Document · PDF

Bijlage Rekenkamerrapport Verbonden Partijen.pdf

Gemeenteraad 16 februari 2023, gemeente HalderbergeBij agendapunt: 7: Rekenkamerrapport Onderzoek naar Verbonden Partijen12.625 woorden

Open het PDF bij iBabs ↗Naar de vergadering →

Tekst van het document

Uit het bestand gehaald, zonder opmaak, tabellen en afbeeldingen · deel 1 van 2

Onderzoek naar verbonden partijen Gemeente Halderberge

Eindrapportage

Datum: 22 maart 2022

Postbus 500 4700 KA Roosendaal www.rekenkamerwestbrabant.nl

Inhoudsopgave

Inleiding ....................................................................................................... 3 1. 1.1 1.2 1.3 1.4

Kaderstellen en beleid ........................................................................ 6 Beleidskaders gemeente Halderberge ....................................................... 6 Rolneming bij kaderstelling en controle .................................................... 7 Spelregels en afspraken bij sturing verbonden partijen ............................... 8 Toetsing aan de normen ........................................................................ 11

2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Sturing en informatievoorziening ..................................................... 12 Informatievoorziening over verbonden partijen ........................................ 12 Deugdelijkheid en effectiviteit van de arrangementen ............................... 14 Benutting van raadsinstrumentarium ...................................................... 15 Toetsing aan de normen ........................................................................ 15

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

Kansen voor de toekomst ................................................................. 18 Landelijke ontwikkelingen/ervaringen van andere gemeenten .................... 18 Knelpunten en wensen ten aanzien van sturing en toezicht ........................ 20 Kansen ten aanzien van sturing en toezicht ............................................. 21 Toetsing aan de normen ........................................................................ 22

Conclusies en aanbevelingen ...................................................................... 24 Reactie college ........................................................................................... 28 Nawoord ..................................................................................................... 32 Bijlagen ...................................................................................................... 33

Colofon Rekenkamer West-Brabant in samenwerking met Necker van Naem

Inleiding Aanleiding Bestuurlijke samenwerking tussen gemeenten in bijvoorbeeld gemeenschappelijke regelingen is niet meer weg te denken uit het lokale bestuur. Uit recent onderzoek blijkt dat er in Nederland ruim 1.300 gemeentelijke samenwerkingsverbanden zijn, die gezamenlijk minstens 16 miljard euro kosten. Op een totale gemeentebegroting van 65 miljard euro, gaat er dus ongeveer een kwart van de uitgaven naar samenwerkingsverbanden. Het samenwerken met verbonden partijen levert gemeenten verschillende voordelen op, zoals de spreiding van (financiële) risico’s, schaalvoordelen en het combineren van kennis en kunde. In de samenwerking wordt naast geld, veel tijd en energie geïnvesteerd. Deelname aan samenwerkingsverbanden kent echter ook een aantal risico’s, met name waar het gaat om sturing. Doordat de uitvoering op afstand wordt geplaatst (in publiek- of privaatrechtelijke vorm), is de directe invloed van de gemeenteraad minder groot. Veel gemeenteraden worstelen hiermee en hebben onvoldoende zicht op de mogelijkheden om als raad toch voldoende grip te houden en actief te sturen en te controleren, bijvoorbeeld op de meerwaarde van een samenwerkingsverband. De gemeenteraad van Halderberge heeft de Rekenkamer West-Brabant verzocht om een onderzoek uit te voeren naar verbonden partijen.

Hierbij is verzocht om aandacht te hebben voor vragen als: “Is er op dit moment sprake van ‘value for money’ voor de gemeente Halderberge? Welke bijdrage kan het werken met raadsambassadeurs leveren? En welke knelpunten, wensen en kansen zijn er voor toekomstig(e) sturing en toezicht op verbonden partijen?” Onderzoeksbureau Necker van Naem heeft dit onderzoek voor de Rekenkamer West-Brabant uitgevoerd. Parallel aan dit onderzoek heeft een onderzoek met dezelfde opzet plaatsgevonden in de gemeente Bergen op Zoom, op verzoek van de gemeenteraad van die gemeente.

Doelstelling en vraagstelling Richting verbonden partijen moeten de gemeenteraden invulling geven aan hun kaderstellende en controlerende rol. Dit onderzoek biedt inzicht in mogelijkheden tot verbetering van de sturing op verbonden partijen. De doelstelling van dit onderzoek is vooraf dan ook drieledig geformuleerd: 

De raden inzicht bieden in hoe sturing van en toezicht op verbonden partijen plaatsvindt en wat de lessen bij andere gemeenten zijn;



De raden handvatten bieden voor verbetering van de sturing van en toezicht op verbonden partijen;



Het in kaart brengen van succes- en verbeterpunten om zo lessen voor de toekomst te trekken.

Deze doelstellingen zijn in de volgende hoofdvraag gevat: Welke kansen en mogelijkheden zijn er om de sturing van en het toezicht houden op verbonden partijen voor de gemeente Halderberge te verbeteren? De hoofdvraag is uitgewerkt in tien deelvragen, verdeeld over de clusters ‘kaderstellen en beleid’, ‘sturing en informatievoorziening’ en ‘kansen voor de toekomst’:

Kaderstellen en beleid 1. Welke beleidskaders hanteert de gemeente Halderberge voor de sturing van en controle op verbonden partijen? 2. Op welke manier is de gemeenteraad betrokken geweest bij de totstandkoming van deze kaders? 3. Welke afspraken zijn er over de rol van de gemeenteraad en het college van B&W ten aanzien van verbonden partijen? 4. Wat zijn landelijke ontwikkelingen en ervaringen van andere gemeenten? Sturing en informatievoorziening 5. Welke informatie ontvangt de gemeenteraad over verbonden partijen? 6. Ontvangt de gemeenteraad informatie zodanig dat hij tijdig bij kan sturen? a.

Kan het werken met adoptanten/ambassadeurs/raadsrapporteurs leiden tot betere grip en zicht op verbonden partijen?

7. In hoeverre heeft de gemeenteraad zicht op de realisatie van beleidsdoelstellingen door verbonden partijen? 8. Hoe deugdelijk en effectief zijn de huidige arrangementen met de verbonden partijen? a.

Is een differentiatie in arrangementen per verbonden partij mogelijk en wenselijk?

9. Welk instrumentarium benut de gemeenteraad voor de sturing van en het toezicht op verbonden partijen? Kansen voor de toekomst 10. Welke knelpunten, wensen en kansen zijn er ten aanzien van de sturing van en het toezicht houden op verbonden partijen?

Onderzoeksverantwoording Onderzoekswerkzaamheden Op 15 april 2021 vond het introductiegesprek plaats waarbij de rekenkamer, de onderzoekers en de contactpersonen vanuit de gemeente Halderberge aanwezig waren. De onderzoekers voerden hun werkzaamheden uit in de periode april 2021 tot en met september 2021. Aan de hand van een informatieverzoek zijn relevante documenten bij de ambtelijke organisatie opgevraagd. Vervolgens zijn deze documenten geanalyseerd. De bevindingen van de documentanalyse hebben de onderzoekers in een interview met de portefeuillehouders, een groepsgesprek met vertegenwoordigers van verbonden partijen en een groepsgesprek met een vertegenwoordiging van de gemeenteraad getoetst en aangevuld. Tot slot zijn de onderzoeksresultaten vertaald naar een kort, bondig rapport voor de gemeente Halderberge.

Caseselectie Ten bate van dit onderzoek is een selectie gemaakt van drie verbonden partijen die nader zijn bestudeerd. De selectie is gemaakt op basis van een lijst met alle verbonden partijen van de gemeente Halderberge. Criteria voor de selectie waren:    

Maatschappelijke relevantie/actualiteit; Bestuurlijk en financieel belang; Grootte van het samenwerkingsverband; Aard van de regeling (beleid/uitvoering, college/raad/gemengd).

Zoals benoemd is dit onderzoek parallel uitgevoerd aan eenzelfde onderzoek in Bergen op Zoom. Bij de caseselectie zijn daarom per gemeente twee partijen geselecteerd waarin beide gemeenten deelnemen en één partij waarin één gemeente deelneemt. Voor de gemeente Halderberge zijn de GR Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB), de GR Belastingsamenwerking WestBrabant (BWB) en de GR Werkplein Hart van West-Brabant (HvWB) geselecteerd.

Leeswijzer Dit rapport beslaat drie hoofdstukken. Na deze inleiding beschrijven we in de volgende hoofdstukken de uitkomsten per cluster: ‘kaderstellen en beleid’, ‘sturing en informatievoorziening’ en ‘kansen voor de toekomst’. Tot slot heeft het rapport drie bijlagen, met daarin een uitgebreide uiteenzetting van de drie verbonden partijen, een overzicht van de gebruikte bronnen en het normenkader.

1. Kaderstellen en beleid In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 1) 2) 3)

1.1

Welke beleidskaders hanteert de gemeente Halderberge voor de sturing van en controle op verbonden partijen? Op welke manier is de gemeenteraad betrokken geweest bij de totstandkoming van deze kaders? Welke afspraken zijn er over de rol van de gemeenteraad en het college van B&W ten aanzien van verbonden partijen?

Beleidskaders gemeente Halderberge

Het raadsprogramma biedt kaders voor beleid In het raadsprogramma van de gemeente Halderberge voor de periode 2018-2022 zijn verschillende richtinggevende uitgangspunten en kaders opgenomen voor het beleid in deze raadsperiode. Zo wordt aangegeven dat op initiatief van de voorzitter van de raad in de periode 2018-2022 zal worden gezocht naar “betere controle en verantwoording” van verbonden partijen, en zullen (nieuwe) prestatieafspraken worden gemaakt. Daarnaast wordt aangegeven dat in deze periode moet worden gekeken naar “participatie en democratische verankering” van de verbonden partijen. Daarnaast zou moeten worden gekeken naar het grip krijgen op verbonden partijen in het zogeheten De6-verband, een netwerksamenwerking tussen de gemeenten Halderberge, Etten-Leur, Moerdijk, Roosendaal, Rucphen en Zundert.1 Het collegewerkprogramma draagt bij aan meer grip op verbonden partijen In het collegewerkprogramma worden de ambities en taken voor de periode 2018-2022 uit het raadsprogramma uitgewerkt.

Hierin is ten aanzien van verbonden partijen de doelstelling opgenomen om in De6-verband “onderzoek [te doen] naar verbeteringen om grip te krijgen op verbonden partijen”.2 Op het moment van schrijven is een zogeheten De6-kwartet grip op verbonden partijen actief, bestaande uit de burgemeester van Halderberge (voorzitter), de griffier van de gemeente Zundert en de directeur van de gemeente Roosendaal. Deze werkgroep wordt ambtelijk ondersteund door een De6-werkgroep van zes ambtenaren en een ambtelijk regisseur. Deze heeft in februari 2020 de gemeenteraad van Halderberge geadviseerd om onder andere de rol van raadsrapporteurs/raadsadoptanten nader invulling te geven. Ook heeft deze werkgroep destijds aangegeven dat er in 2020 een nadere evaluatie van de Nota verbonden partijen zou plaatsvinden. Deze heeft in 2020-2021 plaatsgevonden. Bij deze evaluatie is gekeken naar de toepassing van de nota in de praktijk en zijn verschillende succes- en knelpunten geïdentificeerd. Tijdens de raadsvergadering van 22 april 2021 zijn door de gemeenteraad van Halderberge de conclusies en aanbevelingen van het rapport onderschreven.

Daarnaast is de raad akkoord gegaan met het voorstel om tot een regionale actualisering van de nota verbonden partij te komen, nadat de wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen in de Staatscourant is gepubliceerd.3 De Nota verbonden partijen is een goed werkende basis

Gemeente Halderberge (2018). Raadsprogramma 2018-2022, p. 5. Gemeente Halderberge (2018). Collegewerkprogramma 2018-2022, p. 2. 3 Gemeente Halderberge (2021). Raadsbesluit evaluatie nota verbonden partijen. 1 2

In de Nota verbonden partijen (zie paragraaf 1.3) komt naar voren welke rolverdeling er bestaat tussen het college en de gemeenteraad ten aanzien van verbonden partijen. De evaluatie 4 van de Nota verbonden partijen leert dat de Nota verbonden partijen een goede basis vormt voor het stellen van kaders en biedt voldoende handvatten voor raden, colleges, ambtenaren en verbonden partijen in de praktijk. Tegelijkertijd is de nota wat algemeen geformuleerd, zo wordt gesteld, en is het nodig om met elke verbonden partij aparte werkafspraken te hebben. Er is behoefte aan meer inhoudelijke beleidskaders De kaders voor verbonden partijen kennen een sterke financieel-juridische focus. En dus is ook de informatievoorziening van verbonden partijen aan de raad vooral financieel-juridisch, terwijl raden meer behoefte hebben aan informatie over de uitoefening van taken en de vraag in hoeverre de verbonden partij bijdraagt aan het behalen van strategische/maatschappelijke doelstellingen. Daarom is in de evaluatie van de Nota verbonden partijen aanbevolen om nieuwe of aanvullende afspraken te maken over beleid en alternatieve vormen om beleidskaders te formuleren, zoals agendering of thema-cafés.5 In hoofdstuk 3 gaan we hier verder op in.

1.2

Rolneming bij kaderstelling en controle

Elke verbonden partij heeft een verantwoordelijk collegelid Elke verbonden partij heeft een verantwoordelijk collegelid en een verantwoordelijk gemeentelijk ambtelijk adviseur: de contactambtenaar. De bestuurder en de contactambtenaar dragen zorg voor regionale afstemming. Afstemming is gericht op het beoordelen van strategische documenten, advies formuleren voor gemeenten en het betreffende portefeuillehoudersoverleg, alsmede het bewaken en maken van afspraken op het gebied van planning en control.6 In de praktijk staat de contactambtenaar onder verschillende namen bekend. De functionaris wordt ook wel regiefunctionaris, regiemanager of accountmanager genoemd. In bijlage 1 gaan we in op de rol van deze functionaris voor de drie bestudeerde cases. Uit gesprekken komt naar voren dat de rolinvulling van de contactambtenaar niet altijd voorzien is van duidelijke kaders en per verbonden partij verschillend is. Hier gaan we in hoofdstuk 3 verder op in. Het college informeert actief, tijdig en juist Het college kent een actieve informatieplicht ten aanzien van verbonden partijen.

Dit betekent in de praktijk dat het college de raad informeert over de voortgang van de verbonden partij via de paragraaf verbonden partijen in de P&C-stukken, bestuurlijke rapportages en via actieve informatiebrieven van de betrokken portefeuillehouder.7 Het college kan ook buiten de raadsvergadering om de raad informeren door middel van bijvoorbeeld nieuwsbrieven of een raadswerkgroep met afgevaardigden van alle raadsfracties. Uit de gehouden interviews komt naar voren dat de informatievoorziening echter vaak beperkt is tot financiële informatie in relatie tot de begroting en het behalen van de begrotingsdoelstellingen. De raad stuurt op richtlijnen bij de begrotingsbehandeling

Gemeente Halderberge (2021). Raadsbesluit evaluatie nota verbonden partijen.

A. van Alphen (2020). Evaluatieverslag kaderstellende regels verbonden partijen. 6 Gemeente Halderberge (2015). Nota verbonden partijen, p. 7. 7 Gemeente Halderberge (2021). Programmabegroting, paragraaf verbonden partijen: https://programmabegroting2021.halderberge.tangelo.nl/paragrafen/paragraaf-verbonden-partijen/bedrijfsmatige-en-financi%C3%ABle-gegevens

De deelnemende gemeenten van een verbonden partij sturen op de beleidsmatige en financiële kaders van een verbonden partij door richtlijnen mee te geven. Deze richtlijnen worden in de gemeenteraad vastgesteld bij de begrotingsbehandeling. De raad kan verder sturen door een zienswijze in te dienen op de ontwerpbegroting. De raden van deelnemende gemeenten kunnen elkaar informeren over uit te brengen zienswijzen. Voor de zienswijzen is door de griffiers van WestBrabant een format opgesteld, waarin is opgenomen in hoeverre vorige zienswijzen zijn doorgewerkt, of is voldaan aan procedurele voorschriften, hoe het gevoerde beleid zich verhoudt tot de beleidskaders en welke financiële aandachtspunten er zijn.8 Elke verbonden partij krijgt een eigen ‘raadsadoptant’ De gemeenteraad dient inzicht te hebben in de financiën van een verbonden partij om daar zijn kaderstellende en controlerende taak op uit te kunnen oefenen. Er is in Halderberge blijkens de gevoerde interviews nagedacht over de mogelijkheid dat raadsleden een verbonden partij kunnen “adopteren”. Het college stelt dan een ontwerp-zienswijze op en legt deze voor aan de gemeenteraad ter besluitvorming, waarbij de raadsadoptant adviseert.

Daarmee besluiten het college en de raad achtereenvolgens over de richtlijnen voor de begroting van de verbonden partij, de oordeelsvorming over de kaderbrief van de verbonden partij en de zienswijze over de begroting van de verbonden partij. Uit gesprekken komt naar voren dat er op het moment van schrijven een pilot loopt met betrekking tot raadsadoptanten. Het onderscheid tussen eigenaarsrol en opdrachtgeversrol kan beter Bij verbonden partijen zijn er twee rollen die de gemeenteraad en het college kunnen vervullen, de rol van eigenaar, en die van opdrachtgever (klant). Bij de rol van eigenaar heeft de gemeente een bepaalde mate van zeggenschap over het functioneren van deze organisatie en het financiële beleid. Bij de opdrachtgeversrol heeft de gemeente een klantverhouding met de verbonden partij via een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Deze rollen zouden bij verschillende organisatieonderdelen of personen moeten liggen. Uit de interviews blijkt dat deze rollen soms overlappen en niet altijd helder worden onderscheiden.

1.3

Spelregels en afspraken bij sturing verbonden partijen

Halderberge formuleert richtlijnen per verbonden partij Ten aanzien van verbonden partijen zijn door de gemeente Halderberge conform de Nota verbonden partijen verschillende algemene financiële en beleidsmatige richtlijnen opgesteld en opgenomen in de begroting. De richtlijnen zijn in regionaal verband voorbereid en gelden voor alle gemeenschappelijke regelingen waaraan de gemeente Halderberge deelneemt. Deze worden jaarlijks geüpdatet op basis van de programmabegroting. In de richtlijnen wordt onder meer ingegaan op de begrotingseisen, het benoemen en prioriteren van risico's en het benoemen van beheersmaatregelen van deze risico's in de begrotingscyclus. Daarnaast zijn ook enkele specifieke (financiële) richtlijnen opgesteld voor enkele gemeenschappelijke regelingen. Uit gesprekken komt naar voren dat deze op regionaal niveau worden voorbereid door betrokken ambtenaren en op gemeenteniveau worden opgenomen in de begrotingscyclus.9 De Nota verbonden partijen omvat alle spelregels

Gemeente Halderberge (2016). Notitie uitwerking spelregels nota verbonden partijen: format zienswijzen begroting verbonden partij. 9 Gemeente Halderberge (2021). Algemene financiële richtlijnen voor verbonden partijen: https://programmabegroting2020.halderberge.tangelo.nl/paragrafen/paragraaf-verbonden-partijen1/financi%C3%ABle-richtlijnen2021 8

In juli 2015 is door de gemeenteraad van Halderberge een Nota verbonden partijen vastgesteld.10 De nota bevat samenwerkingsafspraken tussen gemeenten in de regio West-Brabant. Deze afspraken gelden voor alle verbonden partijen en specifiek gemeenschappelijke regelingen in de regio en zijn uitgewerkt in een zestal spelregels door de griffierskring West-Brabant. Het doel van de nota is om deze spelregels waar van toepassing, ook te implementeren in de gemeenschappelijke regelingen.11 Informatievoorziening speelt een centrale rol Bij het deelnemen aan een verbonden partij leggen de deelnemers nadrukkelijk vast hoe de informatievoorziening (frequentie, vorm en inhoud) dient te verlopen en welke evaluatie-momenten er zijn. Er dient een tijdige, juiste en volledige (actieve) informatiestroom op gang te worden gebracht, die het mogelijk maakt verantwoording af te leggen en die de raad in positie brengt om (gevraagde) nieuwe kaders te stellen. Zowel het college, de verbonden partij als de gemeenteraad zelf dient hierin zijn verantwoordelijkheid te nemen.

In de praktijk betekent dit dat het college de gemeenteraad informeert via de P&C-cyclus, bestuurlijke rapportages en actieve informatievoorziening van het collegelid dat als lid van een AB, DB of algemene vergadering in een verbonden partij deelneemt.12 Daarnaast organiseren de verbonden partijen en griffiers informatiebijeenkomsten voor raadsleden.13 De kaderstellings- en verantwoordingscyclus is ingericht Het college bereidt de (financiële) richtlijnen voor verbonden partijen voor en neemt deze op in de gemeentelijke begroting. Het voorbereiden van deze richtlijnen gebeurt regionaal (door ambtelijk contactfunctionarissen en de verantwoordelijke portefeuillehouders). De aansturing van verbonden partijen is zodanig dat één bepaalde gemeente per verbonden partij de leiding neemt. Deelnemers van verbonden partijen geven ieder jaar in november richtlijnen mee voor de begroting van het begrotingsjaar T+2 (het navolgende jaar). Deze worden vastgesteld door de gemeenteraad. Uiterlijk in februari sturen de verbonden partijen de uitgangspunten voor de begroting aan de deelnemers, waarna uiterlijk midden april de ontwerpbegroting met de deelnemers wordt gedeeld. Hierna kunnen deelnemers uiterlijk in juli een zienswijze indienen.

Gemeenschappelijke regelingen zijn verplicht om vierjaarlijks een meerjarenbeleidsplan op te stellen, wat samen met de jaarrekening de basis vormt voor monitoring en evaluatie.14 Er is sprake van risicogericht toezicht Het komt voor dat concrete afspraken met verbonden partijen over informatievoorziening ontbreken. Hierdoor wordt de sturing beperkt tot verantwoording in de P&C-cyclus. Daarom wordt ernaar gestreefd om periodieke evaluatiemomenten per verbonden partij op te nemen in de afspraken. Ook wordt aangegeven dat niet voor iedere verbonden partij een even actieve informatievoorziening noodzakelijk is. Hierom wordt het toezicht op basis van het risico van de verbonden partij ingericht. Hoe hoger het risicoprofiel van een verbonden partij, hoe meer toezicht.15 De gemeenteraad heeft ook een eigen verantwoordelijkheid Gemeenteraden kunnen verbonden partijen als vast agendapunt opvoeren bij de raadscyclus. Dit kan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de AB-agenda van de verbonden partij. In Halderberge 10

Gemeente Halderberge (2015). Raadsbesluit vaststellen nota verbonden partijen, d.d. 2 juli 2015.

Gemeente Halderberge (2015). Nota verbonden partijen.

Zo blijkt uit de bestudeerde P&C-stukken van de gemeente Halderberge in de periode 2018-heden; dit wordt bevestigd in de gevoerde interviews. 13 Gemeente Halderberge (2015). Nota verbonden partijen. 14 Gemeente Halderberge (2015). Nota verbonden partijen. 15 Gemeente Halderberge (2015). Nota verbonden partijen. 12

worden verbonden partijen besproken tijdens het vaste agendapunt regionale samenwerking van de commissie Beheer en Ontwikkeling en in de commissie Samenleving, Middelen en Veiligheid al naar gelang het onderwerp. Tijdens dit agendapunt informeert de portefeuillehouder de gemeenteraad. In hoofdstuk 2 gaan we verder in op de inzet van het raadsinstrumentarium door de gemeenteraad van Halderberge.

1.4

Toetsing aan de normen

Normen kaderstellen en beleid Normen

Voldaan?

1. Welke beleidskaders hanteert de gemeente Halderberge voor de sturing van en controle op verbonden partijen? -

Er zijn beleidskaders en de gemeente stelt inhoudelijke beleidsvoorwaarden vast over deelname aan de samenwerkingsverbanden en de governance inzake verantwoording en toezicht.

De gemeente heeft afspraken gemaakt met samenwerkingsverbanden over het proces van beleids-, begrotingsen verantwoordingsinformatie die zij moeten aanreiken.

De samenwerkingsverbanden voeren beleid en leggen verantwoording af volgens de afspraken die daarover gemaakt zijn.

Voldaan. Er is een beleidskader aanwezig voor deelname aan samenwerkingsverbanden en governance, maar er is behoefte aan een meer inhoudelijk beleidskader. Vanuit de Nota verbonden partijen zijn afspraken gemaakt met samenwerkingsverbanden over de informatievoorziening en daarnaast geeft de gemeente zelf nadere richtlijnen mee per verbonden partij. Zoals in hoofdstuk 2 terug te zien is, worden deze in de praktijk ook (grotendeels) nagevolgd.

2. Op welke manier is de gemeenteraad betrokken geweest bij de totstandkoming van deze kaders? -

Er is inzicht bij de raad in de samenwerkingsverbanden en op welke wijze zij bijdragen aan beleidsprioriteiten van bestuur en raad en de doelen die verbanden daartoe dienen te realiseren.

De kaders aan de raad sluiten aan bij de wijze waarop de raad doelen heeft gesteld.

De raad is betrokken bij de beoordeling van doelbereiking.

Deels voldaan. De informatievoorziening over de samenwerkingsverbanden geschiedt via de jaarlijkse kaderstellingsen verantwoordingscyclus. Hierin wordt duidelijk hoe het resultaat zich verhoudt tot de doelen per samenwerkingsverband, maar is minder duidelijk hoe zich dit verhoudt tot de beleidsprioriteiten van de gemeente. De raad heeft de mogelijkheid doelbereiking te beoordelen en bij te sturen via de zienswijzeprocedure.

3. Welke afspraken zijn er over de rol van de gemeenteraad en het college van B&W ten aanzien van verbonden partijen? -

Er is een gemeentelijk governance beleid voor verbonden partijen.

Er is een afspraak goed bestuur verbonden partijen in de gemeente.

Eigenaarsrollen en opdrachtgeversrollen zijn goed belegd en verdeeld.

voor

Deels voldaan. De Nota verbonden partijen wordt in Halderberge gehanteerd voor de governance van verbonden partijen. Hierin is ook een afspraak goed bestuur opgenomen. Het onderscheid tussen eigenaarsrol en opdrachtgeversrol is in de praktijk echter niet altijd helder.

2. Sturing en informatievoorziening In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 5) 6)

7) 8) 9)

2.1

Welke informatie ontvangt de gemeenteraad over verbonden partijen? Ontvangt de gemeenteraad informatie zodanig dat hij tijdig bij kan sturen? a. Kan het werken met adoptanten/ambassadeurs/raadsrapporteurs leiden tot beter(e) grip en zicht op verbonden partijen? In hoeverre heeft de gemeenteraad zicht op de realisatie van beleidsdoelstellingen door verbonden partijen? Hoe deugdelijk en effectief zijn de huidige arrangementen met de verbonden partijen? a. Is een differentiatie in arrangementen per verbonden partij mogelijk en wenselijk? Welk instrumentarium benut de gemeenteraad voor de sturing van en toezicht op verbonden partijen?

Informatievoorziening over verbonden partijen

Informatievoorziening geschiedt conform bestaande kaders Uit bestudeerde P&C-stukken16 blijkt dat de informatievoorziening vanuit de OMWB, de BWB en het Werkplein over het algemeen geschiedt conform de kaders die zijn meegegeven in de Nota verbonden partijen en de dienstverleningsovereenkomst respectievelijk uitvoeringsconvenanten. Een uitzondering hierop vormt de OMWB, wier algemeen bestuur de kaders uit de Nota verbonden partijen niet heeft aanvaard als geldend voor de OMWB. De reden hiervoor is dat de Nota verbonden partijen door 16 gemeenten in West-Brabant wordt gehanteerd, terwijl er andere deelnemers aan de OMWB zijn die niet betrokken waren bij de nota en deze ook niet als geldend voor hun gemeente hebben vastgesteld.17 Wel houdt de OMWB zich aan de kaders die in de dienstverleningsovereenkomst zijn vastgesteld en kent deze een volledige P&C-cyclus met kaderbrief, begroting, jaarrekening en tussentijdse rapportages die aan de deelnemers worden voorgelegd. Voor de OMWB en het Werkplein geldt dat de werkzaamheden voor de verschillende deelnemers zijn vervat in werkprogramma's. Hierin is opgenomen hoe het budget voor dat begrotingsjaar is verdeeld over de verschillende taakvelden. Dit vormt een nadere uitwerking van de programmabegroting en/of meerjarenbegroting.

De verschillende stukken worden ter inzage of in het geval van de begroting en jaarrekening ter besluitvorming voorgelegd aan de gemeenteraad. College informeert de raad via de P&C-cyclus In de gemeentelijke P&C-cyclus wordt de raad door het college geïnformeerd over de voortgang van de verschillende verbonden partijen. In Halderberge is in deze stukken een aparte paragraaf verbonden partijen opgenomen. Hierin zijn de kaders uit de Nota verbonden partijen alsmede de financiële richtlijnen voor de verbonden partijen voor het betreffende begrotingsjaar opgenomen. Ook wordt een overzicht gegeven van alle verbonden partijen waar de gemeente in deelneemt en wat de (verwachte) financiële resultaten zijn. In dit overzicht wordt ook per verbonden partij weergegeven wat het bestuurlijk belang is (of de gemeente is vertegenwoordigd in het AB of ook in het DB), wat de kostenverdeelsleutel is en wat mogelijke (financiële) risico's zijn. Bij dit laatste valt

16 17

Zie bijlage 2 voor specifieke bronvermelding. OMWB (2021). Kaderbrief voor 2022, p. 28.

op dat bij de meeste verbonden partijen aangegeven wordt dat dit niet van toepassing is. Hierbij wordt echter geen verdere toelichting gegeven.18 Uit gesprekken komt naar voren dat de P&C-stukken van de verschillende verbonden partijen in eerste instantie worden gedeeld met het college, en dat het college deze ingekomen stukken ter informatie doorzet aan de gemeenteraad. Deze afspraak is in de praktijk niet altijd nageleefd. Voor het Werkplein HvWB geldt bijvoorbeeld dat de bestuursrapportages niet altijd door het college ter informatie werden voorgelegd aan de gemeenteraad. Blijkens gesprekken en bestudering van het raadsinformatiesysteem, is dit in de periode 2018-heden wel gebeurd. Infographics geven inzicht, maar er wordt vaak te veel, tegelijkertijd aangeleverd Halderberge wordt door verbonden partijen genoemd als voorbeeld: in de gemeente wordt ieder eerste kwartaal van het jaar een infographic over verbonden partijen aan de raad toegezonden. Hierin is weergegeven in welke gemeenschappelijke regelingen de gemeente deelneemt, hoeveel dat jaarlijks kost en hoe groot de kosten per inwoner zijn.19 Tevens wordt een overzicht gegeven van de verbonden partijen waarin de gemeente deelneemt, wat de verbonden partij voor de gemeente uitvoert. Voor 2021 geldt dat Halderberge zo'n 7,7 miljoen euro besteedt aan verbonden partijen.

Dit is 9,5 procent van de totale begroting.20 Hiermee is voor de raadsleden in één oogopslag inzichtelijk wat de stand van zaken is van alle verbonden partijen waar de gemeente in deelneemt. Tegelijkertijd worden nog steeds veel (verantwoordings-)stukken van verbonden partijen vaak gelijktijdig aangeleverd als onderdeel van de begrotingscyclus. Dit maakt het voor raadsleden vaak lastig hun controlerende rol in te vullen. In hoofdstuk 3 gaan we hier verder op in. Er is behoefte aan andere vormen van informatievoorziening Zoals benoemd, is bij de evaluatie van de Nota verbonden partijen naar voren gekomen dat gemeenteraden belang hebben bij andere vormen van informatievoorziening dan alleen schriftelijk via de P&C-cyclus. Uit gesprekken komt naar voren dat er in ieder geval verschillende informatiebijeenkomsten voor gemeenteraadsleden plaatsvinden. Het gaat hierbij niet alleen om informatiebijeenkomsten georganiseerd door de individuele verbonden partijen zelf, maar ook om overkoepelende informatiebijeenkomsten die georganiseerd worden door bijvoorbeeld de griffierskring. Een voorbeeld van een informatiebijeenkomst van een verbonden partij zelf is een jaarlijkse bijeenkomst van de OMWB genaamd de Omgevingsdienst On Tour.21 Uit gesprekken komt naar voren dat de opkomst bij dit soort informatiebijeenkomsten laag is.

Nieuwsbrieven en het regionaal informatiesysteem hebben wisselend succes Sommige verbonden partijen werken met periodieke nieuwsbrieven. De OMWB kent bijvoorbeeld een digitaal magazine “De OMWB in beeld” waarin lezers aan de hand van interviews met medewerkers worden geïnformeerd over de activiteiten van de OMWB. De OMWB heeft daarnaast een zogeheten digitaal welkomstdocument opgesteld voor deelnemers aan de OMWB, met een vergelijkbare opzet als het digitaal magazine.22 In gevoerde gesprekken werd gewezen op het bestaan van een regionaal informatiesysteem voor verbonden partijen, waarin raadsleden gemakkelijk verschillende stukken van verbonden partijen waarin hun gemeente deelneemt kunnen inzien. Bij raadpleging van dit Gemeente Halderberge (2021). Programmabegroting, paragraaf verbonden partijen: https://programmabegroting2021.halderberge.tangelo.nl/paragrafen/paragraaf-verbonden-partijen/bedrijfsmatige-en-financi%C3%ABle-gegevens 19 Evaluatieverslag kaderstellende regels verbonden partijen, juli 2020. 20 Gemeente Halderberge (2021). Infographic verbonden partijen. 21 OMWB (2021). Omgevingsdienst On Tour: https://www.omwb.nl/nieuws/od-on-tour-27-september-1-oktober-2021 22 OMWB (2021). Welkomstdocument: https://omwb.foleon.com/welkom-deelnemers/welkom/ons-werk/ 18

informatiesysteem komt echter naar voren dat dit systeem al enkele jaren (sinds 2018) niet meer is geüpdatet.23 Raadssessies leveren een positieve bijdrage Uit gesprekken komt naar voren dat bij het opstellen van een nieuwe visie voor het Werkplein HvWB, de gemeenteraden van de deelnemers betrokken zijn. Er zijn verschillende raadssessies door het Werkplein zelf georganiseerd en het DB heeft de conceptvisie ook voorgelegd aan de verschillende gemeenteraden ter bespreking. In Halderberge is de visie in de raadscommissie Samenleving, Middelen en Veiligheid behandeld op 20 mei 2021.24 Raadsleden vonden het prettig om op deze manier aan de voorkant betrokken te worden bij deze verbonden partij en gaven tijdens het groepsgesprek in het kader van dit onderzoek aan dat zij ook bij andere verbonden partijen graag op deze manier betrokken zouden zijn. Hier wordt in hoofdstuk 3 verder op ingegaan.

2.2

Deugdelijkheid en effectiviteit van de arrangementen

Doelstellingen zijn meestal SMART geformuleerd Bij bestudering van de doelstellingen voor de verbonden partijen zoals geformuleerd in de programmabegrotingen, kan worden vastgesteld dat deze veelal gericht zijn op het financiële aspect. Dit geldt met name voor de doelstellingen van de BWB. Bij de OMWB en het Werkplein is er sprake van meer kwalitatieve doelstellingen. Bij elke partij is de begroting onderverdeeld in een beleidsbegroting met veelal kwalitatieve doelstellingen en een financiële begroting met kwantitatieve doelstellingen. De kwalitatieve beleidsdoelstellingen zijn over het algemeen SMART geformuleerd in de programmaonderdelen. Zo wordt bij de OMWB bijvoorbeeld op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving aangegeven dat de OMWB jaarlijks circa 600 vergunningen verleent, er circa 1500 meldingen worden behandeld en er circa 5200 controles worden uitgevoerd.25 Bij het Werkplein HvWB valt op dat sinds 2021 een beknopt overzicht, waarin de verschillende doelstellingen in één oogopslag te zien zijn, is opgenomen in de programmabegroting. Per programma worden zowel SMART als niet-SMART geformuleerde doelstellingen weergegeven.

Zo wordt aangegeven dat in 2021 155 leerwerktrajecten worden opgestart, maar wordt de doelstelling “SROI beleid uitdragen” in de begroting niet verder geoperationaliseerd.26 Realisatie van doelstellingen en opbrengst van samenwerking inzichtelijk Over de realisatie van de vooraf gestelde doelstellingen en de opbrengst van de samenwerkingen wordt met name gerapporteerd in de bestuursrapportages en jaarrekeningen van de verbonden partijen en de gemeentelijke jaarrekening. In de gemeentelijke jaarrekening wordt summier gerapporteerd over de verdeling tussen eigen vermogen en vreemd vermogen en over het behaalde (kwantitatieve) resultaat van het voorgaande jaar. Dit overzicht wordt echter niet voorzien van een nadere toelichting over bijvoorbeeld afwijkingen.27 De bestuursrapportages en jaarrekeningen van de drie bestudeerde verbonden partijen gaan uitgebreid in op de realisatie van de in de begroting gestelde kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen. Ook wordt weergegeven hoe de opbrengst van de samenwerking wordt terugbetaald aan de deelnemers.28

Raadsinformatiesysteem verbonden partijen West-Brabant: https://riswestbrabant.notubiz.nl/dashboard Gemeente Halderberge (2021). Raadsinformatiesysteem: https://halderberge.raadsinformatie.nl/vergadering/783390#ai_5981637 25 OMWB (2021). Programmabegroting 2021, p. 12. 26 Werkplein HvWB (2021). Programmabegroting 2021, p. 7. 27 Gemeente Halderberge (2018-2020). Jaarrekeningen periode 2018-2020, paragraaf verbonden partijen. 28 OMWB (2021). Jaarrekening 2020; BWB (2021). Jaarstukken 2020; Werkplein HvWB (2021). Jaarstukken 2020. 23 24

2.3

Benutting van raadsinstrumentarium

Indienen zienswijzen kan meer een raadsinstrument worden Het belangrijkste instrument dat de raad heeft om tussentijds bij te sturen volgt uit artikel 35, derde lid van de Wgr.29 Hierin staat dat raden bij het DB van een verbonden partij hun zienswijze over de ontwerpbegroting naar voren kunnen brengen. Het DB voegt vervolgens de commentaren waarin deze zienswijzen zijn vervat bij de ontwerpbegroting, waarna deze aan het AB wordt aangeboden. In Halderberge bereidt het college veelal de zienswijzen voor, hoewel de raad formeel eigenaar is over de tekst in een zienswijze. Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat het indienen van een zienswijze pas effectief is wanneer er sprake is van samenwerking over gemeentegrenzen heen. In de praktijk is het echter nog niet voorgekomen dat gemeenteraden samen een zienswijze opstellen. Hier wordt verder op ingegaan in hoofdstuk 3. Inzet van schriftelijke vragen, moties en amendementen kan effectiever Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat raadsleden uit Halderberge schriftelijke (artikel 38-) vragen stellen over verbonden partijen, zij het meestal slechts enkele malen per jaar. Veelal worden schriftelijke vragen gesteld aan de hand van de actualiteit.

Als voorbeeld wordt genoemd dat er eens schriftelijke vragen zijn gesteld over de BWB naar aanleiding van een datalek.30 In gesprekken wordt aangegeven dat vragen over de (financiële) voortgang en resultaten van de verbonden partijen veelal mondeling worden gesteld tijdens de raadsbehandeling. Van moties en amendementen wordt zelden gebruikgemaakt ten aanzien van verbonden partijen. Uit gesprekken komt een enkel voorbeeld naar voren: een motie van de gemeenteraad uit 2016 over financiële problemen bij de OMWB. Deze motie riep onder meer op tot een gezamenlijke informatiebijeenkomst voor de deelnemende raden.31

2.4

Toetsing aan de normen 32

Normen sturing en informatievoorziening Normen

Voldaan?

5. Welke informatie ontvangt de gemeenteraad over verbonden partijen? -

De gemeente stelt inhoudelijke informatievoorziening vast bij deelname aan de samenwerkingsverbanden en de governance inzake verantwoording en toezicht.

De samenwerkingsverbanden leggen verantwoording af volgens de afspraken die daarover gemaakt zijn.

Voldaan. De informatievoorziening en verantwoordingsaflegging door de samenwerkingsverbanden geschieden over het algemeen volgens de daarvoor gestelde kaders.

6. Ontvangt de gemeenteraad informatie zodanig dat hij tijdig bij kan sturen? -

De gemeente heeft afspraken gemaakt met samenwerkingsverbanden over het proces

Voldaan. Per samenwerkingsverband heeft de gemeente Halderberge in wisselende mate

Wet gemeenschappelijke regelingen (2021): https://wetten.overheid.nl/BWBR0003740/2021-07-01 Gemeente Halderberge (2017). Artikel 38-vragen over datalek BWB. 31 Gemeente Halderberge (2017). Motie over financiële situatie OMWB. 29 30

De toetsing heeft plaatsgevonden op basis van de drie bestudeerde verbonden partijen.

van beleids-, begrotingsen verantwoordingsinformatie die zij moeten aanreiken. -

De aangeleverde informatie door de samenwerkingsverbanden is juist, volledig en tijdig.

nadere richtlijnen gesteld voor verantwoording, die in de praktijk worden nagevolgd. De verantwoordingsinformatie door de verbonden partijen is juist en volledig en wordt grotendeels tegelijkertijd bij de gemeente aangeleverd, al is de informatie volgens raadsleden soms te veelomvattend en niet altijd overzichtelijk.

a. Kan het werken met adoptanten/ambassadeurs/raadsrapporteurs leiden tot beter(e) grip en zicht op verbonden partijen? -

Samenwerkingsverbanden zijn actief betrokken bij gemeentelijk beleid en informeren proactief gemeente, bestuur en raad.

De raden evalueren in termen van verbetermogelijkheden hun sturingsrelatie met de verbonden partijen

Deels voldaan. Er is zowel in het algemeen als per samenwerkingsverband gewerkt aan alternatieve vormen van informatievoorziening, met wisselend succes. Een periodieke evaluatie van de sturingsrelatie tussen raad en verbonden partijen vindt niet of slechts beperkt plaats. Raadsadoptanten zouden hier een versterkende rol in kunnen spelen, maar dit is niet de enige oplossing.

7. In hoeverre heeft de gemeenteraad zicht op de realisatie van beleidsdoelstellingen door verbonden partijen? -

Er is inzicht bij de raad in de samenwerkingsverbanden en op welke wijze zij bijdragen aan beleidsprioriteiten van bestuur en raad en de doelen die verbanden daartoe dienen te realiseren. De informatie aan de raad sluit aan bij de wijze waarop de raad doelen heeft gesteld en tevens voor de beoordeling van doelbereiking.

8. Hoe deugdelijk en effectief zijn de huidige arrangementen met de verbonden partijen? -

Er zijn SMART doelstellingen, financieel en niet-financieel, kwantitatief en nietkwantitatief geformuleerd.

Realisatie is navolgbaar en inzichtelijk en bij eventuele afwijkingen van de beoogde doelen is inzichtelijk in hoeverre deze doelen niet zijn gerealiseerd en wat daarvoor de reden is.

Er is zicht op materiële en immateriële opbrengsten van de samenwerkingen.

Voldaan. De kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen van de samenwerkingsverbanden zijn grotendeels SMART geformuleerd. Realisatie van de resultaten is per samenwerkingsverband navolgbaar. Er is met name inzicht in de materiële opbrengsten van de samenwerkingsverbanden en in mindere mate in de immateriële opbrengsten.

a. Is een differentiatie in arrangementen per verbonden partij mogelijk en wenselijk? -

Samenwerkingsverbanden informeren afzonderlijk proactief de gemeente, bestuur en raad.

Samenwerkingsverbanden evalueren ieder afzonderlijk in termen van verbetermogelijkheden hun sturingsrelatie met de gemeenten.

Deels voldaan. De samenwerkingsverbanden informeren de gemeente, bestuur en raad ieder afzonderlijk over de voortgang en geboekte resultaten. Evaluatie van de sturingsrelatie tussen gemeente Halderberge en samenwerkingsverbanden vindt niet of slechts in beperkte mate plaats.

Voor onderstaande deelvraag zijn geen normen geformuleerd. 9. Welk instrumentarium benut de gemeenteraad voor de sturing van en het toezicht op verbonden partijen?

Beschrijvend van aard, geen normen.

3. Kansen voor de toekomst In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende deelvragen: 4) Wat zijn landelijke ontwikkelingen en ervaringen van andere gemeenten?

10) Welke knelpunten, wensen en kansen zijn er ten aanzien van de sturing van en het toezicht houden op verbonden partijen?

3.1

Landelijke ontwikkelingen/ervaringen van andere gemeenten

Aanpassing Wgr biedt nieuwe mogelijkheden De Wet gemeenschappelijke regelingen wordt op het moment van schrijven van deze rapportage onderworpen aan een wijziging. Inmiddels heeft de Tweede Kamer voor het wetsvoorstel gestemd en ligt het wetsvoorstel nu voor in de Eerste Kamer. De belangrijkste wijzigingen die hieruit voortkomen zijn: 1) De informatiepositie van de raad wordt verbeterd door het instellen van een actieve informatieplicht van het bestuur van de gemeenschappelijke regeling aan de gemeenteraad. Het gaat hierbij niet slechts om te nemen of genomen besluiten, maar om alle informatie die de raad nodig heeft om zijn rol ten aanzien van gemeenschappelijke regelingen in te vullen. De actieve informatieplicht van gemeenschappelijke regelingen is hiermee vergelijkbaar met de actieve informatieplicht die het college al richting de raad heeft. 2) De mogelijkheid tot het instellen van een regionale adviescommissie van raadsleden wordt ingesteld. Zo een adviescommissie, die bestaat uit raadsleden van deelnemende gemeenten in de betreffende regeling, zou dan een rol moeten krijgen als klankbordgroep en als vertegenwoordiging van de deelnemende raden. 3) De gemeenteraad krijgt de mogelijkheid om het functioneren van de gehele gemeenschappelijke regeling te (laten) onderzoeken, door het instellen van een regionale onderzoekscommissie voor privaatrechtelijke samenwerkingen.

De regering heeft van de Tweede Kamer de opdracht gekregen om deze mogelijkheid in overleg met decentrale overheden verder uit te werken in een kader voor democratische controle. 4) Burgerparticipatie krijgt een wettelijke verankering, zodat inwoners en belanghebbenden bij de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het beleid van gemeenschappelijke regelingen worden betrokken.33 Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen is een ontwikkeling die van grote invloed kan zijn voor gemeenten in de sturing van beleid rond verbonden partijen. In deze vernieuwde wet krijgen raadsleden betere handvatten om hun kaderstellende en controlerende rol beter in te vullen. Dit wordt mede bewerkstelligd door het formaliseren van de informatieplicht van verbonden partijen aan de gemeenteraad. Meer samenwerkingsverbanden, meer complexiteit Een belangrijke ontwikkeling is de toename van het aantal regionale samenwerkingsverbanden. Deze samenwerking wordt aangespoord door het Rijk, maar kan ook het gevolg zijn van een gebrek aan lokale kennis, of een vraag naar efficiënter beleid door bijvoorbeeld bezuinigingen. Nu de politieke VNG (2021). Gewijzigde Wgr: versterkte rol raad en meer participatie: https://vng.nl/nieuws/gewijzigde-wgrversterkte-rol-raad-en-meer-participatie 33

slagkracht van deze organen toeneemt, is het van belang dat de democratische legitimiteit gewaarborgd blijft. Als individueel raadslid is het echter moeilijk om grip te houden op deze beslissingen, omdat de schaal van de samenwerkingsverbanden de overzichtelijkheid kan doen afnemen. Het ontwerp van besluitvorming wordt steeds belangrijker Voor betekenisvolle verandering bij beleid, in de uitvoering of bij de manier van samenwerken in de regio, is het van belang stil te staan bij hoe het besluitvormingsproces wordt ingericht. Besluiten kunnen immers politieke, bestuurlijke en bestuursrechtelijke gevolgen hebben. Het besluitvormingsproces is vaak ook complex, omdat meerdere partijen op verschillende momenten betrokken zullen zijn. Primair ligt de verantwoordelijkheid voor het ontwerp van het besluitvormingsproces bij de portefeuillehouders. De voorgenomen inrichting van het besluitvormingsproces wordt dan meestal door het bestuur getoetst. Bij belangrijke thema’s is het raadzaam om een besluitvormingsproces te hanteren dat wordt aangeduid als een “getrapte besluitvorming”. Dat betekent dat in overzichtelijke (politiek, bestuurlijk en bestuursrechtelijk) stappen (deel)besluiten worden genomen. Getrapte besluitvorming houdt in, dat met een beperkt aantal stappen steeds preciezer wordt besloten tot een uiteindelijke uitvoeringskeuze.

Veelal begint dat met het vaststellen van principes op basis van een evaluatie, gevolgd door een verkenning die leidt tot criteria. Daarna zullen stappen volgen met besluiten die meer richting geven, gevolgd door een uitwerking met tenslotte een keuze voor bepaalde opties tot uitvoering. Bij iedere stap worden de betrokkenen geïnformeerd en is er een mogelijkheid om een stap terug te doen. Steeds vaker wordt gebruikgemaakt van afwegingskaders Het afwegingskader kan vorm krijgen door bij de keuze voor samenwerken of uitbesteden van een activiteit de vraag te stellen of de gemeente wel kan blijven sturen op die activiteiten en dus wel de regie houdt; terwijl er tegelijkertijd gestreefd wordt naar winst in kosten en/of kwaliteit. De overwegingen zijn onder meer: 

Kostenbesparing, door de uitvoering aan anderen over te laten;



Minder personeel in dienst van de gemeente;



Meer zakelijke verhoudingen tussen vraag en aanbod;



Minder afhankelijk van externen in het geval de gemeente niet de kennis in huis heeft om de taak te doen;



Concentratie op de kerntaken;



Meer flexibiliteit, door keuzevrijheid. Als de gemeente ontevreden is over de uitvoering kan eventueel naar een andere uitvoeringsorganisatie worden overgestapt. Hiervoor moet wel de gemeente eerst uittreden uit de huidige uitvoeringsorganisatie en bepalen of al dan niet wordt aangesloten bij een andere organisatie;



Meer continuïteit;



Makkelijker toegang tot specialistische knowhow.

Het werken met raadsadoptanten (raadsrapporteurs) wordt overwegend als positief ervaren

Dat de betrokkenheid van raadsleden beter kan worden ingevuld, is een algemeen gedeelde gedachte. De invoering van raadsadoptanten of raadsrapporteurs biedt een uitkomst. De ervaringen van verbonden partijen in den lande ten aanzien van de betrokkenheid van raadsleden lopen uiteen. Over het algemeen wordt opgemerkt dat raadsleden betrokken zijn bij het wel en wee van verbonden partijen en dat ze welwillend zijn om samen te werken. Daarbij wordt de aanwezigheid van de raadsrapporteurs als positief ervaren. Het raadsrapporteurschap zorgt ook voor kennisontwikkeling bij de overige raadsleden.

3.2

Knelpunten en wensen ten aanzien van sturing en toezicht

Toegankelijkheid van informatievoorziening is essentieel In het kader van het onderzoek vond een raadssessie over verbonden partijen plaats. Tijdens de sessie bleek dat de positionering van de raad ten opzichte van verbonden partijen een kwestie van zoeken is en blijft. Er wordt aangegeven dat raadsleden de stukken van verbonden partijen niet altijd overzichtelijk vinden. Er staat veel financiële informatie in, en de koppeling met de inhoudelijke werkzaamheden van de verbonden partij is niet altijd duidelijk. Daarmee wordt men gedwongen om vooral naar de cijfers te kijken. Daar komt bij dat er veel informatie naar de raden wordt gestuurd. De informatie over verbonden partijen komt allemaal op hetzelfde moment (ten gevolge van de wettelijke systematiek en de afspraken die in de Nota verbonden partijen zijn gemaakt). Dat heeft als voordeel dat de informatie in samenhang bezien kan worden, maar als nadeel dat op bepaalde momenten de werkdruk voor de raadsleden hoog is. Onduidelijke rollen leiden tot onduidelijke besluiten Zoals benoemd, is het onderscheid tussen de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol bij verbonden partijen niet altijd duidelijk. In het verleden is het onderscheid gemaakt tussen zogenaamde klantwethouders en eigenaarswethouders die beide participeerden in een verbonden partij en op verschillende momenten vanuit hun respectievelijke rol participeerden.

Dit heeft echter maar één collegeperiode geduurd. Tegenwoordig wordt op basis van de inhoudelijke portefeuilleverdeling in het college bepaald welke portefeuillehouder zitting neemt in het bestuur van een verbonden partij. Gesprekspartners vanuit de verbonden partijen onderschrijven dat het onderscheid tussen de opdrachtgeversrol en de eigenaarsrol in de praktijk niet expliciet is of wordt gemaakt. Het feit dat één bestuurder beide rollen invult, maakt dat portefeuillehouders in besturen van verbonden partijen een dubbele loyaliteit hebben; enerzijds als vertegenwoordiger van hun gemeente en anderzijds als bestuurslid van een verbonden partij. Aantal deelnemers verbonden partij bepaalt mogelijkheden beïnvloeding Uit gevoerde gesprekken komt naar voren dat zowel raadsleden als bestuurders de ervaring hebben dat het aantal deelnemers van een verbonden partij bepaalt welke beïnvloedingsmogelijkheden de gemeente Halderberge heeft. Als relatief kleine gemeente in de regio is Halderberge sterk afhankelijk van samenwerking met andere gemeenten en op regioniveau. Het lijken gevoelsmatig vaak de grotere deelnemers te zijn die de meeste invloed hebben. Dit gevoel heerst met name ten opzichte van de OMWB en de BWB. Bij het Werkplein is het aantal deelnemers (veel) kleiner en wordt gevoeld dat Halderberge relatief meer inbreng heeft.

De mate van inbreng hangt volgens gesprekspartners overigens ook af van het feit of de gemeente enkel is vertegenwoordigd in het AB of ook in het DB van een verbonden partij. Een portefeuillehouder die ook DB-lid is, zou volgens die lezing meer invloed kunnen uitoefenen doordat hij of zij directer betrokken is bij de beleidsvorming en de voorbereiding van besluitvorming dan een AB-lid. Verantwoordingsprocessen kunnen beter op elkaar aansluiten

Uit de gevoerde gesprekken zijn knelpunten aangedragen ten aanzien van de verantwoordingsprocessen. Reeds genoemd is het knelpunt dat veel verantwoordingsstukken gelijktijdig de raad bereiken en dat dit ten koste gaat van de overzichtelijkheid. Een ander knelpunt blijkens gesprekken is, dat veel gemeenschappelijke regelingen hun bestuursrapportages pas kort voorafgaand aan de college- en raadsvergaderingen waarin deze worden besproken, aanleveren. Hierdoor hebben zowel college- als raadsleden weinig tijd om zich in voldoende mate voor te bereiden. Kaders voor evaluatie van verbonden partijen zijn niet scherp Hoewel er in de overeenkomsten met verschillende verbonden partijen is aangegeven dat er (periodieke) evaluaties dienen plaats te vinden, geven gesprekspartners aan dat deze in de praktijk slechts beperkt voorkomen. Een beperkte evaluatie vindt plaats via de P&C-cyclus, maar wat de geboekte resultaten voor de langere termijn betekenen, wordt vaak niet besproken.34 Bevoegdheden van de contactambtenaar/regiefunctionaris zijn niet vastgelegd Verschillende gemeenschappelijke regelingen kennen zogeheten contactambtenaren, ook wel regiefunctionarissen, accountmanagers of regiehouders genoemd. De rol van contactambtenaar is met name om verbinding te maken tussen de ambtelijke organisatie van de gemeente en de organisatie van de verbonden partij.

De precieze rol, bevoegdheden en het mandaat van de contactambtenaren zijn echter niet expliciet vastgelegd. Er zijn geen eisen vastgelegd over waar zij aan moeten voldoen. Bovendien blijkt in de praktijk dat de invulling van de rol sterk afhankelijk is van de beschikbaarheid van de betreffende ambtenaar, en er vindt veel roulatie plaats waardoor steeds opnieuw kennis moet worden opgebouwd, zo werd in de gevoerde gesprekken aangegeven. Betrokkenheid van de raad is nu (nog) te beperkt Raadsleden ervaren over het algemeen vooral op afstand te staan bij verbonden partijen. Aan de ene kant is dit te verklaren door de manier waarop processen zijn ingericht: de raad heeft voornamelijk een toezichthoudende functie ten aanzien van verbonden partijen en zit niet zelf op de bestuurdersstoel. Tegelijkertijd is de raad wel het orgaan dat richtinggevende kaders moet meegeven aan verbonden partijen. Die kaders in bijvoorbeeld de vorm van een zienswijze, worden echter voornamelijk op ambtelijk of bestuurlijk niveau voorbereid. Raadsleden hebben de behoefte om meer aan de voorkant betrokken te worden bij dit proces. Het aanwijzen van adoptanten wordt als een kans gezien om raadsleden meer in positie te brengen om te sturen.

Uit het gesprek met raadsleden komt naar voren dat de betrokkenheid van de raad bij verbonden partijen beperkt is en afhankelijk van de tijd, ruimte en belangstelling van de raad. Zoals benoemd, komt er veel informatie ten aanzien van verbonden partijen op raadsleden af en hebben zij gewoonweg niet de tijd om alle informatie tot zich te nemen. De informatiebijeenkomsten van verbonden partijen worden mede hierdoor minder goed bezocht. Tegelijkertijd is er wel bereidheid bij verbonden partijen om raadsleden te woord te staan en hun vragen te beantwoorden. Gesprekspartners geven aan dat raadsleden altijd welkom zijn om hun vragen te stellen en om bijvoorbeeld een werkbezoek te brengen aan een verbonden partij.

3.3

Kansen ten aanzien van sturing en toezicht

Het ‘waarom’ achter verbonden partijen moet leidend zijn

Zie hiervoor ook: OMWB (2021). Jaarrekening 2020; BWB (2021). Jaarstukken 2020; Werkplein HvWB (2021). Jaarstukken 2020. 34

Tijdens de gevoerde gesprekken werd vaak opgemerkt dat de vraag waarom bepaalde verbonden partijen zijn opgericht nadat zij eenmaal zijn opgericht, zelden meer wordt gesteld. De focus ligt al snel op de financiën (efficiency, verbeterde kwaliteit en verlaagde kwetsbaarheid), terwijl verbonden partijen ook zijn opgericht om bepaalde maatschappelijke doelen op regioniveau beter te kunnen behalen dan wanneer een enkele gemeente verantwoordelijk is. Zeker bij de gemeenschappelijke regelingen waarbij het maatschappelijk doel duidelijk is, zoals bij het Werkplein HvWB het doel is om mensen aan het werk te krijgen, liggen er kansen om het 'waarom' achter de samenwerking bespreekbaar te maken. Bij dit samenwerkingsverband is al een stap gezet door de raden te betrekken bij het opstellen van de visie voor de komende jaren. Andere samenwerkingsverbanden zouden raden op een vergelijkbare manier kunnen betrekken bij het opstellen van nieuw beleid. Dit zou bijvoorbeeld gekoppeld kunnen worden aan een bredere evaluatie van het samenwerkingsverband, zoals in sommige overeenkomsten ook is vastgesteld (maar niet altijd in de praktijk wordt gebracht). Bovendien zouden samenwerkingsverbanden volgens raadsleden explicieter kunnen maken in hoeverre de financiële resultaten zich relateren tot de beleidsinhoudelijke doelen.

Op die manier zijn raadsleden minder gedwongen om zich enkel op de financiën te focussen. Samenwerking met andere gemeenteraden meer inzetten Hoewel er verschillende pogingen zijn ondernomen om op regionaal niveau afstemming tussen gemeenteraden over verbonden partijen te laten plaatsvinden, blijkt dit in de praktijk volgens verschillende gesprekspartners lastig. Beperkte tijd wordt vaak aangehaald als reden waarom er relatief weinig afstemming tussen raden over gemeentegrenzen heen plaatsvindt. Tegelijkertijd liggen er wel kansen op dit gebied. De griffierskring West-Brabant heeft al eerder initiatieven genomen om gemeenteraden met elkaar te verbinden ten aanzien van verbonden partijen. Dit zou in de toekomst opnieuw kunnen gebeuren dan wel worden voortgezet, bijvoorbeeld door raadsleden over gemeentegrenzen heen samen te laten nadenken over financiële kaders voor verbonden partijen of over het gezamenlijk opstellen van zienswijzen. Het gebruiken van raadsadoptanten intensiveren Over het algemeen zijn gesprekspartners positief over het idee van raadsadoptanten: raadsleden die namens de gehele raad dossierhouder worden van een bepaald samenwerkingsverband. Daarvoor is onderling vertrouwen een belangrijke voorwaarde. Collega-raadsleden moeten het vertrouwen hebben dat de adoptant of adoptanten hen goed vertegenwoordigen in regionale overleggen.

Daarom zou het goed zijn om de precieze taken van een raadsadoptant in regionaal verband vast te leggen. Zijn raadsadoptanten enkel ambassadeurs die toezien op de werking van het samenwerkingsverband en voor de gehele raad stukken lezen? Of worden raadsadoptanten expliciet ook naar voren geschoven om een bijdrage te leveren aan besluitvorming in een regionale adviescommissie, zoals beoogd door de gewijzigde Wet gemeenschappelijke regelingen? En hoe vindt de communicatie tussen de raadsadoptant en de overige raadsleden plaats? Op dit soort vragen dient op regionaal niveau een antwoord gevonden te worden om raadsadoptanten effectief te laten zijn en om misverstanden te voorkomen.

3.4

Toetsing aan de normen

Voor de betreffende deelvragen zijn geen normen geformuleerd gezien de aard van de vraagstelling.

Kaderstellen en beleid 4. Wat zijn landelijke ontwikkelingen ervaringen van andere gemeenten?

Beschrijvend van aard, geen normen.

10. Welke knelpunten, wensen en kansen zijn er ten aanzien van de sturing van en het toezicht houden op verbonden partijen?

Beschrijvend van aard, geen normen.

Kansen voor de toekomst

Conclusies en aanbevelingen Centrale boodschap De gemeenteraad van Halderberge heeft de Rekenkamer West-Brabant verzocht een onderzoek naar verbonden partijen uit te voeren. Veel gemeenteraden worstelen hiermee en hebben onvoldoende zicht op de mogelijkheden om als raad toch voldoende grip te houden en actief te sturen en te controleren, bijvoorbeeld op de meerwaarde van een samenwerkingsverband. Zo ook bij de gemeenteraad van Halderberge, waar specifiek de vragen de volgende vragen leven: Is er op dit moment sprake van voldoende meerwaarde voor de gemeente? Welke knelpunten, wensen en kansen zijn er voor toekomstig sturing en toezicht op verbonden partijen? De centrale vraag die met het onderzoek is beantwoord, luidt: Welke kansen en mogelijkheden zijn er om de sturing van en het toezicht houden op verbonden partijen voor de gemeente te verbeteren? Hieronder delen we de conclusies en aanbevelingen die op basis van het onderzoek gedaan kunnen worden. Conclusies De regionale nota verbonden partijen is een goede basis voor sturing en toezicht In juli 2015 is door de gemeenteraad van Halderberge een nota verbonden partijen vastgesteld. De nota bevat samenwerkingsafspraken tussen gemeenten in de regio West-Brabant. Deze afspraken gelden voor alle verbonden partijen en specifiek gemeenschappelijke regelingen in de regio en zijn uitgewerkt in een zestal spelregels.

Volgend deel →

De tekst is automatisch uit het bestand gehaald en kan afwijken van het origineel (kolommen, tabellen en koppen lopen door elkaar). Het officiële stuk bij iBabs is leidend. Bron: https://gemeenteraad.halderberge.nl/api/v1/meetings/545/documents/15910