lichte verbete ring laat zien, en een eerste analyse van de cijfers over 2024 laat een verdere verbetering zien. Middelgrote en grote aanbieders, die samen het grootste deel van de omzet in de sector vertegenwoordigen, realiseren nog steeds beperkte marges. Ondanks een daling van het aantal aanbieders met een negatieve marge in 2024, betreft dit nog steeds 21 procent van de grote aanbieders. Dit staat een gezonde, duurzame bedrijfsvoering in de weg. Alleen kleine aanbieders, met een omzet van minder dan € 2 miljoen uit de Jeugdwet haalden gemiddeld een marge boven de 3 procent. De continuïteit en beschikbaarheid van de jeugdzorg blijven hiermee onder druk staan. De JA gaat later dit jaar nader in op de financiële ontwikkelingen in de jeugdsector in 2024 in een nieuwe trendanalyse.
De Hervormingsagenda Jeugd Voor de structurele problemen in de jeugdzorg zoals de groeiende financiële druk, versnippering van zorg en een gebrek aan samenwerking tussen domeinen is inmiddels twee jaar geleden de Hervormingsagenda Jeugd tot stand gekomen. De verwachtingen en ambities die hier mee gepaard gingen waren hoog, maar de
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
10
werkelijkheid blijkt weerbarstig. Veel van de voorgestelde maatregelen moeten nog worden gerealiseerd. De wet die de reikwijdte van de jeugdhulpplicht beoogt af te bakenen zou bijvoorbeeld eind 2024 naar de Tweede Kamer gestuurd worden, maar inmiddels is de verwachting dat dit pas in de loop van 2026 gebeurt. We zien daarnaast dat de Hervormingsagenda Jeugd voortbouwt op dezelfde veronderstellingen als destijds de Jeugdwet, zoals inzet op preventie om zwaardere zorg te voorkomen en het belang van een integrale aanpak om problemen buiten het jeugdstelsel aan te pakken. De afgelopen tien jaar hebben echter laten zien dat het bijzonder lastig is om deze beleidsmatige uitgangs punten in de lokale uitvoeringspraktijk te realiseren, waardoor niet altijd de gewenste resultaten behaald worden. De Deskundigencommissie tekende ook op dat de Hervormingsagenda Jeugd volgens professionals onvoldoende aanknopingspunten biedt voor een integrale aanpak. Het Rijk zou hier een faciliterende rol kunnen spelen door meer samenhang en samenwerking tussen verschillende departementen te bewerkstelligen. We zien ook een spanningsveld tussen standaardisatie en lokale beleidsvrijheid. Op basis van onderzoek en signalen uit het veld constateert de JA dat er breed behoefte is aan standaardisatie om de administratieve lasten terug te dringen.
Hoewel hiertoe de afgelopen jaren al veel handreikingen en standaarden ontwik keld zijn, blijkt dat de effectiviteit van deze instrumenten beperkt wordt door een te hoge mate van vrijblijvendheid8. De ontwikkelingen richting – minder vrijblij vende – standaardisatie en regionalisering zoals beoogd door de Hervormingsagenda Jeugd en de Wet verbetering beschikbaarheid jeugdzorg staan op gespannen voet met de beleidsvrijheid van gemeenten, die verant woordelijk zijn voor de jeugdzorg. Over dit spanningsveld moet het ongemakke lijke gesprek gevoerd worden én er moeten keuzes worden gemaakt. De Hervormingsagenda Jeugd richt zich op aanpassingen van het bestaande stelsel, zonder de fundamenten van dit stelsel aan te tasten. Aan de ene kant is dit begrijpe lijk omdat er weinig draagvlak is voor weer een ingrijpende stelselherziening. Aan de andere kant is het de vraag hoe kansrijk dit is? De Hervormingsagenda Jeugd moet in de ogen van de JA worden versterkt met een consistente visie, en concreet de keuzes benoemen om tot echte verandering te komen.
“Ik denk dat gemeenten de afgelopen tien jaar veel goed hebben gedaan, maar dat sommige ook aan zelfoverschatting hebben geleden. Het is niet nodig om voor alles het wiel opnieuw uit te vinden. Er ontstond een wildgroei van tiendui zenden verschillende productcodes voor jeugdzorgbehandelingen.” Paul Blokhuis (voorzitter Raad van Toezicht van het Nederlands Jeugdinstituut en voormalig staatssecretaris van VWS)
De Stand van de Jeugdzorg 2024
11
Het goede nieuws Opvallend is dat de JA van veel betrokken partijen in de sector hoort dat zij ondanks alle problemen, de decentralisatie en de gedachte erachter, de jeugd zorg zo dicht mogelijk bij jeugdigen en gezinnen organiseren, nog steeds een goed idee vinden. Dit is ook te lezen in de interviews in deze Stand van de Jeugdzorg. De onvrede die leeft heeft meer te maken met de wijze waarop de decentralisatie is vormgegeven en met onbedoelde neveneffecten. Denk hierbij aan de grote toename van het aantal aanbieders en de hoge administratieve lasten voor aanbieders door de verschillen tussen gemeenten als het gaat om inkoop, productcodes en wijze van verantwoording. De decentralisatie heeft dus wel beweging gebracht, alleen niet tot de zo gewenste resultaten geleid. Gemeenten, die in 2015 nog niet volledig waren toegerust voor de jeugdzorgtaak, hebben inmiddels veel kennis en ervaring opgebouwd, maar in een lager tempo dan wenselijk. Verdere professionalisering, zowel bij gemeenten als bij aanbieders, blijft dan ook belangrijk om de jeugdzorg structureel te verbeteren. Daar waar het gaat om de kwaliteit van de bedrijfs voering en governance is er nog een wereld te winnen. De jeugdzorgsector zou meer kunnen kijken naar ervaringen in andere zorgsectoren en daar lering uit trekken.
Bestaande wetenschappelijke inzichten kunnen beter benut worden om de zorg zo efficiënt en effectief mogelijk te organiseren. Gemeenten en regio’s kunnen het gesprek met elkaar aangaan om van elkaars ervaringen te leren, hoewel daar wel bij opgemerkt moet worden dat wat op de ene plaats goed werkt niet zondermeer overal goed zal werken vanwege verschillen in lokale context. Het goede nieuws is dat tal van verbeteringen nu al mogelijk zijn zónder centrale hervormingen of stelselwijzigingen. Alle betrokken partijen kunnen zelf meer invloed uitoefenen door lokaal, regionaal en landelijk de patronen te doorbreken om tot verbeteringen te komen. Daarnaast zijn een aantal verbeteringen nood zakelijk die op stelselniveau geregeld moeten worden, zoals gestandaardiseerde productcodes en structurele en eenduidige dataverzameling om meer inzicht in het functioneren van het stelsel te krijgen en beter te kunnen sturen.
Doorbreek de patronen De JA is al jaren nauw betrokken bij de jeugdsector en ziet ook geen gemak kelijke oplossingen. Simpele antwoorden zouden de complexiteit van de opgave geen recht doen. Wat de JA wel waarneemt zijn drie hardnekkige patronen die vooruitgang belemmeren. Om echte vooruitgang te kunnen boeken moeten deze doorbroken worden.
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
12
1. Keuzes worden uit de weg gegaan Het jeugdzorgstelsel lijkt gebouwd op compromissen, zowel in beleid als in uitvoering. Keuzes worden vaak uitgesteld of afgezwakt omdat de vele partijen die in het veld actief zijn vaak tegengestelde belangen hebben en toch consen sus moeten bereiken. Bij de totstandkoming van de Hervormingsagenda waren bijvoorbeeld veel partijen betrokken: cliëntenorganisaties, jongerenvertegen woordigers, professionals, aanbieders, gemeenten en het Rijk. Op deze manier wordt vooral voortgebouwd op wat er al is. De aanpassingen zijn vooral verfijningen binnen de huidige kaders, waardoor noodzakelijke, en misschien meer ingrijpende veranderingen en verbeteringen beperkt blijven. Dit leidt ertoe dat er steeds meer financiële middelen nodig zijn. Als het gaat om het maken van keuzes is de belangrijkste keuze die voorligt voor wie jeugdzorg nu echt bedoeld is? Willen we de schaarse middelen en mensen vooral inzetten voor specialistische jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugd reclassering? Dit is dure zorg, maar de maatschappelijke opbrengsten kunnen hoger zijn dan bij zorg in geval van lichte problematiek. Op basis van de cijfers lijkt het gebruik van lichte zorg de afgelopen tien jaar fors te zijn toegenomen, terwijl het gebruik van zware zorg niet of nauwelijks is afgenomen. Dit vraagt om een andere prioritering: minder nadruk op lichte zorg.
De voorgenomen wetgeving voor het afbakenen van de jeugdhulpplicht kan hierbij handvatten bieden. Hoewel de inzet van lichte zorg in sommige gevallen escalatie voorkomt, wordt lichte zorg ook vaak ingezet waar dit niet strikt noodzakelijk is en andere oplossingen beter zouden passen. Dit kost op termijn niet alleen minder, maar is vooral ook beter voor de jeugdigen en gezinnen. De sterke focus op het vroegtijdig inzetten van lichte zorg kan ertoe leiden dat problemen worden gezocht in plaats van voor komen, en kan zelfs het bieden van de meest passende zorg belemmeren. Gemeenten kunnen hier, ook zonder nieuwe wetgeving, zelf keuzes in maken. In hun eigen verordeningen kunnen ze vastleggen welke jeugdhulp ze wel of niet aanbieden. Dit vraagt wel om leiderschap, koersvastheid op de lange termijn en verder kijken dan de waan van de dag. Keuzes die eenmaal gemaakt zijn moeten niet bij het eerste ongemak ter discussie gesteld worden. Natuurlijk is evaluatie nodig en bijsturing als iets aantoonbaar niet werkt. Maar beleid dat steeds meebeweegt onder externe druk, biedt geen houvast en richting. 2. Partijen blijven op elkaar wachten In de jeugdsector wordt veel gewacht: op wet- en regelgeving, op nieuwe afspra ken en op centrale regie. De verwachting dat die het systeem fundamenteel gaan veranderen is niet realistisch.
De Hervormingsagenda Jeugd werd twee jaar geleden gepresenteerd als route naar verbetering, maar de uitvoering verloopt niet volgens de planning. Veel maatregelen hangen af van wetgevingstrajecten die veel tijd vragen, zoals de eerdergenoemde wet die de jeugdhulpplicht van
De Stand van de Jeugdzorg 2024
13
gemeenten beoogt af te bakenen en duidelijk moet maken welke hulpvragen onder de Jeugdwet vallen en welke niet. Tot die duidelijkheid er is staan veel partijen in de wachtstand. Terwijl het veld zoekt naar richting, lopen hulpverleners vast, staan jongeren op wachtlijsten en worstelen gemeenten met tekorten. Veranderingen hoeven niet op nieuw beleid en nieuwe wetten en regels te wachten, maar kunnen beginnen bij wat nu al mogelijk is binnen de bestaande structuren. Het werk wordt tenslotte in de praktijk van de uitvoering gedaan door aanbieders, gemeenten en regio’s. Verbeteringen die van onderaf geïnitieerd worden zijn waarschijnlijk meer gewor teld in de inhoud dan van bovenaf opgelegde wijzigingen die gebaseerd zijn op de papieren werkelijkheid van beleid. Het is van belang te beseffen dat het ei van Columbus dat alle problemen in de jeugdzorg oplost niet gevonden zal worden. Dat mag na tien jaar decentralisatie duidelijk zijn. Dit hoeft geen beletsel te zijn voor partijen om binnen hun eigen praktijk verbeteringen door te voeren, in plaats van te blijven wachten tot anderen met oplossingen komen. Verbeteringen dienen wel gepaard te gaan met realistische verwachtingen, maar veel kleine stapjes kunnen uiteindelijk samen een grote stap zijn.
Hans Vermaak is organisatieadviseur, docent en onderzoeker en houdt zich bezig met complexe veranderopgaven, vaak met betrekking tot maatschappelijke vraag stukken. Tijdens het JA netwerkevent in september9 zei hij: “Vaak zie je dat mensen hoge verwachtingen hebben van bestuurlijke interventies. Denk aan een nieuwe wet, of de Hervormingsagenda Jeugd. Zeker belangrijk, maar we moeten ons er niet op blindstaren. Want hoe gemeentes, aanbieders, zorgwerkers, en gezinnen hun praktijken vormgeven en onderling samenwerken is minstens zo wezenlijk. Al die mensen en praktijken hoeven niet in de wachtstand te gaan staan. En wat zij allemaal doen wordt niet geleid door politieke besluitvorming en agenda’s, mag ik hopen: daarmee leggen mensen de oplossing te ver buiten henzelf.”
3. Het ongemakkelijke gesprek wordt niet gevoerd Als gesproken wordt over de problemen in de jeugdzorg ligt de focus vaak op de financiën. De grootste uitdagingen in de jeugdzorg liggen echter niet in een gebrek aan financiële middelen, maar in het tekort aan mensen en in de hoge verwachtingen die de samenleving van de jeugdzorg heeft. Dit vraagt om een ongemakkelijk gesprek. Op dit moment krijgt ongeveer één op zeven de jongeren een vorm van jeugd zorg. Dit kan en mag niet als normaal beschouwd worden. De brede maatschap pelijke discussie die voormalig staatssecretaris Van Ooijen in 2023 beoogde te starten over de toename van het gebruik van de jeugdzorg en de vraag of iedere hulpvraag wel met jeugdzorg beantwoord zou moeten worden10, is tot op heden niet of nog veel te beperkt van de grond gekomen. Ook niet nadat zijn opvolger
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
14
Karremans deze oproep in 2024 herhaalde11. Het lijkt erop dat de samenleving het ongemakkelijke gesprek over wanneer jeugdzorg wel en niet noodzakelijk is liever uit de weg gaat. De aangekondigde wettelijke afbakening van de jeugd hulpplicht kan hier een rol spelen door het stellen van kaders, maar toch blijft het van belang dat dit gesprek gevoerd wordt. Niet alleen aan de beleidstafels, maar ook in lokale teams en in gesprekken met jeugdigen en gezinnen. Het huidige, vrijwel onbeperkte aanbod is financieel onhoudbaar. Het hoge gebruik van de jeugdzorg is een probleem dat niet eenvoudigweg door hervormingen van het stelsel of wetten en regels op te lossen is. Het is een probleem van de samen leving, waar de jeugdzorg een onlosmakelijk onderdeel van is. De jeugdzorg kan niet overal een oplossing voor bieden. Bovendien doet het te snel en onnodig medicali seren van alledaagse problemen zoals stress en onzekerheid waarschijnlijk meer kwaad dan goed. Veel hulpvragen die momenteel bij de jeugdzorg terechtkomen, kunnen waarschijnlijk net zo goed, of zelfs beter, buiten de jeugdzorg opgepakt worden. Dit kan een belangrijke bijdrage leveren aan het terugdringen van de druk op het stelsel en daarmee de beschikbaarheid verbeteren van jeugdzorg voor jeugdigen en gezinnen die deze zorg het hardst nodig hebben.
Zolang discussies over de jeugdzorg beperkt blijven tot gesprekken over geld en over hoe het stelsel georganiseerd zou moeten worden, maar niet over de oorzaken van het hoge gebruik van de jeugdzorg, verandert er fundamenteel niets. Hier is een ongemakkelijk gesprek noodzakelijk over maatschappelijke waarden, de grenzen van het stelsel en de verhouding tussen collectieve verantwoordelijk heid en de eigen verantwoordelijkheid van ouders als het gaat om opvoeden.
Gebruik en kosten van de jeugdzorg
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
16
Dit hoofdstuk in het kort: • De toename van het aantal jeugdigen met jeugdzorg lijkt de afgelopen drie jaar niet veel verder door te zetten. • Jeugdzorg zonder verblijf liet de afgelopen tien jaar de grootste toename van het gebruik zien. • De kosten van de jeugdzorg namen sterker toe dan de aantallen jeugdigen met jeugdzorg. • Het overgrote deel van de gemeenten geeft jaarlijks meer uit aan jeugdzorg dan begroot. • De kosten van de jeugdzorg staan vaak centraal in het debat, wat aandacht voor de inhoud in de weg staat.
Jeugdigen met jeugdzorg Vorig jaar nuanceerde de JA in de Stand voor de Jeugdzorg al het bestaande beeld dat het jeugdzorggebruik nog steeds fors toeneemt. Hoewel het gebruik van de jeugdzorg sinds de decentralisatie is toegenomen, vlakte de toename de afgelopen jaren af. Nam het aantal jeugdigen met jeugdzorg in 2016 nog met zes procent toe ten opzichte van het voorgaande jaar, in 2022 en 2023 was de toename gedaald tot 1 procent ten opzichte van het vorig jaar12. In 2024 heeft deze ontwikkeling zich doorgezet: het gebruik nam zelfs licht af, met 2 procent ten opzichte van het voorgaande jaar. Hoewel de cijfers over 2024 nog voorlopig zijn en de definitieve cijfers waarschijnlijk iets hoger uit zullen vallen, lijkt het erop dat het aantal jeugdigen met jeugdzorg inmiddels niet verder groeit.
Figuur 1: jeugdigen met jeugdzorg 2015-202413 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Jeugdhulp zonder verblijf
Jeugdhulp met verblijf
Jeugdbescherming
Jeugdreclassering
2022
2023
2024
De Stand van de Jeugdzorg 2024
17
Het is van belang te beseffen dat de grootste toename van het gebruik al vóór de decentralisatie plaatsvond: tussen 2000 en 2015 nam het aantal jeugdigen met jeugdhulp (zonder inbegrip van jeugdbescherming en jeugdreclassering) toe met 168 procent14. In het decennium sinds de decentralisatie nam het aantal jeugdigen met jeugdhulp toe met 32 procent15. Hier dient wel de kanttekening bij geplaatst te worden dat de cijfers over het gebruik van voor 2015 niet zonder meer vergelijk baar zijn met de cijfers van na de decentralisatie16, maar het verschil in toename van het gebruik in de vijftien jaar voor de decentralisatie enerzijds en de tien jaar na de decentralisatie anderzijds lijkt toch groot te zijn. Een tweede nuancering is dat de toename van het gebruik van de jeugdzorg sinds de decentralisatie vrijwel volledig voor rekening komt van jeugdhulp zonder verblijf. Het aantal jeugdigen met deze vorm van jeugdzorg nam sinds de decentralisatie toe met 36 procent. Het aantal jeugdigen met jeugdhulp met verblijf steeg met 2 procent, terwijl het aantal jeugdigen met jeugdbescherming met 19 procent afnam en het aantal jeugdigen met jeugdreclassering met 26 procent afnam. Sinds de decentralisatie is het verschil in jeugdzorggebruik tussen jongens en meisjes gestaag kleiner geworden. Was de verhouding in 2015 nog 59-41, in 2022 was deze 54-46.
Deze verhouding is in 2023 en 2024 niet veranderd.
Figuur 2: jeugdigen met jeugdzorg naar geslacht 2015-202417 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 2015 Jongens
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Meisjes
Wordt gekeken naar de verschillende vormen van jeugdzorg, dan is er in 2024 alleen een groot verschil tussen jongens en meisjes te zien bij jeugdreclassering (84-16). Bij jeugdhulp zonder verblijf (53-47), jeugdhulp met verblijf (52-48) en jeugdbescherming (52-48) is dit niet het geval. Sinds 2015 zijn deze verhoudingen grotendeels constant geweest als het gaat om jeugdhulp met verblijf, jeugdbescherming en jeugdreclas sering. Alleen bij jeugdhulp zonder verblijf was sprake van een duidelijke verschuiving van 59-41 in 2015 naar 53-47 in 2024.
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
18
Jeugdhulp met en zonder verblijf Met jeugdhulp met verblijf wordt bedoeld hulp waarbij de jeugdige verblijft en overnacht op de locatie van de aanbieder. Dit kan een pleeggezin zijn, een gezinshuis, een logeerhuis, een leef- of behandelgroep, een gesloten afdeling of een ggz-instelling. Jeugdhulp zonder verblijf is hulp waarbij de jeugdige thuis blijft wonen. Dit wordt ook ambulante jeugdhulp genoemd.
Vormen van jeugdzorg Het aantal jeugdigen met jeugdhulp zonder verblijf nam in 2024 met 2 procent af, het aantal jeugdigen met jeugdhulp met verblijf met 4 procent en het aantal jeugdigen met jeugdbescherming met 5 procent18. Het aantal jeugdigen met jeugdreclassering nam wel toe, met 8 procent. In 2023 was ook al sprake van een toename, met 3 procent, nadat tot dan toe sinds de decentralisatie ieder jaar sprake was geweest van een afname. Dit lijkt een opvallende trendbreuk. Het past wel in het beeld dat criminaliteit in het algemeen sinds 2010 een daling liet zien, die de laatste jaren is gestagneerd19. Wordt gekeken naar de ontwikkelingen sinds 2015 dan is te zien dat, zoals al opgemerkt, de toename van het jeugdzorggebruik vrijwel volledig voor rekening komt van het gebruik van jeugdhulp zonder verblijf. Een nadere uitsplitsing in zorgvormen (tabel 1) laat zien dat de grootste toename – bijna een verdubbeling – zich heeft voorgedaan bij jeugdhulp verleend door het wijkteam. Hoewel de cijfers over door wijkteams geleverde jeugdhulp als onbetrouwbaar worden beschouwd, omdat toegang, preventie, vraagverheldering, coördinatie en jeugd hulp vaak door elkaar lopen en gemeenten zelf bepalen wat en hoe zij registreren en aan het CBS aanleveren20, lijkt er toch sprake van een forse toename.
Wijkteams, ook wel lokale teams genoemd, zijn door gemeenten ingesteld in het kader van de decentralisatie, in lijn met het doel van de Jeugdwet om een laagdrempelige toegang te realiseren21. Dit doel lijkt gerealiseerd te zijn, maar de laagdrempelige en zichtbare toegang kan ook een aanzuigende werking hebben22. De forse toename van jeugdhulp door het wijkteam, zonder een gelijktijdige afname van het overige volume aan jeugdhulp, wijst erop dat dit ook daadwerkelijk het geval is.
De Stand van de Jeugdzorg 2024
19
Tabel 1: jeugdigen met jeugdzorg naar zorgvorm in 2024 ten opzichte van 2015 Jeugdhulp door wijkteam
+ 90 procent
Jeugdhulp in het netwerk van de jeugdige
+ 79 procent
Daghulp op locatie aanbieder
+ 50 procent
Gezinsgericht
+ 49 procent
Ambulante jeugdhulp op locatie aanbieder
+ 29 procent
Ander verblijf bij jeugdhulpaanbieder
+ 11 procent
Toezicht en begeleiding vrijwillig
- 9 procent
Pleegzorg
- 11 procent
Voogdij
- 11 procent
Toezicht en begeleiding gedwongen
- 22 procent
Ondertoezichtstelling
- 24 procent
Gesloten plaatsing
- 44 procent
Individuele trajectbegeleiding
- 47 procent
Overig jeugdreclassering
- 96 procent
(paars = jeugdhulp, oranje = jeugdbescherming, groen = jeugdreclassering)23 Te zien is ook dat sinds 2015 het gebruik van slechts twee vormen van jeugdhulp niet is toegenomen. Pleegzorg laat een beperkte afname zien en gesloten plaat singen een forse afname. De afname van het aantal jeugdigen met pleegzorg kan te maken hebben met het tekort aan pleeggezinnen. In 2024 stopten 3.020 mensen met het pleegouderschap, een toename van 30 procent ten opzichte van het vorige jaar. Redenen waarom mensen stoppen als pleegouder zijn onder andere de impact op het gezin, een moeizame relatie met de biologische ouders of hulpverleners of een gewijzigde gezinssituatie. Eind 2024 stonden er bijna 900 jeugdigen op een wachtlijst voor een plaats in een passend pleeggezin24.
Gesloten jeugdhulp De forse afname van het aantal gesloten plaatsingen lijkt een logisch gevolg van het overheidsbeleid dat erop gericht is het aantal gesloten plaatsingen zo dicht mogelijk naar nul te brengen in 203025. De JA constateert daarbij dat de gemid delde bezettingsgraad de laatste jaren blijft schommelen rond de 80 procent. Hoewel de feitelijke capaciteit van de instellingen wel afneemt, gaat dat minder snel dan het aantal jongeren dat gesloten geplaatst wordt. Op 30 juni 2025 bedroeg het aantal plaatsen in de gesloten jeugdhulp 525, een afname van 7 procent ten opzichte van een jaar eerder26. De bezetting was op dezelfde datum 421 plaatsen, wat neerkomt op een daling van 9 procent. Dit betekent dat waar een jaar eerder nog 82 procent van de plaatsen bezet was, dit op 31 juni 2025 afgenomen was tot 80 procent. Gelet op de reguliere budgettaire afspraken met de regio’s is een gemiddelde bezetting van 90 procent nodig voor een gezonde
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
20
financiële exploitatie. Dit wordt structureel niet gehaald en zorgt ervoor dat de betaalbaarheid van de gesloten jeugdhulp nog steeds onder druk blijft staan. Bij de start van Monitor JeugdzorgPlus in 2022 heeft de JA gepleit voor een meer gecontroleerde afbouw van de capaciteit van de gesloten jeugdhulp en de opbouw van alternatieven. De opbouw van hybride voorzieningen is daarbij een belangrijk indicator. Dit geeft een indicatie van de transformatie/ombouw van de gesloten jeugdhulp naar een andersoortig aanbod met kenmerken van kleinscha ligheid en minder inzet van vrijheidsbeperkende maatregelen. Op 30 juni 2025 was 24 procent van de capaciteit hybride inzetbaar ten opzichte van 17 procent een jaar eerder27. Een andere indicator die nog meer van belang is bij een gecontroleerde afbouw, is de opbouw en toename in het gebruik van alternatief aanbod voor gesloten plaatsingen. Dit is echter nog niet goed te meten. Het probleem hierbij is dat er verschillende definities gehanteerd worden en er verschillende alternatieve zorgvormen bestaan bij zowel aanbieders van gesloten jeugdhulp als bij andere aanbieders. Potentiële alternatieven zijn bijvoorbeeld intensieve ambulante hulp waarbij een jeugdige thuis kan blijven wonen en verschillende vormen van kleinschalig verblijf. Medio november 2024 is de Specifieke Uitkering voor de transformatie van gesloten jeugdhulp gepubliceerd.
Deze SPUK ondersteunt gemeenten en aanbieders in de bekostiging van de afbouw van gesloten jeugdhulp en de opbouw van alternatieve zorgvormen. In totaal is hiervoor € 176 miljoen beschik baar voor de periode van 2024 tot en met 203028. Er is echter nog veel onduide lijk over de structurele kosten die alternatieven met zich mee gaan brengen29.
Toegang tot de jeugdzorg De jeugdzorg kent meerdere toegangspoorten. Tien jaar geleden was de huisarts nog de belangrijkste verwijzer naar de jeugdzorg (40 procent), maar sinds de decentralisatie is het aandeel van de gemeentelijke toegang logischerwijs behoorlijk toegenomen30. Was het aandeel van de gemeentelijke toegang in 2015 nog 13 procent, in 2024 was dit gestegen tot 34 procent en daarmee voor het eerst gelijk aan het aandeel van de huisarts. Daarna volgen de Gecertificeerde Instellingen (GI’s) met een aandeel dat de afgelopen tien jaar, met enige schom melingen, afnam van 12 naar 8 procent. Wordt alleen gekeken naar jeugdhulp met verblijf dan is het aandeel van de GI’s veel hoger (42 procent) en het aandeel van de huisarts veel lager (4 procent). Positief is overigens dat het inzicht in hoe jeugdigen instromen is toegenomen: de categorie ‘verwijzer onbekend’ is afge nomen van 19 procent in 2015 tot nul procent in 2024.
De Stand van de Jeugdzorg 2024
21
Figuur 3: toegang tot de jeugdzorg 2015-2024 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Gemeentelijke toegang
Huisarts
Jeugdarts
Gecertificeerde instelling
Medisch specialist
Rechter, Officier van Justitie, ...
Geen verwijzer
Verwijzer onbekend
Jeugdzorgtrajecten Dat de toename van het jeugdzorggebruik het afgelopen decennium vrijwel volledig veroorzaakt is door jeugdhulp zonder verblijf is ook te zien wanneer de aantallen trajecten en de trajectduur nader beschouwd worden. Was in 2015 het aantal trajecten nog 29 procent hoger dan het aantal jeugdigen met jeugdhulp zonder verblijf, in 2024 was dit 41 procent hoger. Anders gezegd: was er in 2015 nog sprake van gemiddeld 1,29 traject per jeugdige met jeugdhulp zonder verblijf, was dit in 2024 toegenomen tot gemiddeld 1,41 traject31. Jeugdigen die jeugdhulp zonder verblijf ontvangen, krijgen dus steeds meer hulptrajecten. Bij jeugdhulp met verblijf was wat dit betreft sprake van een kleine afname (26 procent meer trajecten dan jeugdigen in 2015; 20 procent in 2024) net zoals bij jeugdbescherming (7 procent in 2015; 6 procent in 2024). Enigszins opvallend is dat bij jeugdreclassering ook sprake was van een toename (31 procent in 2015 ten opzichte van 45 procent in 2024). Voor de trajectduur geldt eveneens dat deze vooral toenam bij jeugdhulp zon der verblijf. Trajecten korter dan drie maanden namen tussen 2015 en 2025 met 22 procent af terwijl het aantal trajecten met een langere duur toenam: trajecten tussen de drie en zes maanden met 5 procent en tussen de zes maanden en een jaar met 30 procent.
Trajecten langer dan één jaar laten de grootste toename zien: tussen de één en twee jaar 195 procent, tussen de twee en drie jaar 174 procent, tussen de drie en vier jaar 190 procent en langer dan vier jaar 125 procent. Jeugdhulp zonder verblijf wordt dus steeds langduriger, met een sterke verschuiving van korte trajecten naar trajecten die één jaar of langer duren.
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
22
Figuur 4: trajectduur jeugdhulp zonder verblijf in aantallen trajecten 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0
2015
2024
0 tot 3 maanden
3 tot 6 maanden
1 tot 2 jaar
2 jaar of langer
6 maanden tot 1 jaar
Bij jeugdhulp met verblijf namen alle trajecten korter dan twee jaar af en was de toename van de langere trajecten minder sterk: tussen de twee en drie jaar 39 procent, tussen de drie en vier jaar 45 procent en langer dan vier jaar 47 procent.
Figuur 5: trajectduur jeugdhulp met verblijf in aantallen trajecten 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0
2015
2024
0 tot 3 maanden
3 tot 6 maanden
1 tot 2 jaar
2 jaar of langer
6 maanden tot 1 jaar
De Stand van de Jeugdzorg 2024
23
Bij jeugdbescherming nam de trajectduur over de hele linie af: het aantal trajecten onder de drie maanden was in 2024 vrijwel gelijk aan het aantal in 2015 (-2 procent). Trajecten tussen de drie en zes maanden namen af met 11 procent, tussen de 6 en 12 maanden met 39 procent, tussen de één en twee jaar met 34 procent, tussen de twee en drie jaar met 15 procent, tussen de drie en vier jaar met 16 procent en langer dan vier jaar met 38 procent.
Figuur 6: trajectduur jeugdbescherming in aantallen trajecten 16.000
12.000
8.000
4.000
0
2015
2024
0 tot 3 maanden
3 tot 6 maanden
1 tot 2 jaar
2 jaar of langer
6 maanden tot 1 jaar
Trajecten in de jeugdreclassering laten een ander beeld zien, waarbij juist korte trajecten in aantal toenamen tussen 2015 en 2024: trajecten korter dan drie maanden namen toe met 88 procent, trajecten van drie tot zes maanden namen met 20 procent af, trajecten tussen de zes en twaalf maanden namen met 4 procent toe, trajecten tussen de één en twee jaar namen met 26 procent af en trajecten langer dan twee jaar met 43 procent.
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
24
Figuur 7: trajectduur jeugdreclassering in aantallen trajecten 7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 0
2015
2024
0 tot 3 maanden
3 tot 6 maanden
1 tot 2 jaar
2 jaar of langer
6 maanden tot 1 jaar
Uitstroom blijft achter De toegenomen trajectduur wordt veroorzaakt door achterblijvende uitstroom. Hiervoor worden in tal van onderzoeken verschillende oorzaken aangewezen, zoals een toename van meervoudige en complexe problematiek, een gebrek aan doorstroommogelijkheden, het inzetten van interventies die niet effectief zijn, de beperkte toegang tot zorg binnen andere wettelijke kaders en verkokering van het sociaal domein. Jeugdhulpverleners vinden het soms lastig om jeugdigen los te laten, wat het afschalen en beëindigen van zorg belemmert Ook zien we dat perverse financiële prikkels in de wijze van bekostiging aanbieders kunnen verleiden om te sturen op langere trajecten32. Hoewel deze verklaringen plausibel zijn, werpen zij geen licht op de vraag waarom juist bij jeugdhulp zonder verblijf sprake is van een sterk toegenomen trajectduur.
De Stand van de Jeugdzorg 2024
25
Kosten van de jeugdzorg Zoals in de vorige edities van de Stand van de Jeugdzorg ook geconstateerd werd, nemen de kosten van de jeugdzorg nog steeds sterker toe dan de aan tallen jeugdigen met jeugdzorg. De stijging van de kosten wordt dus niet zozeer veroorzaakt door meer jeugdigen die gebruik maken van jeugdzorg – deze toename is de laatste jaren behoorlijk afgevlakt – maar vooral door de toename van de gemiddelde kosten per jeugdige. Dit wordt veroorzaakt door duurdere zorg, meer trajecten per jeugdige en langere trajecten33. Terwijl in de periode 2015-2024 het aantal jeugdigen met jeugdzorg toenam met 27 procent, namen de kosten toe met 125 procent. De beschikbare middelen voor jeugd stegen in dezelfde periode met 83 procent34. Het tekort was daarmee in 2024 opgelopen tot € 0,83 miljard. Deze ontwikkelingen worden weergegeven in figuur 8.
Figuur 8: jeugdigen met jeugdzorg, kosten en budget 2015-2024 900.000 800.000 700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
Jeugdigen met jeugdzorg
Kosten
Budget
(x100.000)
(€ Miljard)
(€ Miljard)
2024
Het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten geeft jaarlijks meer uit aan jeugdzorg dan begroot. In 2024 overschreed 90 procent van de gemeenten de begroting, gemiddeld met 20 procent (mediaan 18 procent)35. Deze overschrij dingen van vaak vele miljoenen halen geregeld het nieuws.
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
26
Afbeelding 1: koppen van nieuwsberichten over gemeentelijke tekorten
De tekorten worden geweten aan het feit dat gemeenten zijn gehouden aan hun jeugdhulpplicht en weinig mogelijkheden tot sturing hebben36. Toch wijzen de grote verschillen tussen gemeenten er op dat lokaal beleid wel degelijk effect kan hebben op de kosten. Het gevolg van deze overschrijdingen is voortdurende onenigheid tussen gemeenten en het Rijk over de beschikbare middelen voor jeugdzorg. Kort gezegd komt het verschil van inzicht erop neer dat de gemeenten zeggen de jeugdtaken niet uit te kunnen voeren zonder voldoende financiële middelen, terwijl het Rijk stelt dat gemeenten uit moeten komen met de beschik bare middelen. De grote verschillen tussen gemeenten kan erop wijzen dat dit wel degelijk mogelijk is. Deze verschillen van inzicht leidde ertoe dat in 2021 op verzoek van de VNG een arbitragecommissie werd ingesteld (de ‘Commissie van Wijzen’) die een zwaarwegend advies moest geven over de vraag of, en zo ja in welke mate, het Rijk de gemeenten moet compenseren voor deze tekorten37. De uitspraak van de arbitragecommissie leidde ertoe dat het toenmalige kabinet de gemeenten compenseerde voor tekorten in 2022. Een structurele oplossing is er tot op heden niet, waardoor de afgelopen jaren keer op keer ‘incidentele’ middelen vrijgemaakt werden door het Rijk om de gemeenten tegemoet te komen.
Zo werd in de Voorjaarsnota € 3 miljard toegezegd voor de komende jaren38 en stelde het demissionaire kabinet bij de miljoenennota € 728 miljoen beschikbaar om gemeen ten te compenseren voor de jeugdzorgkosten van de afgelopen twee jaar39. In het licht van deze overschrijdingen is het opmerkelijk te noemen dat 73 procent van de gemeenten voor 2025 minder begroot heeft dan zij in 2024 uitgegeven hebben. Gemiddeld begrootten deze gemeenten 12 procent minder (mediaan 9 procent)40. Op elf gemeenten na hadden deze gemeenten in 2024 allemaal meer uitgegeven aan jeugdzorg dan zij begroot hadden (gemiddeld 22 procent). Hierbij kan een rol spelen dat gemeenten er wettelijk aan gehouden zijn
De Stand van de Jeugdzorg 2024
27
een sluitende begroting op te stellen, maar het werpt toch de vraag op hoe realistisch deze begrotingen zijn? Wellicht boeken gemeenten bij het opstellen van begrotingen de effecten van maatregelen om de kosten te beheersen in, maar op basis van ervaringen uit het verleden kan gesteld worden dat dergelijke, veelal ambitieuze maatregelen, de verwachtingen vaak niet waarmaken. De druk die de hoge kosten op gemeenten leggen kunnen ertoe leiden dat gemeenten trachten te sturen op kostenbeheersing. Het kan een prikkel voor gemeenten zijn om jeugdigen in de richting van de zorg in het kader van de Zorgverzekeringswet of de Wet langdurige zorg te sturen41. Het kan bovendien tot conflicten met aanbieders leiden, die in voorkomende gevallen zelfs uitmonden in rechtszaken over bijvoorbeeld de hoogte van tarieven en budgetplafonds42. Vanzelfsprekend zijn dergelijke conflicten niet bevorderlijk voor een goede inhoudelijke samenwerking tussen gemeenten en aanbieders. De fors toegenomen kosten van de jeugdzorg staan veelal centraal in het debat over de jeugdzorg. Gelet op de problemen die de hoge kosten met zich meeb rengen is dit begrijpelijk, maar het is belangrijk te beseffen dat deze focus op de kosten de aandacht voor de inhoud in de weg staat. Bovendien dient opgemerkt te worden dat als er meer financiële middelen beschikbaar zouden zijn, dit niet alle problemen op zou lossen43.
Meer geld aan zorg uitgeven leidt niet zonder meer tot betere zorg44. Bovendien blijkt uit onderzoek dat meer zorgaanbod ook meer zorgvraag kan creëren, met name vraag naar zorg die niet noodzakelijk is45. Daarnaast is het zo dat naar verwachting in de toekomst niet een gebrek aan financiële middelen, maar een tekort aan professionals de grootste belemmering vormt om aan de vraag naar jeugdzorg te voldoen. Personeelstekorten zij nu al een probleem en verwacht wordt dat de vraag naar personeel tussen 2024 en 2034 met 8 procent toeneemt, het aanbod van personeel met 3 procent afneemt, waardoor het personeelstekort oploopt van 1.000 naar 5.500 personen46
Actuele ontwikkelingen
De Stand van de Jeugdzorg 2024
29
Dit hoofdstuk in het kort: • Marges in de jeugdzorg laten in 2024 een verbetering zien, maar de druk blijft hoog. • Het aantal aanbieders met een negatief resultaat neemt af, maar blijft hoog. • De afgelopen anderhalf jaar zijn géén nieuwe aanbieders bij de JA in casuïstiek gekomen. • De meningen over marktwerking in de jeugdzorg zijn overwegend kritisch. • Ook in de jeugdzorg lijkt sprake van een onderbehandeling van zware zorgvragen en overbehandeling van lichte zorgvragen. • Vooralsnog lijkt het erop dat de inzet van lokale teams er niet toe leidt dat er minder jeugdigen in dure specialistische zorg terechtkomen. • De problemen in de jeugdbescherming zijn groot: te veel jeugdigen krijgen niet – of niet tijdig – de noodzakelijke bescherming, begeleiding en hulp die nodig is.
Financiële situatie aanbieders Uit de Trendanalyse financiële ontwikkelingen in de jeugdhulpsector 202447 van de JA bleek dat het financieel resultaat in de sector nog steeds onder druk staat. De gemiddelde winstmarge in de sector liet in 2023 een lichte verbetering zien ten opzichte van 2022: 1,5 procent ten opzichte van 1,2 procent. Een dergelijke gemid delde marge is toch zorgelijk laag te noemen: een marge van 2 procent tot 3 procent wordt noodzakelijk geacht voor een gezonde, toekomstbestendige bedrijfsvoering. Alleen kleine aanbieders, met een omzet van minder dan € 2 miljoen uit de Jeugdwet, haalden gemiddeld een marge boven de 2 procent. Een eerste analyse van alle jaarverantwoordingen van jeugdzorgaanbieders over 2024 wijst erop dat hun financiële situatie het afgelopen jaar verder verbeterd is48. Grote aanbieders realiseerden een gemiddelde gewogen marge van 2,5 procent, middelgrote aanbieders 2,2 procent en kleine aanbieders 3,7 procent49. Wanneer alleen wordt gekeken naar aanbieders die zowel in 2023 als in 2024 een jaar verantwoording gedeponeerd hebben, is eenzelfde beeld te zien. Ondanks de toegenomen gemiddelde marges realiseerde een behoorlijk deel van de aanbieders nog steeds negatieve marges: 10 procent van de kleine aanbieders, 16 procent van de middelgrote aanbieders en 21 procent van de grote aanbieders.
Hoewel geconcludeerd kan worden dat in 2023 de financiële druk op de sector is afgenomen en het erop lijkt dat deze ontwikkeling zich in 2024 heeft doorgezet, vormt de bestaande druk nog steeds een bedreiging. Niet alleen voor de continuïteit van de jeugdzorg, maar ook voor noodzakelijke investeringen in innovatie, onderhoud en transformatie. De JA zal later dit jaar uitvoerig ingaan op de financiële situatie van jeugdzorgaanbieders in 2024 in een nieuwe Trendanalyse. Dat de financiële situatie van jeugdzorgaanbieders in 2023 en 2024 verbeterd lijkt te zijn is consistent met het feit dat er de afgelopen anderhalf jaar géén nieuwe aan bieders bij de JA in casuïstiek gekomen zijn. Als een jeugdhulpaanbieder in zwaar
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
30
weer komt, komt de continuïteit van de jeugdzorg in gevaar. De (financieel) adviseurs van team casuïstiek van de JA kunnen dan interventies inzetten om de continuïteit van jeugdhulp te helpen waarborgen. Hierbij werkt het team volgens het draaiboek ‘Continuïteit Jeugdzorg’50.
Marktwerking Tegelijkertijd met de decentralisatie kreeg de jeugdzorg te maken met meer markt werking. Gemeenten werden verantwoordelijk voor het inkopen en organiseren van jeugdhulp. Marktwerking in de zorg is een controversieel thema waar de meningen behoorlijk over verschillen51. Naast principiële bezwaren, omdat zorg geen product is52, zijn er ook praktische bezwaren tegen. Marktwerking zou aanbieders moeten prikkelen om effectief, efficiënt en innovatief te zijn, maar het betekent ook dat zij met elkaar moeten concurreren. Dit kan een goede samenwerking in de weg staan. Bovendien moeten zowel gemeenten als aanbieders zich houden aan regels, bijvoor beeld bij aanbestedingen, die het bemoeilijken om in goed overleg te komen tot een optimaal zorgaanbod. Dit kwam ook naar voren uit de eerste evaluatie van de Jeugdwet53. Daarnaast kan marktwerking het afschalen van zorg in de weg staan, omdat aanbieders er belang bij hebben om de zorg voort te zetten omdat dit meer omzet betekent54. Zoals gezegd verschillen de meningen als het gaat om marktwerking in de zorg in brede zin, maar als het gaat om marktwerking in specifiek de jeugdzorg zijn vooral negatieve geluiden te horen. Sinds de decentralisatie is het aantal jeugdzorgaan bieders explosief gegroeid.
Exacte cijfers over het aantal aanbieders voor de decentralisatie ontbreken, maar het algemene beeld is dat het aantal sinds de decentralisatie fors is toegenomen. Jeugdzorg Nederland sprak recentelijk over inmiddels meer dan 6.000 aanbieders55. Uit cijfers van de Kamer van Koophandel zou zelfs blijken dat het er meer dan 8.500 zijn56. Dit brengt het risico met zich mee dat meer aanbod ook meer vraag creëert en dan met name vraag naar zorg die van geen of weinig toegevoegde waarde is57. Het lijkt erop dat dit in de jeugdzorg ook het geval is. Uit het veld krijgt de JA al jaren signalen dat de aanbieders die sinds 2015 tot de markt toegetreden zijn, zich vooral richten op lichte, vaak meer lucratieve vormen van zorg die wel de spreekwoordelijke krenten uit de pap genoemd worden. Hierdoor zou complexe, specialistische zorg verdrongen worden door eenvoudige zorg. Dat jeugdigen met relatief eenvoudige problemen snel gediagnosticeerd worden en zorg ontvangen terwijl jeugdigen met complexe problemen niet altijd passende zorg ontvangen werd ook geconstateerd door de Vereniging voor Gezondheidsrecht58. Dat marktwerking in het sociaal domein leidt tot een prikkel voor aanbieders om zich vooral op lichte zorg te richten, ten koste van zware zorg, werd recent ook bevestigd door het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP)59.
Uit de cijfers blijkt ook dat de toename van het gebruik van de jeugdzorg sinds 2015 vrijwel volledig veroorzaakt is door jeugdhulp zonder verblijf (zie hoofdstuk 2).
De Stand van de Jeugdzorg 2024
31
In de ggz wordt een vergelijkbare ontwikkeling geconstateerd, waarbij de markt werking ertoe bijdraagt dat mensen met zware psychische aandoeningen langer op zorg moeten wachten dan mensen met veel minder ernstige problemen, omdat aanbieders zich vooral richten op lichte zorg die vaak lucratiever is. Ook in de ggz levert het grootste deel van de ruim 7.000 aanbieders vooral lichte zorg60. Deze trend van onderbehandeling van zware klachten en overbehandeling van lichte klachten in de ggz werd ook door de zorgverzekeraars geconstateerd61. In de literatuur staat dit bekend als de mental health paradox62. Uit de sector komen steeds meer geluiden die er om vragen de marktwerking in de jeugdzorg in te perken. Eerder dit jaar stelde Boris van der Ham, voorzitter van de Branches Gespecialiseerde Zorg voor Jeugd (BGZJ): “Er staat ongelofelijk veel druk op de zorg in de jeugd en dat komt onder andere door de marktwerking. In 2015 is er marktwerking in de jeugdzorg gekomen. We zijn nu tien jaar verder. Het was de bedoeling dat het allemaal beter en goedkoper zou worden.
Het is allemaal niet beter en zeker niet goedkoper geworden.”63 Ook de Hervormingsagenda Jeugd stelt dat het noodzakelijk is dat de “negatieve effecten van marktwerking worden aangepakt.”64 De maatregelen die de Hervormingsagenda in dit kader noemt, zoals verplichtingen ten aanzien van de financiële bedrijfsvoering, aanpak van niet-integere aanbieders en voorwaarden aan winstuitkeringen, lijken vooral gericht op het tegengaan van hoge winsten en onrecht matigheid. In dit kader is er bijvoorbeeld het wetsvoorstel Integere bedrijfsvoering zorg- en jeugdhulpaanbieders, dat momenteel door de Tweede Kamer behandeld wordt65. Op dit wetsvoorstel kwam overigens kritiek van de Raad van State, die stelde dat onvoldoende duidelijk is waarom bestaande wetgeving ontoereikend is66. Uit het veld krijgt de JA signalen dat het wetsvoorstel te veel gericht is op het aanpakken van onrechtmatigheid als deze al plaatsgevonden heeft en te weinig op het voorkomen van onrechtmatigheid door niet-integere aanbieders van de markt te weren.
Reikwijdte De reikwijdte van de Jeugdwet is de afgelopen jaren vaak onderwerp van discussie geweest, omdat de Jeugdwet gemeenten wel verplicht er zorg voor te dragen dat “passende jeugdhulp ingezet wordt” maar niet definieert of afbakent wat ‘passende jeugdhulp’ inhoudt67. Dit leidt ertoe dat er vaak nauwelijks grenzen gesteld worden aan de toegang68 omdat voor gemeenten niet duidelijk is of en hoe zij de zorg kunnen begrenzen. In voorkomende gevallen heeft de rechter ook geoordeeld dat gemeenten het begrip jeugdhulp te beperkt uitleggen69. Om aan deze onduidelijkheid een einde te maken, is een wetsvoorstel in voorbereiding dat de reikwijdte van de jeugdhulpplicht afbakent om de druk op de jeugdhulp te verminderen. De Hervormingsagenda Jeugd stelde dat dit wetsvoorstel in het najaar van 2024 bij de Tweede Kamer ingediend zou worden, maar dit is tot op heden nog niet gebeurd. Inmiddels is de verwachting dat dit in de loop van 2026 zal gebeuren70.
Jeugdautoriteit
De Stand van de Jeugdzorg 2024
32
Er zijn overigens ook kanttekeningen te plaatsen bij het afbakenen van de reikwijdte van de Jeugdwet. Zo wordt erop gewezen dat de zorgvragen hier niet door verdwij nen, maar ergens anders terechtkomen waardoor een waterbedeffect optreedt71. Ook wordt erop gewezen dat een afbakening van de jeugdhulpplicht tot sociaal economische ongelijkheid kan leiden, omdat beperkingen bij de toegang voor laagopgeleide ouders een grotere barrière zullen zijn dan voor hoogopgeleide ouders72. Bovendien blijkt uit onderzoek dat het effect van een eventuele beperking van de reikwijdte vooralsnog niet goed te kwantificeren is, maar waarschijnlijk niet tot grote kostenbesparingen zal leiden73. Ook de Deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd meent dat er te hoge verwachtingen zijn van de effecten van het afbakenen van de jeugdhulpplicht74. Dat de meningen over het afbakenen van de reikwijdte verdeeld zijn, bleek ook uit een recente reeks interviews in Binnenlands Bestuur waarin verschillende stakeholders gevraagd werd te reageren op dit voornemen. In deze reeks stelde advocaat en inkoopadviseur Tim Robbe dat deze wet niet nodig is, omdat gemeenten al de mogelijkheid hebben om de jeugdhulp af te bakenen door in hun verordening op te nemen welke hulp vergoed wordt.
Dat dit nauwelijks gebeurt is volgens hem te wijten aan een gebrek aan kennis en een gebrek aan politieke durf om keuzes te maken75. Jeroen Regtuijt, bestuurslid bij Jeugdzorg Nederland, is daarentegen van mening dat het afbakenen van de jeugdhulpplicht een goede zaak is. Hij meent dat er nu te veel verschillen tussen gemeenten zijn, wat leidt tot rechtsongelijkheid en extra admini stratieve lasten. Het wetsvoorstel kan volgens hem voor duidelijkheid zorgen76. Hoogleraar Annemiek Harder vraagt zich af of het wetsvoorstel wel een oplossing is. Zij vindt wel dat kritisch gekeken mag worden of hulp noodzakelijk is, maar meent dat dit beter door professionals beoordeeld kan worden. Daarnaast stelt zij dat vooral beter gekeken zou moeten worden naar de kwaliteit van de zorg: gemeenten zouden beter moeten weten welke hulp werkt en in welke omstandigheden77. FNV-bestuurder Maaike van der Aar is nog minder overtuigd van het nut van het afbakenen van de jeugdhulpplicht. Zij meent dat het een vorm van symptoombestrijding is, die bedoeld is om kosten te besparen en niet om de oorzaak van de toenemende zorgvraag aan te pakken. Ook zij vindt dat de beoordeling wie wel en geen zorg nodig heeft bij professionals zou moeten liggen78.
Ontwikkelingen rond lokale teams De rol van lokale teams in het jeugdzorgstelsel wordt naar verwachting in de toekomst belangrijker. De Hervormingsagenda Jeugd zet in “op een beweging richting stevige lokale teams”79. Hiertoe heeft de VNG een richtinggevend kader ontwikkeld voor “toegang, lokale teams en integrale dienstverlening” dat overigens breder is dan alleen jeugdzorg maar bijvoorbeeld ook betrekking heeft op de Wet maatschappelijke ondersteuning. Dit kader beschrijft de kenmerken waar wijkteams aan moeten voldoen80. Ook het advies Groeipijn van de Deskundigencommissie Hervormingagenda Jeugd onderschrijft het belang van de lokale teams. Het advies