Bijlage 4. Rapport herontwerp februari 2025
Tekst van het document
HERONTWERP DIENSTVERLENING PARTICIPATIEWET UITWERKING ALTERNATIEVE SCENARIO’S
FEBRUARI 2025
INHOUD
SAMENVATTING
2
1.Inleiding
1
1.1 De opdracht: een frisse blik
1
1.2 Beoogd resultaat herontwerp
2
1.3 Een scenario analyse
2
1.4 Een gedragen proces met een veelzijdige uitkomst
2
1.5 Besluitvorming: eerste half jaar 2025
2
1.6 Leeswijzer
3
DEEL 1 DE BASIS
5
2. De scenario’s
5
2.1 Algemene uitgangspunten
5
2.2. Huidige situatie (scenario 0)
6
2.3 Scenario’s dienstverlening werk, inkomen en re-integratie
7
2.4 Scenario’s Wsw/Nieuw Beschut werk
10
3. Context en handvatten
12
3.1 Landelijke en regionale context
12
3.2 Inhoudelijke beoordeling dienstverlening aan de inwoner
12
3.3 Uitgangspunten financiële analyse
14
3.4 Doelgroep- en volumeontwikkeling Participatiewet
15
DEEL 2 DE ANALYSE
16
4. Inhoudelijke analyse
16
4.1 Scores totaaloverzicht en samenvatting
16
4.2 Toelichting scenario 1
18
4.3 Toelichting scenario 2
19
4.4 Toelichting scenario 3
20
4.5. Aandachtspunten, risico’s en vervolgvragen
22
5. Samenvatting financiële analyse Bureau Berenschot
24
6.Aanbevelingen, (af)wegingen en de dialoog
27
6.1 Keuzes en aanbevelingen bij álle scenario’s
27
6.2 Aanbevelingen vanuit het financiële rapport
28
6.3 Criteria als startpunt voor een open dialoog
28
DEEL 3 INTEGRALE FINANCIËLE RAPPORTAGE BUREAU BERENSCHOT BIJLAGEN PEST-analyse Geraadpleegde publicaties Data per 1 juli 2024
30
SAMENVATTING De opdracht In februari 2023 gaven de drie colleges van Beverwijk, Heemskerk en Velsen opdracht om met een frisse blik te onderzoeken wat nodig is om de dienstverlening vanuit de Participatiewet in de IJmond te optimaliseren en toekomstbestendig te maken. De ‘frisse blik’ hield in dat de huidige organisatiestructuur niet het vertrekpunt was. Hierdoor kon worden gezocht naar oplossingsrichtingen die verder gaan dan het verbeteren van de samenwerking tussen de drie gemeenten en IJmond Werkt!. Daarbij is ook gekeken naar de relatie met aanpalende domeinen van de Participatiewet, zoals schulden en minima, inburgering en Wmo en Jeugd. De belangrijkste resultaten van het herontwerp moeten zijn: 1. het bieden van zo goed mogelijke ondersteuning en dienstverlening aan inwoners van Beverwijk, Heemskerk en Velsen die een beroep doen op de Participatiewet. 2. een financieel toekomstbestendige inrichting 3. een toekomstbestendige dienstverlening en een organisatiestructuur die eenvoudig kan meebewegen met nieuwe ontwikkelingen Vijf scenario’s op basis van de Regionale probleemanalyse 2024 Op basis van de regionale probleemanalyse die in het eerste kwartaal van 2024 is gedeeld, zijn vijf scenario’s gedefinieerd. Drie scenario’s hebben betrekking op de dienstverlening op het gebied van werk, inkomen en re-integratie door de drie gemeenten en IJmond Werkt!.
Afhankelijk van de keuze wordt de IJmondiale samenwerking tussen Beverwijk, Heemskerk en Velsen geïntensiveerd, ontbonden en lokaal ingericht of vergaand geharmoniseerd. Een besluit over de re-integratiedienstverlening en de toekomst van IJmond Werkt! is onlosmakelijk verbonden met de toekomst van de Wsw/Nieuw Beschut werk infrastructuur van IJmond Werkt!. Hiervoor zijn twee scenario’s opgesteld, die in dit rapport kort worden toegelicht. De verkenning van deze scenario’s is in gang gezet en een uitkomst volgt later in 2025. Een gedragen proces De scenario’s zijn behoorlijk onderscheidend en scherp afgebakend opgesteld, zodat tot besluitvorming ruimte blijft voor een ‘brede, open blik’. Medewerkers van Beverwijk, Heemskerk, Velsen en IJmond Werkt! hebben gelijkwaardig en vanuit verschillende rollen, functies en invalshoeken bijgedragen aan de analyse van de scenario’s. Geen eenduidige uitkomst Dit rapport laat zien dat zowel de inhoudelijke als de financiële analyse niet in één overduidelijke richting wijzen. Voor alle betrokken partijen staat de dienstverlening aan de inwoners van Beverwijk, Heemskerk en Velsen centraal. Maar zelfs vanuit die gedachte leidt elke keuze tot andere dilemma’s en vervolgstappen. De analyse Bij besluitvorming staan de volgende vragen centraal: 1.
In welke mate biedt elk scenario échte meerwaarde voor onze inwoners en welke keuzes zijn daarbij nodig ? 2. Hoe verhouden consequenties, kosten en (des)investeringen zich tot tot de verbeteringen? 3. Wat betekent elk scenario voor de verschillende betrokken partijen? 4. Welke risico’s en/of aandachtspunten brengt elk scenario met zich mee?
Dit rapport bestaat uit: 1. een inhoudelijke analyse van de drie scenario’s werk, inkomen en re-integratie 2. een financiële doorrekening van de drie scenario’s werk, inkomen en re-integratie door Bureau Berenschot Uitkomst inhoudelijke analyse De drie scenario’s zijn gebaseerd op twee afwegingen: de intensiteit van samenwerking tussen de drie gemeenten (autonomie) en de schaal waarmee de dienstverlening in eigen beheer wordt ingevuld of wordt ingekocht bij externe marktpartijen. Scenario 1 Integrale samenwerkingsvariant Scenario 1 is de maximale samenwerkingsvariant. De drie gemeenten brengen alle uitvoerende teams, maar ook de aansturing, beleid en ondersteuning op het gebied van inkomen, werk en reintegratie onder in één nieuwe regionale uitvoeringsorganisatie. De nieuwe uitvoeringsorganisatie is groter dan het huidige IJmond Werkt! (IJW!) en heeft een breder bereik. Het omvat namelijk ook de dienstverlening op het gebied van inkomen, minima, schulden, bijzondere bijstand, inburgering, participatie en activering. Dit scenario scoort het sterkst op toekomstbestendigheid, regionale samenwerking in de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond en op financieel draagvlak voor de Wsw/Nieuw Beschut infrastructuur.
Dit heeft te maken met de stevige en langdurige organisatorische borging van de samenwerking, de mogelijkheid om budgetten binnen de IJmond in te zetten waar deze nodig zijn en de omvang die ontstaat door bundeling van alle dienstverlening in één organisatie. Daar staat tegenover dat de impact op het werkgeverschap groot is, de transitie naar de nieuwe organisatie grote investeringen en een lange adem vraagt en dat de lokale autonomie minimaal is. De dienstverlening voor de inwoner kan in vrij hoge mate integraal worden ingericht, maar er ontstaat een extra nieuw loket wat tot verwarring kan leiden. Scenario 2 Individueel en situationele samenwerking Scenario 2 is de minimale samenwerkingsvariant. De drie gemeenten beëindigen voor de re-integratiedienstverlening de IJmondiale samenwerking. De IJmondiale samenwerking op het gebied van Wsw/Nieuw beschut werk wel blijft bestaan. De gemeentelijke teams verzorgen in dit scenario alle dienstverlening op het gebied van inkomen, werk en re-integratie vanuit eigen teams en alleen voor hun eigen inwoners. Elke gemeente breidt haar teams uit met de kennis en capaciteit die nodig is voor re-integratiedienstverlening. Zij kunnen in dit scenario ook de keuze maken om dit (geheel of deels) in te kopen bij derden.
Dit scenario scoort het sterkst op lokale flexibiliteit en keuzevrijheid én de mogelijkheid om per gemeente het volledige sociale domein in te richten rondom de inwoner. Kanttekening is dat bij het laatste de mogelijkheden verschillen al naar gelang de omvang van de gemeente. Nadelen van dit scenario is zijn de sterke invloed van politieke verschuivingen en daarmee de toekomstbestendigheid en de grote impact voor de re-integratiemedewerkers en het achterblijvende deel Wsw/Nieuw Beschut werk bij IJmond Werkt!. Tot slot groeien de onderlinge verschillen tussen de gemeenten wat uitdagingen met zich kan meebrengen in de samenwerking in de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond.
Scenario 3 Maximale harmonisatie Scenario 3 gaat uit van maximale regionale harmonisatie van de dienstverlening aan de inwoner in combinatie met een lichtere organisatiestructuur. Inwoners van Beverwijk, Heemskerk en Velsen ontvangen dienstverlening vanuit de eigen gemeente, maar de drie gemeenten werken op dezelfde manier en vanuit eenzelfde aanpak op het gebied van re-integratie, inkomensverstrekking, minima-regelingen en inburgering. De werkprocessen en het instrumentarium worden geharmoniseerd net als de functieprofielen. Dit scenario scoort hoog op het slim en flexibel organiseren van maatwerk rondom de inwoner, bundeling van HR in een krappe arbeidsmarkt en regionale samenwerking in de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond. Een deel van het aanbod van IJmond Werkt! blijft behouden voor de regio, aangevuld met externe dienstverlening. Daar staat tegenover dat de toekomstbestendigheid onder druk staat doordat de samenwerking is gebaseerd op consensus in combinatie met een lichte governancestructuur. Net als scenario 2 is de impact op het achterblijvende deel Wsw/Nieuw Beschut werk bij IJmond Werkt! groot. Uitkomst financiële analyse Uit de doorrekening blijkt dat de totale kosten per scenario dicht bij de huidige kosten liggen.
Scenario 1 en 2 leveren iets lagere totale kosten op, terwijl scenario 3 iets hogere kosten heeft, beide in vergelijking met het huidige scenario. De verschillen zijn te klein om duidelijke conclusies te trekken over welk scenario financieel voordeliger is. Bij het verschuiven van taken ontstaan financiële verschuivingen bij het sociaal ontwikkelbedrijf. Ook verschillen de uitwerkingen van de aannames en verschuivingen op het financiële resultaat van de individuele gemeenten. Dit levert het volgende beeld op: • • •
Beverwijk: Het huidige scenario laat een positief resultaat zien, evenals alle scenario’s. Scenario 1 geeft echter het kleinste positieve resultaat. Heemskerk: Het huidige scenario geeft een negatief resultaat. Alleen scenario 1 zorgt voor een positief resultaat. Velsen: Het huidige scenario heeft een negatief resultaat. Alle scenario’s leveren een positief resultaat op, waarbij scenario 1 het beste resultaat biedt.
Tot slot is een indicatieve raming gemaakt van de incidentele kosten voor de overgang van de
huidige situatie naar de verschillende scenario's. Voor scenario 1 worden de incidentele kosten geraamd op € 3.500.000. Hierin zijn de efficiëntievoordelen die redelijkerwijs pas na enkele jaren worden gerealiseerd als kosten opgenomen. Voor scenario 2 worden de kosten geschat op € 2.300.000. Voor scenario 3 worden de kosten geraamd op € 2.900.000. Deze bedragen omvatten ook een schatting van de frictiekosten voor boven-formatief personeel. Enkele posten vereisen nader onderzoek, wat buiten de scope van deze opdracht viel. Conclusie Zowel de inhoudelijke als de financiële analyse leiden niet tot een overduidelijke eenduidige uitkomst. Elk scenario brengt eigen voor- en nadelen met zich mee. Daarnaast zullen de doelgroepen voor de Participatiewet de komende jaren toenemen en verzwaren. Dit doelgroepen- en volume-vraagstuk vraagt in élk scenario om een visie en keuzes ten aanzien van de inwoner en de rol en positie van gemeenten ten opzichte van andere partijen. Het gaat daarbij onder andere om keuzes ten aanzien van:
• • •
prioritering in dienstverlening aan doelgroepen inzet op handhaving, rechtmatigheid en beperking van herinstroom het positioneren en afbakenen van de dienstverlening vanuit de Participatiewet ten opzichte die van van samenwerkingspartners
De vraag of de drie gemeenten deze keuzes samen of afzonderlijk aanpakken gaat hieraan vooraf. De effecten van deze keuzes zijn in deze fase niet concreet te maken en daarom in de analyse niet meegenomen. Handvat voor dialoog in de stap naar besluitvorming In de besluitvorming hebben verschillende partijen een formele rol vanuit diverse invalshoeken: gemeenteraden, ondernemingsraden en de afzonderlijke colleges. Elk van deze perspectieven zal een ander zwaartepunt opleveren. Om tot een keuze te komen is een diepgaande dialoog nodig met betrokken partijen over welke criteria het meest doorslaggevend zijn bij een keuze. Dit rapport wordt in het eerste kwartaal van 2025 gedeeld en besproken met betrokken partijen. Na het ophalen van reacties en aanbevelingen start de fase van besluitvorming. Na besluitvorming in het eerste halfjaar van 2025 wordt het voorkeursscenario verder uitgewerkt in een transitieplan waarna de inrichting van de nieuwe koers kan beginnen. De ideale keuze komt niet uit dit rapport. Het is wél mogelijk om de beste mogelijke keuze te maken, door te starten met een open dialoog met inzicht in ieders afwegingen en dilemma’s. Het is een gesprek dat nog niet eerder zo breed is gevoerd.
1. Inleiding Net als veel andere gemeenten in Nederland staan Beverwijk, Heemskerk en Velsen voor grote uitdagingen in de uitvoering van de Participatiewet en de rol en positie van IJmond Werkt! daarin. De afgelopen jaren is binnen de bestaande organisatie- en samenwerkingsstructuur hard gewerkt om financiële en inhoudelijke knelpunten het hoofd te bieden. Veel oplossingen bleken echter slechts tijdelijk succesvol. Gaandeweg werd duidelijk dat de huidige werkwijze niet meer volstaat en dat de urgentie om hierin verandering aan te brengen groeide. Een urgent vraagstuk Dankzij de krapte op de arbeidsmarkt is de werkloosheid lager dan ooit. Meer mensen dan voorheen werken. Dat is positief, maar het betekent ook dat de samenstelling van de groep mensen die nog niet werkt, verandert. De werkzoekenden van dit moment hebben een grotere afstand tot betaald werk dan gemiddeld een aantal jaar geleden. Daarnaast zijn gemeenten met de introductie van de Participatiewet in 2015 verantwoordelijk voor nieuwe doelgroepen met een zwaardere ondersteuningsbehoefte. Dit gaat onder andere om mensen met een Wajong-uitkering of een Nieuw Beschut-werk indicatie1. De grotere afstand tot werk heeft niet alleen te maken met de werkzoekende zelf: werk verandert snel en wordt onder andere onder invloed van digitalisering complexer. Daarmee schuift de lat van werkgevers omhoog.
Verder zorgt personele krapte voor een hogere werkdruk bij bedrijven. Werkgevers willen/kunnen daardoor minder ruimte maken voor de rustige opbouw en begeleiding die de huidige werkzoekenden nodig hebben en het aantal laagdrempelige (leer)werkplekken en stageplaatsen neemt gaandeweg af. Knelpunten in een re-integratietraject liggen steeds vaker op het gebied van schulden, psychische problemen, taal en cultuur, dakloosheid en de gezinssituatie. Passende re-integratiedienstverlening vraagt steeds meer om het kunnen combineren van re-integratie met ondersteuning op levensgebieden die buiten de Participatiewet vallen. Re-integratiedienstverlening wordt dus steeds specialistischer en complexer zowel op het niveau van beleid als in de uitvoering. In een krappe arbeidsmarkt is het vinden en borgen van die kennis niet eenvoudig. Daarnaast kost de begeleiding per inwoner meer tijd. Dit vraagt om een kleinere caseload, tijd en ruimte om de verbinding te maken met nieuwe netwerken en om nieuwe instrumenten en interventies te ontsluiten. De verzwaring van de ondersteuningsbehoefte en de attitude van werkgevers heeft ook gevolgen voor IJmond Werkt. Het aantal detacheringen naar reguliere werkgevers neemt af en de bedrijven van IJmond Werkt hebben steeds meer moeite om kostendekkend te kunnen werken.
Tot slot staan gemeenten voor een enorme financiële uitdaging: de huidige en toekomstige financiële middelen die gemeenten ontvangen sluiten niet meer aan op de complexe participatieopgave en op de kostenstijgingen die dit met zich meebrengt.
1.1 De opdracht: een frisse blik In februari 2023 gaven de drie colleges van Beverwijk, Heemskerk en Velsen opdracht om met een frisse blik te onderzoeken wat nodig is om de dienstverlening vanuit de Participatiewet te optimaliseren en toekomstbestendig te maken. De ‘frisse blik’ hield in dat de huidige organisatiestructuur niet het vertrekpunt was. Hierdoor kon worden gezocht naar oplossingsrichtingen die verder gaan dan het verbeteren van de samenwerking tussen de drie
1 De ‘bultrug van Berenschot’ laat zien hoe de doelgroepen van de Participatiewet zich de komende jaren (zouden) ontwikkelen en is nader toegelicht in paragraaf 3.4 van dit rapport.
1
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
gemeenten en IJmond Werkt!. Daarbij is ook gekeken naar de relatie met aanpalende domeinen van de Participatiewet, zoals schulden en minima, inburgering en Wmo en Jeugd. 1.2 Beoogd resultaat herontwerp De belangrijkste resultaten van het herontwerp moeten zijn: 1. het bieden van zo goed mogelijke ondersteuning en dienstverlening aan inwoners van Beverwijk, Heemskerk en Velsen die een beroep doen op de Participatiewet. 2. een financieel toekomstbestendige inrichting 3. een toekomstbestendige dienstverlening en een organisatiestructuur die eenvoudig kan meebewegen met nieuwe ontwikkelingen 1.3 Een scenario analyse Op basis van de regionale probleemanalyse, die in het eerste kwartaal van 2024 is gedeeld, zijn vijf scenario’s gedefinieerd. Drie scenario’s hebben betrekking op de dienstverlening op het gebied van werk, inkomen en re-integratie door de drie gemeenten en IJmond Werkt!. Deze zijn scherp afgebakend en behoorlijk onderscheidend opgesteld, zodat tot besluitvorming ruimte blijft voor een ‘brede, open blik’. Een besluit over de re-integratiedienstverlening en de toekomst van IJmond Werkt! is sterk verbonden met de toekomst van de Wsw/Nieuw Beschut werk infrastructuur van IJmond Werkt!. Hiervoor zijn twee scenario’s opgesteld, die in dit rapport worden toegelicht. De verkenning van deze scenario’s is in gang gezet. De uitkomst volgt later in 2025.
Dit rapport houdt de focus op de toekomst van de re-integratiedienstverlening vanuit de Participatiewet. Effecten die relevant zijn voor de relatie met de scenario’s Wsw/Nieuw Beschut werk zijn meegenomen in de analyse. 1.4 Een gedragen proces met een veelzijdige uitkomst Bij de start van de opdracht is meegegeven de tijd te nemen voor een gedragen proces. Medewerkers van Beverwijk, Heemskerk, Velsen en IJmond Werkt! hebben gelijkwaardig en vanuit verschillende rollen, functies en invalshoeken bijgedragen aan de analyse van de scenario’s. Ook zijn medewerkers, raadsleden en ondernemingsraden in een vroeg stadium en naar behoefte geïnformeerd over deze opdracht en de voortgang. Een gedragen proces is nadrukkelijk niet hetzelfde als een eenduidig gedragen uitkomst. In de besluitvorming staat voor alle partijen de dienstverlening aan de inwoners van Beverwijk, Heemskerk en Velsen centraal. Maar zelfs vanuit die gedachte leidt elke keuze tot andere dilemma’s en vervolgstappen. Deze analyse laat zien dat op dit ‘veelkoppige’ vraagstuk niet één klip en klaar antwoord mogelijk is. Dit rapport biedt een zo volledig mogelijk handvat als basis voor het goede gesprek en de juiste afwegingen en overwegingen bij een besluit over de toekomst van de dienstverlening uit de Participatiewet in de regio IJmond. Het is een gesprek dat nog niet eerder zo breed is gevoerd.
1.5 Besluitvorming: eerste half jaar 2025 Dit rapport wordt in het eerste kwartaal van 2025 gedeeld en besproken met de betrokken partijen. Na het ophalen van reacties en aanbevelingen start de fase van besluitvorming. Daarin
2
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
worden de gebruikelijke (inspraak-)routes en procedures gevolgd, onder andere met gemeenteraden en ondernemingsraden. Afhankelijk van de keuze wordt de IJmondiale samenwerking tussen Beverwijk, Heemskerk en Velsen geïntensiveerd, ontbonden en lokaal ingericht of vergaand geharmoniseerd. Relevant bij een keuze is dat: • de focus ligt op de Participatiewet, maar dat het vraagstuk het bredere sociale domein raakt • het besluit gaat over de toekomst van regionale samenwerking in de IJmond op dit thema. Dit leidt tot afwegingen tussen lokale en regionale ambities en belangen
Na besluitvorming in het eerste halfjaar van 2025 wordt het voorkeursscenario verder uitgewerkt in een transitieplan waarna de inrichting van de nieuwe koers kan beginnen. De fase van operationalisering neemt langere tijd in beslag. De urgentie om in het eerste half jaar van 2025 richting te kiezen is echter groot, want: • •
sinds de start van de opdracht (april 2023) groeien de financiële uitdagingen bij de drie gemeenten en IJmond Werkt! (zoals voorzien). Zicht op de nieuwe structuur is belangrijk om als gemeenten financieel tijdig te kunnen voorsorteren voor de komende jaren Medewerkers van de drie gemeenten en IJmond Werkt! zijn vanaf de start betrokken bij het traject van herontwerp. Dat het nodige zal veranderen staat vast. De onzekerheid over de toekomst van het werk groeit (vooral bij IJmond Werkt!) en het is belangrijk om medewerkers op afzienbare termijn duidelijkheid te geven
1.6 Leeswijzer Bij besluitvorming staan de volgende vragen centraal: 1. In welke mate biedt elk scenario échte meerwaarde voor onze inwoners? 2. Hoe verhouden consequenties, kosten en (des)investeringen zich tot tot de verbeteringen? 3. Wat betekent elk scenario voor de verschillende betrokken partijen? 4. Welke risico’s en/of aandachtspunten brengt elk scenario met zich mee? Om antwoord te kunnen geven op deze vragen, bestaat dit rapport uit: • een inhoudelijke analyse van de drie scenario’s werk, inkomen en re-integratie • een financiële doorrekening van de drie scenario’s door Bureau Berenschot
3
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
De opbouw is als volgt: Samenvatting Hoofdstuk 1 Inleiding Deel 1 De basis Hoofdstuk 2 De scenario’s Hoofdstuk 3 Context en handvatten Deel 2 De analyse Hoofdstuk 4 Inhoudelijke analyse van de scenario’s Hoofdstuk 5 Samenvatting financiële analyse Berenschot Hoofdstuk 6 Aanbevelingen, (af)wegingen en de dialoog Deel 3 Integrale financiële analyse Berenschot Bijlagen PEST-analyse Geraadpleegde publicaties Data per 1 juli 2024
4
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
DEEL 1 DE BASIS 2. De scenario’s In april 2024 hebben de drie verantwoordelijk wethouders op basis van de regionale probleemanalyse een aantal ‘servetschetsen’ opgesteld. In juni 2024 hebben zij deze vertaald in vijf concrete scenario’s. De scenario’s zijn met opzet scherp afgebakend en behoorlijk onderscheidend gedefinieerd, zodat tot besluitvorming ruimte blijft voor een ‘brede, open blik’. Raadsleden van Beverwijk en Heemskerk hebben in mei en juni 2024 gereageerd op de probleemanalyse en aanbevelingen meegegeven. Hun inbreng past goed binnen de gekozen scenario’s. De agendacommissie van de raad van Velsen koos voor een bijdrage in een latere, meer concrete fase. Drie scenario’s hebben betrekking op de dienstverlening op het gebied van werk, inkomen en reintegratie. Twee scenario’s gaan over de toekomst van de Wsw/Nieuw Beschut werk infrastructuur. Dit onderscheid is nodig omdat de aard van de dienstverlening verschilt en daarmee ook de analyse. In de afwegingen en keuzes hangen de uitkomsten met elkaar samen. De Wsw/Nieuw Beschut werk infrastructuur moet inhoudelijk verbinding kunnen maken met re-integratiedienstverlening. Daarnaast zijn er financieel en organisatorisch voor- en nadelen aan verschillende combinaties tussen de scenario’s en de Wsw/Nieuw Beschut werk infrastructuur.
2.1 Algemene uitgangspunten Bij het vaststellen van de scenario’s is een aantal algemene uitgangspunten gehanteerd: • •
•
•
•
Het uitgangspunt in alle scenario’s is een integrale aanpak die dienstverlening op het gebied van inkomen en werk, bijzondere bijstand, schuldhulpverlening en inburgering eenvoudig kan combineren De focus van de scenario’s ligt op de Participatiewet en direct aanpalende dienstverlening. In deze analyse is niet gekozen voor een vergaande samenvoeging van budgetten en beleid voor Participatiewet met die van Wmo en jeugd. In de beoordeling wordt wel meegewogen in welke mate elk scenario verbinding kan maken met het brede sociale domein. In lijn met actuele economische verkenningen gaat het herontwerp uit van blijvende krapte op de arbeidsmarkt. De nieuwe structuur moet flexibel genoeg zijn om reguliere schommelingen door de jaren heen op te vangen. Grote ontregelende gebeurtenissen, zoals vertrek van Tata Steel uit de regio, een pandemie of oorlog zijn buiten beschouwing gelaten. Deze zijn onvoorspelbaar en hiervoor is de Participatiewet niet het eerste aanknopingspunt. Het herontwerp is in lijn met de herziening van de Participatiewet en andere herzieningen van wetten en regelingen op het gebied van werk, inkomen en participatie door het Rijk. Daarnaast is meegewogen in welke mate de nieuwe werkwijze aansluit op de samenwerking binnen de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond. Op het gebied van Wsw/Nieuw Beschut blijven de drie gemeenten samenwerken.
Deze dienstverlening is een essentiële bouwsteen binnen de Participatiewet, maar de schaalgrootte om dit per gemeente te organiseren is te klein.
5
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
Regionale probleemanalyse 2024 In 2021 publiceerde bureau Berenschot in opdracht van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) het rapport Beschikbare en de benodigde financiële middelen voor de Participatiewet. Dit rapport geeft, samen met andere recente onderzoeken, inzicht in hoe het komt dat veel gemeenten en ontwikkelbedrijven vastlopen in de uitvoering van de Participatiewet. Dit heeft geleid tot het wetsvoorstel Participatiewet in Balans. Het Rijk voert op meerdere fronten aanpassingen door die moeten leiden tot een betere aansluiting van de Participatiewet op de actuele praktijk. Het rapport van Berenschot was een belangrijk vertrekpunt bij de opdracht tot herontwerp. Maar om zicht te krijgen op de specifieke knelpunten en dynamiek in de regio IJmond kozen de opdrachtgevers ervoor te starten met een regionale probleemanalyse. In het eerste kwartaal van 2024 is de regionale probleemanalyse gedeeld, getoetst en vastgesteld. De analyse bevestigt dat het landelijke beeld ook geldt voor de IJmond. De invloed van de gemeenten Beverwijk, Heemskerk en Velsen op deze vraagstukken is beperkt. De drie gemeenten hebben echter wel invloed op hóe zij de dienstverlening voor de inwoners organiseren en inrichten. Op dit vlak bevat de regionale probleemanalyse diverse aanknopingspunten.
Het gaat om een combinatie van inhoudelijke keuzes en een andere manier van organiseren en inrichten.
2.2. Huidige situatie (scenario 0) Op dit moment hebben vier organisaties een rol in de dienstverlening vanuit de Participatiewet, namelijk de drie gemeenten en IJmond Werkt!. De drie gemeenten werken voor de uitvoering van een deel van de re-integratiedienstverlening en voor Wsw/Nieuw beschut samen in de GR IJmond Werkt!. Focus van de reintegratiedienstverlening ligt op mensen bij wie aanknopingspunten zijn voor re-integratie of activering en participatie in het kader van re-integratie. Dienstverlening op het gebied van inkomen, inburgering en ook activering van mensen voor wie werk nog een stap te ver is, wordt gedaan door de uitvoeringsteams van de drie gemeenten. De afstemming tussen de drie gemeenten op het gebied van re-integratie door IJmond Werkt! is intensief en gericht op harmonisatie van beleid. Op andere onderdelen van de Participatiewet is dit vrijblijvender. Dit leidt tot verschillende beleidskeuzes, andere werkprocessen en soms ook tot uiteenlopende keuzes in de samenwerking met IJmond Werkt!. IJmond Werkt! is een Gemeenschappelijke Regeling (GR). De organisatievorm is een zogeheten Openbaar lichaam met een Algemeen en een Dagelijks Bestuur en een directeur. De uitvoeringstaken rondom de Wsw zijn gedelegeerd aan het Algemeen bestuur.
De taken op het gebied van re-integratie en Nieuw Beschut worden door het Algemeen bestuur en de directeur uitgevoerd op basis van mandaatbesluiten van de colleges. In de financiële begroting van IJmond Werkt!! zijn de taakgebieden re-integratie en Wsw/Nieuw Beschut sterk met elkaar verweven.
6
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
2.3 Scenario’s dienstverlening werk, inkomen en re-integratie De drie scenario’s voor dienstverlening op het gebied van werk, inkomen en re-integratie hebben betrekking op het onderdeel van IJmond Werkt! dat zich richt op re-integratie (Ontwikkeling) en de teams van de drie gemeenten die zich richten op inkomen, minima, schulden, bijzondere bijstand, inburgering en (deels) op participatie en activering. De drie scenario’s zijn gebaseerd op: (1) de intensiteit van samenwerking tussen de drie gemeenten (lokale autonomie) en (2) de schaal waarmee de dienstverlening in eigen beheer wordt ingevuld of wordt ingekocht bij externe marktpartijen. Scenario 1 Intensieve en langdurige samenwerking Scenario 1 is de maximale samenwerkingsvariant. Het uitgangspunt is langdurige regionale samenwerking met een sterke borging door middel van de organisatiestructuur. Dit scenario gaat uit van het solidariteitsbeginsel: budgetten worden ingezet voor inwoners van de IJmond die het nodig hebben. Woonplaats is niet meer relevant voor de dienstverlening binnen de IJmond. Doordat de lokale budgetten worden overgezet naar de regionale organisatie is de invloed en impact van lokale politieke veranderingen klein. Dit maakt sturing op regionale lange-termijndoelen eenvoudiger, maar betekent ook afstand tussen politiek en uitvoering.
De drie gemeenten brengen alle uitvoerende teams, aansturing, beleid en ondersteuning op het gebied van inkomen, werk en re-integratie (inclusief schulden, minimaregelingen en inburgering) onder in één juridisch eigenstandige uitvoeringsorganisatie. De oude organisatie IJmond Werkt! komt te vervallen en wordt opgenomen in de nieuwe organisatie. De nieuwe organisatie heeft een breder bereik dan het huidige IJmond Werkt!: het omvat alle dienstverlening op het gebied van inkomen, minima, schulden, bijzondere bijstand, inburgering en re-integratie. De organisatie manifesteert zich (fysiek en digitaal) onder één nieuwe naam, dus niet onder de naam van de gemeente of het huidige IJmond Werkt!. Gemeente-specifieke aanpakken waaronder het brede gesprek (Velsen), inzet serviceplein (Heemskerk) en de aanpak via Wijkteams (Beverwijk) gaan op in een nieuwe regionale werkwijze.
7
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
Het werkgeverschap voor alle medewerkers die een rol hebben in uitvoering, beleid, sturing of ondersteuning van de dienstverlening gaat over naar de nieuwe organisatie. Er komt een nieuw regionaal functiehuis met een eigen aansturing. Dit is een intensief traject waarin aandacht nodig is voor cultuur, verbinding en teamvorming. Ook ondersteunende functies en systemen worden geüniformeerd en ondergebracht in de nieuwe regionale organisatie. Dit betekent ontvlechting van alle huidige ondersteunende functies en (ICT-) systemen en overstap naar een nieuw gezamenlijke inrichting.
Scenario 2 Lokale inrichting van de dienstverlening In scenario 2 beëindigen de drie gemeenten voor re-integratiedienstverlening de regionale samenwerking in IJmond Werkt!. De samenwerking voor Wsw/Nieuw Beschut blijft bestaan. De gemeentelijke teams verzorgen in dit scenario alle dienstverlening op het gebied van inkomen, werk en re-integratie vanuit eigen teams en alleen voor eigen inwoners. Elke gemeente breidt haar teams uit met de kennis en capaciteit die nodig is voor re-integratiedienstverlening. Zij kunnen er ook voor kiezen om dit geheel of deels in te kopen bij derden. Meer dan 50% van het huidige klantenbestand ontvangt langer dan 3 jaar een uitkering. Voor deze groep is naadloos aansluitende dienstverlening vanuit Wmo of jeugdhulp nodig. Dit scenario biedt de gemeenten de mogelijkheid om de dienstverlening en/of budgetten in het brede sociale domein naar eigen inzicht lokaal te intensiveren of samen te voegen. De noodzaak tot regionale harmonisatie verdwijnt. Lokaal beleid en uitvoering kunnen hierdoor dicht op elkaar opereren. De politieke en bestuurlijke autonomie over inzet van de middelen voor de eigen inwoners is maximaal. De impact op de medewerkers van IJmond Werkt! die zich bezighouden met re-integratie is groot. Het vraagt om een passende arbeidsrechtelijke oplossing, onder andere met inachtneming van de Wet Overgang van Onderneming.
Daarnaast is sprake van frictiekosten op het gebied van sociaal plan, huisvesting, contracten en licenties.Dit scenario heeft ook gevolgen voor de overhead per gemeente. Het inrichten van taken die nu bij IJmond Werkt! liggen vraagt mogelijk investeringen op het gebied van sturing, kwaliteit, ICT, huisvesting en inkoop.
8
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
Scenario 3 Vergaande regionale harmonisatie en bundeling van krachten Scenario 3 gaat uit van vergaande regionale harmonisatie en bundeling van krachten op werkprocessen, systemen, werving en selectie, scholing en inzet van specialismen. Inwoners van Beverwijk, Heemskerk en Velsen ontvangen dienstverlening vanuit de eigen gemeente, maar de drie gemeenten werken op dezelfde manier en vanuit eenzelfde aanpak. Medewerkers maken bij de re-integratiedienstverlening gebruik van instrumenten en interventies die in eigen beheer zijn ontwikkeld of gezamenlijk worden ingekocht bij externe aanbieders, zodat zij voor een inwoner een traject op maat kunnen samenstellen vanuit een ‘regionale gereedschapskist’. Woonplaats is niet meer bepalend voor de inhoud en mogelijkheden van een traject. Het deel van IJmond Werkt! dat zich richt op re-integratie verdwijnt, maar een deel van het instrumentarium/aanbod blijft behouden als onderdeel van het aanbod in eigen beheer. Hierin valt onder andere De Passage nieuwe stijl voor arbeidsdiagnose en -oriëntatie. De gemeenten houden zelf het beheer over de budgetten die zij ontvangen voor dienstverlening. Lokale politieke veranderingen hebben daarmee nog steeds impact, maar via meerjarige samenwerkingsovereenkomsten kan meer stabiliteit worden ingebouwd.
Dit scenario kan het meest flexibel reageren op toekomstige veranderingen in doelgroepen en behoeften, maar leunt sterk op de intentie tot regionale samenwerking en consensus. De samenwerking wordt in dit scenario niet organisatorisch geborgd, maar is opgebouwd rondom de gemeenschappelijke opgave: de ‘dienstverlening vanuit de Participatiewet’. De verantwoordelijkheid voor uitvoering van de samenwerkingsovereenkomst en de hierin gestelde doelen kan worden belegd bij de managers en beleid van de drie gemeenten gezamenlijk. Voor sturing, tussentijdse aanpassingen en verantwoording kan een portefeuillehoudersoverleg volstaan. De transitie naar scenario 3 vraagt om een gezamenlijke evaluatie van bestaande en nieuwe instrumenten om te komen tot de ideale klantreis en gereedschapskist. Dit is een intensief 9
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
traject met aandacht voor cultuur en verbinding. Daarna blijft structureel afstemming nodig over inkoop, evaluatie en doorontwikkeling van het regionale instrumentarium. Dit scenario heeft grote impact op de re-integratiemedewerkers van IJmond Werkt! die geen rol krijgen in het basisinstrumentarium. Voor hen is een passende arbeidsrechtelijke oplossing nodig, onder andere met inachtneming van de Wet Overgang van Onderneming. Daarnaast is sprake van frictiekosten op het gebied van sociaal plan, huisvesting, contracten en licenties. Voor de regionale samenwerking op het gebied van Wsw/Nieuw Beschut is nog wel sprake van een aparte uitvoeringsorganisatie met bijbehorende governancestructuur.
2.4 Scenario’s Wsw/Nieuw Beschut werk Gemeenten zijn vanuit de Participatiewet verplicht te zorgen voor voldoende werkplekken voor inwoners met een Wsw-indicatie of een indicatie voor beschut werk. Met de introductie van de Participatiewet in 2015 verandert het werkveld van de sociale werkbedrijven steeds sneller. De instroom op basis van een Wsw-indicatie is in 2015 gestopt. De dienstverlening in het kader van nieuw regulier en nieuw beschut komt langzamer op gang dan verwacht en de uitstroom vanuit de Wsw gaat sneller dan voorzien. De nieuwe groep medewerkers met beschut werk-indicatie is in omvang kleiner én heeft over het algemeen minder arbeidsvermogen dan mensen met een Wsw-indicatie. Daarnaast is veel kennis en capaciteit nodig om de bedrijven operationeel te houden. Denk daarbij aan verloning, detachering, HR, maar ook aan acquisitie, huisvesting, veiligheid en onderhoud. Met een krimpende en veranderende groep medewerkers staat de financiële gezondheid van de huidige bedrijvenstructuur (de infrastructuur) van IJmond Werkt! steeds meer onder druk. Dit is een landelijk probleem bij veel werkontwikkelbedrijven en wordt inmiddels erkend door het Rijk. In 2025 start een landelijk programma gericht op transformatie van de infrastructuur van werkontwikkelbedrijven. Met de meicirculaire 2025 worden impulsmiddelen aan gemeenten toegekend om hieraan invulling te geven.
Voor de toekomst van IJmond Werkt! op dit onderdeel is een aantal uitgangspunten geformuleerd: 10
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
• • • •
de komende jaren blijven voldoende werkplekken beschikbaar voor mensen met een Wsw- of beschutte werkindicatie (capaciteit) de werkomgeving en begeleiding moeten beter aansluiten aan bij het instapniveau, ontwikkelperspectief en arbeidsvermogen van de huidige en toekomstige doelgroep(en) er blijft extra capaciteit beschikbaar voor kwetsbare doelgroepen die deze werkplekken kunnen benutten in het kader van diagnose, training en re-integratie er is meer diversiteit in werksoorten zodat de bedrijven beter aansluiten bij de huidige en toekomstige arbeidsmarkt
Voor de toekomst van Wsw/Nieuw Beschut werk zijn twee scenario’s gedefinieerd: • In het geval van scenario A herontwerpen de drie gemeenten de infrastructuur met elkaar op het niveau van de IJmond • In het geval van scenario B herontwerpen de drie gemeenten de infrastructuur door krachten te bundelen met de vier gemeenten in Zuid-Kennemerland (en de GR Spaarne Werkt)
11
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
3. Context en handvatten 3.1 Landelijke en regionale context Het traject herontwerp komt op een goed moment: vanuit het Rijk wordt gewerkt aan een grootschalige herziening van de Participatiewet2 en andere wetten en regelingen op het gebied van werk, inkomen en participatie. Het te kiezen scenario moet aansluiten bij deze ontwikkelingen zodat keuzes in de regio IJmond en toekomstige wet- en regelgeving elkaar versterken. De kern van de Participatiewet in Balans is een aanpak die de hulpvraag van mensen centraal stelt in plaats van de bestaande stelsels. Dat betekent dat een stevige verbinding met het brede sociale domein de komende jaren steeds relevanter wordt. De herziening van de Participatiewet valt samen met andere landelijke ambities, waaronder: • • • • • • •
Hervorming van het toeslagen- en belastingstelsel en vereenvoudiging van wet- en regelgeving in de inkomensondersteuning (programma Vereenvoudiging Inkomensondersteuning voor Mensen, VIM) Herijking van het handhavingsinstrumentarium Hervorming van de regionale arbeidsmarktinfrastructuur Actieagenda Integratie en de Open en Vrije Samenleving Nationaal Programma Armoede en Schulden Toekomst van de banenafspraak Dienstverlening voor mensen zonder of met beperkt arbeidsvermogen
Voor mensen die vallen onder de Wet Sociale Werkvoorziening of Nieuw Beschut Werk is in 2024 het landelijk Programma doorontwikkeling Werkontwikkelbedrijven3 gestart. Dit richt zich op versterking van de infrastructuur die nodig is om hen een passende werkomgeving te bieden. Voor inzicht in landelijke en regionale Politieke, Economische, Sociale en Technologische ontwikkelingen is bij dit rapport een bijlage opgenomen met een PEST-analyse. 3.2 Inhoudelijke beoordeling dienstverlening aan de inwoner De maatschappelijke meerwaarde van dienstverlening in het sociaal domein is vaak lastig te bewijzen of in geld uit te drukken. Een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse vereist gevalideerd onderzoek, maar dit is zeer tijdrovend en complex. Voor de inhoudelijke beoordeling van de scenario’s is daarom gebruik gemaakt van erkende publicaties4. Daarnaast hebben uitvoerende medewerkers van de drie gemeenten en IJmond Werkt! in drie werksessies inzicht gegeven in: • hoe hun dienstverlening het beste aansluit bij de behoefte van de inwoner • waar en op welk moment verbinding nodig is met Wmo, jeugdzorg, schuldhulpverlening etc. • welke aanpakken en instrumenten bijdragen aan de kwaliteit van hun werk
Kamerbrief Voortgangsbrief Participatiewet in Balans van 17 december 2024 Kamerbrief Voortgangsbrief infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven en beschut werk van 15 oktober 2024 4 Een volledige lijst van geraadpleegde onderzoeken is opgenomen als bijlage. De belangrijkste bronnen waren de onderzoeken Persoonlijke begeleiding in de bijstand (2020) en Verklaringen tekorten en overschotten op het bijstandsbudget (2023), beide door De Beleidsonderzoekers. 2 3
12
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
De uitkomsten van de werksessies kwamen sterk overeen met de publicaties en zijn vertaald naar een beoordelingskader met randvoorwaarden en succesfactoren (zie hieronder). Ook zijn de scenario’s beoordeeld op: Impact ten opzichte van de huidige situatie op de onderdelen: • Werkgeverschap • ICT, huisvesting, overhead • Ruimte lokale autonomie • Governancestructuur • Overhead t.b.v. wet- en regelgeving Wsw/Nieuw beschut • Regionale samenwerking, waaronder het Werkgevers Service Punt (WSP) Financiële consequenties (de uitgangspunten van Bureau Berenschot zijn hieronder toegelicht): • Incidentele kosten (eenmalige kosten op weg naar de nieuwe situatie) • Structurele kosten/baten Beoordeling dienstverlening inwoner Goede dienstverlening voor de inwoner betekent het kunnen leveren van maatwerk. Dit betekent dienstverlening die aansluit bij de mogelijkheden en behoeften van een individuele inwoner. Voor de een is dat snelle bemiddeling naar werk, voor de ander een re-integratietraject in combinatie met ondersteuning op andere vlakken die re-integratie in de weg zitten, bijvoorbeeld op het gebied van sociaal netwerk, schulden of taal. 1. Zicht op hulpvraag bij start • Brede intake: uitvraag op alle leefgebieden bij aanmelding • Voor de inwoner laagdrempelige toegang en contactvormen 2. • • • •
Trajecten op maat Integrale trajecten (werk, inkomen en minima, inburgering, brede sociale domein) Eén contactpersoon: regie, individuele aandacht en vertrouwen Eenvoudige uitwisseling rondom klant (AVG) en regelmatige toetsing en bijsturing (Overzicht van) beschikbare interventies, instrumenten en partners (binnen en buiten P-wet)
3. Verbinding met brede sociale domein • Korte lijnen met collega’s en andere aanbieders in brede sociaal domein (intern en extern) 4. Passend werk • Beschikbaarheid van verschillende vormen van (parttime) werk en leerwerkplekken • Aansluiting op werkgeversnetwerken 5. Verbinding met Wsw/Nieuw beschut infrastructuur t.b.v. re-integratie • In geval van scenario A in de IJmond • In geval van scenario B samen met Zuid-Kennemerland Beoordeling kwaliteit De kwaliteit van de dienstverlening hangt samen met voldoende medewerkerscapaciteit, continuïteit en de juiste kennis en vaardigheden. Daarnaast moet de inhoud van de
13
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
dienstverlening kunnen meebewegen met veranderingen in doelgroepen, instroom en op basis van evaluaties kunnen worden aangepast. 6. • • •
Medewerker als instrument Formatie op orde in een krappe arbeidsmarkt (werving, arbeidsvoorwaarden) Bewust verdelen van capaciteit: specialisten inzetten op specialistische thema’s Investeren in methodisch werken, professionalisering en vakmanschap
7. Flexibiliteit in de dienstverlening • Rekening houden met conjuncturele schommelingen (flexibele inzet van mensen) • Beleid en uitvoering dicht bij elkaar en informatie-gedreven beleid (evaluaties en durven kiezen/besluiten dingen niet te doen) Beoordeling governance Het onderzoek Verklaringen tekorten en overschotten op het bijstandsbudget (2023) geeft organisatorische aanbevelingen waarmee gemeenten hun BUIG-middelen toekomstbestendig kunnen inzetten5. 8. Toekomstbestendigheid (organisatorisch en financieel BUIG) • Stabiele organisatie met lange termijn doelen: niet te snel bijsturen/veranderen • Politiek heeft overzicht, beschikt over juiste en actuele informatie en draagt vanuit die kennis en inzicht bij aan een stabiele organisatie • Financiële prikkel van baten en lasten BUIG is voelbaar van bestuur tot en met uitvoering 3.3 Uitgangspunten financiële analyse Voor de financiële doorrekening is in november 2024 Bureau Berenschot benaderd. Het volledige rapport is te vinden in Deel 3. Onderzoeksvraag Stel een kosten-batenanalyse op voor drie beschreven scenario’s voor de re- integratiedienstverlening in de gemeenten Velsen, Heemskerk en Beverwijk. En vergelijk deze met de businesscase van de huidige inrichting van de re-integratiedienstverlening in deze gemeenten.
Gevraagd is om een doorrekening van de kosten in de huidige situatie vergeleken met de kosten in de drie scenario’s. Daarbij is de volgende afbakening meegegeven: • • • •
Het betreft het vergelijk tussen de kosten in de huidige situatie en de structurele kosten van elk van de scenario’s. Deze doorrekening heeft betrekking op de re-integratiedienstverlening en inkomensregelingen. Naast de structurele kosten brengen we een indicatie van de incidentele kosten in beeld die samenhangen met het implementeren van het scenario Er is geen meerjarig ingroeimodel in kaart gebracht. Onder de incidentele kosten is een post opgenomen voor de veronderstelde efficiëntie- en schaalvoordelen die pas na drie jaar volledig doorwerken.
5 Een deel van de aanbevelingen uit dit onderzoek is in elk scenario te realiseren via beleidskeuzes en werkprocessen. Zij zijn niet meegenomen in het afwegingskader, maar opgenomen als aanbeveling.
14
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
•
•
Over de aanpassing van de uitvoering van de klassieke werkvormen en beschut werken is niet besloten. We gaan voor de uitvoering van de klassieke werkvormen en beschut werk uit van de huidige situatie. Over de komende jaren zullen de aantallen kandidaten per voorziening ontwikkelen als gevolg van een keuze voor een van de scenario’s, maar ook door natuurlijk verloop in bijvoorbeeld de doelgroep Wsw6. Het beeld hiervan is voor de deelnemende gemeente niet helder en geen onderdeel van de vraag aan Berenschot. In de doorrekening gaan we uit van een gelijkblijvend aantal kandidaten per voorziening waardoor de doorrekening geen toekomstbestendig beeld geeft. Wij adviseren om wel de doorrekening op basis van de verschuivende doelgroepen uit te voeren.
3.4 Doelgroep- en volumeontwikkeling Participatiewet Een belangrijke aanleiding om te komen tot herontwerp is de ontwikkeling van doelgroepen in de Participatiewet zoals geschetst door Bureau Berenschot in het rapport Beschikbare en de benodigde financiële middelen voor de Participatiewet (2021), bekend als ‘de bultrug’.
De ‘bultrug’ laat zien dat de doelgroepen voor de Participatiewet de komende jaren toenemen en verzwaren. Hierin zijn groepen als statushouders en effecten vanuit bijvoorbeeld de aanpak van School naar duurzaam werk nog niet meegenomen. Dit doelgroepen- en volume-vraagstuk vraagt in élk scenario om een visie en keuzes ten aanzien van de inwoner en de rol en positie van gemeenten ten opzichte van andere partijen. De vraag of de drie gemeenten dit samen of afzonderlijk aanpakken gaat hieraan vooraf. De effecten zijn in deze fase niet concreet te maken en dus in deze analyse niet meegenomen. Hoofdstuk 6 bevat concrete aanbevelingen en handvatten die voor het vervolg relevant zijn.
6
Heekelaar, M. ea. (2023). Onderzoek infrastructuur sociaal ontwikkelbedrijven. Utrecht: Berenschot
15
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
DEEL 2 DE ANALYSE 4. Inhoudelijke analyse Dit hoofdstuk bevat een inhoudelijke analyse van de drie scenario’s aan de hand van het beoordelingskader uit hoofdstuk 3. Een samenvatting van de financiële analyse is te vinden in hoofdstuk 5. Deel 3 bevat het integrale financiële rapport van Bureau Berenschot. Om de scenario’s met elkaar te kunnen vergelijken is aan elk criterium een score toegekend. Deze score is mede tot stand gekomen met input van management, beleidsadviseurs en teamleiders van de drie gemeenten en IJmond Werkt!. Dit hoofdstuk start met een totaaloverzicht en een samenvatting. Daarna volgt per scenario de onderbouwing van de scores en tot slot een aantal aandachtspunten, risico’s en vervolgvragen. 4.1 Scores totaaloverzicht en samenvatting score 1 = slecht, 2 = geen verbetering/verslechtering, 3 = lichte verbetering, 4 = sterke verbetering, 5 = grote verbetering
Scenario 1
Scenario 2
Scenario 3
Dienstverlening inwoner Zicht op brede hulpvraag bij start Trajecten op maat Verbinding brede sociale domein Passend werk Inzet Wsw/Nieuw Beschut infrastructuur t.b.v. re-integratie
2 4 2 4 4-5
5 4 5 2 2
4 5 4 3 3
Kwaliteit Medewerker als instrument Flexibiliteit in de dienstverlening
4 3
2 4
4 4
Governance Toekomstbestendigheid (borging)
4
2
1
Scenario 1
Scenario 2
Scenario 3
1-2 2 1 3 5 5
2-3 2-3 5 5 2 2
2-3 2 2-3 3-4 2 5
Score impact 1 = grote negatieve impact, 2= negatieve impact, 3= neutraal, 4= positieve impact, 5 = grote positieve impact
Impact Werkgeverschap Huisvesting, ICT, Overhead Lokale autonomie Governancestructuur Overhead t.b.v. wet- en regelgeving Wsw/Nieuw beschut Regionale samenwerking
Samenvattend Scenario 1 scoort het sterkst op toekomstbestendigheid, regionale samenwerking in de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond en op financieel draagvlak voor de Wsw/Nieuw Beschut infrastructuur. Dit heeft te maken met de stevige en langdurige 16
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
organisatorische borging van de samenwerking, de mogelijkheid om budgetten binnen de IJmond in te zetten waar deze nodig zijn en de omvang die ontstaat door bundeling van alle dienstverlening in één organisatie. Daar staat tegenover dat de impact op het werkgeverschap groot is, de transitie naar de nieuwe organisatie grote investeringen en een lange adem vraagt en dat de lokale autonomie minimaal is. De dienstverlening voor de inwoner kan in vrij hoge mate integraal worden ingericht, maar er ontstaat een extra nieuw loket wat tot verwarring kan leiden. Scenario 2 scoort het sterkst op lokale flexibiliteit en keuzevrijheid én de mogelijkheid om per gemeente het volledige sociale domein in te richten rondom de inwoner. Kanttekening is dat bij het laatste de mogelijkheden verschillen al naar gelang de omvang van de gemeente. Nadelen van dit scenario is zijn de sterke invloed van politieke verschuivingen en daarmee de toekomstbestendigheid en de grote impact voor de re-integratiemedewerkers en het achterblijvende deel Wsw/Nieuw Beschut werk bij IJmond Werkt!. Tot slot groeien de onderlinge verschillen tussen de gemeenten wat uitdagingen met zich kan meebrengen in de samenwerking in de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond.
Scenario 3 scoort hoog op het slim en flexibel organiseren van maatwerk rondom de inwoner, bundeling van HR in een krappe arbeidsmarkt en regionale samenwerking in de arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond. Een deel van het aanbod van IJmond Werkt! blijft behouden voor de regio, aangevuld met externe dienstverlening. Daar staat tegenover dat de toekomstbestendigheid onder druk staat doordat de samenwerking is gebaseerd op consensus in combinatie met een lichte governancestructuur. Net als scenario 2 is de impact op het achterblijvende deel Wsw/Nieuw Beschut werk bij IJmond Werkt! groot. Scenario’s 2,5 of 3-min De scenario’s zijn onderscheidend gedefinieerd en uitgewerkt. Tijdens de analyse leidden scenario 2 en 3 tot gesprekken over ruimte voor keuzes in regionale samenwerking. Samenwerking in scenario 2 is vrijblijvend, maar natuurlijk niet uitgesloten. Dat kan gaandeweg leiden tot een scenario ‘2,5’. Andersom is in scenario 3 een gefaseerde aanpak mogelijk of focus op een beperkt aantal thema’s, wat resulteert in een scenario ‘3-min’. Beide zijn een optie, maar ze verschillen wezenlijk in aanvliegroute: • het uitgangspunt van scenario 2 is individueel. Samenwerking is mogelijk, maar kan situationeel worden ingevuld.
Het laat dus ruimte voor samenwerking tussen twee van de drie gemeenten, samenwerking met andere buurgemeenten en wisselende samenstellingen per thema • het uitgangspunt bij scenario 3 is altijd samenwerking tussen de drie gemeenten maar biedt wel ruimte om op sommige thema’s gezamenlijk hiervan af te zien Bij de afweging tussen deze twee opties is niet zozeer de dienstverlening aan de inwoner doorslaggevend. Het gaat vooral om een principiële keuze of de IJmond zich al dan niet als eenheid wil manifesteren in de brede arbeidsmarktregio Zuid-Kennemerland en IJmond. De voor- en nadelen hiervan zijn meegenomen in onderstaande score per scenario.
17
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
4.2 Toelichting scenario 1 Dienstverlening inwoner Zicht op hulpvraag bij start
Score 2
Trajecten op maat
4
Verbinding brede sociale domein
2
Passend werk
4
Inzet Wsw/Nieuw Beschut infrastructuur t.b.v. re-integratie
4-5
Toelichting/redenatie Voor inwoner geen verbetering of verslechtering en mogelijk verwarrend. Organisatorisch en communicatief een uitdaging. Overgang naar uniforme werkwijze heeft impact op huidige lokale intake/loketten (brede gesprek, wijkaanpak en Serviceplein). Nieuwe organisatie is voor de inwoner toegang tot eigen gemeente voor een deel van hun vragen. Vraagt ook positionering ten opzichte van Regionaal Werkcentrum. Verbetering: alle dienstverlening op het gebied van werk, inkomen en re-integratie, inburgering integraal vanuit één organisatie. Regie op het traject is mogelijk voor alle dienstverlening binnen de nieuwe organisatie. Score 4 i.p.v. 5: nog steeds knip met brede sociale domein per gemeente Geen verbetering/verslechtering: huidige knip tussen gemeentelijke afdelingen (Werk en Inkomen/Wmo/Jeugd) wordt knip tussen nieuwe organisatie en de (drie) gemeentelijke afdelingen Wmo/jeugd. Sterke verbetering: nieuwe organisatie trekt als 1 partij op richting werkgevers (samen met WSP). Eventuele regelingen niet afhankelijk van woonplaats van inwoner. Uniforme voorwaarden verlagen mogelijk drempel werkgevers m.b.t. mensen met afstand tot werk. Verbetering: infrastructuur onderdeel van de nieuwe organisatie bij scenario A, dus korte lijnen. Scenario B ook korte lijnen, maar iets minder gunstig door 2 ‘bloedgroepen’ IJmond en Zuid-Kennemerland
Kwaliteit Medewerker als instrument
4
Flexibiliteit in de dienstverlening
3
Governance Toekomstbestendigheid (borging)
4
Verbetering: door kleinere invloed lokale politiek sturing op lange termijndoelen eenvoudiger. Baten én lasten in dezelfde organisatie. Vanuit solidariteitsprincipe middelen inzetten waar ze nodig zijn. Risico dat politiek organisatie ervaart als black box. Score 4 i.p.v. 5 want knip met brede sociale domein blijft.
Impact Werkgeverschap
1-2
(grote) negatieve impact: werkgeverschap medewerkers gaat over naar nieuwe organisatie. Nieuw functiehuis en HR-beleid. Ook emotionele impact. Voor gemeentelijke medewerkers versmalling van interne doorgroei: gemeentelijke werkveld is namelijk breder dan sociaal
Sterker in krappe arbeidsmarkt: regionaal functiehuis en HR-beleid. Mogelijkheden voor gezamenlijke werving, selectie, vakinhoudelijke ontwikkeling en grotere dienstverbanden voor specialismes. De organisatie organiseert veel dienstverlening in huis. Daardoor minder flexibel bij fluctuaties in volume. Toch lichte verbetering: beleid en uitvoering dicht bij elkaar, dus snelle bijsturing mogelijk
18
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
Huisvesting, ICT, Overhead
2
Negatieve impact: grote (des)investeringen op ICT (ontvlechten en migratie) bij gemeenten en IJmond Werkt!. Investeringen in nieuwe huisstijl, uitstraling, website etc. Grote negatieve impact door minimale lokale autonomie inzet van budgetten voor eigen inwoners. Nieuwe samenwerking omvat meer taakvelden dan huidige GR Neutraal: openbaar lichaam ligt het meest voor de hand. BV is een optie. Ondanks nieuwe structuur is verschil met de huidige situatie op het vlak van governance klein. Grote positieve impact: bij scenario A bundeling met de nieuwe organisatie. Minder afhankelijk van samenwerking met Zuid-Kennemerland
Lokale autonomie
1
Governancestructuur
2
Overhead t.b.v. wet- en regelgeving Wsw/Nieuw beschut
5
Regionale samenwerking
5
Grote positieve impact: IJmond neemt als één partij en vanuit één visie deel in de arbeidsmarktregio ZKIJ. Dit vergemakkelijkt samenwerking op thema’s als Regionaal Werkcentrum (incl WSP), Wet Inburgering, RBA etc
Score 5
Toelichting/redenatie Grote verbetering voor de inwoner: toegang voor de inwoner is helder: de eigen gemeente. Het brede gesprek (Velsen), inzet serviceplein (Heemskerk) en aanpak Wijkteams (Beverwijk) verder uit te bouwen naar eigen inzicht en binnen lokale infrastructuur. Sterke verbetering: alle dienstverlening op gebied van werk, inkomen en re-integratie integraal en samenhangend aangeboden binnen elke afzonderlijke gemeente. Regie en overzicht mogelijk omdat alle dienstverlening vanuit eigen gemeente gebeurt. Score 4 i.p.v. 5, want mogelijkheden/ruimte verschillen bij omvang gemeente Grote verbetering: lokale keuzes makkelijker door wegvallen van de regionale samenwerking/afstemming op re-integratie. Mogelijkheid om brede sociaal domein intern vergaand integraal in te richten. Geen verbetering/verslechtering: dienstverlening in hoge mate afhankelijk van woonplaats van de inwoner. Mogelijk drempel voor werkgevers door uiteenlopende regelingen, ook voor WSP lastiger. Wellicht wel verbetering door externe inkoop re-integratietrajecten en benutten werkgeversnetwerk van externe aanbieders. Geen verbetering/verslechtering: zowel bij A als B infrastructuur staat Wsw/Nieuw Beschut los van reintegratiedienstverlening. Effect ten opzichte van nu verschilt per gemeente.
4.3 Toelichting scenario 2 Dienstverlening inwoner Zicht op hulpvraag bij start
Trajecten op maat
4
Verbinding brede sociale domein
5
Passend werk
2
Inzet Wsw/Nieuw Beschut infrastructuur t.b.v. re-integratie
2
Kwaliteit Medewerker als instrument
2
Geen verbetering/verslechtering: net als huidige situatie. Elke gemeente investeert naar eigen inzicht in capaciteit, specialismen en scholing. In krappe arbeidsmarkt zijn
19
DEFINITIEF RAPPORT FEBRUARI 2025
gemeenten in de IJmond concurrent. Gemeenten moeten in dit scenario investeren in kennis en capaciteit voor reintegratie. Voor kleinere gemeenten kan gebrek aan schaal knelpunt zijn. Sterke verbetering: flexibele schil is te organiseren door meer inkoop bij derden. Score 4 i.p.v. 5: lokale inkoop betekent minder gunstige inkooppositie.
Flexibiliteit in de dienstverlening
4
Governance Toekomstbestendigheid (borging)
2
Geen verbetering/verslechtering: invloed van lokale politieke fluctuaties op keuzes in dienstverlening is groot. Maakt streven naar lange termijndoelen onzeker. Beschikbare middelen alleen lokaal ingezet. Fluctuaties door de tijd hebben invloed. Daar tegenover: betrokkenheid politiek groter. Alle baten én lasten van BUIG binnen gemeente . Financiële prikkel inzichtelijk
Impact Werkgeverschap
2-3
Huisvesting, ICT, Overhead
2-3
Lokale autonomie
5
Governancestructuur
5
Overhead t.b.v. wet- en regelgeving Wsw/Nieuw beschut
2
Regionale samenwerking
2
Neutrale impact voor grootste deel medewerkers. Geen effect op medewerkers gemeenten, negatieve impact op medewerkers IJmond Werk die niet overgaan Impact op overhead gemeenten is neutraal. Impact op huisvesting, ICT en overhead van IJmond Werkt! vooral financieel groot o.a. op achterblijvende deel Wsw/Nieuw Beschut. Grote positieve impact: maximale lokale zeggenschap. Budgetten alleen voor eigen inwoners. Afstemming en harmonisatie mogelijk, maar is vrijblijvend Grote positieve impact: vanwege het wegvallen van regionale afstemming, sturing en verantwoording. Negatieve impact: bij scenario A massa in IJmond te klein voor overblijvende deel. Sterke afhankelijkheid van scenario B, samenwerking met Zuid-Kennemerland Negatieve impact: regionale samenwerking in de IJmond op gebied van werk, inkomen, re-integratie wordt vrijblijvend. Bij verschillende belangen lopen zij steeds meer uiteen. Regionale afstemming ingewikkelder op thema’s op niveau van de arbeidsmarktregio (Regionaal Werkcentrum (incl WSP), Van School naar Duurzaam werk, de Wet Inburgering, het RBA, etc.)
4.4 Toelichting scenario 3 Dienstverlening inwoner Zicht op hulpvraag bij start
Trajecten op maat
Score 4
5
Toelichting/redenatie Sterke verbetering: toegang voor de inwoner helder, namelijk eigen gemeente. Aanpakken brede gesprek (Velsen), serviceplein (Heemskerk) en aanpak via Wijkteams (Beverwijk) worden verder uitgebouwd, maar wel gaan werken vanuit zelfde methodiek/uitvraag. Grote verbetering: drie gemeenten hanteren één werkwijze voor re-integratie, inkomensverstrekking, minimaregelingen en inburgering. Dienstverlening is integraal en samenhangend vanuit elke gemeente.