262 Raad van State - Kennisgeving beroepschrift n.a.v. Omgevingsplan Hardinxveld-Giessendam (geanonimiseerd) .pdf
Tekst van het document
Raad vanstate
Afdeling bestuursrechtspraak
Pagina 1 van
Raad van de gemeente Hardinxveld-Giessendam
Postbus 175 3370 AD HARDINXVELD-GIESSENDAM
Datum
Ons nummer
27 november 2025
202504761 /1/R3
Uw kenmerk
Onderwerp
Inlichtingen
Hardinxveld-Giessendam Omgevingsplan gemeente HardinxveldGiessendam Procedure
Beroep
Geachte heer/mevrouw, Hierbij stuur ik u stukken die zijn ingediend in bovengenoemde procedure. De naam en het nummer van deze zaak zijn u eerder meegedeeld. U vindt ze bovenaan dit bericht onder " Onderwerp" en " Ons nummer Ik verzoek u naar aanleiding van de stukken een verweerschrift in te dienen. U krijgt daarvoor tot en met 29 december 2025 de tijd.
Privacy De Afdeling stuurt de stukken die u stuurt, door aan de andere partijen. Houdt u daar rekening mee als u stukken met privacygevoelige informatie stuurt. Voor meer informatie gaat u naar www. aadvanstate.nl/privacyverklaring . Aangezien dit bericht geautomatiseerd is aangemaakt, is dit niet ondertekend.
Hoogachtend, de griffier
De griffie is op 2 januari 2026 gesloten.
4405134(3A1)
Postbus 20019 - 2500 EA Den Haag - T -F Bij correspondentie de datum en het nummer van deze brief vermelden
- www.raadvanstate.nl
AANGETEKEND AAN Afdeling Bestuursrechtspraak
van de Raad van State
VAN
Erik Dans
Advocaat
van der
Postbus 20019 2500 EA Den Haag
Advocaat
TELEFOON
MOBIEL E-MAIL
@akd.nl
POSTADRES
Postbus 4302
@raadvanstate.nl
Pe r e -ma il
3006 AH Rotterdam WEBSITE
d at u m
Heros/Omgevingsplan Hardinxveld-Giessendam Nieuwe Zaak
ONS KENMERK
1001521 (Hardinxveld-Giessendam)
o n d er w er p
RAAD VAN STATE INGEKOMEN
19 augustus 2025
UWKENMERK
www.akd.nl
2 0 AUG. 2025 ZAAKNR AAN:
BEHANDELD DD:
PAR:
PRO FORMA BEROEPSCHRIFT
Edelachtbaar college. Hierbij stelt Heros Sluiskil B.V. (‘ Heros'), beroep in tegen het besluit van de raad van de gemeente Hardinxveld-Giessendam (?de Raad’ ) van 26 juni 2025 tot wijziging van het Omgevingsplan gemeente Hardinxveld-Giessendam (‘ het Omgevingsplan'). De bekendmaking van het Omgevingsplan is gepubliceerd in het gemeenteblad van HardinxveldGiessendam op 11 juli 2025 (productie 1)
Heros is gevestigd aan de , te en kiest voor deze zaak woonplaats op het kantoor van AKD N.V. aan de te ( ) Rotterdam. Mrs. E. Dans en , beiden werkzaam als advocaat bij AKD N.V zullen in deze zaak als haar gemachtigden optreden.
Heros kan zich niet verenigen met het Omgevingsplan. Op nader aan te voeren gronden verzoekt zij u om haar beroep gegrond te verklaren en het Omgevingsplan te vernietigen zodat alsnog aan haar bezwaren tegemoet wordt gekomen.
In Nederland wordt de praktijk uitgevoerd door AKD N.V
statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven in het handelsregister
onder nummer 24366820). Alle diensten en (andere) werkzaamheden worden verricht uit hoofde van een overeenkomst van opdracht met AKD N.V. Op de overeenkomst zijn, onder uitsluiting van enige andere algemene voorwaarden, de algemene voorwaarden van AKD N.V. van toepassing die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nummer 22/2023 en waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen. Iedere aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval onder de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitbetaald met inbegrip van het bedrag van het eigen risico. Op verzoek worden de algemene voorwaarden kosteloos toegezonden. Zij kunnen ook worden geraadpleegd op https://www.akd.eu/.
#62480983v1
pagina 1 van 2
Heros verzoekt om vergoeding van de kosten die zij redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van dit beroepschrift. Heros zal spoedig en binnen de door u te stellen termijn overgaan tot het nader motiveren van de gronden waarop dit beroepschrift rust. Gelet op de vakantieperiode verzoekt Heros u om haar een termijn van acht weken te geven voor het indienen van beroepsgronden.
Als grond wordt thans in ieder geval reeds (kort) naar voren gebracht, dat het Omgevingsplan in strijd met het evenredigheidsbeginsel is vastgesteld. Met het omgevingsplan is een verbod geïntroduceerd om zonder omgevingsvergunning AVI-bodemassen immobilisaten, , grondstabilisatie, metaalslakken of bouwstoffen die voor meer dan 20 gewichtsprocenten bestaan uit AVI-bodemassen, immobilisaten, grondstabilisatie of metaalslakken bestaan, toe te passen. Een noodzaak voor dit verbod ontbreekt, althans is onvoldoende onderbouwd. Er is een minder vergaand
alternatief beschikbaar, zoals het stellen van algemene regels, dat ten onrechte niet is benut. Het verbod leidt voorts tot onevenwichtige gevolgen, omdat het de toepassing van secundaire bouwstoffen met AVI-bodemassen ten onrechte vergaand beperkt. Ik verzoek u het voor het indienen van dit beroepschrift verschuldigde griffierecht in rekening-courant
te verrekenen met AKD N.V. en op de griffienota de in de aanhef genoemde zaaknaam en het
dossiernummer te vermelden. end
Erik Dans
Advocaat AKD
#62480983v1
pagina 2 van 2
GEMEENTE
HardinxveldGiessendam
GEMEENTEBLAD Officiële uitgave van de gemeente Hardinxveld-Giessendam
-
Omgevingsplan gemeente Hardinxveld-Giessendam Omgevingsplan gemeente Hardinxveld-Giessendam, wijziging 2025-01 De raad van de gemeente Hardinxveld-Giessendam;
gezien het voorstel van burgemeester en wethouders van 20 mei 2025;
gelet op de artikelen 2.4, 4.1 en 4.2 Omgevingswet overwegende dat overeenkomstig artikel 16.30 O mgevingswet en afdeling 3.4 Awb, het ontw erp -besluit
tot wijziging van het omgevingsplan gedurende zes weken (30 januari tot en met 12 maart 2025) ter inzage heeft gelegen en er in deze periode zienswijzen zijn ingediend; gelezen het raadsvoorstel d.d. 26 juni 2025 waarin w ordt voorgesteld aan die zienswijzen gedeeltelijk te gemoet te komen.
besluit vast te stellen:
Artikel I Het "Omgevingsplan gemeente Hardinxveld-Giessendam " te wijzigen zoals is weergegeven in Bijlage A.
Artikel II Dit wijzigingsbesluit treedt in werking op de dag waarop vier weken zijn verstreken sinds de dag waarop het besluit bekend is gemaakt. Aldus vastgesteld in de openbare raadsvergadering van 26 juni 2025
De griffier, De voorzitter,
Dit document bevat verschilmarkering t.o.v. eerdere regelingtekst. Tekst en afbeeldingen die worden toegevoegd zijn onderstreept en groen gemarkeerd, of van een groen kader voorzien. Tekst en afbeeldingen die worden verwijderd zijn doorgestreept en rood gemarkeerd, of van een rood kader voorzien.
1
Gemeenteblad 2025 nr. 301376
11 juli 2025
^
RAAD VAN STATE INGEKOMEN 21 OKT. 2025 ZAAKNR. AANGETEKEND AAN
AAN:
Afdeling BestuursrechtspraalEHANDELD DD: van de Raad van State Postbus 20019 2500 EA Den Haag
PAR:
/R3 E ik-D
Advocaat Advocaat
van der
TELEFOON
@raadvanstate.nl
MOBIEL
POSTADRES
@akd.nl Postbus 4302
3006 AH Rotterdam w e b s it e
www.akd.nl
20 oktober 2025 o n d e r w e r p Heros/Omgevingsplan Hardinxveld-Giessendam UWKENMERK 202504761/1/R3 ONS KENMERK 1001521 (Hardinxveld-Giessendam) DATUM
GRONDEN VAN BEROEP
Edelachtbaar college, Bij brief van 19 augustus jl. stelde Heros Sluiskil B.V. (?Heros” ), beroep in tegen het besluit van de raad van de gemeente Hardinxveld-Giessendam ( ?de Raad” ) van 26 juni 2025 tot vaststelling van het Omgevingsplan gemeente Hardinxveld-Giessendam (?het Omgevingsplan"). Bij brief van 10 september 2025 heeft uw Afdeling de termijn voor het indienen van gronden verlengd tot en met 23 oktober 2025. Hierbij en derhalve tijdig dient Heros haar beroepsgronden in. 1
INLEIDING
1.1
Het Omgevingsplan betreft de invoering van algemene regels over diverse onderwerpen, waaronder algemene regels over bodemkwaliteit. Het beroep van Heros heeft betrekking op die regels over bodemkwaliteit en in het bijzonder paragraaf 11.1.3 inzake het toepassen van bouwstoffen. Met deze paragraaf introduceert de Raad een generieke vergunningplicht voor het toepassen van AVIbodemassen, immobilisaten, grondstabilisatie, metaalslakken of bouwstoffen die voor meer dan 20 gewichtsprocenten uit AVI-bodemassen, immobilisaten, grondstabilisatie of metaalslakken bestaan (artikel 11.21 van de regels van het Omgevingsplan). Het beroep van Heros richt zich tegen de vergunningplicht voor AVI-bodemassen, immobilisaten voor zover daarin AVI-bodemassen zijn toegepast, en bouwstoffen die voor meer dan 20 gewichtsprocenten uit AVI-bodemassen staan. Deze bouwstoffen worden hierna afgekort als “ AVI-bodemassen In Nederland wordt de praktijk uitgevoerd door AKD N.V., statutair gevestigd in Rotterdam (ingeschreven in het handelsregister
onder nummer 24366820). Alle diensten en (andere) werkzaamheden worden verricht uit hoofde van een overeenkomst van opdracht met AKD N.V. Op de overeenkomst zijn, onder uitsluiting van enige andere algemene voorwaarden, de algemene voorwaarden van AKD N.V. van toepassing die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Rotterdam onder nummer 22/2023 en waarin onder meer een beperking van de aansprakelijkheid is opgenomen. Iedere aansprakelijkheid is beperkt tot het bedrag dat in het desbetreffende geval onder de beroepsaansprakelijkheidsverzekering wordt uitbetaald met inbegrip van
het bedrag van het eigen risico. Op verzoek worden de algemene voorwaarden kosteloos toegezonden. Zij kunnen ook worden geraadpleegd op https://www.akd.eu/.
#62668890v2
pagina 1 van 21
akd 1.2
Het ontwerp Omgevingsplan lag vanaf 30 januari 2025 gedurende zes weken ter inzage. Heros heeft tijdig een zienswijze ingediend (productie 2).
1.3
Heros is een verwerker van bodemassen afkomstig van afvalverbrandingsinstallaties. Deze bodemassen worden verwerkt tot circulaire bouwstoffen. Deze bouwstoffen worden toegepast in de grond-, weg en waterbouw. Daarnaast produceert Heros uit de bodemassen secundaire
grondstoffen voor de toepassing in beton en betonproducten. Deze nuttige toepassing als bouwstof is voorgeschreven in landelijk beleid. Er geldt bovendien een verbod op het storten van bodemassen.
1.4
Met de introductie van een vergunningplicht in het Omgevingsplan werpt de Raad een ernstige
belemmering op voor de toepassing van AVI-bodemassen binnen de gemeente Hardinxveld-
Giessendam. Dit beperkt de afzetmarkt van Heros in belangrijke mate en dit frustreert het rijksbeleid inzake circulariteit en de toepassing van AVI-bodemassen in het bijzonder.
1.5
Deze gemeentelijke belemmering is onwenselijk in meerdere opzichten, in strijd met het rijksbeleid
en het evenredigheidsbeginsel. Heros verwerkt al vele jaren AVI-bodemassen tot bouwstoffen.
Daarbij is veel onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de bouwstoffen en daarmee is steeds gebleken dat een verantwoorde toepassing mogelijk is. Er is geen aanleiding voor een vergunningplicht. Dat zal hieronder worden toegelicht. 2
HEROS EN DE GEVOLGEN VAN HET OMGEVINGSPLAN
2.1
Heros is de grootste Nederlandse verwerker van AVI-bodemas. Bodemas ontstaat na verbranding
van huisafval in afval energiecentrales. AVI-bodemas is het onvermijdelijke restproduct van de verbranding van huishoudelijk afval. Heros verwerkt jaarlijks ongeveer 1,3 miljoen ton bodemas, ongeveer 60% van alle Nederlandse bodemas, en transformeert dat tot circulaire bouw- en
grondstoffen. De mineralen in AVI-bodemas worden na bewerking door Heros ingezet als duurzame zand- en grindvervangers in de bouw en wegenbouw. De bouwstoffen van Heros zijn uitermate geschikt voor de productie van onder meer asfalt, beton en funderingsmateriaal voor wegen.
2.2
Daarmee heeft Heros een duurzame en circulaire oplossing gecreëerd voor een maatschappelijk probleem: de groeiende afvalberg. Bodemas ontstaat onvermijdelijk in de afval energiecentrales.
Storten is niet toegestaan en dus moeten de bodemassen worden opgewerkt voor nuttige toepassing. Heros maakt daarvoor gebruik van een innovatief productieproces. Dit proces is in de
afgelopen 15 jaar door Heros geoptimaliseerd en samen met haar afnemers duurzaam ontwikkeld. Heros levert al meer dan 10 jaar AVI-granulaat - een specifieke fractie uit bodemas - voor
betonproducten. Jaarlijks wordt in Nederland circa 200.000 ton AVI-granulaat in beton toegepast. Fabrikanten gebruiken dit met name als bestratingsmateriaal, zoals stoeptegels, straatstenen en opsluitbanden. De producten van Heros voldoen aan de daarvoor geldende Europese en nationale normen en zijn gecertificeerd volgens de in de markt gehanteerde standaarden. 2.3
Heros produceert vier verschillende bouw(grond)stoffen, samen goed voor 100% van de afzet in
Nederland: (i)
Com bimix. Combimix is een vrij toepasbare niet-vormgegeven bouwstof conform het
Besluit bodemkwaliteit. Combimix wordt gebruikt ter vervanging van primaire
bouwstoffen zoals zand en grind. Veelal wordt op de combimix een verharding
#62668890v2
pagina 2 van 21
akd aangebracht zoals een weg, industrieterrein of gebouw. Voor een korte toelichting over dit product verwijst Heros naar haar productfolder (productie 3). (ii)
Drainmix. Drainmix is een vrij toepasbare niet-vormgegeven bouwstof conform het
Besluit bodemkwaliteit. Drainmix wordt gebruikt als een duurzame fundering op
plaatsen waar water snel moet worden gebufferd en daarna op een vertraagde manier moet worden afgevoerd, zoals pleinen, parkeerplaatsen, fietspaden en sportvelden (productie 4).
(iii)
Granumix. Granumix is een grondstof en geen bouwstof. Granumix wordt toegepast in vormgegeven bouwstoffen conform Besluit bodemkwaliteit te weten beton(waren),
waaronder
veelal
bestratingsmaterialen
zoals
tegels,
klinkers
en
(stoep/opsluit)banden. In het beton wordt, afhankelijk van het product en de producent, in ongeveer de helft van de gevallen meer dan 20 % bodemas gebruikt ter
vervanging van zand en grind (productie 5).
(iv)
Immomix. Immomix is een grondstof die met ongeveer 5% cement en additieven
wordt gemengd en vervolgens als immobilisaat wordt toegepast zijnde een
vormgegeven bouwstof conform het Besluit bodemkwaliteit. Over het algemeen wordt immomix als (cement gebonden) fundering gebruikt, waarop een gebouw, weg,
parking, industrieterrein wordt gerealiseerd (productie 6). 2.4
Voor een brede inzet van circulaire bouwstoffen is het van groot belang dat er een uniform, eenduidig en voorspelbaar landelijk toetsingskader is voor de toepassing van bouwstoffen. De Raad frustreert de inzet van circulaire bouwstoffen met de introductie van een vergunningplicht voor de toepassing
van AVI-bodemassen in het Omgevingsplan. Daarmee wordt de toepassing van deze circulaire bouwstoffen afhankelijk van een nader beslismoment van het college van burgemeester en
wethouders. Reeds die onzekerheid en leidt tot een afname van de toepassing van deze
bouwstoffen. Een belangrijke reden daarvoor is dat de bodemassen die door Heros worden geproduceerd worden afgenomen door aannemers die hun opdrachten veelal moeten binnenhalen
via aanbestedingen. Als ten tijde van de inschrijving voor een aanbesteding onzeker is of een omgevingsvergunning kan worden verkregen voor de toepassing van AVI-bodemassen, zal een
aannemer in zijn aanbieding kiezen voor de toepassing van andere bouwstoffen. Immers, indien een omgevingsvergunning niet wordt verleend, heeft dat grote gevolgen voor de prijs en planning van
het project. De aannemer zal ook vrezen voor wanprestatie, omdat het overeengekomen werk niet kan worden nagekomen indien een vergunning wordt geweigerd. Dat soort risico’s zal een aannemer willen vermijden. Aannemers zullen daarom bij voorbaat afzien van de toepassing van bouwstoffen
waarvoor een omgevingsvergunning vereist is waarbij onzeker is of en onder welke voorwaarden die kan worden verkregen. 2.5
Verder zijn de aanvraagvereisten streng en dat zal ervoor zorgen dat bij de keuze tussen primaire
bouwstoffen en AVI-bodemassen laatstgenoemden op achterstand zullen staan. 2.6
Daarbij komt dat de beoordelingscriteria in het Omgevingsplan allerlei toepassingen onmogelijk maken. Een belangrijk deel van de bodemassen is juist bedoeld om met grond- oppervlakte- of hemelwater in contact te komen. Dat geldt in het bijzonder voor Granumix en Drainmix. De
betontegels die met Granumix worden vervaardigd, komen per definitie in aanraking met hemelwater
en de toepassing daarvan mag ingevolge artikel 11.23, aanhef en onder h, van de regels van het Omgevingsplan dus niet worden vergund. Al deze toepassingen worden voorts zeker niet altijd in
#62668890v2
pagina 3 van 21
kd een schaalgrootte van meer dan 1.000 m2 toegepast, zoals volgens de regels wel vereist aan bijvoorbeeld het bestratingswerk in de tuin van particulieren.
2.7
Denk
Heros heeft met Drainmix een vrij toepasbare bouwstof ontwikkeld als een duurzame fundering op plaatsen waar water versneld moet worden gebufferd en daarna op een vertraagde manier moet worden afgevoerd, zoals pleinen, parkeerplaatsen, fietspaden en sportvelden. Het regenwater wordt door de kleine holtes in de Drainmix tijdelijk opgeslagen en vervolgens vertraagd afgevoerd in de bodem. Hierdoor kunnen ook de hoosbuien van de toekomst geleidelijk afgevoerd worden en blijven er geen gevaarlijke plassen achter op het wegdek. Drainmix is dus juist bedoeld om in contact te komen met hemelwater. De toepassing van Drainmix is uitvoerig getest en voldoet aan de kwaliteitseisen voor niet-vormgegeven bouwstoffen uit de Regeling bodemkwaliteit 2022 (?Rbk’ ). Voor de toepassing van Drainmix kan volgens de regeling in het Omgevingsplan echter geen
vergunning verleend worden, vanwege het contact met water. 2.8
Ook voor Combimix geldt dat dit product in de praktijk geregeld gebruikt wordt in situaties waarbij het in aanraking komt met grond, oppervlakte en/of hemelwater
2.9
De afeetmogelijkheden van Granumix, Combimix en Drainmix verdwijnen als gevolg van de beoordelingscriteria in het Omgevingsplan nagenoeg geheel. Zelfs als partijen bereid zijn om een
vergunningprocedure te doorlopen, zullen deze producten niet in aanmerking komen voor een vergunning, omdat niet wordt voldaan aan de beoordelingscriteria van artikel 11.23 van de regels van het Omgevingsplan. 2.10
Feitelijk heeft het verbod dus tot gevolg dat geen AVI-bodemassen meer in Hardinxveld-Giessendam zullen worden toegepast in strijd met landelijk beleid. Heros verliest daarmee haar , afeetmogelijkheden in de gemeente Hardinxveld-Giessendam.
2.11
Deze gevolgen zijn bovendien niet beperkt tot de gemeente Hardinxveld-Giessendam. De nieuwe regels voor de toepassing van AVI-bodemassen zijn door die gemeente ontwikkeld in overleg met de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid en alle in het werkgebied van die omgevingsdienst gelegen gemeenten.2 Bijna al die gemeenten hebben inmiddels eenzelfde regeling met vergunningplicht
opgenomen in het (ontwerp) omgevingsplan. 3
STRIJD MET RIJKSREGELS EN RIJKSBELEID
3.1
Heros stelt zich primair op het standpunt dat de regeling in het Omgevingsplan voor AVIbodemassen in strijd is met landelijk regels en beleid voor de toepassing van AVI-bodemassen.
3.2
Het Omgevingsplan staat haaks op landelijk beleid. Al in 2012 zijn de Rijksoverheid en de Nederlandse afvalenergiecentrales de Green Deal Verduurzaming nuttige toepassing AECbodemas overeengekomen (productie 7). Deze Green Deal streeft juist naar de duurzame nuttige toepassing van AVI-bodemassen als grond- en bouwstof. Daartoe zijn de AVI-bodemassen in de loop der jaren opgewerkt om te voldoen aan de kwaliteitseisen voor grond- en bouwstoffen uit Volgens artikel 11.23, onder g, van de regels van het Omgevingsplan moet de toepassing beheersbaar zijn door
voldoende schaalgrootte, hetgeen volgens de toelichting ongeveer 1.000 m2 is. Gemeenten Alblasserdam, Dordrecht, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-ldo-Ambacht, , Molenlanden, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht.
#62668890v2
pagina 4 van 21
bouwstoffenregelgeving. Voorheen werden bodemassen deels als IBC-bouwstof toegepast, waarbij isolatie beheers en controlemaatregelen waren voorgeschreven. Als gevolg van de inspanningen voortvloeiende uit de Green Deal zijn IBC-toepassingen niet meer nodig en is die mogelijkheid per 1 januari 2024 niet langer toegestaan. Met het Omgevingsplan worden echter weer vergelijkbare isolatie beheers-, en controlemaatregelen voorgeschreven, maar dan voor bouwstoffen die ingevolge de landelijke regeling juist vrij toepasbaar zouden moeten zijn. 3.3
Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is een specifieke regeling opgenomen voor de toepassing van AVI-bodemassen en immobilisaten als bouwstoffen. De wetgever heeft nadrukkelijk niet gekozen voor een verbod en/of een vergunningplicht voor de toepassing van deze bouwstoffen, omdat met de specifieke regeling het belang van mens en milieu voldoende beschermd is. Het toepassen van bouwstoffen (zoals AVI-bodemassen) op of in de bodem is in artikel 3.48m van het Besluit activiteiten leefomgeving ("Bal” ) als milieubelastende activiteit aangewezen. Bij het verrichten van deze activiteit moet worden voldaan aan de regels over het toepassen van bouwstoffen als bedoeld in paragraaf 4.123 van het Bal.
3.4
Voor de toepassing van AVI-bodemassen en immobilisaten geldt een meldplicht. Minimaal vier weken voor het begin van de activiteit moeten de gegevens zoals opgesomd in artikel 4.1258 aan het bevoegde gezag worden verstrekt. In artikel 4.1260 en 4.1261 is geborgd dat bouwstoffen alleen functioneel worden toegepast in een werk, zonder dat een grotere hoeveelheid wordt gebruikt dan nodig. Paragraaf 4.123 van het Bal bevat vervolgens bepalingen ter bescherming van bodem en water. In het bijzonder gelden er milieukwaliteitseisen op grond van artikel 4.1264 jo. artikel 25d van het Besluit bodemkwaliteit (?Bbk” ): er mogen alleen bouwstoffen worden toegepast die voldoen aan de voor bouwstoffen geldende kwaliteitseisen. Dit moet worden aangetoond met een milieuverklaring bodemkwaliteit. De in artikel 25d Bbk bedoelde kwaliteitseisen zijn in bijlage A van de Rbk vastgesteld
3.5
De Rbk onderscheidt vormgegeven bouwstoffen en niet-vormgegeven bouwstoffen. Vormgegeven bouwstoffen zijn bouwstoffen die onder normale omstandigheden een duurzame vormvastheid hebben, zoals beton.4 De producten Immomix en Granumix worden in vormgegeven bouwstoffen toegepast. Niet-vormgegeven bouwstoffen hebben die duurzame vormvastheid niet en hebben een korrelachtige structuur. Combimix en Drainmix worden als niet-vormgegeven bouwstoffen toegepast De (vormgegeven en niet-vormgegeven) producten mogen zonder verdere . beheersingsmaatregelen worden toegepast.
3.6
Ingevolge het landelijk afvalstoffenbeleid is de minimumstandaard voor verwerking het opwerken van AVI-bodemassen conform de Green Deal ten behoeve van het gebruik als bouwstof. Dat is beschreven in sectorplan 20 van het LAPS. Ook in het (ontwerp) Circulair Materialenplan (?CMP” ) dat begin 2025 ter inzage heeft gelegen en naar verwachting eind 2025 zal worden vastgesteld, is toepassing van AVI-bodemas als bouwstof dat voldoet aan de kwaliteitseisen uit de Regeling bodemkwaliteit 2022, als minimumstandaard voorgeschreven (Afvalplan 's). Het CMP is de opvolger van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP3).
Artikel 25d, achtste lid, Bbk jo. artikel 25g Bbk. Artikel 1.1, eerste lid, Rbk.
#62668890v2
pagina 5 van 21
akd 3.7
Volgens de toelichting bieden de in het Bal gestelde kwaliteitseisen een voldoende generiek
beschermingsniveau:5
“De kwaliteitseisen voor bouwstoffen in het Besluit activiteiten leefomgeving zijn gesteld met
het oog op de bescherming van het milieu. Deze kwaliteitseisen bieden een voldoende generiek beschermingsniveau. Daardoor is de verwachting dat maatwerk alleen aan de orde zal zijn in specifieke situaties waar bijzondere bescherming nodig is. Tot op heden is
gebleken dat van de mogelijkheid tot aanscherping van deze kwaliteitseisen in de provinciale
milieuverordening voor grondwaterbeschermingsgebieden en waterwingebieden geen gebruik is gemaakt.”
3.8
De invoering van een informatieverplichting voor AVI-bodemassen en immobilisaten wordt als
adequaat instrument gezien om toe te kunnen zien op de kwaliteit van de AVI-bodemassen en de locatie van toepassing.6
3.9
Aldus is voorzien in een uniform kader voor de toepassing van bouwstoffen en van AVI-bodemassen in het bijzonder. Dit is belangrijk om de noodzakelijke afeet van circulaire bouwstoffen en een gelijk speelveld in Nederland te garanderen, terwijl tegelijk voorzien is in een adequaat niveau van
bescherming van de bodemkwaliteit, het milieu en de gezondheid. Generieke beperkingen op gemeentelijk niveau zijn in strijd met de regeling in het Bal en het Rbk en in strijd met
rijksafvalstoffenbeleid. 3.10
Heros wijst hier op de Kamerbrief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat van 12 november 2024 inzake het project Herijking Bodemregelgeving.7 Dit project is bedoeld om de
bodemregelgeving te herijken en moderniseren. Daarbij zal ook aandacht zijn voor hoe om te gaan met bijvoorbeeld staalslakken en AVI-bodemassen. Het uitgangspunt is daarbij volgens de
Staatssecretaris het vinden van een goede balans tussen beschermen en benutten van de bodem. Er moet dus ook voldoende ruimte zijn voor maatschappelijke activiteiten op de bodem zoals het bouwen van huizen, het aanleggen van wegen, landbouw en het uitbaggeren van vaarwegen. Met
fase 1 van de herijking zijn actuele knelpunten aangepakt. Fase 2 betreft de aanpassing van wetgeving. Fase 1 omvat onder meer een informatieplicht voor de toepassing van AVI-bodemassen en immobilisaten. Voor bodemassen kan daarmee in fase 1 worden volstaan. In fase 2 wordt nader
onderzoek gedaan en wordt ingezet op verbetering van toezicht en handhaving. 3.11
Uit deze Kamerbrief blijkt dat rijksbeleid erop is gericht om de toepassing van AVI-bodemassen niet
onnodig te belemmeren. Verdergaand ingrijpen is niet nodig. De vergunningplicht voor AVIbodemassen in het Omgevingsplan én de bijhorende aanvraagvereisten en beperkingen voor de
toepassing druisen daartegenin. 3.12
Inmiddels is voor staalslakken voorzien in een deels landelijk verbod en deels een landelijke
vergunningplicht.8 Voor AVI-bodemassen is dat niet het geval, omdat dit op rijksniveau nog altijd niet nodig is bevonden.
Stb. 2021, 98, pag. 203.
Stb. 2021, 98, pag. 210. Kamerstukken II, 2024-2025, 30 015, nr. 127.
Tijdelijke regeling verbod en vergunningplicht toepassing LD- en ELO-staalslak.
#62668890v2
pagina 6 van 21
3.13
Heros wijst hier in de eerste plaats op het CMP. Het betreft hier een afvalbeheersplan waarmee de raad rekening dient te houden bij de vaststelling van een omgevingsplan (artikel 10.14 Wet
milieubeheer). In het CMP is bepaald dat lokale overheden zich dienen te conformeren aan nationale regelgeving ten aanzien van secundaire materialen. De kwaliteitseisen in het Bal, Bbk en Rbk bieden
een voldoende generiek beschermingsniveau. Maatwerk en dus gemeentelijke afwijking kan alleen aan de orde zijn in specifieke situaties waar bijzondere bescherming nodig is. Volgens het CMP past een generieke beperking voor gebruik van secundaire materialen die voldoen aan de kwaliteitseisen voor vormgegeven en niet-vormgegeven bouwstoffen uit de Rbk hier niet bij. Generieke lokale
beperkingen belemmeren de noodzakelijke afzet van secundair materiaal en leiden bovendien tot
een ongelijk speelveld binnen Nederland (productie 8): “3.2.3 Afzet van secundaire matenalen In een circulaire economie is het van belang dat er afzet is van secundaire materialen die veilig zijn voor milieu en volksgezondheid.
Lokale effecten van het toepassen van secundaire bouwstoffen zijn ter beoordeling van het lokale gezag. Bevoegde gezagen kunnen als maatwerk lokale regelgeving maken waarin zij
beperkingen opleggen aan het gebruik van secundaire bouwstoffen. Lokale overheden moeten zich hierbij wel conformeren aan nationale regelgeving. De kwaliteitseisen voor
bouwstoffen in het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit bodemkwaliteit en de Regeling bodemkwaliteit 2022 zijn er voor de bescherming van het milieu. Ze bieden een
voldoende generiek beschermingsniveau. Daarom is maatwerk alleen aan de orde in specifieke situaties waar bijzondere bescherming nodig is. Een generieke beperking voor gebruik van secundaire materialen die voldoen aan de kwaliteitseisen voor niet-vormgegeven
bouwstoffen uit de Regeling past hier niet bij. Die belemmert de noodzakelijke afzet van secundair materiaal en leidt bovendien tot een ongelijk speelveld binnen Nederland.” 3.14
In een brief aan de Tweede Kamer van 7 mei 2025 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat benadrukt dat decentrale overheden geen onnodige belemmeringen mogen opwerpen voor de toepassing van AVI-bodemassen waaronder het invoeren van generieke beperkingen voor
materiaal dat voldoet aan de kwaliteitseisen uit de Rbk:9 “8. Welke mogelijkheden ziet u om ervoorte zorgen dat decentrale overheden geen onnodige belemmeringen opwerpen voor toepassing van gereinigde AVI-bodemas?
Antwoord: In het CMP is daarnaast opgenomen dat bij eventuele lokale beperkingen voor het toepassen van secundaire bouwstoffen zoals bodemas, onderscheid moet worden gemaakt tussen vrij toepasbare bodemas (Rbk 2022) en bodemas die niet aan deze
kwaliteitseisen voldoet. Dit betekent dat bij lokale regelgeving geen generieke beperkingen
worden opgenomen voor materiaal dat voldoet aan de kwaliteitseisen voor niet-vormgegeven bouwstoffen uit de Regeling bodemkwaliteit 2022.”
Kamerstukken II, 2024-2025, 30 872, nr. 311.
#62668890v2
pagina 7 van 21
akd 3.15
In een Kamerbrief van 1 juli 2024 schreef de Minister Infrastructuur en Waterstaat al dat een generieke vergunningplicht voor AVI-bodemassen gezien de circulaire doelstellingen een onwenselijke ontwikkeling is, omdat dit leidt tot een verdere afname van de afzet van bodemassen:10
“Het is bekend dat medeoverheden een vergunningplicht invoeren voor de toepassing van
secundaire bouwstoffen waaronder voor bodemas. Met de Omgevingswet hebben bevoegd
gezagen zelf de mogelijkheid om aanvullende eisen te stellen. De vergunningplicht leidt mogelijk tot een verdere afname van de afzet van bodemas. Dit is gezien de circulaire
doelstellingen een onwenselijke ontwikkeling.” 3.16
Nadat enkele gemeenten toch initiatieven namen voor een vergunningplicht voor bodemassen, is nadrukkelijk in het CMP bepaald dat generieke lokale eisen niet alleen onwenselijk zijn, maar ook
strijdig met Rijksbeleid. 3.17
Dat lokale generieke afwijkingen strijdig zijn met het afvalstoffenbeleid is niet nieuw, maar volgt ook uit LAPS. Ook in LAP3 wordt groot belang gehecht aan het voorkomen van een ongelijk speelveld
en het belemmeren van de afzet van circulaire bouwstoffen. Zo is op pagina 67 vermeld dat voor alle instrumenten waaronder het omgevingsplan, geldt dat deze niet mogen leiden tot een ongelijk
speelveld.11
In par.
B.9.2.2.3 is beschreven dat het dus niet de bedoeling is dat bij
vergunningverlening door bevoegde gezagen een eigen afweging wordt gemaakt dat het wel hoogwaardiger kan dan het LAP voorschrijft, omdat dit zou leiden tot een ongelijk speelveld en een uniforme uitvoering van het afvalbeleid - één van de bestaansgronden van het LAP - zou
ondergraven.12 Dat geldt natuurlijk net zo indien generieke belemmeringen worden opgeworpen in
omgevingsplannen, zoals onderhavige vergunningplicht. Heros meent dat het CMP op dit punt -
geen lokale strengere eisen voor circulaire bouwstoffen - een verdere uitwerking geeft van het rijkbeleid zoals dat reeds thans uit LAP3 volgt.
3.18
Niet alleen de introductie van een vergunningplicht is een in strijd met rijksbeleid opgenomen
generieke lokale belemmering, dat geldt ook voor de introductie van strenge aanvraagvereisten en de opgenomen beoordelingscriteria. Die beoordelingscriteria betekenen dat voor een belangrijk deel van de bestaande toepassingen - namelijk waarbij contact met water mogelijk is, of geen sprake is
van voldoende schaalgrootte - geen vergunning kan worden verleend. Feitelijk kunnen twee van de vier producten van Heros (Granumix en Drainmix) niet meer worden toegepast in de gemeente,
omdat deze niet voldoen aan de beoordelingsregels van artikel 11.23 van de regels van het Omgevingsplan en ook de toepassingsmogelijkheden van Combimix wordt zeer beperkt.
3.19
Ten onrechte en in strijd met de regeling in het Bal, Bbk en Rbk en in strijd met het landelijk
afvalbeheersplan en rijksbeleid heeft de Raad ervoor gekozen om een generieke belemmering voor de toepassing van AVI-bodemassen op te nemen middels een vergunningplicht. Er is hier geen
specifieke situatie aan de orde waar een bijzondere, lokale aanpak vereist is. Dat laatste stelt de
Raad ook niet. De Raad heeft immers voor het gehele gemeentelijke grondgebied een vergunningplicht geïntroduceerd en niet voor bepaalde gebieden of situaties in het bijzonder.
Kamerstukken II, 2023-2024, 30 872, nr. 300.
Landelijk afvalbeheerplan 2017 - 2029 (tweede wijziging), par. B.9.2.2.3, pag. 67 van 413.
Landelijk afvalbeheerplan 2017 - 2029 (tweede wijziging), par. A.5.2, pag. 152 van 413.
#62668890v2
pagina 8 van 21
akd 3.2
Tussenconclusie
3.20
Het Omgevingsplan is in strijd met de regeling in het Bal, Bbk en Rbk en in strijd met het landelijk afvalbeheersplan en Rijksbeleid vastgesteld.
4
RECHTVAARDIGT
VOORZORGSBEGINSEL
GEEN
VERGUNINGSTELSEL
EN
TOEPASSINGSBEPERKINGEN
4.1
In reactie op de zienswijze van Heros heeft de Raad onderkend dat het ontwerp omgevingsplan
onvoldoende was gemotiveerd. Om die reden is in paragraaf 9 van de “Motivering wijziging
omgevingsplan Hardinxveld-Giessendam thema bodemkwaliteit” een aanvullende motivering gegeven (“de Motivering”). Volgens de Motivering is de vergunningplicht (met aanvraagvereisten en toepassingsbeperkingen) voor de toepassing van aangewezen bouwstoffen opgenomen op
grond van het voorzorgsbeginsel. Deze activiteiten zouden negatieve gevolgen kunnen hebben voor
het milieu en gezondheid en de huidige wetgeving zou onvoldoende bescherming bieden. Heros
bestrijdt dat. 4.1
Geen toepassing voorzorgsbeginsel in geval van normering op rijksniveau
4.2
Heros stelt zich primair op het standpunt dat geen ruimte is voor toepassing van het voorzorgsbeginsel voor risico’s die zijn genormeerd op rijksniveau. Bij het ontwikkelen van die normen is immers al rekening gehouden met voorzorg. Heros wijst hier op de toelichting bij het
Besluit kwaliteit
leefomgeving
voorzorgsbeginsel:13
in zake de
mogelijkheden
voor
het toepassen van
het
•
“Bij het opstellen en ontwikkelen van normen (instructieregels/omgevingswaarden) is al op EU- of rijksniveau rekening gehouden met voorzorg. In deze passage wordt hier alleen gedoeld op niet-genormeerde risico’s; het gaat dus niet om risico’s van blootstelling onder de
norm (zoals onder de omgevingswaarde), waarop eerder in deze paragraaf is ingegaan
(cumulatie)." 4.3
In het Bal, Bbk en Rbk is reeds voorzien in een landelijk normenkader voor de toepassing van bouwstoffen gericht op de bescherming van bodemkwaliteit, milieu en gezondheid. Het stellen van
afwijkende generieke lokale eisen op grond van diezelfde belangen is strijdig met landelijk afvalstoffenbeleid. Het voorzorgsbeginsel kan geen grondslag vormen om desondanks afwijkende generieke lokale eisen te stellen.
4.2
Toepassing voorzorgsbeginsel niet gerechtvaardigd en onvoldoende gemotiveerd
4.4
Voor zover er al ruimte zou kunnen zijn voor toepassing van het voorzorgsbeginsel, stelt Heros zich
op het standpunt dat het voorzorgsbeginsel geen rechtvaardiging kan vormen voor een generieke vergunningplicht voor AVI-bodemassen.
4.5
Van belang is dat de toepassing van het voorzorgsbeginsel goed moet worden gemotiveerd. Er is
pas reden om voorzorg toe te passen als er wetenschappelijke aanwijzingen zijn dat
ontwikkelingen/activiteiten effecten hebben met wezenlijke gevolgen voor de gezondheid. Voorts
13
Stb. 2018, 292, pag. 249 (NvT Bkl).
#62668890v2
pagina 9 van 21
dient er een onderbouwde motivering van het bestaan en de omvang/ernst van het risico en van de
effecten en de effectiviteit van de maatregelen te zijn. Ook moeten de maatregelen/voorschriften effectief en proportioneel zijn, in verhouding staan tot het gekozen beschermingsniveau en
samenhangen met soortgelijke maatregelen.14 Aan deze eisen wordt gezien het hiernavolgende niet
voldaan.
Onvoldoende onderscheid tussen verschillende soorten bouwstoffen 4.6
In de Motivering worden ten onrechte allerlei verschillende bouwstoffen als “aandachtsbouwstoffen” over een kam geschoren. Dat is onjuist, omdat de eigenschappen van bodemassen in vergelijking
met bijvoorbeeld staalslakken anders zijn. Een RIVM-rapport over LD-staalslakken kan niet dragend
zijn voor een verbod op bodemassen. Voor elke bouwstof afzonderlijk had nader beoordeeld en onderbouwd moeten worden of regelgeving in aanvulling op landelijke regelgeving überhaupt
evenredig is en zo ja, welke vorm van regulering dan passend en proportioneel zou zijn. Al die vereiste nuances ontbreken ten onrechte.
Voorbeelden vormen onvoldoende aanleiding
4.7
In de Motivering worden voorbeelden aangehaald die redengevend zouden zijn voor een vergunningplicht voor de toepassing van bouwstoffen. Heros wijst erop dat het gros van die
incidenten gaat over de toepassing van staalslakken.
Die voorbeelden kunnen dus de
vergunningplicht voor AVI-bodemassen niet dragen.
4.8
Voor AVI-bodemassen wordt gewezen op twee voorbeelden. Het eerste voorbeeld betreft de toepassing van (niet van Heros afkomstige) Beaumix in Katwijk. Beaumix is een bouwstof waarin AVI-bodemassen zijn gebruikt. Het betreft hier de toepassing van bouwstoffen bij de aanleg van een nieuwe wegverbinding. Er is lokaal ophef ontstaan over het gebruik van secundaire bouwstoffen,
omdat de gebruikte bouwstoffen er vervuild uitzagen met in het bijzonder batterijen. De gemeente
Katwijk heeft daarom besloten om 10 jaar lang het oppervlakte en grondwater te monitoren. Uit de tussentijdse resultaten blijkt niet van verontreinigingen als gevolg van de toepassing van Beaumix.15
De aangetroffen verhoogde concentraties van enkele stoffen zijn vermoedelijk het gevolg van natuurlijke fluctuaties in de concentraties van stoffen die niet toe te rekenen zijn aan de toepassing van Beaumix. Ook op de gemeentelijke website staat dat niet gebleken is van verontrustende resultaten en dat ook volgens experts de kans dat door uitloging schadelijke effecten optreden, zeer
klein is.16 “In het voorjaar van 2025 is de derde meting uitgevoerd. Op verschillende locaties langs de
Tjalmaweg zijn monsters genomen van het grond- en oppervlaktewater. Deze monsters zijn onderzocht op de aanwezigheid van metalen en anionen. De resultaten geven een
vergelijkbaar beeld als de meting van 2024. De meeste concentraties vallen binnen de
gestelde toetswaarden, maar voor enkele stoffen zijn verhoogde concentraties aanwezig. Dit geldt onder andere voor arseen, barium, sulfaat, chloride en fluoride. Van deze stoffen is
Stb. 2018, 292, pag. 249-250 (NvT Bkl).
IDDS 2025, Monitoringsrapport grond- en oppervlaktewater Katwijk, https://extra.katwijk.nl/fileadmin/A3220 Rapportage monitoring Beaumix 2025.4.pdf. https://extra.katwijk.nl/projecten/monitoring-waterkwaliteit-ir-g-tjalmaweg .
#62668890v2
pagina 10 van 21
akd bekend dat deze in onze regio vaker in hogere concentraties voorkomen, en dat de concentraties ervan door natuudijke processen schommelen.
Hoewel de resultaten niet direct verontrustend zijn, is wel besloten om op de locatie waar de verhogingen gemeten zijn, aanvullende metingen uit te voeren.
( ) Volgens experts is de kans dat door uitloging schadelijke effecten optreden zeer klein. Waarom besteedt de gemeente hier dan wel budget aan? Had dat niet beter naar iets anders
kunnen gaan?
Monitoring van het grond- en oppervlaktewater geeft inzicht in hoe de kwaliteit van het water zich ontwikkelt. De gemeente vindt het belangrijk om de zorgen serieus te nemen en gaat daarom monitoren. Zo houden we een goed beeld op de kwaliteit van het water 4.9
Bovendien was de aanwezigheid van batterijen in de Beaumix te wijten aan het specifieke productieproces bij de betreffende producent. Het opwerkingsproces bestond louter uit een nat proces, waarbij het de bedoeling was dat zwaardere delen zoals batterijen naar beneden zakken en gescheiden kunnen worden. Batterijen in bodemassen zijn echter veelal hol, want ontploft in de verbrandingsoven, en zakken daarom niet naar beneden bij een nat opwerkingsproces. De betreffende producent heeft hiervoor inmiddels aanpassingen gedaan aan het productieproces zodat dit voortaan uitgesloten is.
4.10
Bij Heros heeft dit probleem überhaupt nooit gespeeld, omdat Heros bodemas opwerkt in twee fasen: een droge en een natte fase. In de droge fase worden batterijen en andere metalen met magneten gescheiden. In het (ontwerp) CMP is dit bovendien ondervangen met een minimumstandaard van maximaal 0,01% (m/m) batterijen.17 De norm wordt in de praktijk al toegepast. De situatie Katwijk kan dus geen rechtvaardiging voor lokale belemmeringen zijn, omdat bestaande productieprocessen en normen voorkomen dat met batterijen verontreinigd bodemas wordt toegepast.
4.11
Het tweede voorbeeld betreft de voorgenomen toepassing van Beaumix voor een wegverbreding bij Elsloo. Ook hier blijkt het te gaan om lokale ophef, zonder dat er sprake is van gebleken schadelijke
gevolgen voor milieu of gezondheid. Er is nog geen Beaumix gebruikt voor dit project.
4.12
De voorbeelden hebben voorts geen betrekking op de toepassing van AVI-bodemassen in vormgegeven bouwstoffen, zoals betonproducten.
4.13
Een verwijzing naar voorbeelden van ophef, zonder dat gebleken is van schadelijke gevolgen kan
geen beroep op het voorzorgsbeginsel rechtvaardigen. Bovendien wijst Heros erop dat jaarlijks ongeveer 1,5 miljoen ton AVI-bodemassen worden toegepast. Als er al zeer incidenteel iets mis zou gaan, berekent dit nog niet dat alle toepassingen vergunningplichtig moeten worden.
(Ontwerp) Afvalplan
#62668890v2
AVI?s.
pagina 11 van 21
akd 4.3 4.14
Rapporten rechtvaardigen evenmin een generieke vergunningplicht De Raad verwijst ter onderbouwing van de vergunningplicht naar rapportages van RIVM en de
Algemene
Rekenkamer.
Heros
ziet
hierin
evenmin
rechtvaardiging
voor
de
generieke
belemmeringen die in het Omgevingsplan zijn opgenomen.
4.15
RIVM heeft een evaluatie verricht van het normenkader voor het toepassen van secundaire bouwstoffen (RIVM-rapport 2024-0074). RIVM geeft hierin aanbevelingen aan de rijksoverheid voor het doen van nader onderzoek om te komen tot concrete voorstellen die kunnen worden geïmplementeerd in het normenkader.
4.16
Uit het rapport volgt niet dat sprake is van dusdanige risico’s van het toepassen van AVI-
bodemassen dat de toepassing van die bodemassen aan banden moet worden gelegd totdat het
normenkader is gewijzigd. 4.17
Daarbij is van belang dat een belangrijke focus in het rapport van RIVM is de beoordeling van de risico’s van staalslakken. Staalslakken zijn afkomstig van het productieproces van staal. De toepassing van staalslakken liggen thans onder een vergrootglas, omdat de risico’s daarvan groter
zijn dan bij andere secundaire bouwstoffen. Mede op basis van het rapport van RIVM is inmiddels besloten om de toepassing van staalslakken als niet-vormgegeven bouwstof op de landbodem met
een laagdikte van meer dan 0,5 meter of op een locatie waar fysiek contact met mensen mogelijk is, te verbieden.18 Andere toepassingen van staalslakken zijn vergunningplichtig. De toepassing van vormgegeven bouwstoffen waarin staalslakken zijn verwerkt valt niet onder het verbod en de vergunningplicht. De toepassing in vormgegeven bouwstoffen wordt niet als risicovol gezien:19
"Daamaast [heeft] het verbod geen betrekking op toepassing van staalslak als vormgegeven bouwstof. Een vormgegeven bouwstof is een bouwstof met een volume per kleinste eenheid van ten minste 50 cm3, die onder normale omstandigheden een duurzame vormvastheid
heeft.
Onder
andere
uit
de
ECN-rapportage
'pH
en
redox
effecten
van
bouwmaterialen’18 worden dergeiijke toepassingen niet als risicovol benoemd omdat de effecten door de grootte van deze materialen navenant afnemen. Onder vormgegeven
bouwstoffen vallen ook betonstenen die uit staalslak kunnen worden geproduceerd. In
betonstenen is de vrije kalk door carbonatatie in het productieproces omgezet in normale
kalk, wat voor de stevigheid van het materiaal zorgt; het materiaal is dan niet meer reactief." 4.18
Hetzelfde geldt voor de toepassing in oppervlaktewateren: dat is onverminderd toegestaan, omdat
er geen risico’s zijn aangetoond: “Waar het gaat om toepassing van staalslak in groot water, zoals bijvoorbeeld in de Zeeuwse Deltawateren, kan echter wel worden vastgesteld dat er geen risico’s zijn aangetoond. Zo blijkt op basis van diverse onderzoeken19 dat er op dit moment geen effecten kunnen worden
aangetoond op de waterkwaliteit en ecosystemen in deze wateren. In de evaluatie van het
normenkader (2024) wordt dit door RIVM nog eens bevestigd.20"
Tijdelijke regeling verbod en vergunningplicht toepassing LD- en ELO-staalslak.
Stcrt. 2025, 25176.
#62668890v2
pagina 12 van 21
akd 4.19
De Staatssecretaris is tot deze reikwijdte van het verbod en de vergunningplicht gekomen na een afweging tussen enerzijds de risico’s voor bodem, gezondheid en milieu en anderzijds de grote
behoefte aan bouwstoffen vanwege de grote maatschappelijke opgaven waarvoor Nederland staat.20
4.20
Mede op basis van het RIVM-rapport 2024-0074 heeft de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu dus besloten tot een gedeeltelijk verbod en vergunningplicht voor staalslakken. De staatssecretaris ziet in dat rapport geen reden om voor AVI-bodemassen vergelijkbare maatregelen
te overwegen. Ten onrechte introduceert de Raad wel aanzienlijke beperkingen voor de toepassing
van AVI-bodemassen die nota bene deels nog verder gaan dan de regeling voor staalslakken. Immers, de toepassing van alle bouwstoffen met meer dan 20% AVI-bodemassen is op grond van het Omgevingsplan vergunningplichtig. derhalve ook vormgegeven bouwstoffen en toepassingen
buiten alleen de landbodem. Heros acht dat niet met elkaar te rijmen. Heros ziet geen ruimte voor
een vergunningplicht op grond van een RIVM-rapport dat volgens de staatssecretaris alleen noopt tot enkele beperkingen voor staalslakken en niet voor AVI-bodemassen.
4.21
In het bijzonder geldt hier dat uit het RIVM-rapport niet volgt dat ook voor vormgegeven toepassingen maatregelen nodig zijn. In het RIVM-rapport wordt de aanbeveling gedaan om nader onderzoek te doen naar het effect van de zuurgraad in bouwstoffen.21 Sommige bouwstoffen hebben
kort nadat ze zijn gemaakt een lage zuurgraad (of hoge pH). Na een tijd kan de zuurgraad door natuurlijke processen toenemen (de pH zakt), waardoor sommige metalen in grote hoeveelheden zouden kunnen vrijkomen uit bouwstoffen. Heros benadrukt hier dat hier ook volgens RIVM eerst nader onderzoek moet plaatsvinden, voordat eventuele maatregelen kunnen worden overwogen. In
ieder geval speelt dit thans geen relevante rol bij de toepassing van vormgegeven bouwstoffen. Beton heeft een hoge pH-waarde van ongeveer 12,5 tot 13. Deze alkalische (niet-zure) omstandigheden
ontstaan
door
de
chemische
reactie
van
cement
en
water
waarbij
calciumhydroxide (Ca(OH)2) wordt gevormd. Er vinden in beton geen natuurlijke processen plaats waardoor de pH zakt(zuurgraad toeneemt) en waardoor metalen zouden kunnen vrijkomen. 4.22
RIVM stelt dat de normen voor bouwstoffen sinds 2007 niet meer zijn gewijzigd. Er wordt daarom nader onderzoek verricht. Echter, op dit moment is op geen enkele wijze al inzichtelijk gemaakt dat
de normen ook daadwerkelijk worden aangepast. Wel is duidelijk dat er rond staalslakken naar aanleiding van een aantal incidenten zorgen zijn. Het Rijk heeft daarom ingegrepen bij die
staalslakken. Inzake de toepassing van AVI-bodemassen is er een incident geweest met de
zichtbaarheid van batterijen, maar dat is inmiddels ondervangen. Er zijn geen andere incidenten bekend rond bodemas. Het Rijk grijpt dan ook niet in en verwijst juist voor AVI-bodemassen in het
(ontwerp) CMP nogmaals heel nadrukkelijk naar de huidige kwaliteitseisen in de Rbk. 4.23
De Raad wijst voorts op het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer behorend
bij het jaarverslag van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat van 2023. Daarin wordt kort samengevat geconcludeerd dat het ministerie het beleid ten aanzien van de toepassing van secundaire bouwstoffen dient te herijken. Dat is precies wat er gebeurt. Heros wijst hier nogmaals op het project Herijking Bodemregelgeving en de kamerbrief daarover van 12 november 2024 (zie
hierboven, randnummer 3.10). In het kader van dit project moet een goede balans worden gevonden tussen beschermen en benutten van de bodem. Met het oog op die goede balans worden gefaseerd
20
Stcrt. 2025, 25176.
21
Pag.73.
#62668890v2
pagina 13 van 21
stappen gezet. Fase 1 omvat onder meer een informatieplicht voor de toepassing van AVIbodemassen en immobilisaten. Voor bodemassen kan daarmee in fase 1 worden volstaan. In fase 2 wordt nader onderzoek gedaan en wordt ingezet op verbetering van toezicht en handhaving. Voor staalslakken is inmiddels besloten tot een gedeeltelijk verbod en vergunningplicht, maar voor andere
secundaire bouwstoffen is dat niet nodig. Kortom, volgens het Rijk is er, ook gezien het rapport van de Algemene Rekenkamer, geen noodzaak voor een vergunningplicht voor AVI-bodemassen, noch voor zware aanvraagvereisten en beperkingen in de toepassingsmogelijkheden. Ten onrechte
worden die belemmeringen wel gebaseerd op dit rapport.
4.24
De situatie ten aanzien van staalslakken laat zien dat het Rijk maatregelen treft indien dat op korte
termijn nodig wordt gevonden. Bij AVI-bodemassen is dat dus niet het geval.
4.25
Op pagina 14 van de Motivering noemt de Raad enkele andere onderzoeken en stukken die relevant zouden zijn, zonder echter toe te lichten waarom deze stukken relevant zouden zijn. Kennelijk zijn deze niet dragend voor de introductie van een vergunningplicht. Een deel van die stukken is hier in ieder geval niet relevant want betreft de toepassing van andere bouwstoffen dan AVI-bodemas.
4.4
AVI-bodemassen voldoen aan alle wettelijke normen
4.26
Daarbij benadrukt Heros dat AVI-bodemassen aan de kwaliteitscriteria uit bijlage A van de Rbk moeten voldoen en ook voldoen. SGS Intron heeft recent onderzoek uitgevoerd naar de uitloogwaarden van beton waarin gewassen en ongewassen AVI-bodemasgranulaat is verwerkt
(productie 9). Daaruit blijkt dat dit beton voldoet aan de emissie-eisen van het Bbk en als “ vrij toepasbaar" mag worden geclassificeerd (pag. 30): “ De uitloging van betongranulaat, vervaardigd door het breken van betontegels waarin maximaal 25% V/V ongewassen of 40%V/V gewassen AEC-granulaat is toegepast, voldoet aan de emissie-eisen van het Besluit bodemkwaliteit. Het betongranulaat mag als ‘ vrij toepasbaar’ worden geclassificeerd en voldoet daarmee ook aan de eis van Richtlijn 2
4.27
Middels onafhankelijk onderzoek van SGS Search is ook aangetoond dat gezondheidsrisico’ s van
betonproducten met AVI-bodemassen vergelijkbaar zijn bodemassen (productie 10):
met betonproducten zonder AVI-
?Conclusie Op basis van de beschikbare informatie, toetsing aan wettelijke grenswaarden en relevante wetgeving concluderen wij dat het risico bij bewerking van betonproducten met AEC-
granulaat vergelijkbaar is met dat van standaard betonproducten 4.28
De TU Eindhoven heeft de afgelopen 15 jaar uitgebreid onderzoek verricht naar de karakterisering
en toepassing van AVI-bodemassen als grondstof en betonproducten. Op basis daarvan en de twee voornoemde rapporten van SGS Intron en SGS Search concludeert prof.dr.ir. van
de TU Eindhoven dat AVI-granulaat een geschikt, veilig en duurzaam alternatief toeslagmateriaal voor beton vormt (productie 11).
4.29
Heros benadrukt hier dat de toepassing van al haar producten, ook buiten de toepassing in beton, moet voldoen, en ook voldoet, aan de eisen uit Bbk en Rbk. AVI-granulaat van Heros voldoet aan alle relevante normen, waardoor het veilig en geschikt is voor toepassing als grondstof voor beton
#62668890v2
pagina 14 van 21
akd en voldoet aan de eisen ten aanzien van de circulariteit. Er is geen rechtvaardiging voor de introductie van een vergunningplicht. 4.5
4.30
Proportionaliteit Een beroep op het voorzorgsbeginsel dient te voldoen aan de eisen van proportionaliteit. Heros
meent dat niet aan die eis wordt voldaan en verwijst daarvoor naar de volgende paragraaf inzake de toets aan het evenredigheidsbeginsel. 4.6
Tussenconclusie
4.31
Het voorzorgsbeginsel rechtvaardigt geen generieke vergunningplicht voor de toepassing van AVIbodemassen. Het Omgevingsplan is ook om die reden in strijd met het recht, waaronder artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht, vastgesteld.
5
STRIJD MET EVENREDIGHEIDSBEGINSEL
5.1
Besluitvorming van bestuursorganen dient te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel. Dit geldt nadrukkelijk ook omgevingsplannen.22 Uit vaste rechtspraak volgt dat de bestuursrechter, als daar aanleiding voor is, toetst of het bestreden besluit geschikt is om het doel te bereiken, of het een
noodzakelijke maatregel is of dat met een minder vergaande maatregel kan worden volstaan, en of de maatregel in het concrete geval evenwichtig is.23 Heros meent dat niet aan de eis van
geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid wordt voldaan.
5.2
Geschiktheid
5.2
De invoering van een vergunningplicht is geen geschikte maatregel is, omdat daarmee niet op een coherente wijze uitvoering wordt gegeven aan het Nederlandse bouwstoffenbeleid. Zoals hierboven toegelicht, is het rijksbeleid gericht op het toepassen van secundaire bouwstoffen zoals AVIbodemassen in het licht van de doelstelling van volledige circulariteit. Het rijksbeleid voorziet juist in
toepassingsmogelijkheden, terwijl gemeentelijke regelgeving dat nu zal doorkruisen in Hardinxveld-
Giessendam. Daarmee dreigt vervolgens een lappendeken van regels voor de toepassing van bouwstoffen, omdat in andere gemeenten geen aanvullende eisen gelden, of gemeenteraden elders weer andere regels voor omgevingsplannen kunnen gaan overwegen en kunnen gaan stellen. Dat alles levert tegenstrijdigheden op, is niet coherent en daarmee ook om die reden in strijd met het
evenredigheidsbeginsel.
5.3 5.3
Noodzakelijkheid Er is geen noodzaak voor het instellen van een generieke vergunningplicht voor het toepassen van
AVI-bodemassen, noch voor de strenge aanvraagvereisten en de beperkingen van de toepassingsmogelijkheden. Volgens het Omgevingsplan is het doel van de vergunningplicht duurzaam bodembeheer, waarbij gestreefd wordt naar een balans tussen de bescherming van de
bodemkwaliteit voor mens en milieu én ruimte voor maatschappelijke ontwikkelingen.24 Het is echter
22
ABRS 30 april 2024, ECLI:NL:RVS:2025:1928.
23
ABRS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.
24
Artikel 11.1 van de regels en de toelichting daarbij.
#62668890v2
pagina 15 van 21
akd geenszins nodig om ter bescherming van de kwaliteit van de bodem de toepassing van AVIbodemassen de facto te verbieden.
5.4
Zoals hiervoor reeds toegelicht, staat de invoering van een vergunning haaks op het Bal, Bbk, Rbk
en het rijksafvalstoffenbeleid. De toepassing van AVI-bodemassen voldoet aan alle relevante normen en kan binnen de bestaande kaders verantwoord worden toegepast. Er is geen generieke
lokale vergunningplicht nodig.
5.5
Het bestaande juridische kader volstaat. Voor zover de Raad niettemin aanvullende waarborgen wenste te formuleren omtrent de verantwoorde toepassing van AVI-bodemassen, dan waren
daarvoor minder ingrijpende alternatieven voor handen. Heros meent dat de invoering van generieke
voorwaarden voor de toepassing van bouwstoffen in het omgevingsplan, in welke vorm dan ook, onnodig ver gaat.
Inzet op toezicht en handhaving en ketenaanpak
5.6
Het ligt op de weg van de Raad om te analyseren waar mogelijk aandachtspunten bij de toepassing, controle en toezicht bestaan, om vervolgens een op die aandachtspunten toegesneden aanpak uit te werken. Met een intensivering van het toezicht kan de gemeente erop toezien dat toepassingen
van AVI-bodemassen voldoen aan de wettelijke eisen, ter voorkoming van een onverhoopt incident. 5.7
Heros wees hierboven reeds op de brieven van de Minister en Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat waarin de invoering van een vergunningplicht als een ongewenste ontwikkeling wordt aangemerkt. Gewezen wordt op alternatieven waarmee de zorgen van de gemeenten die een vergunningplicht overwegen, kunnen worden ondervangen.25 Gewezen wordt op het CMP en de
herijking bodemregelgeving binnen welke context naar de landelijke kaders voor secundaire
bouwstoffen wordt gekeken. Het ontwerp CMP ligt thans voor inspraak ter inzage en zal in de loop van dit jaar in werking treden. Heros meent dat de Raad deze herijking van de rijksregels ten onrechte doorkruist met de invoering van een vergunningplicht met bovendien beoordelingscriteria
die slechts ruimte laten voor beperkte toepassingsmogelijkheden.
5.8
In de tweede plaats wijst de minister erop dat een ketenaanpak van secundaire bouwstoffen wordt opgezet met als doel om reststromen op een zo hoogwaardig en verantwoord mogelijke manier te verwerken en toe te passen. Ook daarmee kunnen zorgen worden ondervangen.
5.9
In de brief van 1 juli 2024 wijst de minister op het gesprek dat hij zal aangaan met gemeenten om te zien wat zij nodig hebben voor een verantwoorde toepassing van secundaire bouwstoffen in het algemeen. Gezien de brief van 7 mei 2025 van de staatssecretaris zijn overleggen gevoerd met
toezichthouders, vergunningverleners en opdrachtgevers over de toepassing van bodemas.26 Om de mogelijkheden voor het opheffen van onnodige belemmeringen veder te verkennen, zullen de gesprekken met Omgevingsdienst NL, VNG en IPO verder worden doorgezet, aldus de staatssecretaris. Het in de plaats daarvan juist doorvoeren van een extra belemmering in het
Omgevingsplan frustreert dat gesprek juist. Heros meent dat de Raad juist aansluiting had moeten
Kamerstukken II, 2023-2024, 30 872, nr. 300. Kamerstukken II, 2024-2025, 30 872, nr. 311.
#62668890v2
pagina 16 van 21
akd zoeken bij dat overleg om aldus te komen tot een werkbare aanpak zonder de toepassing van AVIbodemassen in de gemeente feitelijk onmogelijk te maken.
Algemene regels in plaats van vergunningplicht 5.10
Indien uw Afdeling van oordeel is dat de Raad het opnemen van aanvullende regels in het
Omgevingsplan in overweging had mogen nemen, meent Heros dat ten onrechte is gekozen voor een generieke vergunningplicht. In de Motivering schetst de Raad verschillende mogelijkheden voor aanvullende bodemregels, te weten een verbod, de binnenplanse vergunningplicht en de
informatieplicht. Op basis van de kenmerken van elke optie wordt gesteld dat de vergunningplicht het meest geschikte instrument zou zijn om grip te krijgen op de problematiek. Heros kan zich daarin
niet vinden. 5.11
In het ontwerp voor het Omgevingsplan was aanvankelijk een generiek verbod opgenomen op de
toepassing van (onder meer) AVI-bodemassen. De Raad meent dat met een binnenplanse vergunningplicht in voldoende mate tegemoet is gekomen aan de belangen van Heros. De Raad
verliest daarbij uit het oog dat ook met een binnenplanse vergunningplicht de toepassing van bodemassen afhankelijk is van een nader beslismoment. Op basis van een vergunningaanvraag dient het college van burgemeester en wethouders te beoordelen of wordt voldaan aan de beoordelingsregels van artikel 11.23 van de regels van het Omgevingsplan. In artikel 11.23 zijn elf
goeddeels open normen geformuleerd. Het is op basis van dit toetsingskader volstrekt onzeker voor welke toepassing van AVI-bodemassen wel en voor welke geen omgevingsvergunning zal worden verleend. Reeds deze onzekerheid betekent dat aannemers in de praktijk zullen afeien van het
gebruik van AVI-bodemassen, omdat op het moment van inschrijving in een aanbesteding onvoldoende zeker is dat de beoogde toepassing zal worden toegestaan. 5.12
De introductie van een vergunningplicht maakt dus, net zoals een verbod, de toepassing van AVIbodemassen de facto onmogelijk. Van een tegemoetkoming aan de belangen van Heros is in feite
geen sprake. Dat betekent wat Heros betreft dat een minder vergaand alternatief gekozen had moeten worden. 5.13
In de Motivering is de vergunningplicht afgezet tegen de informatieplicht en de meldingsplicht. De Raad acht een vergunningplicht het meest geschikt, vooral omdat de toepassing vooraf beoordeeld kan worden. Een informatieplicht zou onvoldoende zijn, omdat er geen ruimte is om de toepassing en risico's te beoordelen. Ongewenste toepassingen kunnen dan niet worden tegengehouden. De
meldingsplicht zou om dezelfde redenen onvoldoende zijn. Een ander minder vergaand alternatief,
het stellen van maatwerkregels, heeft de Raad echter niet (kenbaar) overwogen. Heros acht dat onbegrijpelijk, juist omdat zij het stellen van matwerkregels in haar zienswijze als minder vergaand