Eindrapport Rekenkameronderzoek Participatie in Harderwijk

Participatie in Harderwijk rapport project 7620 versie 1.0 15 mei 2024

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

1

1.1 1.2 1.3

Aanleiding en context Probleemstelling, onderzoeksvragen en referentiekader Leeswijzer

1 2 4

2.

Bevindingen

5

2.1 2.2 2.3 2.3.1 2.3.2 2.3.3 2.3.4 2.3.5 2.4

Het beleid van de gemeente De uitvoering van het beleid Ervaringen van participanten Opvang Oekraïense vluchtelingen Stationslaan Hoogbouwvisie Over het Online Stadsgesprek Tussenbalans De positie en opvattingen van raadsleden

5 8 10 11 11 12 13 14 14

3.

Conclusies en aanbevelingen

17

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Samenvatting van de bevindingen Beoordeling en conclusies Overeenkomsten en verschillen tussen Harderwijk en Ermelo Aanbevelingen Bestuurlijke reactie college van B&W Bestuurlijk nawoord van de rekenkamer

17 18 20 21 21 25

Bijlage A

Geïnterviewde personen

26

Bijlage B

Bestudeerde documentatie

27

0

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding en context

De laatste jaren heeft de participatie van inwoners bij de totstandkoming of uitvoering van gemeentelijk beleid sterk aan belangstelling gewonnen. Veel gemeenten hebben de wens om zowel de mogelijkheden als de wijze van participeren verder te ontwikkelen. Vanuit de gedachte dat de overheid niet langer alle taken kan blijven uitvoeren, wordt er meer van de burger en de samenleving verwacht. Inwoners en samenwerkingspartners worden daarom meer bij het gemeentelijk beleid betrokken. Bovendien is er de verwachting dat de kwaliteit en het draagvlak van beleid profiteren van betrokkenheid van de inwoners. Over Burger- en Overheidsparticipatie In de jaren zeventig van de vorige eeuw werd inspraak in het beleid van overheden geïntroduceerd met als primair doel het creëren van draagvlak voor beleid en plannen. In de jaren negentig kreeg burgerparticipatie een forse impuls. Met de invoering van ‘interactief beleid’ en ‘coproductie’ namen gemeenten allerlei initiatieven om burgers daadwerkelijk te betrekken. Het doel was niet meer alleen het creëren van draagvlak, maar ook het verbeteren van het beeld dat inwoners en bedrijven van het (gemeente)bestuur hebben. Tegelijkertijd ontstond meer aandacht voor participatie als instrument om inwoners en bedrijven meer hun eigen verantwoordelijkheid te laten nemen, zodat zij een grotere betrokkenheid zouden voelen bij de eigen leefomgeving.

Sinds enkele jaren is een trend van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie waarneembaar. Hiermee wordt bedoeld dat de overheid ruimte geeft aan in de lokale gemeenschap ontstane initiatieven. Regels en randvoorwaarden worden niet of zo min mogelijk opgelegd aan initiatiefnemers. De gemeente zelfs is slechts één van de deelnemers aan het initiatief. Als het gaat om burgerparticipatie, waarbij de gemeente zelf de kaders stelt, zijn er verschillende varianten denkbaar. Een project waarin de rol van burgers wordt beperkt tot meedenken over een onderwerp heeft andere uitgangspunten dan een project waarin burgers daadwerkelijk mogen adviseren. Voor deze verschillen wordt in de literatuur vaak gebruik gemaakt van de metafoor van de participatieladder. Deze ladder beschrijft de verschillende vormen van participatie. Communicatie (informeren) en inspraak (raadplegen) krijgen op deze ladder de eerste sporten, gevolgd door vormen van participatie als adviseren, coproduceren en (mee)beslissen. Elke trede van de ladder kent andere doelstellingen, en daarmee ook verschillende beïnvloedingsmogelijkheden. De rol van zowel de participanten als de gemeente is voor iedere trede verschillend

pagina 1/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

De rekenkamercommissie van Harderwijk en Ermelo heeft nu een onderzoek uitgevoerd waarmee de gemeenteraad wordt geïnformeerd over de actuele doelen van het participatiebeleid in beide gemeenten. Er is zowel gekeken naar participatie waarbij inwoners of andere stakeholders worden betrokken bij de beleids- en besluitvorming door de gemeente als overheidsparticipatie waarbij de gemeente aansluit bij initiatieven van inwoners. Met de resultaten van het onderzoek ontstaat in beide gemeenten meer inzicht in de ervaringen met participatie. Het gegeven dat deze rekenkamercommissie het onderzoek heeft uitgevoerd in beide gemeenten, verschaft bovendien de mogelijkheid om ervaringen en opbrengsten te vergelijken en om daar, zo mogelijk, lessen uit te trekken. Eveneens is de doelmatigheid van dit beleid aan bod gekomen. Uiteindelijk resulteert het onderzoek in een handreiking aan beide gemeenteraden voor optimalisatie van hun kaderstellende en controlerende verantwoordelijkheden bij burger- en overheidsparticipatie. In deze rapportage staat Harderwijk centraal. Ter ondersteuning van de beoordeling van de bevindingen wordt soms een vergelijking gemaakt met Ermelo.

1.2

Probleemstelling, onderzoeksvragen en referentiekader

Bij aanvang van het onderzoek heeft de rekenkamercommissie voor Harderwijk de volgende centrale probleemstelling geformuleerd: Centrale probleemstelling Hoe is in de gemeente Harderwijk inwoners- en overheidsparticipatie vormgegeven en welke effecten heeft dit op de besluitvorming? Deze probleemstelling is uitgewerkt in de volgende onderzoeksvragen: Deelvragen Deelvragen met betrekking tot het beleid 1 In hoeverre heeft de gemeente Harderwijk kaders, doelen of andere typen verwachtingen gesteld voor inwoners en overheidsparticipatie? 2 Welke rol heeft de raad gehad bij het tot stand komen van dit beleid en heeft de raad daarbij kaders kunnen stellen? 3 In hoeverre speelt de gemeente Harderwijk met het beleid in op de nieuwe Omgevingswet die de vereiste inspraak (uit Wro) te boven gaat Deelvragen met betrekking tot de uitvoering van het beleid 4 In hoeverre wordt zowel inwoners- als overheidsparticipatie al aantoonbaar ingezet in de verschillende fases van het beleidsproces van voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie? 5 Op welke wijze wordt daarbij inwoners- en overheidsparticipatie vormgegeven en gebeurt dit tot hun tevredenheid? 6 Wat zien de raad, het college van B&W en de organisatie als voor- en nadelen van inwonersen overheidsparticipatie 7 Wordt een participatieparagraaf in collegevoorstellen toegepast en adequaat ingevuld?

pagina 2/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

Deelvragen met betrekking tot de resultaten van het beleid 8 Hoe is/wordt de raad over uitkomsten van participatie geïnformeerd? 9 In hoeverre is het beleid en de uitvoering van de gemeente ten aanzien van participatie doeltreffend? 10 Welke opbrengst heeft de participatie voor het beleid en de besluitvorming van de gemeente; in hoeverre is het beleid aangepast/bijgesteld en besluitvorming beïnvloed als gevolg van participatie? 11 Wat zijn de ervaringen van inwoners met participatie-initiatieven en de uitvoering daarvan? 12 Vinden er op structurele evaluaties van participatie-initiatieven plaats? Als er evaluaties plaatsvinden, wat wordt daarvan geleerd? In rekenkameronderzoek is het wel gebruikelijk om te werken met een beoordelingskader De daarin opgenomen normen zijn verbonden met de deelvragen van dit onderzoek. In dit onderzoek is het volgende normenkader gehanteerd: Vragen

Te hanteren norm

1-3

• • • •

4-8

• • • • • •

9,11

• • •

De visie en de doelstellingen op het gebied van participatie, inspraak en communicatie zijn in Harderwijk duidelijk en concreet geformuleerd. Het beleid op het gebied van participatie (inclusief inspraak en communicatie) is duidelijk en concreet geformuleerd. De gemeenteraad is actief betrokken geweest bij het vaststellen van het beleid en heeft kaders kunnen stellen Bij het vaststellen van het actuele beleid heeft de gemeente recht gedaan aan de vereisten die de Omgevingswet aan participatie stelt. De gemeenten betrekken inwoners, bedrijven en organisaties bij de voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, verantwoording en evaluatie van het beleid. Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over het gevolgde proces. Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over de uitkomsten. De gemeenteraden worden actief geïnformeerd over participatieprocessen en de uitkomsten. Gemeenteraden, colleges van B&W en de gemeentelijke organisatie hebben een verwachting over de voor- en nadelen van inwoners- of bewonersparticipatie In beide gemeenten bevatten collegevoorstellen een participatieparagraaf. Deze paragraaf wordt conform het voorstel toegepast. De betrokkenen uit de gemeentelijke organisatie zijn tevreden over de meerwaarde van de (wijze van) burgerparticipatie.

Burgers, bedrijven of maatschappelijke organisaties zijn tevreden over de wijze waarop de participatie heeft plaatsgevonden. Raadsleden zijn tevreden over de wijze waarop participatie heeft plaatsgevonden.

10

•

Indien de uitkomsten van participatietrajecten daar aanleiding tot geven is het beleid in deze gemeenten aantoonbaar aangepast.

12, 5

•

De gemeente inventariseert de ervaringen met participatie, en verbindt hier actief leer- en verbeterpunten aan.

pagina 3/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

Met behulp van een normenkader kunnen betrokkenen een spiegel worden voorgehouden waar zij staan ten opzichte van hun eigen beleidsvoornemens. Bovendien kan aan de hand van het voorgestelde normenkader een beoordeling van het gemeentelijk beleid plaatsvinden. De uitvoering van het onderzoek is begonnen met een analyse van de beschikbare beleidsdocumenten. Deze analyse is verdiept aan de hand van interviews met functionarissen binnen de gemeentelijke organisatie die betrokken zijn bij het beleid. Daarnaast hebben ook interviews plaatsgevonden met medewerkers van de gemeente die betrokken zijn (geweest) bij participatietrajecten. Vervolgens zijn inwoners van Harderwijk benaderd die betrokken zijn geweest bij verschillende participatietrajecten. Met hen is gesproken over hun ervaringen, de wijze waarop zij deze trajecten hebben beleefd en wat zij vonden van de betrokkenheid van de gemeente. Ook is natuurlijk geïnformeerd naar hun tevredenheid over het proces en de uitkomsten. In het kader van het onderzoek is een gespreksavond met raadsleden belegd. Tijdens die avond zijn de deelnemers uitgedaagd om hun opvattingen over de inrichting van participatietrajecten te noemen. Tevens is hen gevraagd om aan te geven hoe zij geïnformeerd willen worden over deze trajecten en de opbrengsten daarvan.

Uiteindelijk is hen de vraag voorgelegd of zij zich in de huidige praktijk voldoende in de gelegenheid achten om hun kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende verantwoordelijkheden waar te maken.

1.3

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 zijn de bevindingen van het onderzoek opgenomen. Deze bevindingen hebben betrekking op het gemeentelijk beleid, de wijze waarop daar in de praktijk invulling aan wordt gegeven en op de ervaringen van verschillende deelnemers aan participatietrajecten. Tevens komen in dit hoofdstuk opvattingen van raadsleden aan de orde. Hoofdstuk 3 bevat vervolgens een beoordeling van de bevindingen. Daaruit volgen dan de conclusies en aanbevelingen.

pagina 4/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

2.

Bevindingen

2.1

Het beleid van de gemeente

In 2010 heeft de gemeente Harderwijk de ‘Nota Interactief Werken’ vastgesteld. Deze nota werd indertijd gepresenteerd als een herziening van de nota ‘Besturen met de Blik naar Buiten’ uit 2005. In de nota van 2010 formuleert de gemeente de ambitie om een omgevingsbewuste organisatie te zijn, die responsief opereert. In de nota stelt de gemeente dat zij niet meer wil spreken over burgerparticipatie; dit zou een te beperkte invalshoek zijn. De gemeente spreekt in plaats daarvan over interactief werken: “Interactief beleid betekent dat een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere belanghebbenden bij het beleid betrekt om in een open wisselwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering en de evaluatie van het beleid te komen.”1 In de nota wordt ook aangegeven op welke wijze de gemeentelijke organisatie invulling wil geven aan de ambities om een omgevingsbewuste en responsieve organisatie te zijn, die in voorkomende gevallen steeds kiest voor een interactieve aanpak. De daarvoor noodzakelijke kernwaarden voor de medewerkers worden benoemd, deze zijn: Kernwaarden voor medewerkers bij Interactief Handelen • • • • • •

Openheid: beleidsruimte en bereidheid om invloed te delen. Duidelijkheid over de rolverdeling en de uitgangssituatie. Partijen spreken met één mond. Meerwaarde van participatie staat vast. Constructieve relatie tussen partijen. Geschikte problematiek (voldoende belangrijk, hanteerbaar en openbaar). Voldoende expertise, tijd en geld.

In de nota wordt het doel van interactief werken als volgt samengevat: “Interactief beleid is erop gericht de invloed van belanghebbenden binnen en buiten de overheid op het beleid te vergroten en kennis en inbreng te delen.”2 Hieronder vallen een aantal subdoelen, die hieronder zijn weergegeven: De doelen van een interactief proces zijn: • • • • • •

De inhoudelijke verbetering van een plan, visie of beleid. Het realiseren van meer, beter of sneller beleid doordat ideeën, inzet, tijd en geld worden gebundeld. Het verbeteren van het proces en de wisselwerking tussen en met andere partijen. Het vergroten van draagvlak (van de uitvoerbaarheid van het plan, de visie of het beleid). Het vergroten van het probleemoplossend vermogen van de maatschappij. De organisatie wordt bewuster van de omgeving door van buiten naar binnen te kijken waardoor de kwaliteit van product en dienstverlening kan verbeteren.

Tevens wordt in de nota een afwegingskader aangekondigd om vast te stellen op welke wijze bewoners en organisaties moeten of kunnen bijdragen in de beleidsvorming- en uitvoering. Dit afwegingskader heeft de vorm van een stappenplan met vragen die beantwoord moeten worden om uiteindelijk te komen tot een plan van aanpak voor een interactief proces.

1 2

Nota Interactief Werken, 2010, pagina 5. Nota Interactief Werken, 2010, pagina 5-6.

pagina 5/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

Om de Harderwijker doelen en ambities waar te maken zijn er uitgangspunten opgesteld voor de verschillende bestuurlijke en ambtelijke rollen binnen de gemeente. De gemeenteraad mag bij onderwerpen die op de strategische raadsagenda staan en bij grote projecten meebeslissen over de mate van interactie, met andere woorden welke trede van de participatieladder van toepassing is. Het college van burgemeester en wethouders heeft de rol van bestuurlijk opdrachtgever voor een interactief proces. Binnen de ambtelijke organisatie heeft de directie een toezichthoudende rol op het goed volgen van de interactieve werkwijze. De directie kan afdelingshoofden erop aanspreken als dit niet gebeurt. Afdelingshoofden bewaken het proces en de voortgang. De inhoudelijke verantwoordelijkheid voor het proces ligt bij de projectleider, die hierin gecoacht en gefaciliteerd wordt door het afdelingshoofd en adviseurs. In de nota wordt niet nader gespecificeerd wie deze adviseurs zijn. In de nota uit 2010 (pagina 12) wordt gesproken over het instellen van een expertisegroep “om interactief werken op het gewenste kwaliteitsniveau te krijgen. Een expertisegroep die de betrokkenen ondersteunt bij het ontwerpen van een interactief proces en gedurende de ‘duur’ van het interactieve traject coacht en adviseert.

De rol van de expertisegroep is het verzorgen van kennisopbouw, management en –deling op het gebied van interactief werken.” De nota uit 2010 is in 2016 opnieuw bevestigd. De enige wezenlijke aanpassing in 2016 is het dat paragraaf 3.1.4.2 over de expertisegroep ontbreekt. De reden daarvoor was ten tijde van dit onderzoek in 2023 niet meer te achterhalen in de organisatie. Voor het overige vormt de nota uit 2010, herbevestigd in 2016, de basis van het participatiebeleid van Harderwijk. Ambtenaren die al vele jaren werkzaam zijn binnen de gemeente noemen dat zo ongeveer tussen 2010 men 2018 er veel aandacht was voor participatie. Die aandacht is nadien weer afgenomen. Als mogelijke oorzaken daarvoor noemen zij andere prioriteiten in het bestuur, het vertrek van directbetrokken medewerkers en de groei van de organisatie. In het coalitieakkoord 2022-2026 is wat participatie betreft de volgende passage opgenomen: “Het is belangrijk dat iedereen meedoet. We sluiten niemand uit. Ook willen we inwoners meer bij het gemeentebestuur betrekken en bij de dingen die we in onze stad en voor inwoners doen.” Ook in het collegeprogramma (pagina 7) wordt dit onderschreven: “Samen met de inwoners willen we plannen maken en uitvoeren. Dit betekent naast het gezamenlijk oplossen van problemen ook een betere samenwerking tussen de gemeente en de inwoners die iets willen en kunnen.

Oftewel constructief inspelen op bewoners die ideeën en initiatieven hebben die duidelijk een positieve invloed hebben op straat, wijk, stad of dorp.” Uit dit citaat klinkt ambitie met participatie. Er zijn recent ook rond verschillende beleidsthema’s nota’s vastgesteld waarin specifiek aandacht is voor participatie. Dit betreft allereerst de Verbeteragenda Inclusie 2023-2026. Deze agenda heeft als doelstelling om te bevorderen dat de gemeente aandacht besteed aan inclusie en voorkomt dat er inwoners zijn die tussen wal en schip vallen. In de agenda wordt wederom benadrukt dat de ambtenaar open moet staan voor signalen uit de lokale gemeenschap en dat de gemeente bereid moet zijn aan te sluiten bij initiatieven uit de gemeenschap, ‘in plaats van andersom’.3 Hiervoor is het zaak dat de gemeente bij het maken van nieuwe plannen naar buiten treedt en naar de betrokkenen toegaat om in een voor hen vertrouwde omgeving het gesprek te voeren. Ook het opzetten van klankbordgroepen is een manier voor de gemeente om te luisteren naar de verschillende geluiden in de omgeving. Bovendien wordt in de nota de verwachting uitgesproken dat de gemeente het goede voorbeeld geeft. Door als gemeente zelf aandacht te besteden aan diversiteit binnen de organisatie,

3

Verbeteragenda Inclusie 2023-2026, pagina 13.

pagina 6/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

wordt de drempel verlaagd voor inwoners om contact op te nemen met de gemeente en voelen zij zich sneller gehoord. Dit stimuleert de bereidheid van inwoners om deel te nemen aan participatietrajecten, omdat zij, zo luidt de verwachting in de nota, hun inbreng serieus zal worden genomen door de gemeente. Een andere recente uitwerking van het participatiebeleid is de Participatienota Omgevingswet uit oktober 2022. Vanwege de voorziene inwerkingtreding van deze wet dient elke gemeente vast te leggen dat invulling wordt gegeven aan het betrekken van belanghebbenden bij voorgenomen ingrepen in de ruimtelijke omgeving. Met deze nota geeft Harderwijk daar invulling aan.4 In het eerste hoofdstuk van deze nota worden de uitgangspunten beschreven: Uitgangspunten bij de Participatienota Omgevingswet “De gemeente vindt duidelijkheid voor alle initiatieven in de stad belangrijk. Of het nu gaat om een buurtfeest of een grote gebiedsontwikkeling. Daarom maken we deze afspraken: • We denken in mogelijkheden. Wanneer een plan of initiatief toch niet haalbaar blijkt, dan zijn we daar eerlijk en open over; • We betrekken mensen op een positieve en creatieve manier; • We werken samen, omdat we geloven dat je samen verder komt; • We inspireren en verrijken elkaar; • We leren en verbeteren; • Wat we doen, doen we met aandacht voor de mens, de vraag en de omgeving.

In de nota wordt vervolgens uitgewerkt hoe de participatie in het kader van de Omgevingswet ingevuld dient te worden. Bij de aanvraag van een omgevingsvergunning is de initiatiefnemer zelf verantwoordelijk voor participatie. Als de omgevingsvergunning past in het omgevingsplan is participatie gewenst, maar niet verplicht. Als de omgevingsvergunning afwijkt van het omgevingsplan, kan de gemeenteraad in sommige gevallen besluiten dat participatie verplicht is. In de nota verstrekt de gemeente een stappenplan voor initiatiefnemers om participatie vorm te geven. Als de gemeente het initiatief neemt om een omgevingsvisie of omgevingsplan op te stellen, heeft zij daarbij een motiveringsplicht. Dit betekent dat de gemeente een motivering moet opstellen waarin zij aangeeft hoe zij de samenleving betrokken heeft bij de plannen en wat de resultaten daarvan zijn. Als er volgens de rechter onvoldoende aan participatie is gedaan, kan deze het besluit vernietigen. Een andere relevante vernieuwing die tijdens de interviews is genoemd betreft de actualisatie van het beleid in het sociaal domein. Deze actualisatie is vastgelegd in de Nota Sociaal Domein 2024-2029.5 Zowel door verschillende respondenten als in de nota (op pagina 10) is aangegeven dat er binnen het sociaal domein sprake moet zijn van een wisselwerking tussen gemeente en gemeenschap.

De gemeente wil zich meer gelijkwaardig opstellen aan de inwoners, als een ‘partner’. Naar mening van betrokkenen binnen de gemeente zijn de opvattingen en inbreng van inwoners gelijkwaardig aan de opvattingen van de gemeente. Ook benadrukken zij dat de gemeente niet alle maatschappelijke problemen kan of wil oplossen. Soms kan de gemeenschap ook zelf daartoe het initiatief nemen. De gemeente geeft daarvoor de ruimte en zal deze initiatieven zo nodig faciliteren en ondersteunen. In het onderzoek is door sommigen binnen de organisatie gewezen op samenhang tussen participatie en het bevorderen van burgerschap. Op dat laatste thema heeft Harderwijk eveneens ambities, en daar is ook beleid op ontwikkeld. Burgerschap houdt in dat iedere inwoner zich ervan bewust is dat hij 4

Vanuit de organisatie wordt gemeld dat er sindsdien een klein aantal participatie-activiteiten heeft plaatsgevonden die voortvloeien uit de Omgevingswet. 5 Zie Nota_Sociaal_Domein_2024-2029.pdf (ermelo.nl). pagina 7/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

of zij een verantwoordelijkheid heeft in de omgeving en deze ook mag nemen (de gemeente kan dit niet verplichten). Het bevorderen van burgerschap impliceert het stimuleren van een actieve gemeenschap die zich betrokken voelt bij de ontwikkelingen in Harderwijk en deel wil nemen aan participatietrajecten. Dat impliceert, zo stellen de betrokkenen binnen de organisatie, dat de gemeente openstaat voor de opvattingen en signalen uit een actieve gemeenschap en bereid is om daarover steeds het gesprek aan te gaan. In het recente verleden zijn ook verschillende initiatieven genomen voor interactie met de gemeenschap rond verschillende thema’s. In relatie tot dit thema verwijzen sommige medewerkers naar het ‘Online Stadsgesprek’. Op dit onderdeel van de website van de gemeente kunnen inwoners vragen stellen, ideeën voorstellen en suggesties doen. Ook gebruikt de gemeente het Online Stadsgesprek om de mening van inwoners te vragen over voor de gemeente relevante thema’s of voorgenomen beleid. Ten tijde van het onderzoek waren er op de website van het stadsgesprek zeven projecten actief. De website vermeldt daarnaast dat er eerder aan inwoners van Harderwijk de gelegenheid is geboden om over 43 andere projecten hun mening te geven. In essentie zijn dit alle voor het participatiebeleid relevante beleidsdocumenten en beleidsvoornemens.

Gebleken is dat vanaf 2010 is benadrukt dat de gemeentelijke organisatie open wil staan voor signalen uit de gemeenschap en zich wil inzetten om inwoners en andere belanghebbenden bij het gemeentelijk beleid, van voorbereiding tot uitvoering, te betrekken. Het beleid dat in 2010 is vastgelegd, is herbevestigd in 2016. Verschillende respondenten wijzen er op dat zij het gevoel hebben dat de aandacht voor participatie na 2016 binnen de organisatie is afgenomen. In het recente raadsakkoord en coalitieprogramma zijn de uitgangspunten en ambities echter wel opnieuw onderschreven. Bij specifieke thema’s, zoals burgerschap, inclusie of bij beleidsvoornemens voor het sociaal domein, worden eveneens dezelfde uitgangspunten gehanteerd. In het kader van de voorziene inwerkingtreding van de Omgevingswet is een verordening vastgesteld voor de vanwege deze wet verplichte participatie bij aanpassingen in het ruimtelijk domein. In het voorgenomen beleid is daarmee zeker (weer) de nodige aandacht voor participatie. In het onderzoek zijn echter geen documenten aangetroffen waarin deze voornemens worden uitgewerkt in concrete voor de gehele organisatie geldende procedures en werkwijzen. Evenmin is duidelijk geworden waar de verantwoordelijkheid voor het participatiebeleid binnen de organisatie is belegd.

2.2

De uitvoering van het beleid

Om meer inzicht te krijgen in de dagelijkse invulling van het participatiebeleid door de gemeentelijke organisatie hebben interviews plaatsgevonden met verschillende ambtenaren en ook met twee leden van het college van B&W. Ambtenaren die al langere tijd binnen Harderwijk werkzaam zijn, signaleren dat zo’n tien à vijftien jaar geleden er binnen de organisatie meer aandacht is ontstaan voor het belang om ook inwoners te betrekken bij het gemeentelijk beleid. Dit valt samen met het vaststellen van de nota’s over participatie in de jaren tussen 2010 en 2016. Alle medewerkers van de organisatie met wie in het kader van dit onderzoek is gesproken, weten dat het als wenselijk wordt beschouwd om inwoners mee te nemen bij het opstellen of uitvoeren van voor de gemeenschap relevant beleid. Zij zijn er zeker van zijn dat zij er op aangesproken zouden worden als ze participatie achterwege zouden laten. Dit zou al kunnen gebeuren door hun leidinggevende, anders door de portefeuillehouder en uiteindelijk ook door de raad. Daarop anticiperend geven zij op eigen initiatief al invulling aan het betrekken van inwoners. Zij ervaren een grote vrijheid in de wijze waarop ze dat kunnen doen. Voor het merendeel van de medewerkers die na 2016 in dienst zijn gekomen van de gemeente is de nota uit dat jaar onbekend.

Als zij invulling geven aan participatie doen zij dat op basis van een eigen inschatting van wat in hun situatie wenselijk en haalbaar is. Ook maken ze natuurlijk gebruik van eerdere ervaringen met participatie. In sommige gevallen gaan medewerkers te rade bij meer ervaren collega’s. Het in de pagina 8/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

nota’s van 2010 en 2016 genoemde stappenplan is daarmee voor het merendeel van de medewerkers die nadien in dienst van de gemeente zijn gekomen onbekend. Het wordt daardoor weinig gebruikt. In de nota uit 2010 is het instellen van de expertisegroep participatie genoemd. Een enkele medewerker waarmee in het kader van dit onderzoek is gespreken, weet te melden dat deze groep inderdaad enige tijd heeft bestaan. Als gezegd ontbreekt in de nota van 2016 de paragraaf over deze expertisegroep. In het onderzoek is duidelijk geworden dat nadien deze groep niet meer actief is geweest. In sommige gesprekken is verwezen naar een ‘toolbox’ voor participatie, die beschikbaar zou zijn op het intranet van de organisatie. Die toolbox bevat voorbeelden van mogelijke participatietrajecten en de wijze waarop die toegepast kunnen worden. Het is echter onduidelijk voor de medewerkers of deze toolbox actueel is en of deze wordt bijgewerkt naar aanleiding van evaluaties van afgeronde projecten. In sommige gesprekken is ook verwezen naar de “Harderwijk Academie’; het interne opleidingsprogramma voor medewerkers van de gemeentelijke organisatie. Binnen deze academie kunnen medewerkers kiezen voor trainingen of cursussen die relevant zijn voor participatie. Voor de meeste medewerkers is niet duidelijk aan wie ze advies zouden kunnen vragen over de invulling van participatie.

Ook constateren alle medewerkers met wie in het kader van het onderzoek is gesproken, dat participatietrajecten niet worden gecoördineerd of onderling afgestemd. Daardoor kan het voorkomen dat inwoners van wijken of buurten in korte tijd benaderd worden voor een aantal participatietrajecten die onderling een sterk verschillende invulling kennen. Ter verdieping van het inzicht in de uitvoering van het beleid is nadere aandacht besteed aan de inzet van het ‘Online Stadsgesprek’. Daarvoor hebben gesprekken plaatsgevonden met de projectleiders van vier projecten die ten tijde van het onderzoek op de desbetreffende website actief waren, en daarmee open stonden voor reacties. Deze projectleiders geven aan door communicatieadviseurs geattendeerd te zijn op de mogelijkheid om gebruik te maken van het Online Stadsgesprek. De communicatieadviseurs hielpen de projectleiders met het online zetten van de vragenlijst en met het promoten ervan. Het Online Stadsgesprek is volgens de projectleiders een goede toevoeging op fysieke participatiebijeenkomsten. Het is laagdrempelig. Er worden veel mensen bereikt. Daardoor wordt er ook veel informatie opgehaald. Deze projectleiders geven aan dat het Online Stadsgesprek niet als enig participatieinstrument moet worden ingezet. De combinatie van fysieke bijeenkomsten en een digitale inventarisatie werkt volgens de projectleiders het beste.

In het vastgelegde participatiebeleid is de verwachting geformuleerd dat het gemeentelijk beleid profiteert van de inbreng van de inwoners. Medewerkers noemen dat deze verwachting in de praktijk geregeld wordt bevestigd. In sommige projecten leiden de suggesties van inwoners tot beter beleid. Voorts wordt geconstateerd dat het participatieproces bijdraagt aan het vergroten van het draagvlak voor het voorgenomen beleid. Ook zijn sommige ambtenaren van mening dat vanwege de participatie is voorkomen dat er achteraf sprake was van veel (formele) bezwaren uit de gemeenschap. Toch zijn er ook medewerkers die twijfels hebben bij de meerwaarde. Zeker geven zij invulling aan participatie, maar zij stellen vast dat uiteindelijk hun oorspronkelijke plannen ongewijzigd zijn gebleven. Daarmee valt de afweging die zij doen tussen enerzijds de inspanningen en anderzijds de opbrengsten negatief uit.

pagina 9/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

Alle medewerkers met wie in het kader van het onderzoek is gesproken, melden dat de ervaringen met participatie niet structureel worden geïnventariseerd. Evenmin wordt besproken welke lessen uit de ervaringen kunnen worden getrokken. Tijdens projectevaluaties wordt er vaak wel kort stilgestaan bij de participatieactiviteiten die hebben plaatsgevonden, maar dit wordt niet op eenduidige wijze voor alle projecten gedaan en op een centrale plek vastgelegd. In verschillende gesprekken is genoemd dat het voornemen bestaat om het participatiebeleid te actualiseren. Daarbij is het de bedoeling om gebruik te maken van de opbrengsten van dit onderzoek door de rekenkamer. Er kan worden vastgesteld dat de nota uit 2016 bij een groot deel van medewerkers niet bekend is. Daarmee doet de nota in de huidige praktijk geen dienst als richtinggevend en sturend kader voor de inrichting van het participatiebeleid. Medewerkers zijn er zich van bewust dat er tijdens een behandelingsproces aandacht zal zijn voor de vraag of belanghebbenden (inwoners, ondernemers, maatschappelijke organisaties) in de gelegenheid zijn gesteld om inbreng te hebben in het voorgenomen besluit. Om die reden besteden zij allen op voorhand wel aandacht aan participatie. De inrichting daarvan vindt vooral naar eigen inzicht plaats.

Hoewel verschillende medewerkers meerwaarde zien aan de opbrengsten van participatie geldt dat niet voor alle medewerkers. Het onderzoek kan geen uitsluitsel geven over de vraag welk deel van de medewerkers positief staat ten aanzien van participatie en welk deel meer terughoudend is. Aangezien slechts met een specifiek aantal medewerkers is gesproken, zijn algemene uitspraken niet mogelijk. Maar het is staat buiten kijf dat er met verschillende medewerkers is gesproken die uitgesproken positief zijn over het belang van participatie en ook positief zijn over de opbrengsten daarvan. Dat betreft zowel nieuwe inzichten die zo vanuit de gemeenschap zijn verkregen als het versterken van het draagvlak onder het voorgenomen beleid. Andere medewerkers lieten echter merken participatie als een ‘verplicht nummer’ te beschouwen, waarvan zij op voorhand weinig meerwaarde verwachtten. De in het onderzoek verkregen indruk is dat medewerkers zelf veel ruimte hebben om hun eigen keuzen te maken in het belang dat zij aan participatie hechten en de invulling die zij daaraan geven. Van een algemene sturing op participatie is weinig gebleken.

2.3

Ervaringen van participanten

Niet alleen medewerkers van de organisatie hebben, gebaseerd op hun ervaringen, een mening over participatieprocessen en de opbrengsten van participatie. Dat geldt evenzeer voor participanten zelf. Voor een afgewogen beeld van de ervaringen met participatie is het van belang om ook participanten zelf bij het onderzoek te betrekken. In het kader van het onderzoek is daarom tevens gesproken met inwoners van Harderwijk die betrokken zijn geweest bij drie recente participatietrajecten. 6 Ook is gesproken met de bij deze projecten betrokken ambtenaren voor nadere uitleg over het project. Deze ambtenaren hebben vervolgens aan de participanten in de projecten gevraagd of zij deel wilden nemen aan dit onderzoek. Aan dit verzoek heeft per project slechts een klein aantal mensen gehoor gegeven. De verkregen opvattingen van de participanten kunnen daarmee niet gelden als een breed en representatief beeld van de opvattingen van de inwoners van Harderwijk. Iedere participant was in de rol van inwoner betrokken bij het project. Er hebben geen bedrijven of organisaties deelgenomen aan het onderzoek. 6

Dit betreft de herinrichting van de Stationslaan, de totstandkoming van de hoogbouwvisie en de opvang van Oekraïense vluchtelingen in een leegstaand gebouw van Sonnevanck. Naast participanten bij deze projecten is gesproken met twee inwoners die vanwege hun veelzijdige maatschappelijke activiteiten in de gemeente verschillende ervaringen hebben met participatie.

pagina 10/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

Dit onderzoek is niet bedoeld om de gang van zaken in deze projecten te reconstrueren en te beoordelen. Het gaat louter om de ervaringen van de deelnemers in de mogelijkheden en invulling van participatie. De beschrijving daarvan gaat daarom op hoofdlijnen. De projecten zijn voor dit onderzoek geselecteerd op basis van de toegepaste participatie. In alle drie de gevallen zijn belanghebbenden geïnformeerd over het voornemen van de gemeente om beleid op te stellen of uit te voeren dat voor hen consequenties zou hebben. Uit de gevoerde gespreken blijkt dat al deze belanghebbenden dat hebben gewaardeerd.

2.3.1

Opvang Oekraïense vluchtelingen

De gemeente Harderwijk heeft een bijdrage geleverd aan de opvang van vluchtelingen uit de Oekraïne. Voor die opvang is gebruik gemaakt van een leegstaand gebouw van het zorgcomplex Sonnevanck. Inwoners van de gelijknamige wijk in Harderwijk zijn daarover geïnformeerd door middel van een huis-aan-huis verspreide brief. Die brief bevatte informatie over de mogelijkheid om desgewenst nadere informatie op te vragen bij de gemeentelijke projectleider. Daarvan is door een enkel omwonend gebruik gemaakt. Sommige bewoners ervaren de verstrekte informatie vooral als ‘zenden’, zonder “Wij kregen pas een brief dat zij in de gelegenheid waren om nog wezenlijke inspraak te toen ze er al woonden.” hebben. Ook vonden sommige bewoners dat de informatie te laat werd verstrekt. De buurt werd pas geïnformeerd toen er al vluchtelingen woonden. Vanuit de gemeente is er een Facebookpagina opgezet waar mensen vragen kunnen stellen en waar de gemeente informatie deelt. Ook heeft de gemeente een open dag georganiseerd in de opvanglocatie, waar buurtbewoners middels een brief over zijn geïnformeerd zijn. Uit deze beschrijving wordt duidelijk dat de participatie zich heeft beperkt tot informeren. In de eerste periode na huisvesting van de vluchtelingen waren er enkele kleine overlast gevende incidenten.

Deze zijn eveneens onder de aandacht van de projectleider gebracht, die deze voor zover bekend alle heeft weten op te lossen. Bewoners geven aan weinig overlast meer te ervaren. In het geval dat er zich iets voordoet kunnen zij hun vaste contactpersoon bij de gemeente bellen. De gemeente geeft aan dat de crisisomstandigheden waaronder de opvang geregeld moest worden ertoe leidden dat het op het gebied van participatie soms improviseren was. Als er een nieuwe locatie gezocht zou moeten worden in de toekomst, is de gemeente voornemens om nadrukkelijk aandacht te besteden aan de communicatie met omwonenden.

2.3.2

Stationslaan

In 2021 werden er door de gemeente in de Stationslaan snelheidsverlagende maatregelen getroffen. De omwonenden zijn in een vroeg stadium van dit project door de gemeente geïnformeerd over het voornemen tot het plaatsen van de drempels. De aanvankelijk door de gemeente voorgestelde drempels zouden volgens de gemeente door hun speciale vorm geschikt moeten zijn voor bussen. De busdrempels hadden een andere breedte dan normale drempels, zodat zodat auto’s wel over de drempel rijden, maar bussen met hun wielen net langs de verhoging van de drempel heen rijden. Vervolgens heeft er een inspraakavond plaatsgevonden en is de omwonenden de gelegenheid gegeven om suggesties te doen voor andere snelheidsverlagende maatregelen. Hierbij suggereerden de omwonenden verschillende alternatieven voor de door de gemeente voorgestelde busdrempels. Ook hebben sommige omwonenden een andere plek in de weg pagina 11/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

voor de busdrempels voorgesteld. Naar zeggen van omwonenden heeft de gemeente geen terugkoppeling gegeven wat er met de opbrengsten van de avond gedaan is. Verschillende bewoners zijn van mening dat de gemeente het merendeel van deze suggesties niet heeft overgenomen. Na de inspraakavond kregen de bewoners tekeningen toegestuurd van de plannen. Dit was voor zover de omwonenden dit hebben begrepen louter ter informatie, aangezien er op omdat moment niets meer aan veranderd kon worden. De gemeente heeft na afloop van deze procedure vier busdrempels in het zuidelijk deel van de Stationslaan geplaatst. Dit had directe consequenties voor omwonenden, die last hadden van trillingen in huis wanneer een “Wij zijn niet meegenomen bus of ander (zwaar) verkeer over de drempels reed. in wat er gedaan is met de Vanzelfsprekend waren zij hierover ontevreden. Dit is voor hen opbrengsten van de aanleiding geweest om nadrukkelijk hun bezwaren bij zowel de inspraakavond.” gemeentelijk projectleider, de wethouder en de raad kenbaar te maken. Een vertegenwoordiger van de ontevreden bewoners noemt dat hierover uiteindelijk wel een gesprek met de gemeente mogelijk bleek, maar dat dit alleen het resultaat was van een grote vasthoudendheid. Zo hebben deze bewoners zelf het initiatief moeten nemen voor een gesprek met de wethouder en hebben zij zelf de raad en lokale media benaderd.

Ook hebben zij zelf een onderzoek laten uitvoeren naar de impact van de getroffen maatregelen.7 Hun vasthoudende aanpak heeft er uiteindelijk wel toe geleid dat de gemeente bereid is geweest de oorspronkelijke herinrichting aan te passen. De bewoners noemen dat zij vervolgens niet betrokken zijn geweest bij de nieuwe aanpassingen. Ze werden wel geïnformeerd over de opties die er waren, maar konden hierover niet meebeslissen. Uiteindelijk wordt deze nieuwe situatie, in ieder geval naar zeggen van de inwoners met wie over deze casus is gesproken, als meer bevredigend ervaren dan de initiële situatie en de bewoners zijn tevreden over het resultaat van het project. De weg ernaartoe zou volgens de bewoners wel efficiënter zijn geweest als de gemeente beter had geluisterd naar de ideeën uit de buurt.8

2.3.3

Hoogbouwvisie

Naar aanleiding van een motie uit de gemeenteraad op 17 juni 2021 is in 2022 de Hoogbouwvisie voor Harderwijk opgesteld. Het betreft algemeen beleid voor de hele gemeente, maar er worden in de visie vier kansrijke locaties geselecteerd waar hoogbouw past. Deze locaties bevinden zich langs de A28/N302, nabij bestaande voorzieningen/nabij OV, bij de entrees van de stad en op de kruising van verschillende infrastructuur. Voor dit project is er vooraf een participatieplan opgesteld samen met de afdeling communicatie. Vanwege de verscheidenheid aan locaties zijn er veel verschillende potentiële belanghebbenden. Er is door de gemeente een eerste aanzet voor de visie opgesteld en deze is vervolgens gedeeld met alle inwoners van Harderwijk middels het Online Stadsgesprek. De enquête op het Online Stadsgesprek bestond uit stellingen en open vragen en leverde een paar honderd anonieme reacties op. Vervolgens is er ook een inloopbijeenkomst georganiseerd waar 75 mensen (waaronder diverse 7 8

Betrokken medewerkers van de gemeente geven aan niet bekend te zijn met dit onderzoek. Voor een goed begrip van deze casusbeschrijving moet benadrukt worden dat deze is gebaseerd op de beleving van een beperkt aantal participanten. Betrokken medewerkers van de gemeente hebben een andere visie op de gebeurtenissen. Zij geven in dit verband onder meer aan dat zij er altijd naar hebben gestreefd om alle binnen de gemeente bestaande plannen en informatie te delen met betrokkenen.

pagina 12/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

raadsleden) aanwezig waren. Tijdens de bijeenkomst kon er worden geadviseerd (de derde trede van de participatieladder). Door de aanwezigen is ingebracht dat hoogbouw geen doel op zich moet zijn, dat de locaties voor hoogbouw zorgvuldig gekozen moeten worden en dat de uitstraling van hoogbouw bij Harderwijk moet passen. Dit sloot goed aan op het voorstel vanuit de gemeente. Vervolgens heeft de concept hoogbouwvisie vier weken ter inzage gelegen. Hierop zijn acht zienswijzen ingediend. Deze zijn opgenomen in de commentaarnota en van reactie voorzien door de gemeente. De commentaarnota is een bijlage bij het definitieve visiedocument. Vier van de zienswijzen hebben geleid tot aanpassingen in de visie. Zo werd er onder andere meer benadrukt dat hoogbouw programma-onafhankelijk is en dus niet alleen gericht is op wonen. Ook werd de locatie van het voormalige geplande treinstation Drielanden aangewezen als additionele kansrijke locatie. Er is ook meer aandacht besteed aan brandveiligheidsrisico’s. Voor dit onderzoek is er gesproken met drie mensen die aanwezig waren bij de inloopbijeenkomst én vervolgens ook een zienswijze hebben ingediend. Hun ervaringen in dit project zijn positief. Deze personen hadden elk ook eerder in andere projecten van de gemeente geparticipeerd.

Zij signaleren dat naar hun mening de “De zienswijzen die wij gemeente in de participatie met betrekking tot de Hoogbouwvisie hebben ingebracht zijn van lering heeft getrokken uit eerdere ervaringen. Het proces verliep goed onderbouwd voorspoedig en het was voor de participanten duidelijk wat er met commentaar voorzien.” hun input gedaan werd. Zij waardeerden het zeer dat de gemeente alle zienswijzen uitvoerig becommentarieerde in de commentaarnota. De heldere uitleg zorgde ervoor dat mensen er meer begrip voor hadden als hun zienswijze niet werd overgenomen. Ze voelden zich goed betrokken bij het tot stand komen van de visie. Wel zouden de participanten het fijn hebben gevonden als ze hun zienswijze ook in een gesprek verder hadden kunnen toelichten aan de gemeente.

2.3.4

Over het Online Stadsgesprek

Om inzicht te krijgen in de ervaringen van gebruikers van het Online Stadsgesprek is er een vragenlijst geplaatst op het platform waarin mensen hun mening hierover konden delen. De vragenlijst stond twee weken open en in die tijd hebben 164 mensen de vragenlijst ingevuld. De vragenlijst is verzonden aan alle geregistreerde gebruikers van deze website. Naar blijkt is een deel (ongeveer een derde) van de personen die zich hebben geregistreerd, geen actieve gebruiker van de website. Zij geven namelijk aan voor ontvangst van de vragenlijst niet van het Online Stadsgesprek gehoord te hebben. De rest van de reacties zijn van mensen die één of meerdere keren hebben meegedaan aan een vragenlijst op het Online Stadsgesprek. Zij zijn overwegend positief over het Online Stadsgesprek als instrument om informatie te delen en een mening te kunnen geven. Mensen kunnen in alle rust en op een zelfgekozen tijdstip hun mening geven over verschillende onderwerpen in de stad. Dit maakt het laagdrempelig. Er zijn echter ook wat kanttekeningen bij het gebruik van het platform. Zo worden er door de respondenten twijfels geuit of met het Online Stadsgesprek wel alle inwoners worden bereikt: is het instrument geschikt voor zowel jongeren als ouderen? Is het ook toegankelijk voor mensen die minder digitaal vaardig zijn? Ook ervaren sommige respondenten de aan hun voorgelegde vragen als sturend.

De inwoners kunnen kiezen uit verschillende vooraf bepaalde antwoordopties. Naar mening van sommigen beperkt dit de mogelijkheid om eigen creativiteit in te brengen. Het zou bovendien goed zijn als het Online Stadsgesprek meer een echt gesprek is, waar ruimte voor interactie is. Nu kan men alleen reageren op vragen die door de gemeente worden gesteld en is het niet mogelijk om met andere participanten een discussie over het onderwerp te voeren.

pagina 13/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

2.3.5

Tussenbalans

Bezien over de casussen is duidelijk dat de mate waarin participanten invloed konden hebben verschillend is. Omwonenden werden enkel geïnformeerd over de opvang van vluchtelingen maar hadden hier geen inspraak op. Bij de Stationslaan en de Hoogbouwvisie was er wel inspraak in de vorm van advies mogelijk. In het geval van de Stationslaan heeft de gemeente naar mening van sommige omwonenden niet aangegeven wat er met de inbreng van de participanten is gedaan en om welke redenen niet alle suggesties zijn opgevolgd. Bij de Hoogbouwvisie gebeurde dit wel. In twee van de casussen zien participanten aanleiding voor enige ontevredenheid over de opstelling van de gemeente. In het geval van de opvang van vluchtelingen kwam de communicatie laat op gang, waardoor bewoners het gevoel hadden achter de feiten aan te lopen. Bij de Stationslaan was het niet duidelijk hoe het proces zou verlopen en wat er met de inspraak van de bewoners gedaan zou worden. De aanpak van de participatie bij de Hoogbouwvisie kan als voorbeeld dienen voor andere projecten. Hierbij was er duidelijkheid over het proces en wat er van de participanten verwacht werd. Een goede terugkoppeling zorgde ervoor dat participanten zich gehoord voelden en vergrootte het draagvlak voor de uiteindelijke beslissingen.

Zoals in de inleiding van deze paragraaf 2.3 is genoemd, is ook gesproken met twee inwoners die een brede ervaring met participatie in Harderwijk hebben. Hun indrukken en ervaringen zijn in lijn met de inzichten uit de casussen. De gemeente biedt belanghebbenden meestal wel de mogelijkheid om te participeren, maar is betrekkelijk onduidelijk en weinig consequent over de inrichting van de participatieprocessen. Soms verlopen participatieprocessen alleszins aanvaardbaar en zijn participanten goed in de gelegenheid om hun opvattingen over het voetlicht te brengen. Maar in andere gevallen biedt de gemeente weinig ruimte, staat naar indruk van de participanten weinig open voor hun inbreng en geeft ook niet, of onvoldoende aan, hoe de inbreng doorwerkt in het beleid. In de ervaringen van participanten weerspiegelen zich de eerdere bevindingen met betrekking tot de invulling en uitvoering van het beleid. Daarbij is genoemd dat de voornemens positief zijn, dat er verschillende medewerkers binnen de organisatie die goede opvolging willen geven aan de voornemens en daarmee ook enthousiast gebruik maken van participatie. Maar in dat verband is ook genoemd dat er geen garanties zijn dat dit voor alle medewerkers altijd het geval is. Als gezegd is dat ook te herkennen aan de ervaringen van participanten. Positieve en negatieve ervaringen wisselen elkaar af.

Zoals in de inleiding op deze paragraaf is genoemd zijn het aantal bestudeerde projecten en het aantal in dat verband gesproken participanten te beperkt om algemene uitspraken te doen over de tevredenheid in de lokale gemeenschap over participatie. Maar het lijkt aannemelijk dat er geregeld sprake zal zijn van sterk verschillende ervaringen.

2.4

De positie en opvattingen van raadsleden

Ongeacht om welk beleid het gaat, de gemeenteraad heeft uiteindelijk altijd kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende verantwoordelijkheden. Dat geldt ook voor het participatiebeleid. Om die verantwoordelijkheden waar te kunnen is belangrijk dat de raad goed wordt geïnformeerd over de invulling en uitvoering van dit beleid. Uit de beschrijving van het staande beleid van Harderwijk wordt duidelijk dat door de raad in de afgelopen jaren met enige regelmaat voor participatie relevante besluiten zijn genomen. Daarmee is de raad in de positie gebracht om de kaderstellende verantwoordelijkheden in te vullen. Uit gesprekken met raadsleden is naar voren gekomen dat de raad de verschillende voor dit beleid

pagina 14/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

relevante voorstellen niet ‘als hamerstuk’ heeft afgedaan, maar daar inhoudelijke aandacht aan heeft besteed. Zowel paragraaf 2.2 als in paragraaf 2.3 is genoemd dat medewerkers van de organisatie er vanuit gaan dat de raad bij voorgenomen beleid, of bij voor de gemeenschap belangrijke besluiten, zal informeren of er sprake is geweest van participatie. De raad wil dan ook weten, zo verwachten de medewerkers, hoe de participatie is verlopen en welke opbrengsten daaruit zijn afgeleid. Dat betekent dat zij deze informatie bij voorbaat verwerken in de documenten die naar de raad gaan. In die zin worden raadsleden geïnformeerd over participatietrajecten. In het huidige onderzoek is niet gebleken dat de raad in het algemeen wordt geïnformeerd over de invulling en uitvoering van participatie. Met de raad worden geen overzichten gedeeld van lopende participatietrajecten en de inrichting daarvan. Evenmin wordt met de raad besproken welke algemene ervaringen er zijn met participatie en of dat wellicht aanleiding zou geven om het beleid aan te passen. In dit verband is al eerder in deze rapportage genoemd dat dergelijke overzichten binnen de organisatie ook niet beschikbaar zijn. Voor de raad zijn er daarmee geen vaste gelegenheden om invulling te geven aan de controlerende rol. Evenmin is er een duidelijk moment waarop zij eventuele signalen uit de gemeenschap ter sprake kunnen brengen.

In het kader van het onderzoek is met negen raads- en commissieleden van gedachten gewisseld over hun verwachtingen en uitgangspunten ten aanzien van participatie en de wijze waarop zij invulling (kunnen) geven aan hun verantwoordelijkheden. Deze negen deelnemers zijn actief in acht verschillende fracties in de raad. Deze raadsleden waren van mening dat duidelijke en algemene spelregels voor participatie noodzakelijk zijn. Wel vinden ze dat er ruimte moet zijn voor maatwerk. De spelregels moeten onder meer duidelijk maken om welke redenen er al dan niet sprake is van participatie en welke invulling die krijgt. Participatie moet echter zeker niet ‘een doel op zich zijn’, zodat ‘afgevinkt’ kan worden dat de spelregels zijn opgevolgd. De raadsleden vinden het belangrijk dat de gemeente openstaat voor participanten en duidelijk is in de rol die zij hebben in participatietrajecten. In dat verband moet ook duidelijk worden gemaakt hoe opvolging wordt gegeven aan de inbreng van de participanten. In elk voorstel dat naar de raad gaat, moet worden vermeld of er sprake is geweest van participatie en wat de opbrengsten daarvan zijn geweest. Deze raadsleden waren van mening dat zij zelf ook een verantwoordelijkheid dragen om zich goed te laten informeren over participatietrajecten en de opbrengsten daarvan.

Zij geven aan dat zij daarover vragen kunnen (en zullen) stellen en zo nodig, met gebruikmaking van de in het beleid vastgelegde afspraken en spelregels zullen doorvragen. Tegelijkertijd signaleren ze dat de basis van het beleid, de nota uit 2016, lastig te traceren is, zeker voor raadsleden die pas nadien actief zijn geworden. Enkele raadsleden melden met enige regelmaat zelf een participatiebijeenkomst bij te wonen. Sommigen nemen dan actief deel aan het overleg, anderen nemen meer een waarnemersrol aan. Verder laten zij zich over ervaringen met participatie informeren in regelmatige bezoeken aan vertegenwoordigers van wijkplatforms of om kennis te nemen van signalen van inwoners. Deze raadsleden hadden gemengde gevoelens over de huidige praktijk. Zij waarderen dat zij geregeld in de positie zijn geweest om het relevante beleid te bespreken en vast te stellen. Zij stellen ook vast dat de ‘participatieparagraaf’ in raadsdocumenten vrijwel altijd ingevuld is. Maar het ontbreekt hen aan een algemeen inzicht in de praktijk en de meerwaarde daarvan voor het beleid. Hun bereiken ook geregeld signalen dat sommige participanten ontevreden waren over het proces of de opbrengsten. pagina 15/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

In het gesprek met de raadsleden is niet gebleken of zij uit de constatering dat zij slechts een algemeen beeld hebben van de uitgangspunten van het beleid en dat zij een beperkt overzicht hebben van de praktijk (waarbij bovendien sprake is van ‘gemengde gevoelens’), voor hun aanleiding is om meer aandacht te besteden aan hun sturende en controlerende verantwoordelijkheden.

pagina 16/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

3.

Conclusies en aanbevelingen

3.1

Samenvatting van de bevindingen

Aan de basis van het participatiebeleid van Harderwijk staat de beleidsnota ‘Interactief Werken’. Deze nota is in 2010 door de toenmalige raad vastgesteld. In 2016 is deze grotendeels herbevestigd. In die nota is het belang van participatie benadrukt. Vervolgens wordt uitgewerkt hoe de organisatie daar invulling aan dient te geven. Meer recent zijn er rond specifieke beleidsonderwerpen nota’s vastgesteld, waarin onder meer aandacht is geweest aan de inrichting van de voor dat beleid relevante participatie. Dat geldt bijvoorbeeld voor het beleid in het sociaal domein en beleid rond het thema burgerschap. Tevens heeft de gemeente als directe consequentie van de invoering van de Omgevingswet onlangs een participatienota voor het ruimtelijk domein vastgesteld. In het huidige coalitieakkoord en het collegeprogramma is het belang van participatie bevestigd. Het voornemen bestaat om het participatiebeleid te actualiseren. Basisuitgangspunten voor het beleid zijn vastgelegd. De rekenkamer heeft echter vastgesteld dat van het bestaande beleid weinig sturing uitgaat voor de uitvoeringspraktijk. Weliswaar zijn de medewerkers er zich van bewust dat het gewenst is om de inwoners te betrekken bij voorgenomen beleid, of bij de uitvoering van beleid, zij ervaren dat zij daar naar eigen inzicht invulling aan kunnen geven.

Zij kunnen voor advies daarover terugvallen op eerdere ervaringen of te rade gaan bij collega’s. Het is echter voor menigeen onduidelijk welke collega’s vanwege hun kennis en ervaringen benaderd kunnen worden voor advies over participatie. Binnen de organisatie zijn er geen medewerkers die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie en afstemming van participatietrajecten. Evenmin worden ervaringen met participatie geïnventariseerd en vastgelegd. Daarmee ontbreekt een basis voor structureel evalueren en leren van de ervaringen. Dat er sprake is van een weinig gestructureerde uitvoering van de participatie is bevestigd in de ervaringen van participanten. Vrijwel alle participanten hebben het als positief ervaren dat hun de gelegenheid is geboden om inbreng te hebben in het beleid. Voor sommigen was duidelijk wat van hen werd verwacht en wat er zou gebeuren met hun inbreng. Voor anderen was dit minder duidelijk. Sommigen hebben ervaren dat zij zeer vasthoudend en alert moesten zijn om daadwerkelijk invloed te kunnen uitoefenen. Anderen zijn zelfs van mening dat onvoldoende recht is gedaan aan hun inbreng. Al met al is er sprake van positieve, minder positieve en negatieve ervaringen van participanten. Een belangrijke factor daarin zijn de inzet en ambities van de betrokken ambtenaren. Voor zover in het onderzoek is gebleken vindt daar geen sturing vanuit het management op plaats.

Tevens ontbreken duidelijke kaders, ambities, richtlijnen of een overzicht van goede werkwijzen. De gemeenteraad is zowel in 2010 als in 2016 betrokken geweest bij de vaststelling van de nota’s, en daarmee bij de totstandkoming van dit beleid. Door middel van de participatieparagraaf in raadsvoorstellen wordt de raad geïnformeerd over participatietrajecten en de opbrengsten. Sommige raadsleden verdiepen hun inzicht door zelf aanwezig te zijn bij bijeenkomsten die in het kader van participatietrajecten worden belegd of door gesprekken in de gemeenschap. Het ontbreekt hen echter aan een generiek inzicht in de uitvoering van participatie, de ervaringen daarmee en de opbrengsten. Op zichzelf is dat niet verwonderlijk aangezien een dergelijk overzicht evenmin in de organisatie beschikbaar is.

pagina 17/27

15 mei 2024

PBLQ – Participatie in Harderwijk

Hoewel de raad zeker aandacht heeft voor participatie en het belang daarvan onderschrijft, heeft de raad in de afgelopen jaren geen gerichte sturing aan de ontwikkeling van dit beleid gegeven.

3.2

Beoordeling en conclusies

Getoetst aan de voor dit onderzoek geformuleerde normen, leiden de bevindingen tot de volgende beoordeling van het beleid: Te hanteren norm

Oordeel

•

Neutraal / positief

• • •

De visie en de doelstellingen op het gebied van participatie, inspraak en communicatie zijn in Harderwijk duidelijk en concreet geformuleerd. Het beleid op het gebied van participatie (inclusief inspraak en communicatie) is duidelijk en concreet geformuleerd. De gemeenteraad is actief betrokken geweest bij het vaststellen van het beleid en heeft kaders kunnen stellen Bij het vaststellen van het actuele beleid heeft de gemeente recht gedaan aan de vereisten die de Omgevingswet aan participatie stelt.

Deze normen zijn verbonden met de eerste drie deelvragen over het beleid. Voor de beantwoording van die vragen geldt dat er sprake is van vastgelegd beleid, dat de raad daarbij is betrokken en dat recht wordt gedaan aan de eisen die de Omgevingswet stelt. Toch leidt dit niet tot een uitgesproken positief oordeel. De verklaring daarvoor is dat het beleid vrij algemeen is geformuleerd en dat hier voor de praktijk weinig sturing uit volgt. Te hanteren norm • • • • • •

Oordeel

De gemeente betrekt de inwoners bij de voorbereiding, besluitvorming, uitvoering, Neutraal / negatief verantwoording en evaluatie van het beleid. Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over het gevolgde proces. Inwoners die hebben deelgenomen aan participatieprocessen zijn tevreden over de opbrengsten. De gemeenteraad wordt actief geïnformeerd over participatieprocessen en de opbrengsten. Gemeenteraad, college van B&W en de gemeentelijke organisatie hebben een beeld over de voor- en nadelen van inwoners- of bewonersparticipatie Collegevoorstellen bevatten een participatieparagraaf. Deze paragraaf wordt conform het voorstel in de praktijk gebracht.

Deze normen zijn gerelateerd aan onderzoeksvragen over de uitvoering van het beleid, het informeren van de raad over de uitvoering en de tevredenheid over het beleid en de opbrengsten. In het onderzoek is gebleken dat over het algemeen aandacht is voor de inrichting van participatie bij voorgenomen beleid of bij de uitvoering van beleid. Aan dit beleid wordt op basis van eigen inzicht, ervaringen en voorkeuren van de betrokken ambtenaren, in afstemming met de portefeuillehouder, invulling gegeven. Daarmee kent de praktijk grote verschillen. Participanten zijn wisselend tevreden over het proces en de doorwerking van hun inbreng. Collegevoorstellen bevatten informatie of er participatie heeft plaatsgevonden en tot welke aanpassingen in het voorgenomen beleid dat heeft geleid. De gemeenteraad wordt, net als het college van B&W, over de participatie in concrete beleidstrajecten geïnformeerd. Er wordt niet periodiek een meer generiek overzicht van participatietrajecten, de beoordeling van de gangbare processen en de meerwaarde van participatie pagina 18/27