achtergrondinfo: Harderwijk en de Omgevingswet - Impactanalyse uit 2017.pdf

Harderwijk en de Omgevingswet Visie, impactanalyse en routekaart

Colofon

Uitgave : Gemeente Harderwijk Postbus 149 3840 AC Harderwijk Auteurs: Jos Dolstra (MWH B.V.) Dave Schut (NCOD) Peter Mulder Caroline van den Bedem Status:

definitief

Datum:

9 mei 2017

Inhoudsopgave 1

Managementsamenvatting 1.1 Korte verantwoording 1.2 Visie 1.3 Veranderstrategie 1.4 De Omgevingswet 1.5 Kerninstrumenten 1.6 Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet 1.7 Dienstverlening en de Omgevingswet 1.8 Conclusies en aanbevelingen

1 1 1 2 2 3 4 4 5

2

Inleiding 2.1 Leeswijzer

6 6

3

De Omgevingswet 3.1 Zes kerninstrumenten 3.2 De AMvB's 3.3 Overgangsrecht 3.4 Planning stelselherziening

7 8 9 10 10

4

Harderwijkse context op de Omgevingswet 4.1 Inleiding 4.2 Kenschets van het ambtelijk apparaat 4.3 Kenschets van de politiek en het bestuur 4.4 Beschrijving van de recente veranderingen in het sociale domein 4.5 Visie op uitvoering van de Omgevingswet 4.6 Veranderstrategie

11 11 11 12 13 15 16

5

De impact van de Omgevingswet 5.1 Inleiding 5.2 Omgevingsvisie 5.3 Programma’s 5.4 Omgevingsplan 5.5 Vergunningverlening en algemene rijksregels 5.6 Toezicht en handhaving 5.7 Dienstverlening 5.8 Informatievoorziening 5.9 Financiën

18 18 18 20 21 24 27 28 32 35

6

Conclusies en aanbevelingen 6.1 Cultuur 6.2 Persoonlijke ontwikkeling 6.3 Bestuur en organisatie 6.4 Dienstverlening 6.5 Toezicht en handhaving 6.6 Instrumenten

37 37 37 37 38 38 39

7

Routekaart 2017-2018

40

Bijlagen Bijlage 1:Verantwoording Bijlage 2:Verandertypen Bijlage 3:Overzicht van te integreren beleid, plannen en verordeningen

1

Managementsamenvatting

In 2019 wordt de nieuwe Omgevingswet van kracht, waarmee een groot aantal bestaande wetten en algemene maatregelen van bestuur wordt vervangen en gesignaleerde knelpunten in het omgevingsrecht worden opgelost. De invoering van de Omgevingswet heeft gevolgen voor alle gemee nten, dus ook voor de gemeente Harderwijk. De gemeente Harderwijk heeft besloten zich vroegtijdig in de gevolgen van de Omgevingswet te verdiepen. Aan de basis van de implementatie van de Omgevingswet ligt de visie: wat voor gemeente wil Ha rderwijk zijn, welke visie heeft Harderwijk op de inrichting van de samenleving en in het bijzonder de fysieke leefomgeving en welke rol wil Harderwijk als gemeente daarin hebben. Tevens is onderzocht welke veranderstrategie past bij de gemeente Harderwijk. Op welke wijze wil de gemeente de Omgevingswet implementeren? De tweede stap is het op basis van de visie bepalen van de impact van de Omgevingswet op de gemeentelijke organisatie. De derde stap is het bepalen van de stappen die doorlopen moeten worden in de periode 2017-2019 om voorbereid te zijn op de komst van de Omgevingswet (de routekaart).

1.1

Korte verantwoording

Hoewel de notitie concrete actiepunten voor de gemeente bevat, zal op onderdelen een verdere uitwerking noodzakelijk zijn om tot daadwerkelijke uitvoering van acties te komen. Bij het onderzoek is uitgegaan van de Omgevingswet zoals op 26 april 2016 gepubliceerd in het Staatsblad en de op moment van schrijven van bekende wet- en regelgeving. Om te komen tot een concreet implementatieplan is het nog te vroeg. Hiervoor is inzicht in de invoeringswetgeving noodzakelijk. De Omgevingswet zal naar verwachting in 2019 in werking treden.

1.2

Visie

De gemeente Harderwijk wil een betrouwbare partner zijn en naar haar initiatiefnemers toe uitgaan van vertrouwen. Daarbij is zij zich bewust van de risico’s. Een voorwaarde voor vertrouwen zijn duidelijke spelregels vooraf. Wanneer het vertrouwen wordt beschaamd, wil zij stevig handhaven conform de Landelijke Handhavingsstrategie. De gemeente Harderwijk streeft naar een optimaal leefklimaat voor burgers, bedrijven en organis aties, nu en in de toekomst. Zij hecht daarbij aan een evenwichtige en gelijkwaardige verhouding tussen burger-initiatiefnemer-gemeente. De gemeente Harderwijk wil in die verhouding een dienstverlenende rol vervullen en zich maximaal inspannen dit te bereiken met verantwoordelijkheid, transparantie en betrokkenheid. Verder ziet de gemeente zichzelf als degene die op moet komen voor het algemeen belang. Maar zij vindt dat ze daarin niet alleen moet staan. Toegewerkt gaat worden naar een situatie waarin de gemeente meer loslaat en de initiatiefnemer/burger meer verantwoordelijkheid neemt in het proces, de inhoud bepaald en rekening houdt met het algemene belang. De gemeente Harderwijk wil consequent zijn in haar gedragingen. Dat kan door integer en professioneel te werken vanuit een open houding. Harderwijk wil goed communiceren over gemaakte keuzes.

Daarbij legt de gemeente bij nieuwe ontwikkelingen vroegtijdig haar ambitie vast in beleid en wenst optimaal gebruik te maken van de beschikbare bestuurlijke afwegingsruimte. Harderwijk geeft daarbij duidelijk aan waarom zij die ruimte pakt. Bij de ontwikkeling van beleid wil zij de burger nauw betrekken en wanneer de situatie dat toelaat daarin mee laten beslissen. De gemeente Harderwijk is een voorspelbare, open en op resultaat gerichte organisatie. Zowel binnen als tussen de domeinen wordt integraal gewerkt, waarbij alle betrokken medewerkers verantwoordelijk zijn voor het integrale eindresultaat.

1

De gemeente Harderwijk heeft een helder en gedeeld beeld van wat onder integraliteit verstaan wordt. Het bestuur maakt heldere keuzes, waarover op een transparante wijze met de burger wordt gecommuniceerd. Dat vraagt om grote betrokkenheid en de wil en mogelijkheid om elkaar te ontmoeten. De gemeente Harderwijk spreekt aan de voorkant zo duidelijk mogelijk uit wat ze wil. Haar houding is flexibel. Zij toont lef om maatwerk te leveren wanneer de maatschappelijke baten hoog zijn, zonder daarmee het hogere doel uit het oog te verliezen. Wanneer die duidelijke lijn van de gemeente leidt tot impopulaire beslissingen dan staat de gemeente daarvoor, zeker als het lange termijn perspectief daarom vraagt. Processen wil zij zo optimaal mogelijk inrichten, om daarmee korte doorlooptijden te bewerkstelligen en kosten voor de burger te besparen. Vanuit een duidelijke visie wordt sturing gegeven aan de organisatie.

1.3

Veranderstrategie

De invoeringsstrategieën zijn besproken op verschillende niveaus in de organisatie: ambtelijk, met het directieteam, met het College en met de Raad. Van belang bij het bepalen van de invoeringsstrategie is ook het organisatieontwikkelingstraject OO2 waar is ingezet op vier speerpunten:  Wij denken van buiten naar binnen  Wij zijn steeds op zoek naar onze toegevoegde waarde.  Wij denken en werken in netwerken.  Wij spelen flexibel in op ontwikkelingen. Uit de sessies om de invoeringsstrategie te bepalen blijkt duidelijke overeenstemming om een externe focus in de veranderstrategie te leggen. De vraag of dat een vernieuwende of onderscheidende focus moet zijn, wordt verschillend beleefd. Er is gekozen voor de veranderstrategie ‘onderscheidend’, omdat hiermee een goede balans wordt gevonden tussen ambitie en realisme. Bovendien treedt 2018 een nieuwe gemeenteraad en een nieuw college aan. Een fasering waarbij de gemeente vanuit een onderscheidende veranderstrategie de Omgevingswet implementeert en oefent met het nieuwe instrumentarium, waarna in de periode 2019 tot 2024 via de vernieuwende strategie het we rken met de Omgevingswet verder wordt vormgegeven lijkt goed bij Harderwijk te passen. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) wordt gefaseerd uitgebouwd. Het eerste deel van het DSO is gereed bij inwerkingtreding in 2019.

Vanaf 2024 kan volledig van alle voordelen van het DSO gebruik gemaakt worden. Dit sluit aan bij de stelselherziening waarbij pas in 2024 met het volledig operationeel zijn van het DSO de voordelen van de Omgevingswet volledig benut kunnen worden. De nieuwgekozen Raad heeft in 2018 de mogelijkheid om de definitieve keuze te beïnvloeden.

1.4

De Omgevingswet

De rijksoverheid werkt sinds enkele jaren aan een wetgevingstraject dat grote gevolgen zal hebben voor de wetgeving en de werkwijze binnen het omgevingsrecht (bouwen, ruimtelijke ordening, milieu, water, erfgoed, natuur en infrastructuur). Het ministerie van Infrastructuur en Milieu werkt aan deze wet onder de noemer ‘Eenvoudig Beter’. Het gaat om een omvangrijke wetgevingsoperatie, waarbij een groot aantal sectorale wetten, meer dan 60 AMvB’s en honderden ministeriële regelingen in de nieuwe wet worden gebundeld. Wetten die opgaan in de Omgevingswet zijn bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, de W oningwet, de Waterwet en de Wet natuurbescherming. Doelen van de wet zijn een veilige en gezonde leefomgeving bewerkstelligen en deze behouden, beheren en ontwikkelen op duurzame, doelmatige wijze.

2

Verder beoogt de rijksoverheid het complex aan wet- en regelgeving te stroomlijnen en de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht te vergroten. Dit moet leiden tot een snellere en doelmatiger besluitvorming. De ontwerpprincipes van de wet gaan uit van een gelijkwaardig beschermingsniveau, de wet moet ontwikkelingsgericht en integraal zijn en heeft vertrouwen in ove rheden onderling en overheden en burgers/bedrijven als vertrekpunt. Tenslotte gaat de wet uit van de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de overheidslagen. De wet beoogt de gemeentelijke bestuursorganen meer afwegingsruimte te geven en kent een experimenteerbepaling.

1.5

Kerninstrumenten

Centraal in de wet staan zes kerninstrumenten. Deze kerninstrumenten moeten eenheid aanbrengen in de wijze en structuur van normstelling, planontwikkeling en besluitvorming. De zes kerninstrume nten zijn:  Omgevingsvisie;  Programma;  Algemene regels (AMvB’s);  Omgevingsplan;  Omgevingsvergunning;  Projectbesluit. Naast de zes kerninstrumenten zijn ook de relatie met het gemeentelijk dienstverleningsconcept en de effecten op toezicht en handhaving beschouwd. Hieronder zullen de kerninstrumenten kort worden toegelicht vanuit het perspectief van de gemeente als bevoegd gezag.  Een Omgevingsvisie is een strategisch plan van een bestuursorgaan. Het opstellen van de omgevingsvisie is verplicht, ook voor gemeenten. Aan het format van de omgevingsvisie worden weinig eisen gesteld. De gemeente heeft dus een grote vrijheid in de invulling van de visie. De omgevingsvisie moet integraal zijn (alle aspecten uit de Omgevingswet moeten aan de orde komen), moet het gehele grondgebied van de gemeente bestrijken en er mag slechts één visie per bestuursorgaan zijn.  Programma; In het programma worden de beleidsvoornemens en maatregelen opgenomen zoals die nu voorkomen in uitvoeringsparagrafen van strategische plannen, structuurvisies voor aspecten of deelgebieden en in plannen en programma´s die volgen uit Europees recht.

Programma´s zijn zoveel mogelijk vormvrij en binden slechts de bestuursorganen die ze vaststellen. Een voorbeeld hiervan voor de gemeente is het gemeentelijk rioleringsplan.  Decentrale regels zijn voor gemeenten vertaald in een Omgevingsplan. Op grond van de Omgevingswet kan elke gemeente één gebiedsdekkend plan voor de leefomgeving maken. Dit omgevingsplan vervangt de bestemmingsplannen en een groot aantal gemeentelijke ve rordeningen. Omdat alle plannen digitaal moeten zijn is het mogelijk een gebiedsdekkend plan te maken waar alle regels op het terrein van de fysieke leefomgeving worden geïntegreerd, zoals locatie gebonden regels en vergunningvereisten zoals die nu voorkomen in de algemene plaatselijke verordening, bomenverordening, monumentenverordening of reclameverordening. Hierdoor ontstaat een inzichtelijk, eenduidig en transparante set van regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving.  Algemene rijksregels of te wel AMvB’s die gelden onder de Omgevingswet zijn: - het Omgevingsbesluit is gericht op bestuursorganen, burgers en bedrijven en bevat de spelregels, o.a. bevoegd gezag, taken en bevoegdheden en procedurele aspecten;

3

-





1.6

het Besluit kwaliteit leefomgeving is gericht op bestuursorganen en bevat de normen en instructieregels milieu en veiligheid; - het Besluit activiteiten leefomgeving is gericht op bestuursorganen, burgers en bedrijven en geeft rechtstreeks werkende regels voor activiteiten in de leefomgeving (o.a. water en milieu); - het Besluit bouwwerken leefomgeving is gericht op bestuursorganen, burgers en bedrijven en geeft rechtstreeks werkende regels voor bouwwerk gerelateerde activiteiten (bestaande bouw, verbouw, nieuwbouw en functiewijziging). In bepaalde gevallen is voor een activiteit een omgevingsvergunning noodzakelijk. Wanneer de potentiële impact van een activiteit op de fysieke leefomgeving groot is en de specifieke situatie bij het beoordelen van deze gevolgen een rol speelt, is een beoordeling vooraf door een bestuursorgaan noodzakelijk over de toelaatbaarheid van de activiteit. In dat geval is voor de activiteit op grond van de Omgevingswet een omgevingsvergunning vereist. Dit geldt voor bedrijven met een grote impact op de fysieke leefomgeving. In alle andere gevallen vo lstaat het voldoen aan de rijksregels verwoord in de 4 AMvB’s. De hoofdregel is dat de gemeente het bevoegd gezag is om een Omgevingsvergunning te verlenen.

Het projectbesluit is een instrument dat vastgesteld kan worden door Gedeputeerde Staten of het Rijk ter realisatie van een project en het in werking hebben of in stand houden daarvan. Het gaat daarbij om ingrijpende projecten met een maatschappelijk belang. Het projec tbesluit is geen gemeentelijke bevoegdheid.

Toezicht en handhaving onder de Omgevingswet

Opgemerkt moet worden dat het taakveld toezicht en handhaving momenteel sterk in beweging is. Het hoofdstuk handhaving in de Omgevingswet (hoofdstuk 18) is grotendeels ontleend aan de huidige bepalingen over handhaving in de Wabo. In de Omgevingswet zal bij de invoering van de wet ook de wet VTH-taken (kwaliteitscriteria) een plek krijgen. De Wet VTH-taken betreft een wijziging van de Wabo die in april 2016 in werking is getreden. Naast de Wet VTH taken speelt nog de mogelijke privatisering van kwaliteitsborging. De Omgevingswet maakt het vanwege minder vergunningen en meer algemene regels noodzakelijk na te denken over handhaving en de manier waarop de gemeente toezicht en handhaving vormgeeft. Meer algemene regels vraagt wel meer van de toezichthouders/handhavers dan de situatie met meer vergunningen. Een goede uitvoering van de Omgevingswet stelt andere en zwaardere eisen aan de toezichthouder en vraagt de wet deels om andere competenties.

1.7

Dienstverlening en de Omgevingswet

Nevendoel van de nieuwe wet is het verbeteren van de dienstverlening. Vertrouwen geven, verantwoordelijkheid nemen en faciliteren zijn hierin belangrijke elementen. Een van de belangrijkste ontwerpprincipes is vertrouwen. Dat betekent onder andere dat de burger er op moet kunnen vertro uwen dat zijn belang wordt meegenomen in de integrale afweging om te komen tot een besluit. Het geven van vertrouwen zorgt ervoor dat er meer ruimte ontstaat voor participatie. Meer vertro uwen geven betekent meer loslaten. Een stelsel dat uitgaat van vertrouwen geeft ruimte, nodigt uit en stelt daar regels waar kwetsbare waarden in het geding komen. Het Ministerie van IenM wil met de stelselherziening een cultuurve randering teweeg brengen bij alle mensen die werken in en aan de fysieke leefomgeving. Het nieuwe grondgedachte moet door iedereen gevoeld en uitgedragen worden.

4

1.8

Conclusies en aanbevelingen

De conclusies en aanbevelingen zijn gegroepeerd rondom cultuur, organisatie, dienstverlening en de kerninstrumenten uit de wet. Zo wordt voorgesteld om een programma voor verandering van cultuur te ontwikkelingen waarbij wordt ingezet op het veranderen en ontwikkelen van gedrag en vaardigheden. Onder andere voor trainingen hoe organiseer je je eigen werk, pak je verantwoordelijkheden en spreek je collega’s aan op hun taak en verantwoordelijkheden. Het voorstel is om dit programma te integreren in het bestaande cultuurprogramma, waarbij de Harderwijk Academie een rol kan vervullen in de uitvoering. Rondom organisatie wordt aanbevolen een projectmanager aan te stellen en hem/haar te faciliteren om adequaat het programma voor het implementeren van de Ow uit te voeren. Daarbij moet hij/zij o.a. zorg dragen voor integraal werken en een goede afstemming met samenwerkingspartners. Daarnaast is het van belang om het College en Raad regelmatig mee te nemen in de voortgang van de implementatie en organiseer enkele werkateliers om College en Raad hun rol onder de Omgevingswet en de onderlinge afstemming verder te laten verkennen. Ook zal gekeken moeten worden naar het optimaliseren van werkprocessen en zal een meer zakelijke houding moeten worden gepromoot, opdat betrokkenen, gemeente en initiatiefnemers zich meer bewust zijn van de ureninzet en kosten.

Wat betreft dienstverlening wordt aanbevolen om met de bevolking in gesprek te gaan over de rol van de gemeente en de rol van initiatiefnemers en belanghebbenden in de integrale afweging en de wijze waarop de gemeente hen kan faciliteren. Een concreet middel om initiatiefnemers beter van dienst te kunnen zijn is het instellen van een Omgevingscoach. Voor het werkveld toezicht en handhaving verandert de Ow het nodige. Daarom is het belangrijk dat verkent wordt aan welke eisen en competenties toezichthouders/handhavers straks onder de Ow moeten voldoen en dat sterk ingezet wordt op het opleiden en trainen van deze medewerkers. Het voorstel is om na 2018, na de installatie van de nieuwe raad, te werken aan het nieuwe instrument Omgevingsvisie. Daarnaast wordt voorgesteld om in nieuwe bestemmingsplannen bestaande beleidsregels voor de fysieke leefomgeving te presenteren en een pilot Omgevingsplan uit te voeren voor een bepaald gebied in de gemeente. Op dit moment is er nog een groot aantal plannen. Het is daarom wenselijk om een plan van aanpak te maken om bestemmingsplannen te harmoniseren.

5

2

Inleiding

De rijksoverheid werkt sinds enkele jaren aan een wetgevingstraject dat grote gevolgen zal hebben voor de wetgeving en de werkwijze binnen het omgevingsrecht (bouwen, ruimtelijke ordening, milieu, water, erfgoed, natuur en infrastructuur). De nieuwe Omgevingswet gaat een groot aantal bestaande wetten en uitvoeringsregelgeving (AMvB’s en ministeriele regelingen) vervangen. In tabel 1 is het verschil aangegeven tussen de huidige situatie en de situatie bij inwerkingtreding van de Omgevingswet. Op 26 april 2016 is de Omgevingswet in het Staatsblad gepubliceerd. De nieuwe wet beoogt de versnippering tegen te gaan en meer dynamiek en ontwikkelingsmogelijkheden teweeg te brengen. De Rijksoverheid heeft aangekondigd dat de nieuwe Omgevingswet in het voorjaar van 2019 in werking zal treden. Tabel 1: de Omgevingswet in cijfers

Situatie nu 26 wetten

Situatie bij inwerkingtreding Omgevingswet 1 wet

60 AMvB’s

4 AMvB’s

120 ministeriële regelingen

Circa 10 ministeriële regelingen

De invoering van de Omgevingswet heeft gevolgen voor alle gemeenten en dus ook voor de gemeente Harderwijk. De nieuwe Omgevingswet die in 2019 van kracht wordt vervangt een groot aa ntal bestaande wetten en algemene maatregelen van bestuur en lost gesignaleerde knelpunten in het omgevingsrecht op. De gemeente Harderwijk heeft besloten vroegtijdig zich in de gevolgen van de Omgevingswet te verdiepen. (Organisatie?) Deze rapportage is hiervan het resultaat.

2.1

Leeswijzer

Na deze inleiding volgt in hoofdstuk 3 een korte inleiding op de Omgevingswet. Hoofdstuk 4 omvat de visie van de gemeente Harderwijk op de Omgevingswet. Hoofdstuk 5 betreft de impactanalyse waarbij de huidige stand van zaken in Harderwijk is vergeleken met de situatie onder de Omgevingswet. Hoofdstuk 6 bevat de conclusies en aanbevelingen. In het afsluitende hoofdstuk 7 is een routekaart met acties richting 2019 opgenomen. Deze routekaart zal de komende jaren verder ui tgewerkt moeten worden naar een plan van aanpak voor de implementatie van de wet.

6

3

De Omgevingswet

De rijksoverheid werkt sinds enkele jaren aan een wetgevingstraject dat grote gevolgen zal hebben voor de wetgeving en de werkwijze binnen het omgevingsrecht (bouwen, ruimtelijke ordening, milieu, water, erfgoed, natuur en infrastructuur). De nieuwe Omgevingswet moet een groot aantal bestaande wetten en uitvoeringsregelgeving (AMvB’s en ministeriele regelingen) gaan vervangen. Het mini sterie van Infrastructuur en Milieu werkt aan deze wet onder de noemer ‘Eenvoudig Beter’. Het merendeel van de ervaren knelpunten in het huidige omgevingsrecht heeft te maken met twee hoofdproblemen:  Complexe en versnipperde regelgeving. Gevolg: onoverzichtelijkheid, onvoorspelbaarheid en onvoldoende samenhang in het omgevingsrecht.  Onbalans tussen zekerheid en dynamiek. Gevolg: slepende besluitvormingsprocessen, hoge onderzoekslasten, gedetailleerde plannen, normen en voorschriften en weinig ruimte voor politieke sturing, eigen verantwoordelijkheid en innov atie. Deze hoofdproblemen versterken elkaar doordat het streven naar zekerheden, dat schuilgaat achter de ‘onbalans tussen zekerheid en dynamiek’, deels aanleiding geeft tot een toename van de complexiteit. De combinatie leidt op die wijze tot verstarring. Daarnaast leiden de problemen tot ineffectiviteit van en zelfs irritaties over het omgevingsrecht.

Zij staan een doelmatige en duurzame ontwikkeling van de fysieke leefomgeving in de weg. Minder regels, grotere keuzevrijheid voor burgers en ondernemers, een loket voor omgevingsvergunningen, kortere procedures en een besparing van honderden miljoenen euro’s. Dat zijn volgens het ministerie van Infrastructuur en Milieu de opbrengsten van de Omgevingswet. Het gaat om een omvangrijke wetgevingsoperatie, waarbij een groot aantal sectorale wetten, 60 AMvB’s en ongeveer honderd ministeriële regelingen in de nieuwe wet worden gebundeld. Wetten die opgaan in de Omgevingswet zijn bijvoorbeeld de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, de Woningwet, de Waterwet en de Wet natuurbescherming. Doelen van de Omgevingswet zijn een veilige en gezonde leefomgeving bewerkstelligen en deze behouden, beheren en ontwikkelen op duurzame en doelmatige wijze. Verder beoogt de rijksoverheid het complex aan wet- en regelgeving te stroomlijnen en de inzichtelijkheid en het gebruiksgemak van het omgevingsrecht te vergroten. Dit moet leiden tot een snellere en doelmatiger besluitvorming. De ontwerpprincipes van de Omgevingswet gaan uit van een gelijkwaardig beschermingsniveau, de wet moet ontwikkelingsgericht en integraal zijn en heeft vertrouwen in overheden onderling en overheden en burgers/bedrijven als vertrekpunt.

Tenslotte gaat de Omgevingswet uit van de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen de overheidslagen. De Omgevingswet beoogt de gemeentelijke bestuursorganen meer afwegingsruimte te geven en kent een experimenteerbepaling. Centraal in de wet staan zes kerninstrumenten. Hierdoor wordt na het oordeel van de minister een functioneel, integraal kader geboden voor locatie gebonden act iviteiten van overheden, bedrijven en particulieren in de leefomgeving. Deze kerninstrumenten moeten verder eenheid aanbrengen in de wijze en structuur van normstelling, planontwikkeling en besluitvorming. De zes kerninstrumenten zijn: Omgevingsvisie, Programma’s, Decentrale regels (voor de gemeente: Omgevingsplan), Algemene rijksregels, Omgevingsvergunning en Projectbesluit. In

7

hoofdstuk 4 wordt de impact van de Omgevingswet op de gemeente Harderwijk nader beschouwd. Dit gebeurt onder andere aan de hand van de kerninstrumenten die in dat hoofdstuk nader zijn beschreven.

3.1

Zes kerninstrumenten

Een belangrijk onderdeel van de Omgevingswet betreft de onderliggende uitvoeringsregelgeving. Op dit moment kent het omgevingsrecht een groot aantal Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s ) en Ministeriele Regelingen. De bedoeling is het aantal AMvB’s terug te brengen naar 4. Deze nie uwe AMvB’s zijn in navolgend schema weergegeven.

8

3.2

De AMvB's

De wet zal naar verwachting medio 2019 in werking treden. De periode tot 2019 is onder meer nodig om de uitvoeringsregelgeving (de AMvB’s en ministeriele regelingen) tot stand te brengen en de implementatie voor te bereiden. Een belangrijk aandachtspunt ten aanzien van deze impactanalyse is dat de Omgevingswet nog in ontwikkeling is terwijl de voorbereidingen op het werken met de wet al ter hand worden genomen. Zo zijn de AMvB’s, de Invoeringswet, de Aanvullingswetten (voor Bodem, Geluid, Natuur en Grondeigendom) en onderliggende ministeriele regelingen nog niet vastgesteld of zelfs nog niet bekend. De jaren 2017 en 2018 zijn belangrijke jaren waarin de uitwerking van het wettelijk stelsel van de Omgevingswet verder vorm krijgt. De volgende activiteiten staan in de komende jaren op het programma:  Consultatie AMvB’s heeft plaatsgevonden van 1 juli tot 16 september 2016 (koepelorganisaties tot 1 oktober);  Consultatie aanvullingswetten Bodem en Geluid: heeft plaatsgevonden van 22 maart t/m 17 augustus 2016;  Consultatie Grondeigendom: heeft van 1 juli tot 16 september 2016 plaatsgevonden;  Consultatie Aanvullingswet Natuur: heeft van 1 november 2016 tot 1 januari 2017 plaatsgevonden;  Consultatie van de Invoeringswet Omgevingswet loopt van 5 januari tot en met 3 februari 2017.

De Invoeringswet Omgevingswet regelt naast de gebruikelijke onderdelen van een invoeringswet, namelijk het overgangsrecht en technische wijzigingen van andere wetten ivm de komst van de Omgevingswet ook een aantal andere aspecten. Zo vult de Invoeringswet de Omgevingswet aan met een hoofdstuk over schade en wordt via de Invoeringswet ook de Wet VTH-taken in de Omgevingswet ingevoegd. Een laatste belangrijk punt is dat de Invoeringswet de wettelijke bepalingen voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet in de wet voegt. Het overgangsrecht wordt in de memorie van toelic hting bij de Invoeringswet als volgt samengevat.

9

3.3

Overgangsrecht

Het overgangsrecht is geformuleerd vanuit de volgende uitgangspunten: 1°. Politiek-bestuurlijk draagvlak 2°. Rechtszekerheid 3°. Uitvoerbaarheid 4°. Eenvoudig 5°. Uniform, tenzij 6°. Snelle invoering De uitgangspunten zijn niet altijd met elkaar te verenigen. Bij de keuze voor een bepaalde vorm van overgangsrecht zijn de uitgangspunten daarom tegen elkaar afgewogen. In de loop van 2017 zal naar verwachting ook een meer definitieve versie van de AMvB’s beschi kbaar komen. Pas als de Invoeringswet Omgevingswet door het parlement is vastgesteld bestaat een definitief totaalbeeld van de stelselherziening.

3.4

Planning stelselherziening

Rijk, IPO, VNG en Unie van Waterschappen hebben in juli 2015 een bestuursakkoord implementatie Omgevingswet getekend waarin is vastgelegd hoe ondersteuning bij de komst van de Omgevingswet wordt vormgegeven. De voorbereidingen op de implementatie van de Omgevingswet vinden plaats in een gezamenlijke Programmaraad Aan de Slag met de Omgevingswet. De Vereniging Nederlandse Gemeenten onderscheid vier stappen in de voorbereiding op de komst van de Omgevingswet:  2017: Voorbereiding en verandering.  2018: Realisatie en verankering.  2019: Evaluatie en verbetering.

10

4

Harderwijkse context op de Omgevingswet

4.1

Inleiding

Om de impact van de Omgevingswet voor de gemeente Harderwijk te duiden, is het essentieel om een goed beeld te hebben van waar de gemeente op dit moment staat. Het gaat hierbij om antwoord op de volgende vragen:  Welke visie de gemeente heeft op de samenleving?  Wie wil de gemeente daarbinnen zijn?  Welke rol wil de gemeente innemen binnen het domein van de Fysieke Leefomgeving? Om die reden wordt in dit hoofdstuk een kenschets van de gemeente gegeven. Daarbij wordt ingegaan op hoe ambtenaren zichzelf zien en hoe bestuurders ‘hun wereld’ beschrijven. Om een scherper beeld te krijgen van hoe de gemeente met veranderprocessen omgaat wordt ook een kenschets gegeven van hoe het sociale domein binnen de gemeente Harderwijk is vormgegeven en hoe de gemeente de afgelopen jaren is omgegaan met de grote veranderingen / decentralisaties. Vervolgens heeft het kernteam op basis van de kenschets en het beeld daarover wat ze heeft gekregen in de gesprekken met ambtenaren en bestuurders een visie opgesteld. Deze visie geeft richting hoe de gemeente onder de Omgevingswet opereert. Tot slot wordt een beeld geschetst hoe de gemeente, zowel de ambtenaren, directie, college en raad qua houding en strategie staan in dit veranderproces aan de hand van de gekozen veranderstrategie.

4.2

Kenschets van het ambtelijk apparaat

De ambtenaren van de gemeente Harderwijk voelen zich verantwoordelijk voor het algemeen belang. Zij gaan er daarbij vanuit dat in ieder geval een deel van haar burgers beschermd moet worden tegen bepaalde professionele partijen die vooral gericht zijn op winst en weinig oog hebben voor het algemene belang en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving. De ambtenaren vertrouwen in principe de eigen initiatiefnemers, maar zijn door ervaring wel voorzichtig geworden. Zij onderkennen dat aan vertrouwen risico’s verbonden kunnen zijn. Ondanks een paar goede voorbeelden van integrale beleidsvorming, is het integraal werken en het opstellen van integrale producten nog in ontwikkeling. Ook over wat onder integraliteit moet worden verstaan, bestaan verschillende beelden. Beleidsvraagstukken worden nu nog overwegend sectoraal opgepakt en aangestuurd. Disciplines worden wel bij elkaar aan tafel gevraagd, maar de benadering en het resultaat zijn vaak niet integraal. Over het algemeen is het een som van sectorale paragrafen. De goede voorbeelden van integrale procesvoering nemen wel toe. Dit komt onder andere door de organisatieverandering van afdelingen naar domeinen in 2015. De organisatie in domeinen faciliteert het meer denken vanuit de opgave die voorligt in plaats van een denken vanuit de diverse deelbelangen. Tussen de Domeinen onderling is nog wel verbetering mogelijk.

Voorheen vervulden de programmamanagers deze rol. Zij hadden een overview van wat er strategisch speelde. Bij een reorganisatie is die functie verdwenen. Een van de doelen van de reorganisatie was lager in de organisatie verantwoordelijkheden neerleggen. Dat vooronderstelde de ontwikkeling van zelfstandig werken van medewerkers.

11

Eind 2016 is het DT daar voor een deel op teruggekomen omdat er, vooral binnen het domein Rui mte een onbalans was tussen de zelfstandigheid van medewerkers en de benodigde mate van sturing. De ambtenaren in Harderwijk zijn redelijk volgend, zoeken zekerheid en kleuren het liefst binnen de lijntjes. De organisatie heeft diverse ontwikkelingen doorgemaakt. Een goede follow up en begeleiding heeft daarbij volgens medewerkers te weinig aandacht gehad. Ook wil de gemeente bij veranderingen graag meer bottom-up up gaan werken. Wat kan je zelf doen? Hoe kan je concreet met voorbereidingen op de Omgevingswet aan de slag? Aandacht voor draagvlak is noodzakelijk, binnen de organisatie is sprake van enige verandermoeheid. Ambtenaren beseffen met haar burger dat processen binnen het domein van de fysieke leefomgeving in Harderwijk over het algemeen lang duren en dat die niet optimaal en efficiënt zijn ingericht. Ambtelijk is men vooral gericht op het goed uitvoeren van de operationele processen. Voor het nadenken over processen en doorvoeren van veranderingen is geen tijd beschikbaar. Sturing op proces en inhoud vindt weinig plaats. Zaken die binnen wettelijke termijnen moeten worden afgeha ndeld krijgen prioriteit en worden daarbinnen vaak binnen de termijnen afgehandeld. Gevolg is soms dat zaken met minder prioriteit lang blijven liggen. Ambtelijk wordt een stevige werkdruk ervaren.

In de communicatie naar buiten toe is de gemeente niet altijd transparant. Overigens is de gemeente zich ervan bewust dat stakeholders ook niet altijd weten hoe zij zich moeten gedragen in het krachtenveld. Harderwijk is een goed georganiseerde gemeenschap en de gemeente heeft goede contacten met netwerkpartners. Van veel beleidsvoornemens ligt de regie nog wel in het gemeentehuis. Burgers zijn in het algemeen nog weinig gewend om inhoud en sturing te geven aan eigen initiatieven. Het gevolg is dat de het ambtelijk apparaat het proces regisseert en de inhoud bepaalt, wat dan leidt tot een passieve houding van de burger. Er is een voorzichtig besef dat de verhouding tussen de gemeente en de samenleving moet veranderen. Harderwijk wil gaan van burgerparticipatie naar overheidsparticipatie. Dit vraagt om een cultuuromslag. De maatschappelijke beweging dwingt daar toe. De rol die de gemeente heeft om de verandering in de samenleving vorm te geven is echter nog niet uitgekristalliseerd. De gemeente communiceert actief naar haar burgers, zeker wanneer het gaat om politiek gevoelige projecten met veel media-aandacht. Ook binnen het sociale domein is de interactie met burgers (in de wijken) sterk ontwikkeld. Bij grote strategische plannen binnen het ruimtelijk domein faciliteert de gemeente veel in inspraak- en informatieavonden.

Deze avonden worden matig en vaak door dezelfde mensen bezocht.

4.3

Kenschets van de politiek en het bestuur

Het college is zich steeds meer bewust van de impact van de Omgevingswet, al geeft zij daarbij zelf aan dat het bewustzijn pas het laatste jaar is doorgedrongen. Bij de vorming van het college en de toedeling van portefeuilles is de implementatie van de Omgevingswet niet expliciet belegd bij een wethouder. Hoewel het coalitieakkoord duidelijke ambities formuleert die aansluiten bi j de doelen van de Omgevingswet, wordt de Omgevingswet zelf niet in het coalitieakkoord benoemd. De aspecten participatie en integrale besluitvorming uit het coalitieakkoord sluiten aan bij de Omgevingswet. Meer participatie en bijdrage van inwoners in de samenleving. Burgerschap gaat over de manier waarop inwoners participeren in de samenleving en de samenleving helpen vormgeven. Burgerschap heeft een politieke, sociale, culturele en een economische dimensie. Inwoners vervullen bepaalde verplichtingen voor hun overheid en mogen op hun beurt bescherming van het algemeen belang verwachten. De gemeente wil de betrokkenheid en invloed

12

van inwoners, instellingen en bedrijven op het beleid over de ontwikkeling van Harderwijk vergroten en burgerschap meer inhoud en een podium verschaffen. Bestuursvernieuwing De bestuurscultuur van de gemeente kenmerkt zich door een goede balans tussen elkaar aanspreken en elkaar steunen. In het coalitieakkoord is een vernieuwing betreffende de samenstelling van de portefeuilles doorgevoerd. Fysieke en maatschappelijke thema’s zijn gekoppeld in elke portefeui lle. Dit heeft tot doel het collegiaal bestuur, integrale besluitvorming en de bestuurskracht te verstevigen. Bijvoorbeeld: de wethouder ruimtelijke ordening is primair eerste verantwoordelijke wethouder voor ruimtelijke ontwikkeling. Echter, daar waar een onderdeel van zijn portefeuille van invloed is op andere portefeuilles, is sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid. Voor de portefeuillehouder bedrijfsvoering is gekozen voor een zodanige invulling van de portefeuille, dat de financiële rol zo neutraal mogelijk ingevuld kan worden. De Raad is terughoudend met het stellen van ruimere kaders en open normen. Zij wil zelf over de dingen gaan. Daarnaast streeft de politiek naar deregulering. Toch wordt dat, waarschijnlijk (mede) vanwege de terughoudendheid van de Raad op het voorgaande punt niet structureel opgepakt. De Raad heeft een motie aangenomen om de regulering nadrukkelijk te koppelen aan de Omgevingswet.

Het besef leeft dat in het concretiseren van deze doelen de gemeente Harderwijk nog wel een weg te gaan heeft. Toch zijn er zichtbare verbeteringen. Zo opereert het college als een sterk collegiaal team waar elkaars belangen/portefeuilles worden gerespecteerd, maar waar er soms fel debat wordt gevoerd en belangen scherp worden verdedigd. De verbinding van het college naar het ambtelijk apparaat en de beleidsmakers is een aandachtspunt. Er zijn wel goede voorbeelden van een goede en integrale samenwerking tussen politiek en het ambtelijk apparaat, zoals bij de ontwikkeling van De Structuurvisie Harderwijk 2031. Toch verloopt het proces naar meer integraliteit organisch en vraagt dit om verdere uitwerking om tot een gedeeld beeld te komen wat ‘integraal’ inhoud. Het college is pragmatisch - al wordt dat regelmatig ervaren als opportunistisch - en steekt haar nek uit om zaken mogelijk te maken. Het ‘verkopen’ van nee vindt me n lastig. Als zij lef toont om keuzes te maken, toont zij dit vanuit een duidelijke visie en onderliggende argumentatie. De gemeenteraad ziet het onderdeel ‘meer afwegingsruimte’ als een kans, al zal daar in Harderwijk in de praktijk gepast mee worden omgegaan. In dat opzicht zijn er geen grote veranderingen te verwachten.

En misschien geldt dat voor wat betreft de gemeenteraad wel voor de hele houding ten aanzien van veranderingen, die is over het algemeen tamelijk behoudend. Dat wordt ook onde rstreept door de voorzichtige houding ten aanzien van pilotprojecten in het kader van de Omgevingswet. De politiek staat daar niet negatief tegenover, maar een dergelijke pilot mag niet gebruikt wordt om andere beleidsdoelen van de gemeente te verwezenlijken.

4.4

Beschrijving van de recente veranderingen in het sociale domein

Het Domein Samenleving is in de jaren 2012 - 2014 druk doende geweest met de drie Decentralisaties (3D’s): het overhevelen van Rijkstaken naar gemeenten die voortvloeien uit De Jeugdwet, De Participatiewet en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Uit de interviews met nauw betrokken ambtenaren binnen de gemeente Harderwijk blijkt dat dit een majeure operatie is geweest, welke overigens nog veel inspanningen vraagt. Dit beeld wordt in het dossieronderzoek bevestigd.

13

De 3D’s hebben tot andere samenwerkingsrelaties geleid, tot andere processen, tot een andere outcome en tot andere geldstromen. De veranderingen binnen het sociale domein zijn te vergelijken met de implementatie van de Omgevingswet voor de gemeenten. Er wordt voorondersteld dat de invoering van de Omgevingswet samenwerkingsrelaties, processen en middelen raakt. Omdat de invoering van de 3D’s grotendeels afgerond is hebben wij aan direct betrokkenen gevraagd welke tips en trucs vanuit het traject 3 D’s kunnen worden toegepast in het traject implementatie Omgevingswet. Hieronder worden de bevinden weergegeven. Een belangrijke les is om bij veranderingen de burger intensief te betrekken door met hen in gesprek te gaan en verbinding te maken. Dat gaat verder dan uitgekristalliseerde conceptplannen voor te leggen voor inspraak. Burgers moeten zich gehoord voelen en zich kunnen verenigen met de visie en de aanpak van de verandering. Daarnaast is professionele interventie (vanuit ambtelijke organisatie) bepalend voor de kwaliteit van de relaties en verhoudingen in en met de samenleving. Het is belangrijk dat initiatieven van de burger niet klakkeloos worden overgenomen, maar de haalbaarheid op hun merites worden beoordeeld. Wees creatief in het benaderen van de burger. De niet-actieve burger is niet direct de passieve of luie burger.

Deze burgers zijn misschien wel heel actief op andere gebieden, hebben een drukke baan, een gezin, beko mmeren zich om de oude buurvrouw op de hoek of verrichten vrijwilligerswerk bij een club, kerk of een vereniging. Bij informatisering/digitalisering van het stelsel is het belangrijk om de vakmensen vanaf het begin bij het proces aan te laten haken en mee te laten doen/denken. Daarnaast zijn er lessen te leren uit de wijzen van werken binnen het domein Samenleving en de samenwerking met het domein Rui mte. Ook het domein Samenleving kent veel verschillende type beleidskaders en heeft voor elke sector binnen het domein zijn eigen strategisch document. Op zich komen de meeste plannen integraal tot stand, dat wil zeggen dat ze in relatie tot andere vakdisciplines worden vormgegeven. Toch is de inhoud sterk sectoraal gekleurd. Belangrijk is dat er nog meer dan nu samengewerkt wordt om doelen te realiseren en de schotten tussen de verschillende clusters binnen de domeinen en tussen de domeinen onderling worden weggenomen. In dat kader is het belangrijk dat er veel meer ontmoeting plaatsvindt. Belangrijke input voor de strategische documenten is de strategische raadsagenda die de gemeenteraad elke 4 jaar vaststelt. In 2010 is een belangrijk ‘samenlevings-thema’ daarop geplaatst met een duidelijke relatie tot de Omgevingswet nu, namelijk: Burgerschap.

Letterlijk is het omschreven als ‘Burgerschap als uitgangspunt van maatschappelijke sturing en fysieke inrichting’. De kern van het thema is ‘denken vanuit de burger’. Een van de strategische documenten is het Wmo beleidsplan. Dit plan is op een interactieve manier met de burgers tot stand gekomen. De opstellers waren niet zelf- of vooringenomen, maar hebben de burger echt aan het woord gelaten. De kracht van het document is de concreetheid en daardoor de werkbaarheid van het beleidsplan. Als een deel van de strategische documenten van het domein Samenleving zou opgaan in de omgevingsvisie, twijfelen de betrokken medewerkers of alle belangrijke aspecten nog wel genoeg aandacht krijgen. Er is nu geen werkwijze om het domein Samenleving op een structurele wijze bij gebiedsontwikkelingen te betrekken. Dat gebeurt nu op individuele basis. Dat komt onder andere doordat binnen het domein Samenleving projecten (planontwikkelingen) niet volgens de lijnen van projectmatig werken worden opgepakt. Het wordt wel gedaan, maar lang niet altijd. Er is ook geen toezicht op die manier van werken.

14

4.5

Visie op uitvoering van de Omgevingswet De gemeente dient het collectief belang en ontleent haar bestaansrecht aan de waarde(n) die zij kan toevoegen aan de lokale samenleving. Om de belangen van de samenleving goed te begrijpen wil de gemeente zich graag in verbinding stellen met inwoners, ondernemers en bezoekers. De gemeente kan haar rol alleen vervullen als ze de nieuwe realiteit onder ogen komen: zij moet meer dan ooit anticiperen, vooruitkijken en keuzen maken in de ontwikkelingen die op haar afkomen. Dat vraagt om lef, ambitie, innovatieve kracht, de bereidheid tot samenwerking, professionaliteit en dienst verlening van het hoogste niveau. Stil zitten is geen optie, vertrouwen op rendementen uit het verleden evenmin. Dat voelt onwennig, soms ongemakkelijk en is tegelijk ook een fantastische uitdaging waar de gemeente samen voor staat. (bron: bijlage 1 notitie Cultuuromslag gemeente Harderwijk)

De gemeente Harderwijk wil een betrouwbare partner zijn en naar haar initiatiefnemers toe uitgaan van vertrouwen. Daarbij is zij zich bewust van de risico’s. Een voorwaarde voor vertrouwen zijn duidelijke spelregels vooraf. Wanneer het vertrouwen wordt beschaamd, wil zij stevig handhaven conform de Landelijke Handhavingsstrategie. De gemeente Harderwijk streeft naar een optimaal leefklimaat voor burgers, bedrijven en organis aties, nu en in de toekomst. Zij hecht daarbij aan een evenwichtige en gelijkwaardige verhouding tussen burger-initiatiefnemer-gemeente. De gemeente Harderwijk wil in die verhouding een dienstverlenende rol vervullen en zich maximaal inspannen dit te bereiken met verantwoordelijkheid, transparantie en betrokkenheid. Verder ziet de gemeente zichzelf als degene die op moet komen voor het algemeen belang. Maar zij vindt dat ze daarin niet alleen moet staan. Toegewerkt gaat worden naar een situatie waarin de gemeente meer loslaat en de initiatiefnemer/burger meer verantwoordelijkheid neemt in het proces, de inhoud bepaalt en rekening houdt met het algemene belang. De gemeente Harderwijk wil consequent zijn in haar gedragingen. Dat kan door integer en professioneel te werken vanuit een open houding. Harderwijk wil goed communiceren over gemaakte keuzes.

Daarbij legt de gemeente bij nieuwe ontwikkelingen vroegtijdig haar ambitie vast in beleid en wenst optimaal gebruik te maken van de beschikbare bestuurlijke afwegingsruimte. Harderwijk geeft daarbij duidelijk aan waarom zij die ruimte pakt. Bij de ontwikkeling van beleid wil zij de burger nauw betrekken en wanneer de situatie dat toelaat daarin mee laten beslissen. De gemeente Harderwijk is een voorspelbare, open en op resultaat gerichte organisatie. Zowel binnen als tussen de domeinen wordt integraal gewerkt, waarbij alle betrokken medewerkers verantwoordelijk zijn voor het integrale eindresultaat. De gemeente Harderwijk heeft een helder en gedeeld beeld van wat onder integra liteit verstaan wordt. Het bestuur maakt heldere keuzes, waarover op een transparante wijze met de burger wordt gecommuniceerd. Dat vraagt om grote betrokkenheid en de wil en mogelijkheid om elkaar te ontmoeten. De gemeente Harderwijk spreekt aan de voorkant zo duidelijk mogelijk uit wat ze wil. Haar houding is flexibel. Zij toont lef om maatwerk te leveren wanneer de maatschappelijke baten hoog zijn, zonder daarmee het hogere doel uit het oog te verliezen. Wanneer die duidelijke lijn van de gemeente leidt tot impopulaire beslissingen dan staat de gemeente daarvoor, zeker als het lange termijn pe rspectief daarom vraagt.

Processen wil zij zo optimaal mogelijk inrichten, om daarmee korte doo rlooptijden te bewerkstelligen en kosten voor de burger te besparen. Vanuit een duidelijke visie wordt sturing gegeven aan de organisatie.

15

4.6

Veranderstrategie

De Omgevingswet brengt grote veranderingen met zich mee voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Naast het bepalen van de visie (paragraaf 4.5) is het zaak ook de strategie van de veranderaanpak te bepalen. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging omdat ieder persoonlijk, per taakveld en ook de organisatie als geheel van nature een voorkeur voor een bepaalde aanpak heeft. Deze voorkeur is gebaseerd op (vaak onuitgesproken) vooronderstellingen, ervaringen uit een verleden en persoons- en organisatiekenmerken. Het is van belang te voorkomen dat een ingrijpend proces in de organisatie wordt gestart vanuit totaal verschillende onuitgesproken verwachtingspatronen. In de verandering breekt dat altijd op en dat leidt tot behoorlijke vertragingen. De strategiekeuze is ook van belang omdat de gekozen strategie bepalend is voor aanpak en dus de inzet van mensen, mi ddelen en instrumenten. De veranderstrategie zoals we die in Harderwijk hebben bepaald is gebaseerd op een door VNG ontwikkeld model. Bij de keuze van de strategie spelen de volgende aspecten een rol: In de eerste plaats speelt de vraag of men de verandering beschouwt als een (kleine) aanpassing van het bestaande dan wel als een totale verandering die zou moeten leiden tot een complete nieuwe werkelijkheid (verticale as). In de tweede plaats speelt de focus een belangrijke rol.

Is die focus vooral gericht op de interne aangelegenheden (eigen beleid, regels en bedrijfsvoering) dan wel is de focus extern gericht op de maatschappelijke vraagstukken, burgers en bedrijven etc. (horizontale as). De beide assen gecombineerd leiden dan tot vier mogelijke veranderingsstrategieën, zoals hieronder weergegeven.

Vier veranderingsstrategieën, uit Eindrapportage VIVO VNG, april 2016    

Consoliderend: de gemeente gebruikt de Omgevingswet in eerste instantie alleen om de wettelijk noodzakelijke wijzigingen door te voeren, de veranderopgave wordt niet als groot beschouwd; Onderscheidend: de gemeente gebruikt de Omgevingswet om lokaal op onderdelen (lokale maatschappelijke opgaven) het verschil te maken; Calculerend: de gemeente gebruikt de Omgevingswet waar dit aanwijsbaar –vanuit een businesscase- voordeel oplevert en waar verandering wordt nagestreefd;

16



Vernieuwend: de gemeente onderschrijft nut en noodzaak van de Omgevingswet en onderkend dat deze om een forse verandering vraagt. In deze strategie worden de mogelijkheden van de Omgevingswet maximaal benut.

Een uitgebreidere uitleg van de vier strategieën is opgenomen in bijlage 8.2. De veranderingsstrategieën zijn besproken op verschillende niveaus in de organisatie: ambtelijk, met het directieteam, met het College en met de Raad. Van belang bij het bepalen van de veranderingsstrategie is ook het organisatieontwikkelingstraject OO2 waar is ingezet op vier speerpunten:  Wij denken van buiten naar binnen.  Wij zijn steeds op zoek naar onze toegevoegde waarde.  Wij denken en werken in netwerken.  Wij spelen flexibel in op ontwikkelingen. Uit de sessies om de veranderstrategie te bepalen blijkt duidelijke overeenstemming om een externe focus in de veranderstrategie te leggen. De vraag of dat een vernieuwende of onderscheidende focus moet zijn wordt verschillend beleefd. In één keer toewerken naar een vernieuwende strategie is wellicht meer dan bestuur en organisatie op dit moment aan kunnen. Bovendien treedt in 2018 een nieuwe gemeenteraad en een nieuw collega aan. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) wordt gefaseerd uitgebouwd. Het eerste deel van het DSO is gereed bij inwerkingtreding in 2019. Vanaf 2024 kan volledig van alle voordelen van het DSO gebruik gemaakt worden.

Een fasering waarbij de gemeente vanuit een onderscheidende veranderstrategie de Omgevingswet implementeert en oefent met het nieuwe instrumentarium, waarna in de periode 2019 tot 2024 via de vernieuwende strategie het werken met de Omgevingswet verder wordt vormgegeven lijkt goed bij Harderwijk te passen. Dit sluit aan bij de stelselherziening waarbij pas in 2024 met het volledig operationeel zijn van het DSO de voordelen van de Omgevingswet volledig benut kunnen worden. De nieuwgekozen Raad heeft in 2018 de mogelijkheid om de definitieve keuze te beïnvloeden. De gemeente Harderwijk voert de Omgevingswet in met gebruikmaking van de onderscheidende strategie en bouwt dit in de periode 2019 – 2024 verder uit met de vernieuwende strategie

Veranderstrategie Harderwijk

17

5

De impact van de Omgevingswet

5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de impact van de Omgevingswet op verschillende terreinen die een relatie hebben met de fysieke leefomgeving beschreven. Bij aanvang van het onderzoek is er vanuit gegaan dat de Omgevingswet consequenties heeft op de outcome van de gemeente, dat wat de gemeente doet om het collectieve belang te dienen. Daarvoor maakt ze visies, beleid, plannen en pr ogramma’s. Daarnaast verleent ze allerlei diensten, houdt ze toezicht en handhaaft ze regels. En om dat te kunnen doen zet ze middelen, menskracht en financiën in. De vooronderstelling is dat op al die zaken de Omgevingswet invloed heeft. In dit hoofdstuk wordt de invloed beschreven. Daarvoor komen eerst de kerninstrumenten van de Omgevingswet en toezicht en handhaving aan de orde, vervolgens dienstverlening, informatievoorziening en tot slot de financiën. De impact van elk aspect wordt beschreven door eerst het huidige kader van dat aspect te beschrijven, wat de Omgevingswet daarover aangeeft en voorstaat en hoe de situatie in Harderwijk is. Tot slot zal elke beschrijving van een aspect worden afgesloten met een korte analyse: wat valt op vanuit de beschrijvingen.

5.2

Omgevingsvisie

Huidig kader Het instrument omgevingsvisie vervangt in ieder geval vijf bestaande beleidsplannen. Dit zijn de structuurvisie (gebaseerd op de Wet ruimtelijke ordening), de natuurvisie (gebaseerd op de nieuwe Wet natuurbescherming), verkeer- en vervoerplannen (gebaseerd op de Planwet verkeer- en vervoer), waterplannen (gebaseerd op de Waterwet) en milieubeleidsplannen (gebaseerd op de Wet milieubeheer). Van deze planvormen is de structuurvisie momenteel als enige verplicht voor gemeenten. Het maken van een omgevingsvisie wordt onder de Omgevingswet verplicht voor gemeenten. Het omgevingsrecht kent overigens bij veel gemeenten, zo ook Harderwijk, meer beleidsplannen dan de hier genoemde vijf. In de navolgende beschouwing zijn ook andere beleidsplannen meegenomen. Dit omdat de Omgevingswet uit gaat van een integrale benadering van de fysieke leefomgeving en zoveel mogelijk integreren van het strategisch beleid kan bijdragen aan het verbeterdoel van vergoten van de inzichtelijkheid. Het instrument omgevingsvisie De omgevingsvisie is een strategisch plan van een bestuursorgaan. Het opstellen van de omgevingsvisie is verplicht voor Rijk en provincies en na het aannemen van een amendement tijdens de Tweede Kamerbehandeling ook voor gemeenten. Aan het format van de omgev ingsvisie worden weinig eisen gesteld. De gemeente heeft dus een grote vrijheid in de invulling van de visie.

De o mgevingsvisie moet integraal zijn (alle aspecten uit de Omgevingswet moeten aan de orde komen), moet het gehele grondgebied van de gemeente bestrijken en er mag slechts één visie per bestuursorgaan zijn. De Omgevingsvisie is zelfbindend en vervangt vijf bestaande planvormen. Delen van de structuurvisie (de meer op uitvoering gerichte onderdelen) kunnen overigens beschouwd worden als programma. Het vaststellen van thematische structuurvisies is onder de Omgevingswet niet meer mogelijk. De omgevingsvisie zoals deze in de Omgevingswet is opgenomen omvat uitsluitend de fysieke leefomgeving. Een gemeente kan echter de keuze maken om de scope van de omgevingsvisie te verbreden en bijvoorbeeld de leefomgevingsaspecten uit het sociale domein mee te nemen. De Invoeringswet Omgevingswet geeft aan dat gemeenten tot vijf jaar na inwerkingtreden van de wet de tijd krijgen om een omgevingsvisie op te stellen.

18

Situatie Harderwijk De gemeente Harderwijk beschikt over een groot aantal (strategische) beleidsvisies en plannen. Een volledig overzicht van het vigerende beleid is opgenomen in bijlage 8.3. In de bijlage is per beleidsplan aangegeven in welk kerninstrument onder de Omgevingswet het plan op basis van een eerste analyse zal landen. In deze paragraaf worden alleen de grote lijnen besproken. Opgemerkt moet worden dat in sommige gevallen een beleidsplan bijvoorbeeld deels in de Omgevingsvisie zal landen en deels als programma zal worden opgenomen. Een voorbeeld hiervan is het Integraal beheerplan openbare ruimte. Dit zal onder de Omgevingswet grotendeels de status van programma hebben. Hoofdstuk 2 van het beheerplan waarin de visie op het beheer van de openbare ruimte wordt weergegeven zal echter net als sommige onderdelen van hoofdstuk 1 meer thuishoren in de omgevingsvisie. De gemeente Harderwijk beschikt over een Structuurvisie Harderwijk 2031 (voorheen structuurplan) op grond van de Wet ruimtelijke ordening. Bij de totstandkoming van de structuurvisie is ook het Domein Samenleving betrokken geweest. Voorafgaand aan het opstellen van de structuurvisie is de Stadsvisie Harderwijk 2031 vastgesteld.

De Stadsvisie Harderwijk 2031 is opgesteld om voor Harderwijk en Hierden een ontwikkelingsrichting te hebben op het gebied van voorzieningen, werkgelegenheid, woonklimaat en bereikbaarheid. Het gaat om een integrale visie die het ruimtelijk, economisch en sociaal beleid met elkaar verbindt. Bij de totstandkoming van de Stadsvisie is participatie toegepast. Burgers en ondernemers hebben hun mening gegeven, experts zijn geraadpleegd, met raadscommissies is van gedachten gewisseld en medewerkers van de gemeentelijke organis atie hebben een bijdrage geleverd. De structuurvisie bestaat uit een deel A (strategisch beleid) en deel B (uitvoeringsparagraaf die jaarlijks gewijzigd kan worden). De gemeente beschikt daarnaast over enkele thematische structuurvisies. De gemeente Harderwijk beschikt (nog) niet over een specifieke visie op natuur. Wel is in 2007 het Handboek Harderwijks Groen vastgesteld. De gemeente beschikt over een Gemeentelijk Verkeer en Vervoerplan 2010 – 2015 en een Mobiliteitsvisie 2030. Het laatste document betreft een uitwerking van de Structuurvisie. De gemeente beschikt over een milieubeleidsplan 2009 – 2012 dat voor onbepaalde tijd is verlengd (waarbij wetswijzigingen zijn doorgevoerd). Ook is op 18 april 2013 de Routekaart naar een klimaatneutraal Harderwijk door de gemeenteraad vastgesteld, met het doel om te komen tot een klimaatneutraal Harderwijk.

De gemeente beschikt over een in samenwerking met het Waterschap vastgesteld Waterplan Harderwijk 2013 – 2018. In het waterplan wordt de visie en het beleid op het gebied van stedelijk waterbeheer in de gemeente verwoord. Analyse De gemeente beschikt over een groot aantal verschillende beleidsvisies. Uit de interviews met medewerkers volgt dat de aansluiting tussen het strategisch beleid en het tactische niveau niet altijd voldoende geborgd is. Het ‘haakje’ vanuit de strategie om het tactische en operationele niveau aan op te hangen ontbreekt. Bij het maken van nieuw strategisch beleid (de omgevingsvisie) is het zaak alle betrokken beleidsvelden voldoende te laten meedenken. Circa 14 beleidsvisies zullen (grotendeels) opgaan in de omgevingsvisie. Een deel van het (uitvoerend) beleid zal naar verwachting als beleidsregel in het omgevingsplan gaan landen. Harderwijk beschikt over de nodige beleidsvisies. Een belangrijk signaal daarbij vanuit de impactanalyse is dat ontwikkeling van beleid vaak ad hoc plaatsvindt wanneer knelpunten optreden en niet op basis van de beleidscyclus.

19

De uitdaging voor de komende jaren ligt vooral in het aansluiten op de beleidscyclus om vervolgens te komen tot een integraal opgestelde omgevingsvisie. De structuurvisie is hiervoor een goede opstap. De omgevingsvisie zal integraal, in samenwerking tussen de verschillende betrokken beleidsvelden tot stand moeten komen. Belangrijke keuze daarbij is wie het traject voor de omgevingsvisie gaat begeleiden: is dat een medewerker uit één van de beleidsvelden of een verbinder die boven de vakgebieden staat en vooral het proces begeleid en de aangeleverde teksten redigeert. Gelet op de looptijd van het huidige beleid lijkt het opstarten van een omgevingsvisie kort na de installatie van de nieuwe Raad een logisch moment (medio 2018). Tot die tijd ontwikkelt de gemeente bij voorkeur geen nieuw sectoraal beleid meer. Bij beleid dat wel ontwikkeld wordt, neemt de gemeente de komst van de Omgevingswet mee zodat eventuele nieuw sectoraal beleid beleidsneutraal in de omgevingsvisie wordt opgenomen. Een herziening van de woonvisie loopt wel. Van het Gemeentelijk Verkeer en Vervoerplan en het Milieubeleidsplan is de looptijd voorbij. Het milieubeleidsplan is voor onbepaalde tijd verlengd. Een directe noodzaak om in 2017 deze beide documenten te herzien is er niet.

Vooruitlopend op de start van het opstellen van een nieuwe omgevingsvisie is het wel verstandig om vanuit de sectorale beleidsvisies op korte termijn te starten met een inventarisatie van de belangrijkste thema’s. Dit kan leiden tot een ‘agenda’ met thema’s en belangrijkste beleidsdoelen die met de omgevingsvisie worden nagestreefd. De ‘agenda’ kan een bruikbaar instrument vormen om mee te geven aan de politiek als overdrachtsdocument van het huidige College bij de vorming van een nieuw College in 2018. De omgevingsvisie is een document dat door de Raad vastgesteld wordt. Dit geeft de Raad de mogelijkheid om de grote lijnen van het beleid voor de fysieke leefomgeving vast te leggen en strategische doelstellingen voor de gemeente in de komende jaren vast te leggen. O mdat de uitwerking in programma’s een bevoegdheid is van het College is het zaak om bij de vaststelling van de omgevingsvisie ook de taakverdeling en de verwachtingen tussen Raad en College goed af te stemmen.

5.3

Programma’s

Huidig kader In de huidige situatie zijn concrete maatregelen, die in de toekomst in plannen en programma’s worden ondergebracht, opgenomen in de uitvoeringsparagrafen van strategische plannen. De Programmatische aanpak stikstof (PAS) en het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit zijn voorbeelden van programma’s zoals ze in de huidige situatie al bestaan. Programma’s en de Omgevingswet In het programma worden de beleidsvoornemens en maatregelen opgenomen zoals die nu voorkomen in uitvoeringsparagrafen van strategische plannen, structuurvisies voor aspecten of deelgebi eden en in plannen en programma´s die volgen uit Europees recht. Programma’s vervullen een belangrijke rol in het operationaliseren van beleidsdoelen. Programma´s zijn zoveel mogelijk vormvrij en binden slechts de bestuursorganen die ze vaststellen. Ze bevatten net als de huidige structuurv isies geen normatieve uitspraken die juridisch bindend zijn voor andere bestuursorganen, bedrijven of burgers. Interbestuurlijke binding kan wel worden bereikt wanneer bestuursorganen een programma in gezamenlijkheid opstellen en vastleggen. Een programma is in ieder geval verplicht bij (dreigende) overschrijding van normen of Europese verplichtingen, of als Europese richtlijnen een plan of programma vereisen.