Bijlage 5 Berenschot Grip op sturing op Regio West Brabant incl bijlagen.pdf

Aan: de gemeenteraad van Breda Via de griffie als opdrachtgever Verzonden per email aan: p.piket@breda.nl

Datum:

29 januari 2019

Onderwerp:

eindrapportage onderzoek grip op Regio West Brabant

Ons kenmerk:

58581

Status:

Openbaar

Geachte leden van de raad, Voor u ligt de rapportage van Berenschot over grip en sturing op gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant. De rapportage is het resultaat van een documentanalyse, een enquête onder raadsleden van de deelnemende gemeenten en interviews met raadsleden, de griffierskring, het programmabureau RWB, adjudanten, leden van het Strategisch Beraad en gemeentesecretarissen. De opzet van de rapportage is als volgt: Hoofdstuk 1 beschrijft de achtergrond, vraagstelling en aanpak. In hoofdstuk 2 zijn de bevindingen opgenomen, bestaande uit het formele kader, de wijze waarop hier in de praktijk invulling aan wordt gegeven, de uitkomsten van de enquête en de beelden uit de interviews. Hoofdstuk 3 bevat de conclusies en adviezen. De belangrijkste conclusies zijn: 1. 2. 3. 4. 5.

Het formele kader biedt voldoende mogelijkheden voor grip en sturing, maar functioneert niet optimaal; Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop zij omgaan met grip en sturing; Raden zijn op zoek naar een wenselijke én werkbare vorm van betrokkenheid bij de RWB; Raden zouden zich meer moeten richten op inhoudelijke beleidsopgaven in plaats van strikt op de P&C cyclus; De context van de samenwerking verandert. Dit vraagt om een andere houding van de betrokkenen als het gaat om grip en sturing.

De adviezen zijn gericht aan a) de gemeenteraden en individuele raadsleden, b) de colleges en AB-leden, c) de RWB (het programmabureau) en d) de griffiers.

Berenschot Groep B.V. | Europalaan 40, 3526 KS Utrecht | Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 | www.berenschot.nl | /berenschot | Handelsregister 30155100 in Utrecht

Deze rapportage biedt hiermee een gedegen basis aan de gemeenteraden om hier verder over te spreken. Wij wensen u daarmee veel succes.

Met vriendelijke groet, Berenschot B.V.

Sofie Dreef Consultant

58581 - Openbaar

2

a.

Grip en sturing op Regio West-Brabant

Rapport

Hoe houden raden grip en sturing op gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant?

58581 – Openbaar 28 januari 2019

2

58581 – Openbaar

Grip en sturing op Regio West-Brabant Hoe houden raden grip en sturing op gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant?

Ralph Kohlmann & Sofie Dreef 28 januari 2019

58581 – Openbaar

3

Inhoudsopgave 1.

2.

3.

Inleiding

4

1.1

Achtergrond

4

1.2

Vraagstelling

4

1.3

Aanpak

4

Bevindingen

6

2.1

Inleiding

6

2.2

Het formele kader

6

2.3

Invulling van het formele kader in de praktijk

10

2.4

Enquête

12

2.5

Interviews

13

Conclusies en advies

19

3.1

Inleiding

19

3.2

Conclusies

19

3.3

Advies

21

58581 – Openbaar

4

1. Inleiding 1.1 Achtergrond De achttien West-Brabantse gemeenten en één Zeeuwse gemeente1 hebben sinds 2007 een strategische samenwerking. Deze was voorheen vormgegeven in het Bestuursconvenant West-Brabant en sinds 2011 in de gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant (RWB). Doel van de samenwerking is de regio te versterken en te stimuleren op de speerpunten economie, arbeidsmarkt, mobiliteit en ruimte. Dit gebeurt middels projecten, bijvoorbeeld het uitvoeringsprogramma arbeidsmarktbeleid en het Platform Wonen West-Brabant, en het verstrekken van subsidies, bijvoorbeeld aan MKB-ondernemers die zich richten op de smart industry (innovatieve projecten gericht op slimmere, duurzamere en efficiëntere productie). De regio bestaat dus al lang, maar staat zeker niet stil. Zo is in 2017 de Economic Board West-Brabant (EBWB) opgericht met daarin ondernemers, onderwijsbestuurders en overheidsvertegenwoordigers die samen de economische koers en ambitie van West-Brabant vaststellen. Hiertoe is in 2018 het visiedocument ‘Economische Hub West-Brabant. Samen schakelen naar een innovatieve toekomst’ opgesteld door prof. dr. P.P. Tordoir. Dit document, dat momenteel afrondend wordt besproken in de negentien deelnemende gemeentebesturen, moet richting geven aan de toekomst van de regio.

Bovendien is in 2018 de tekst van de gemeenschappelijke regeling gewijzigd met als doel deze beter te laten aansluiten bij de huidige speerpunten en de positie die de EBWB hierin inneemt. Tegen de achtergrond van deze ontwikkelingen en de afspraken die de achttien West-Brabantse gemeenteraden hebben vastgelegd in hun Nota Verbonden Partijen, heeft de kring van griffiers Berenschot gevraagd een onderzoek te doen naar de positie van de gemeenteraden in de Regio West-Brabant.

1.2 Vraagstelling De hoofdvraag van het onderzoek luidt: Hoe kan de grip en sturing van de gemeenteraden van de in Regio WestBrabant samenwerkende gemeenten worden geoptimaliseerd? Hieruit volgen een viertal deelvragen: a.

Wat is het formele kader voor grip en sturing op RWB door de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten?

b.

Wat is de behoefte van de gemeenteraden als het gaat om grip en sturing op RWB?

c.

Hoe wordt momenteel invulling gegeven aan grip en sturing?

d.

Wat betekenen de conclusies van dit onderzoek naar RWB voor grip en sturing op verbonden partijen in het algemeen?

1.3 Aanpak Tijdens dit onderzoek zijn de volgende werkzaamheden uitgevoerd: •

Documentonderzoek

Wij hebben relevante beschikbare informatie bestudeerd over de relatie tussen RWB en de deelnemende gemeenten. Het gaat hierbij zowel om afspraken die hierover zijn gemaakt (bijv. in de GR en in de Nota Verbonden Partijen) als om de daadwerkelijke informatievoorziening, zoals de jaarlijkse brief van het Strategisch

Aalburg, Alphen-Chaam, Baarle-Nassau, Bergen op Zoom, Breda, Drimmelen, Etten-Leur, Geertruidenberg, Halderberge, Moerdijk, Oosterhout, Roosendaal, Rucphen, Steenbergen, Tholen, Werkendam, Woudrichem, Woensdrecht en Zundert. Per 1 januari 2019 is er sprake van zeventien deelnemers; de gemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem zijn sinds die datum bestuurlijk gefuseerd tot gemeente Land van Heusden en Altena. 1

58581 – Openbaar

5

Beraad met de algemene financiële en beleidsmatige kaders, de ontwerpbegroting en zienswijzen daarop, informatie over projecten of activiteiten van RWB en documentatie over raadsbijeenkomsten. •

Interviews

Wij hebben gesproken met de volgende stakeholders: -

Kring van griffiers

-

Programmabureau: dhr. Kiers, mevr. Riksen en mevr. Van Damme-Swolfs

-

Adjudanten: dhr. Antens (Baarle-Nassau en Alphen-Chaam), dhr. Geers (Oosterhout) en dhr. Klep (EttenLeur)

-

Strategisch Beraad: dhr. Adriaansen (Woensdrecht) en dhr. Depla (Breda)

-

Raadsleden: mevr. Elion-Valter (Bergen op Zoom), dhr. Logt (Halderberge), dhr. Rutten (Breda), dhr. Van de Sande (Zundert) en dhr. Wierema (Etten-Leur)

-

Gemeentesecretarissen: dhr. Kleijnen (Roosendaal), dhr. Nieuwkoop (Tholen) en dhr. Wingens (Bergen op Zoom)

•

Enquête onder raadsleden

Door middel van een enquête onder raadsleden hebben wij beelden opgehaald over de mate waarin en wijze waarop raadsleden kunnen sturen op de RWB, wat hun behoeften hierin zijn en welke aandachtspunten en mogelijkheden zij zelf zien. De enquête is door 83 respondenten ingevuld, verdeeld over zeventien gemeenten.2 De enquête is geen zelfstandig onderzoeksresultaat, maar is bedoeld om de bevindingen uit de documentstudie en interviews verder te kleuren.

2

Alleen uit de per 1 januari 2019 bestuurlijk gefuseerde gemeenten Werkendam en Woudrichem zijn er geen respondenten.

58581 – Openbaar

6

2. Bevindingen 2.1 Inleiding Dit hoofdstuk bevat een weergave van de opgehaalde feiten over huidige en gewenste positie van de gemeenteraden ten opzichte van de RWB en de positie van de verschillende stakeholders daarin. Eerst wordt het formele kader geschetst, dat bestaat uit de bepalingen uit de Wet gemeenschappelijke regelingen, de gemeenschappelijke regeling zelf en de Nota Verbonden Partijen die betrekking hebben op informatievoorziening, verantwoording en sturing. Vervolgens wordt op basis van twee quick scans gekeken hoe deze bepalingen in de praktijk vorm krijgen. Tot slot worden de beelden uit de enquête en de interviews teruggegeven.

2.2 Het formele kader 2.2.1 Vormen van samenwerking Gemeenten kunnen op verschillende manieren samenwerken. De verschillende juridische vormen van samenwerking zijn onder te brengen in drie hoofdcategorieën3: •

Afstemming – De betrokkenen stemmen met elkaar af wat relevante problemen en verstandige oplossingen zijn, maar de bevoegdheden blijven bij de gemeenten zelf liggen.

•

Netwerkconstructie – De ene gemeente voert een taak uit voor de andere gemeente. Hier ligt vaak een overeenkomst aan ten grondslag.

•

Zelfstandige organisatie – Bevoegdheden van de samenwerkende gemeenten worden op- of overgedragen aan een zelfstandige entiteit.

Bij elke categorie kan worden gekozen om de samenwerking een publiek- of privaatrechtelijke vorm te geven. De publiekrechtelijke vormen hebben hun formele grondslag in de Wet gemeenschappelijke regelingen, terwijl de privaatrechtelijke vormen deze vinden in het Burgerlijk Wetboek. In de volgende figuur zijn per eerdergenoemde hoofdcategorieën alle mogelijke juridische vormen van samenwerking opgenomen:

3

Ontleend aan Intergemeentelijke samenwerking toegepast, tweede druk, VNG: 2015

58581 – Openbaar

7

Figuur 1: Juridische vormen van interbestuurlijke samenwerking De structurerende werking van het recht blijkt in de praktijk van het naamgeven niet altijd te worden gevolgd. Nederland kent vele gastheerconstructies, regiegemeenten, cafetariamodellen en modulaire gemeenschappelijke regelingen. Hoewel hier soms wel degelijk verschillende sturingsfilosofieën achter zitten, zijn het geen juridische vormen. Achter zo’n naam zit dus altijd één van bovenstaande juridische vormen. Die juridische vorm is cruciaal; het bepaalt namelijk de formele positie en instrumenten van de raden. Hierover is op hoofdlijnen het volgende te zeggen: •

Afstemming – De gemeentelijke organisatie en verantwoordelijkheden blijven volledig intact. Alle beslissingen die betrekking hebben op raadsbevoegdheden, moeten worden geaccordeerd door de raden van de samenwerkende gemeenten.

•

Netwerkconstructie – De gastgemeente (de afnemer) kan slechts via de contractuele afspraken sturen, of eventueel via instructies waar het mandaten betreft. Sturing zit dus uitsluitend in de relatie van opdrachtgever tot opdrachtnemer

•

Zelfstandige organisatie – De deelnemende raden sturen op de nieuw opgerichte zelfstandige entiteit op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen. In deze juridische vorm bestaan de meeste formele mogelijkheden om te sturen op wat er binnen de samenwerking gebeurt.

De ‘beste’ keuze voor een bepaalde juridische vorm is afhankelijk van de doelen en taken van de samenwerking. Is de samenwerking gericht op uitvoering, beleidsvorming of strategievorming? Strategische samenwerkingen zoals de RWB worden vaak vormgegeven als afstemmingssamenwerking (zoals de Metropoolregio Amsterdam of de U10 samenwerking in de regio Utrecht) of als openbaar lichaam (zoals de Metropoolregio Eindhoven en de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag). Beide vormen hebben voor- en nadelen. Zo wordt als voordeel van samenwerking op basis van afstemming vaak genoemd dat de wensen van de minderheid nooit door de meerderheid kunnen worden overruled. Het nadeel hiervan is dat cherry picking op de loer ligt, wat de effectieve uitvoering belemmert. Samenwerking in een zelfstandige organisatie heeft als voordeel dat er gemakkelijker gezamenlijke besluiten kunnen worden genomen en uitgevoerd; een nadeel kan zijn dat deelnemers zich soms moeten schikken naar de wens van de meerderheid. Hoe de voor- en nadelen van de verschillende vormen van

58581 – Openbaar

8

samenwerking uitpakken in de praktijk is echter afhankelijk van allerlei contextfactoren, zoals het aantal deelnemers, de duur van de samenwerking en het onderling vertrouwen. In het geval van de samenwerking in West-Brabant is gekozen voor het oprichten van een zelfstandige organisatie op basis van het publiekrecht, namelijk een gemeenschappelijk openbaar lichaam. De Wet gemeenschappelijke regelingen, de tekst van de gemeenschappelijke regeling zelf en de Nota Verbonden Partijen vormen samen het formele kader waarin grip op samenwerking is geregeld. Een overzicht van de relevante bepalingen uit deze drie documenten is opgenomen in bijlage 1.

2.2.2 Het wettelijk kader: samenwerken op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen 4 De Regio West-Brabant is een zelfstandige organisatie, op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen vormgegeven als een openbaar lichaam. De RWB is een zogenaamde collegeregeling, wat wil zeggen dat uitsluitend collegebevoegdheden zijn overgedragen aan de regeling. De colleges van de negentien gemeenten hebben de regeling getroffen en worden dan ook vertegenwoordigd in het algemeen bestuur (AB), het hoogste orgaan van de samenwerking. Het AB stuurt via het strategisch beraad (in termen van de Wgr, het dagelijks bestuur) op het programmabureau. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

Het strategisch beraad wordt gekozen door en uit de leden van het AB. Het strategisch beraad is verantwoordelijk voor de uitvoering van besluiten van het AB en legt hierover ook verantwoording af aan het AB. Dat doet een lid van het strategisch beraad dus niet aan de raad van de eigen gemeente. Het AB legt, als hoogste orgaan, formeel aan niemand verantwoording af. De afzonderlijke leden van het AB doen dit echter wel individueel aan hun eigen college. Het college legt op zijn beurt verantwoording af aan de gemeenteraad. Bij een collegeregeling, zoals de RWB, geldt daarnaast een individuele verantwoordelijkheid van het AB lid jegens zijn raad. De raad heeft zodoende altijd (direct of indirect) een verantwoordelijkheidsrelatie met het lid in het AB. Daarbij kan de raad alle politieke middelen inzetten die hij heeft. Hier zit de crux voor grip op samenwerking.

4

Deze paragraaf is gebaseerd op het essay Grip op Samenwerking in de Prakrijk (Stolk, de Greef en Vellekoop, 2018).

58581 – Openbaar

9

2.2.3 Gemeenschappelijke regeling RWB In 2018 is de gemeenschappelijke regeling van RWB op een aantal punten gewijzigd naar aanleiding van de doorontwikkeling van de RWB, de vernieuwde strategische agenda en de relatie met de Economic Board. In de tekst van de gemeenschappelijke regeling zijn bepalingen opgenomen die betrekking hebben op informatievoorziening, verantwoording en sturing; oftewel, de formele wijze waarop de raden grip kunnen houden op de samenwerking. Zo kunnen raden ten alle tijden inlichtingen vragen aan het AB (art. 19, lid 1). De termijn voor het verstrekken van inlichtingen is bij het herzien van de gemeenschappelijke regeling ingekort, van 2 maanden naar 30 dagen. Tevens is het AB verplicht om de raden schriftelijk te informeren over “onderwerpen van strategisch belang” (art. 19, lid 3) en organiseert het AB minimaal twee keer per jaar een informatiebijeenkomst voor raadsleden (art. 19, lid 4). De raad kan tevens om inlichtingen vragen aan het eigen collegelid dat lid is van het AB. Ook hier is de termijn voor het verstrekken teruggebracht van 2 maanden naar 30 dagen. Nadat deze inlichtingen zijn verstrekt, kan de raad het AB lid ter verantwoording roepen voor het door hem in het AB gevoerde beleid (art. 21, lid 1 en 3). Met betrekking tot de planning en control (P&C) cyclus is de positie van de raad formeel geregeld in de gemeenschappelijke regeling (art.

28). De P&C cyclus omvat de volgende stappen: •

Vierjaarlijks, bij aanvang van de nieuwe raadsperiode: het AB stelt een meerjarenbeleidsplan vast met daarin de inhoudelijke en financiële vooruitzichten (doelen, kosten, risico’s en mitigerende maatregelen). Dit zijn de kaders waarbinnen de jaarbegroting van de RWB dient te passen. De raden zijn in de gelegenheid om via een zienswijze te reageren op een concept van dit meerjarenbeleidsplan.

•

Jaarlijks, voor 1 februari: het strategisch beraad stuurt de raden van de deelnemende gemeenten een kaderbrief met daarin de algemene financiële en beleidsmatige kaders (passend binnen het meerjarenbeleidsplan), de belangrijkste opgaven voor het komende jaar en voorstellen voor nieuw beleid. In deze kaderbief zijn de door de deelnemende gemeenten gegeven richtlijnen verwerkt. Deze mogelijkheid voor raden om vooraf richting te geven aan de kaderbrief is een vertaling van spelregels 1 en 4 uit de Nota Verbonden Partijen (zie hieronder).

•

Jaarlijks, voor 16 april: het strategisch beraad stuurt de leden van het AB en raden van de deelnemende gemeenten de ontwerpbegroting. De raden kunnen tot 1 juli bij het strategisch beraad hun zienswijze hierop naar voren brengen.

•

Jaarlijks, voor 16 april: het strategisch beraad stuurt aan het AB, de colleges en de raden van de deelnemende gemeenten de voorlopige jaarrekening en bijbehorende accountantsverklaring.

Ten opzichte van de vorige versie is de gemeenschappelijke regeling wat betreft de P&C cyclus uitgebreid; het meerjarenplan en de jaarlijkse kadernota zijn toegevoegd. Tot slot is afgesproken dat de samenwerking om de vier jaar wordt geëvalueerd, waarbij in het bijzonder aandacht is voor de mate waarin de gestelde doelen zijn bereikt binnen het afgesproken budget en de wijze waarop de samenwerking heeft gefunctioneerd (art. 41).

Economic Board West-Brabant Sinds 2017 werken de triple helix partners – ondernemers, onderwijs en overheid – samen in de Economic Board West-Brabant aan het stimuleren van de West-Brabantse economie. De EBWB wordt ondersteund door de regionale ontwikkelingsmaatschappij REWIN. REWIN is verantwoordelijk voor de samenwerking tussen de triple helix partners en de uitvoering van de strategische koers, terwijl de RWB zorgt voor de beleidsafstemming binnen de overheid. Onderstaande figuur geeft de samenhang tussen de RWB en de EBWB schematisch weer.

58581 – Openbaar

10

Uit de figuur blijkt dat de gemeenten (colleges noch raden) een rechtstreekse relatie hebben met de economic board. Ook de RWB zelf heeft geen formele relatie met de EBWB, anders dan dat beide samenwerkingsverbanden dezelfde voorzitter hebben en dat de voorzitter van de adviescommissie economie van de RWB tevens bestuurder is van de EBWB namens de overheidssector.

2.2.4 Nota Verbonden Partijen De raden van de achttien deelnemende Brabantse gemeenten hebben allen de Nota Verbonden Partijen vastgesteld.5 In dit document worden zes kaderstellende spelregels voor verbonden partijen benoemd. Deze hebben betrekking op (1) informatievoorziening, (2) bestuurlijke verantwoordelijkheid en vertegenwoordiging, (3) actieve ondersteuning, (4) zienswijze begrotingen en kennisname jaarrekening, (5) aangaan verbonden partij en (6) het financieel instrumentarium. Voor dit onderzoek zijn in bijzonder van belang: •

Spelregel 1 (informatievoorziening): er dient een tijdige, juiste en volledige (actieve) informatiestroom te zijn die het mogelijk maakt verantwoording af te leggen en de raad in positie brengt om kaders te stellen.

•

Spelregel 4 (zienswijze begrotingen en kennisname jaarrekening): de kaderbrief (mogelijkheid tot het geven van een zienswijze), de begroting (mogelijkheid tot het geven van een zienswijze) en de jaarrekening (ter kennisname) worden geagendeerd in de gemeenteraad.

2.3 Invulling van het formele kader in de praktijk De Wet gemeenschappelijke regelingen, de gemeenschappelijke regeling Regio West-Brabant en de Nota Verbonden Partijen vormen samen het formele kader op basis waarvan de raden kunnen sturen op de RWB. Dat het formeel geregeld is, betekent echter niet automatisch dat het in de praktijk ook zo uitpakt. Zo is er afgesproken om de samenwerking om de vier jaren te evalueren, maar dat is tot op heden niet (expliciet) gebeurd.6

5 6

Gemeente Tholen heeft een eigen Nota Verbonden Partijen. Er is sprake geweest van een strategische heroriëntatie; hier ligt echter geen formele evaluatie aan ten grondslag.

58581 – Openbaar

11

De volgende drie quick scans geven een eerste beeld van de uitwerking van het formele kader in de praktijk.

Moties en besluiten in relatie tot de RWB Op basis van de raadsinformatie van vijf (willekeurig gekozen) West-Brabantse gemeenten hebben wij onderzocht in hoeverre in de gemeenteraden sprake is van formele besluitvorming en/of moties in relatie tot de activiteiten van de RWB.7 Hieruit bleek dat in deze gemeenten op twee momenten sprake was van besluitvorming en raadsmoties: bij de behandeling van de wijziging van de gemeenschappelijke regeling en bij vaststelling van de zienswijze op de ontwerpbegroting. Tevens aanvaardde de gemeenteraad van Bergen op Zoom in december 2017 twee moties; één inzake het streven naar duurzaamheid en één waarin werd gepleit voor het meer betrekken van raden bij de besluitvorming. Dit laatste besluit is tevens ter kennisname doorgestuurd naar de andere gemeenteraden van de RWB. In Breda werd een motie met vergelijkbare strekking afgewezen. In de overige onderzochte gemeenten zijn in het geheel geen moties ingediend die betrekking hebben op de RWB.

Raadsinformatie over en -betrokkenheid bij Regionaal Afsprakenkader Bedrijventerreinen In juni 2017 zijn de West-Brabantse gemeenten en de provincie Noord-Brabant een nieuw Afsprakenkader Bedrijventerreinen 2016-2026 overeengekomen. Op basis van de raadsinformatie van vijf (willekeurig gekozen) gemeenten in Regio West-Brabant hebben wij onderzocht op welke wijze de gemeenteraden over dit dossier zijn geïnformeerd en hoe zij zijn betrokken bij de uiteindelijke besluitvorming.8 Uit deze quick scan blijkt dat gemeenteraden zijn geïnformeerd door middel van informatie in de gemeentelijke en regionale P&C-documenten (programmabegroting, jaarstukken, bestuursrapportage). In slechts twee van de vijf onderzochte gemeenten is er tevens specifieke informatie verstrekt door het college. In de gemeenten BaarleNassau. Woensdrecht en Halderberge is er – buiten de teksten hierover in de jaarstukken van de RWB – in het geheel geen informatie over dit onderwerp aan de gemeenteraad gezonden. De informatie in de P&Cdocumenten beperkt zich tot de hoofdlijnen: met name het feit dat er een afsprakenkader wordt/is opgesteld. Over de consequenties ervan voor de betreffende gemeente wordt in deze documenten doorgaans geen informatie verstrekt. Bovendien lijkt er weinig informatie specifiek over dit afsprakenkader de gemeenteraden te bereiken.

Een uitzondering hierop is de gemeente Zundert, waar veel informatie is gedeeld over het afsprakenkader, onder meer in een informerende raadsmededeling van het college aan de raad. Ook de gemeenteraad van Etten-Leur is door het college geïnformeerd over het afsprakenkader en wat dit voor EttenLeur betekent. Geen van de onderzochte gemeenteraden is betrokken geweest bij de uiteindelijke besluitvorming.

Raadsinformatie over en -betrokkenheid bij het wijzigen van de gemeenschappelijke regeling In de gemeenschappelijke regeling RWB van 3 januari 2011 was over wijziging het volgende opgenomen: de regeling kan worden gewijzigd bij eensluidende besluiten van de colleges van de deelnemende gemeenten (Art. 37). In 2017 is gestart met een doorontwikkelingstraject van de RWB. Hiertoe is de tekst van de gemeenschappelijke regeling gewijzigd; de gewijzigde GR is per 1 juni 2018 in werking getreden. Op basis van door de griffiers en de RWB verstrekte informatie hebben wij onderzocht op welke wijze de gemeenteraden van alle deelnemende gemeenten9 over dit dossier zijn geïnformeerd en hoe zij zijn betrokken bij de uiteindelijke besluitvorming.

We hebben daarvoor de raadsinformatie van de gemeenten Bergen op Zoom, Breda, Steenbergen, Aalburg en Alphen-Chaam doorzocht aan de hand van de zoektermen “RWB” en “Regio West-Brabant” en daarbij specifiek gekeken naar besluiten en aangenomen moties in de jaren 2017 en 2018. 8 We hebben de raadsinformatie van de gemeenten Baarle-Nassau, Woensdrecht, Etten-Leur, Halderberge en Zundert doorzocht aan de hand van de zoektermen “bedrijventerreinen” en “afsprakenkader bedrijventerreinen” voor de jaren 2016, 2017 en 2018. 9 Wij hebben geen informatie ontvangen van de gemeente Baarle-Nassau en de drie gemeenten die per 1 januari 2019 bestuurlijk zijn gefuseerd tot gemeente Altena (Aalburg, Werkendam en Woudrichem). 7

58581 – Openbaar

12

Vanuit de RWB is op verschillende manieren aan informatievoorziening gedaan: •

In mei 2017 is een gezamenlijke raadsledenbijeenkomst georganiseerd over de nieuwe koers van de RWB en daaruit voortvloeiende organisatieontwikkelingen;

•

In oktober 2017 zijn drie subregionale raadsledenbijeenkomsten georganiseerd, maar uiteindelijk geannuleerd wegens een gebrek aan deelnemers;

•

De RWB heeft diverse malen het aanbod gedaan om een (bestuurlijke) presentatie te houden voor raden. De gemeenten Bergen op Zoom, Breda, Moerdijk, Oosterhout, Tholen en de fusiegemeenten Aalburg, Werkendam en Woudrichem (vanaf 1 januari 2019 gemeente Altena) hebben van dit aanbod gebruik gemaakt.

De frequentie waarmee de raden door hun colleges zijn geïnformeerd over het doorontwikkelingstraject van de RWB en daarmee samenhangende wijziging van de GR, alsmede de wijze waarop deze informatie door de raden zelf is behandeld, wisselt sterk van gemeente tot gemeente. In de gemeenten Breda, Etten-Leur, Moerdijk en Woensdrecht is voorafgaand aan de fase van besluitvorming meerdere malen over dit onderwerp gesproken in een kleiner comité van raadsleden (in de werkgroep regio binnen Breda, het platform regionale samenwerking binnen Etten-Leur, een raadscommissie van Moerdijk en door adopterende raadsleden uit Woensdrecht). In andere gemeenten is wel schriftelijke informatie verstrekt over het onderwerp, maar is deze ter kennisgeving aangenomen door de raad en niet inhoudelijk behandeld (Alphen-Chaam en Rucphen). Ook zijn er sommige gemeenten waar uit de verstrekte informatie niet blijkt dat de koerswijziging en de wijziging van de GR voorafgaand aan het besluitvormingsproces inhoudelijk zijn besproken in de raad(scommissie). Op 2 oktober 2017 heeft de RWB middels brief alle negentien colleges van de Regio West-Brabant uitgenodigd om de gemeentelijke besluitvorming over de aanpassingen van de gemeenschappelijke regeling Regio WestBrabant in gang te zetten.

Het raadsvoorstel om toestemming te verlenen aan het college voor het vaststellen van de wijziging van de gemeenschappelijke regeling is in vrijwel alle gemeenten zonder beraadslaging aangenomen. Uitzondering vormen Bergen op Zoom, Breda en Etten-Leur, waar moties zijn ingediend over het betrekken van en afstemming met de raden over de RWB.

2.4 Enquête 2.4.1 Opzet enquête In het kader van dit onderzoek is een enquête verspreid onder alle raadsleden van de negentien gemeenten van de Regio West-Brabant. In totaal 83 raadsleden verspreid over zeventien gemeenten hebben de enquête ingevuld. Gelet op de aard van de vraagstelling en de respons wordt de enquête vooral beschouwd als middel om een algemeen beeld te verkrijgen van hoe raadsleden zelf hun grip op de RWB ervaren. De enquête wordt niet gebruikt om statistische conclusies op te baseren of om verschillen tussen gemeenten uit te lichten.

2.4.2 Informatievoorziening Een overgrote meerderheid (89%) van de respondenten vindt het (zeer) belangrijk om frequent en volledig te worden geïnformeerd over de activiteiten en beleidsontwikkelingen van de RWB. Deze informatie komt in de meeste gevallen via de jaarlijkse P&C-cyclus van kadernota, (voorlopig) jaarverslag, ontwerpbegroting van RWB en de paragraaf Verbonden Partijen in de gemeentelijke jaarrapportages. Bijna driekwart van de respondenten geeft aan dat deze documenten bij hen tamelijk tot goed bekend zijn. Ook regionale raadsledenbijeenkomsten en raadsnieuwsbrieven wordt door een flink aantal raadsleden herkend als informatiebron. Andere middelen zoals

58581 – Openbaar

13

social media, presentaties in de gemeenteraad of raadscommissie worden niet of nauwelijks benut als informatiebron. Over de vraag of de informatievoorziening voldoende is, zowel kwalitatief als in frequentie, lopen de opvattingen uiteen. Ongeveer een derde deel wil frequenter en met meer diepgang worden geïnformeerd, een bijna even groot aandeel vindt dat dit voldoende gebeurt en een derde groep is neutraal. Voor degenen die meer informatie willen, gaat het nog iets meer om de diepgang van de informatie dan om de frequentie. Wat betreft het gebruik van informatiekanalen door de RWB is er wel een redelijke consensus. Ruim meer dan de helft van de respondenten vindt het een goed idee als de RWB (veel) vaker presentaties of toelichtingen zou geven in individuele raden of commissies. Ook vindt ongeveer de helft dat de RWB (veel) vaker informatie zou moeten verstrekken tijdens raadsledenbijeenkomsten en via nieuwsbrieven. Verder geeft een meerderheid (72% tot 77%) van de respondenten aan dat in de raad weinig tot nooit gebruik wordt gemaakt van het informatierecht richting het college of het eigen lid in het AB. Naar aanleiding van de verkregen informatie kan de raad het eigen college of AB-lid ter verantwoording roepen over het beleid en de activiteiten van de RWB. Uit de enquête blijkt dat dit in zeer geringe mate gebeurt.

Een ruimte meerderheid van de respondenten geeft aan dat hun college of AB-lid incidenteel tot nooit ter verantwoording wordt geroepen. Bijna een kwart geeft aan dit in de praktijk niet gebeurt.

2.4.3 Sturing Slechts een klein aandeel van de respondenten (14%) is van mening dat zij voldoende in positie zijn om te sturen op de activiteiten van de RWB. Een meerderheid (60%) is het daar niet mee eens, zij vinden zich onvoldoende in positie om te sturen op de activiteiten van de RWB. Zo geeft ongeveer de helft (51%) aan dat zij onvoldoende in positie zijn om kaders te stellen met betrekking tot het beleid van de RWB. Deze bevindingen worden benadrukt door de beelden die raadsleden hebben van de mogelijkheden die de RWB aanbiedt om te sturen op de programma’s en het beleid. Een overgrote meerderheid van de respondenten (83% en 88%) geeft aan dat er zelden de mogelijkheid is tot besluitvorming op regionaal niveau of om informeel mee te praten over beleid in ontwikkeling. Wel herkent een deel van de respondenten (24% en 26%) dat er regelmatig de mogelijkheid is om te sturen via zienswijzeprocedures voor concept-beleidsdocumenten en via besluitvorming in de gemeenteraad over regionale beleidsdocumenten. Zodoende blijkt dat de instrumenten die worden ingezet om mede te sturen op het regionaal beleid zich vooral beperken tot zienswijzeprocedures en het stellen van financiële kaders in de paragraaf Verbonden Partijen. Zelden wordt er gebruik gemaakt van moties, verordeningen, ontslagrechten ten aanzien van de wethouders en onderlinge afstemming in de regio.

Ruim meer dan de helft van de respondenten is het erover eens dat instrumenten zoals besluitvorming op regionaal niveau, informeel meepraten over beleid in ontwikkeling, zienswijzeprocedures voor conceptbeleidsdocumenten en besluitvorming in de gemeenteraad over regionale beleidsdocumenten, vaker moet worden ingezet door de RWB.

2.5 Interviews We hebben gesproken met een afvaardiging van een zestal gremia die betrokken zijn bij de RWB, te weten het Strategisch Beraad, het programmabureau, de griffierskring, de gemeenteraden, de adjudanten en de gemeentesecretarissen. We kiezen ervoor om de bevindingen uit de interviews niet per gremium, maar per onderwerp weer te geven. Op deze wijze worden overeenkomsten en verschillen in beelden snel zichtbaar.

58581 – Openbaar

14

2.5.1 Informatievoorziening Met betrekking tot informatievoorziening komen uit de interviews vijf dominante thema’s naar voren: •

Informatievoorziening door de (leden van de) colleges

•

Informatievoorziening door de RWB

•

De houding van de raad

•

De rol van de griffiers

•

Kwantiteit, kwaliteit en timing van de informatie.

Informatievoorziening door de (leden van de) colleges Regio West-Brabant is een collegeregeling. De individuele leden van het AB en de aan de regeling deelnemende colleges hebben een informatieplicht jegens de gemeenteraden. Alle betrokkenen geven aan dat er grote verschillen zijn tussen hoe de verschillende colleges hier invulling aan geven. Zo leiden niet alle colleges de stukken die zij van de RWB ontvangen, zoals de maandelijkse stand van zaken of het visiedocument van prof. Tordoir, door naar hun raad. Waar dit wel gebeurt, wordt de informatie in de ene gemeente geagendeerd in een commissievergadering en in de andere gemeente bij de ingekomen stukken gevoegd. In sommige raden staan verbonden partijen als vast punt op de agenda van de commissievergadering of is er een regionaal platform waar (onder andere) over de RWB wordt gesproken; in andere raden stond de RWB (en breder, regionale samenwerking) jarenlang op de agenda maar is dit teruggedraaid omdat er nooit iets werd gemeld. Het verschil tussen de gemeenten heeft volgens veel geïnterviewden veel te maken met de “couleur locale”: waar sommige colleges én raden buiten de P&C cyclus weinig aanleiding zien om de gemeenteraden intensief te betrekken in regionale opgaven en beleidsontwikkelingen, wordt hier in andere raden door college én raad veel meer nadruk op gelegd.

Daarin wordt een wisselwerking herkend: een actieve opstelling van de gemeenteraad maakt het college ook alerter en actiever in het verstrekken van informatie.

Informatievoorziening door de RWB Ook het programmabureau speelt een rol in de informatievoorziening richting raden. Zo is in de gemeenschappelijke regeling vastgesteld dat er tweemaal per jaar een informatiebijeenkomst voor raden wordt georganiseerd. Dit gebeurt ook. Bovendien heeft de RWB aangegeven het informele contact met de raden belangrijk te vinden. De organisatie heeft hiervoor ook meer capaciteit vrijgemaakt. Deze informele informatievoorziening krijgt vorm in zogenaamde themacafé’s, toelichtingen van de secretaris-directeur bij individuele raden en de organisatie van een ‘open dag’. Ook heeft de RWB een nieuwsbrief, al wordt deze niet rechtstreeks aan de raden verzonden maar loopt dit via de colleges. De RWB is tevens voornemens om – net als in de vorige periode – gekoppeld aan het uitvoeringsprogramma thematische bijeenkomsten voor raadsleden te organiseren. Hoewel de RWB dus via verschillende wegen poogt informeel contact met en tussen de raden te faciliteren, maken raden wisselend gebruik van deze mogelijkheden. Zo wisselt de opkomst bij gezamenlijke raadsbijeenkomsten sterk en maakt de ene raad wel en de andere raad geen gebruik van de mogelijkheid om de secretaris-directeur uit te nodigen om tijdens een raadsvergadering van gedachten te wisselen.

De houding van de raad Het AB en de leden van het AB hebben weliswaar een proactieve informatieplicht richting hun raad, maar raadsleden kunnen ook zelf om informatie vragen. Hiertoe nemen zij echter te weinig initiatief, vinden alle betrokkenen. Er worden niet of nauwelijks vragen gesteld aan de RWB of aan de eigen colleges. Op de nieuwsbrieven van de RWB wordt niet gereageerd en de opkomst op gezamenlijke raadsbijeenkomsten is wisselend. Door de griffiers wordt aangegeven dat gemeenten hierdoor in een vicieuze cirkel terechtkomen:

58581 – Openbaar

15

wanneer raden amper betrokkenheid tonen, zullen colleges hen ook niet proactief informeren; wanneer raden nauwelijks informatie hebben, weten zij ook niet goed wat te vragen en neemt de betrokkenheid af. Er zit wel verschil tussen de raden. In raden die betrokkenheid hebben georganiseerd, bijvoorbeeld door te werken met adoptanten of een raadsplatform, worden de stukken over het algemeen wel besproken met de portefeuillehouder. Etten-Leur en Woensdrecht werken met een adoptanten-systeem en hebben via de gemeentesecretarissen de andere gemeenten geadviseerd dit ook op te zetten. De griffiers hebben eenzelfde poging gedaan bij de start van de nieuwe raadsperiode, maar dit komt niet in alle raden van de grond. Alle betrokkenen benadrukken dat raadsleden weinig tijd hebben om zich in de samenwerking te verdiepen. Uit de vele onderwerpen worden toch eerder lokale zaken gekozen als focus dan strategische regionale samenwerking. Wanneer in de informatievoorziening concreter zou worden gemaakt hoe de regionale strategische opgaven concreet van invloed zijn op het lokale niveau, zou er voor raadsleden ook meer urgentie zijn om er aandacht aan te besteden.

De rol van de griffiers De griffiers hebben wisselende beelden over hun rol in de informatievoorziening richting hun raad en gaan hier ook anders mee om; sommigen pakken hierin een stevige positie, anderen vinden het juist een taak van de RWB en met name het college om de raad te informeren en zien hierin voor zichzelf geen rol. Ook andere betrokkenen zijn niet uitgesproken over de rol van de griffiers. Volgens sommigen kunnen zij een belangrijke rol spelen in het informeren van hun raden over de RWB, bijvoorbeeld door stukken te annoteren; volgens anderen ligt die rol niet bij hen. Er is een regionaal raadsinformatiesysteem dat in het leven is geroepen om raadsleden een gelijke informatiepositie te geven en hen te faciliteren in het onderling afstemmen van concept moties en zienswijzen. Raadsleden vinden dit in potentie een handig instrument, maar geven aan dat het in praktijk niet naar behoren functioneert omdat het niet structureel wordt gevuld. Hier ligt volgens hen een rol voor de griffiers.

Kwaliteit, kwantiteit en timing van de informatie Raadsleden geven aan dat de huidige informatievoorziening ze te weinig grip geeft op de inhoud van de samenwerking. Dit heeft allereerst te maken met de kwaliteit van de informatie. Zoals een van de raadsleden aangeeft: “er wordt steeds gehamerd op het belang van de samenwerking, maar wat levert het ons eigenlijk op?”. De doelen en resultaten van de samenwerking zijn voor de raden niet duidelijk, evenals de relatie tussen de activiteiten van de RWB en de maatschappelijke doelen die een individuele gemeente nastreeft. In de formele en informele stukken wordt hierop onvoldoende ingegaan. Het programmabureau geeft aan te zoeken naar de wijze waarop zij resultaten in kaart kunnen brengen. Uit de Nota Verbonden Partijen volgt dat de RWB prestatie-indicatoren zou moeten opstellen, maar dit is lastig omdat de samenwerking zich richt op strategische vraagstukken. De ambitie is om een monitor te ontwikkelen die inzicht geeft in het economisch vestigingsklimaat, gekoppeld aan de economische agenda van de regio. Dit zou zinvolle sturingsinformatie opleveren en expliciet maken wat de opbrengst is van de samenwerking. Bovendien vinden raadsleden dat de door de RWB georganiseerde gezamenlijke raadsbijeenkomsten een hoog ‘pr-gehalte’ hebben.

Er wordt verteld waar de RWB mee bezig is, maar men ervaart weinig ruimte om hier als bezoekend raadslid invloed op uit te oefenen. Hiermee is lang niet voor alle raadsleden helder wat de toegevoegde waarde is van de RWB. Dit vraagstuk over de aansluiting en diepgang van de informatie wordt ook door andere betrokkenen gezien, hoewel zij ook aangeven dat het gaat om een strategische samenwerking. Doelen zijn dan over het algemeen niet ‘SMART’ te formuleren en concrete resultaten zijn lastig te duiden.

58581 – Openbaar

16

Over de kwantiteit van de informatie bestaan twee schijnbaar tegengestelde opvattingen. Enerzijds is de informatievoorziening (in sommige gemeenten) summier, anderzijds zijn de stukken die wel worden doorgestuurd vaak lijvig, wat raadsleden afschrikt. Alles doorwerken kost tijd, en tijd van raadsleden is schaars. Het is dan ook zoeken naar een balans tussen voldoende diepgang en stukken die behapbaar zijn voor raadsleden.

2.5.2 Sturing Met betrekking tot sturing komen uit de interviews vier dominante thema’s naar voren: •

Sturen aan de voorkant (kaderstellen) versus sturen aan de achterkant (controleren)

•

Besluitvorming is ondoorzichtig

•

De samenwerking als netwerk of als entiteit

•

De sturingsrelatie ten opzichte van de economic board

Sturen aan de voorkant (kaderstellen) versus sturen aan de achterkant (controleren) Veelgehoord in de gesprekken is de vraag wanneer de raden aan zet zijn bij samenwerking: vooral aan de voorkant (hun kaderstellende taak) of vooral aan de achterkant (hun controlerende taak)? Alle gesprekspartners geven aan dat de focus nu (te) sterk ligt op het controleren. De raden sturen alleen via de formele P&C cyclus, waarbij de nadruk ligt op de begroting. De discussie gaat dan vooral over de financiële bijdrage van de individuele gemeenten aan de RWB. Men geeft aan dat de stukken uit de P&C cyclus te weinig inhoud bevatten om inhoudelijk het debat aan te gaan. Het programmabureau geeft aan dat zij de begroting concreter willen maken en daarbij meer aandacht willen besteden aan het duiden van de meerwaarde van de samenwerking. Bovendien leeft het gevoel dat het instrument zienswijze weinig effect heeft als het gaat om sturing. Dit vraagstuk heeft verschillende aspecten. Raadsleden geven aan ongeacht hun zienswijze toch geen invloed te hebben, omdat zij één van de negentien zijn. Daarbij wordt in hun ogen onvoldoende zichtbaar wat er met hun zienswijze gebeurt. Zienswijzen worden ambtelijk voorbereid door de adjudanten. Om meer effect te sorteren, pogen zij de zienswijzen onderling af te stemmen met als credo ‘een gezamenlijk geluid klinkt luider dan negentien individuele geluiden’.

Vanuit het Strategisch Beraad wordt hierover gesteld dat door te komen met gelijkluidende zienswijzen het lokale geluid verloren gaat. Sowieso zijn alle betrokkenen van mening dat de raden veel meer aan de voorkant dan achteraf betrokken zouden moeten zijn. Hier wordt door het programmabureau op geïnvesteerd. Zo is het bureau in het proces om tot een aangepaste gemeenschappelijke regeling te komen langs een aantal raden geweest om hierover van gedachten te wisselen (alle raden waren hiertoe uitgenodigd, maar niet elke gemeente heeft gebruik gemaakt van dit aanbod). Dit heeft erin geresulteerd dat in de gemeenschappelijke regeling de mogelijkheid is opgenomen om richtlijnen mee te geven voor het meerjarenbeleidsprogramma. Tevens is afgesproken dat de publieke inbreng in de EBWB, zoals het visiedocument van prof. Tordoir, via een consultatie van de colleges loopt, waarbij een proceduretijd van twaalf weken wordt aangehouden zodat de colleges indien gewenst hun raden kunnen raadplegen. Het is aan de gemeenten zelf om invulling te geven aan deze afspraken. Uit de interviews komen verschillende beelden naar voren over de mate waarin en wijze waarop raden vooraf worden betrokken. Omdat wij steeds met een vertegenwoordiging van een groep stakeholders hebben gesproken, is het lastig te duiden of deze beelden verschillen per stakeholdergroep als zodanig of per gemeente.

Zo geven raadsleden aan geconfronteerd te zijn met de uitkomst van de nieuwe koers. Zij herkennen het beeld van anderen dat zij goed zijn meegenomen bij de totstandkoming van het nieuwe meerjarenbeleidsprogramma niet. De adjudanten geven als voorbeeld dat er met de raden in het voorbereidingstraject niet is gesproken over

58581 – Openbaar

17

de recent verkregen regiodeal voor de RWB (samen met Midpoint Brabant). Dit terwijl voor deze regiodeal cofinanciering nodig is; mogelijk zal er door de gemeenten dus budget moeten worden vrijgemaakt. Anderzijds menen de vertegenwoordigers van het Strategisch beraad en de gemeentesecretarissen dat gemeenteraden zelf meer moeite kunnen doen om aan de voorkant actief betrokken te zijn. Bij een strategische samenwerking zoals de RWB ligt dat wellicht ook lastiger dan bij een samenwerking gericht op uitvoering; de regionale thema’s zijn vaak vrij abstract en voor een raadslid lastig te relateren aan lokale prioriteiten. Dit beeld wordt overigens onderschreven door de raadsleden: weinig van hun collega’s zijn bezig met samenwerkingsverbanden met als vermoedelijke redenen dat deze “te ver weg” en “te technisch” van aard zijn en raadsleden toch al te weinig tijd hebben. De volksvertegenwoordigende rol van het raadslid wint het dan van de controlerende, en zeker van de kaderstellende rol. Het Strategisch Beraad, het programmabureau en de gemeentesecretarissen stellen dat raden hun eigen agenda scherp moeten hebben om goed kaders te kunnen stellen voor de regio. Raden moeten prioriteren en daarmee ook loslaten; de RWB is een collegeregeling en raden moeten dan ook niet willen sturen op details en de volle breedte.

Als raadsleden zich zouden richten op specifieke, voor hen belangrijke thema’s is het ook beter behapbaar en kan wel degelijk invloed worden uitgeoefend. Het programmabureau ziet een rol voor zichzelf in het aanzwengelen van dit debat, niet alleen met raden (via een gezamenlijke bijeenkomst) maar ook met ABleden, gemeentesecretarissen en adjudanten.

Besluitvorming is ondoorzichtig Voor raadsleden is de besluitvorming in de RWB ondoorzichtig. Dit hangt samen met de hierboven beschreven wijze waarop zij hun kaderstellende en controlerende rol (kunnen) invullen. In het bijzonder zouden zij graag een steviger positie in de voorbereiding en een heldere terugkoppeling van AB-vergaderingen krijgen. De wijze waarop dit nu gebeurt, verschilt per gemeente. Het adoptantensysteem helpt om meer transparantie te bewerkstelligen. Er zijn dan immers specifieke raadsleden die bij de voorbereiding en terugkoppeling kunnen worden betrokken. Maar ook in gemeenten waar de RWB wel op de commissieagenda staat, vraagt men zich af of de AB-leden wel alles melden. De Nota Verbonden Partijen stelt eisen aan het besluitvormingsproces van de gemeenschappelijke regeling. Volgens het programmabureau knelt de nota met de doelen en taken van de RWB als het gaat om het opstellen van beleidsindicatoren. Voor de uitvoeringstaken van de RWB kan dit wel, maar voor de strategische ontwikkeling van de regio is dit lastig. Ook de gemeentesecretarissen benadrukken het belang van een transparante terugkoppeling door de colleges aan hun raden. Wanneer er door het bestuur van de RWB voor een individuele gemeente onwelgevallige beslissingen worden genomen, is de terugkoppeling in de raad vaak, “ik heb ons lokale belang verdedigd, maar het is helaas niet gelukt”.

Op termijn ondermijnt dit gebrek aan transparantie de positie van de samenwerking. Het is van belang dat een open debat kan worden gevoerd over de inhoudelijke thema’s van de regio in relatie tot de lokale belangen en kaders.

De samenwerking als netwerk of als entiteit De samenwerking binnen de Regio West-Brabant is aan het veranderen, stellen alle betrokkenen. Sinds 2017 wordt er triple helix samengewerkt in de EBWB (zie volgende paragraaf). Bovendien werken de gemeenten in toenemende mate samen in sub regio’s. Deze sub regio’s zijn niet vormgegeven op basis van de Wgr, maar kennen een informele afstemmingstructuur. Hiermee verandert de wijze waarop raden aan hun informatie kunnen komen en de wijze waarop zij kunnen sturen. Meerdere respondenten doen de suggestie dat raden elkaar op sub regionaal niveau meer zouden moeten opzoeken zodat zij samen kunnen optrekken richting de RWB. Sommigen geven wel aan dat dit al langer de

58581 – Openbaar

18

ambitie is, maar dat het ook op sub regionaal niveau lastig is om een gezamenlijk standpunt in te nemen, zeker wanneer het gaat om kaderstelling. Met deze toenemende netwerksamenwerking op het niveau van de sub regio’s verandert de functie van de RWB ook. Het programmabureau ziet een toegevoegde waarde van de schaal van negentien als het gaat om lobby, kennisdeling, een platformfunctie, strategische advisering van gemeenten (op verzoek) en procesmanagement op opgaven. Operationele zaken worden veelal op sub regionaal niveau opgepakt. De betrokkenen benadrukken het belang dat “er geen dingen dubbel worden gedaan”. Dit leidt tot meer bestuurlijke drukte en minder transparantie. Het risico bestaat dat de RWB te veel een entiteit wordt waarvan de toegevoegde waarde niet helder is voor raadsleden.

Hoe te sturen op de economic board Er leven zorgen over de betrokkenheid van de gemeenteraden bij de recent opgestarte triple helix samenwerking. De positie van de raden in relatie tot de EBWB is voor de raadsleden niet duidelijk, waardoor ze niet weten of, en zo ja hoe ze kunnen sturen. Volgens sommigen voelen raadsleden zich buitenspel gezet. Anderen geven juist aan dat de raden zelf meer initiatief zouden moeten nemen door de maatschappelijke opgaven centraal te stellen. Raden moeten zich beseffen dat de overheid deze opgaven niet alleen aan kan en daarom niet langer alleen, maar samen met triple helix partners bepaalt wat er moet gebeuren. Dat neemt niet weg dat de overheid – en dus gemeenteraden – invloed kunnen uitoefenen, ook zonder dat zij formele macht hebben. Ook hier wordt het belang van kaderstelling weer benadrukt. Raadsleden onderkennen dit, maar willen dan wel vroegtijdig worden betrokken. Zij willen helderheid over de kaders: waarover gaat de discussie (en waarover niet) en welke ruimte is er voor het maken van keuzes? In de huidige situatie worden zij te vaak geconfronteerd met een kant-en-klaar product; “je mag alleen nog ‘ja’ zeggen”. Raadsleden willen graag meer betrokken worden bij de EBWB en REWIN en benadrukken het belang om burgers goed informeren en betrekken.

58581 – Openbaar

19

3. Conclusies en advies 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk trekken we een aantal conclusies op basis van de in hoofdstuk 2 beschreven feiten en beelden. Zo komen we tot een advies over hoe grip en sturing van de gemeenteraden van de in Regio West-Brabant samenwerkende gemeenten worden geoptimaliseerd (beantwoording van de hoofdvraag).

3.2 Conclusies 1.

Het formele kader biedt voldoende mogelijkheden voor grip en sturing, maar functioneert niet optimaal

•

Het formele kader voor grip en sturing op de RWB door de gemeenteraden van de deelnemende gemeenten is uiteengezet in paragraaf 2.2 en in de bijlage. Het formele kader biedt ruime mogelijkheden voor raden om grip en sturing te houden op de RWB. De spelregels uit de Nota Verbonden Partijen en de bepalingen in de gemeenschappelijke regeling over de termijnen voor zienswijzen, de mogelijkheid om een zienswijze te geven op het meerjarenbeleidsplan, de kaderbrief en het organiseren van gezamenlijke raadsbijeenkomsten en de vierjaarlijkse evaluatie gaan zelfs verder dan wat in de Wet gemeenschappelijke regelingen is geregeld voor raden om hun kaderstellende en controlerende rollen te vervullen.

•

Gemeenteraden kunnen sturen via een zienswijze op de concept-kadernota, de conceptbegroting en het concept-meerjarenbeleidsplan. Dit middel kan goed werken, maar functioneert in de huidige praktijk niet optimaal. De zienswijze wordt ambtelijk voorbereid en breed afgestemd, waardoor raadsleden niet het gevoel hebben dat het hun inbreng is en dat ze er nog veel invloed op kunnen uitoefenen.

•

De spelregels en werkwijze rond de P&C-cyclus zijn belangrijk, maar niet voldoende om raadsleden goed te betrekken. De inhoud in de kadernota, begroting en jaarverslag blijft beperkt tot hoofdlijnen en is voor raadsleden moeilijk te vertalen naar lokale/politieke consequenties. Dat is gelet op de aard van deze documenten ook deels een gegeven; wie zien elders in het land dat het vraagstuk over deadlines en de beleidsrijkheid van stukken ook speelt bij andere samenwerkingsverbanden. Daarom is het belangrijk om raden ook meer te betrekken in lopende beleidsdossiers.

2.

Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop zij omgaan met grip en sturing

•

In de praktijk zijn er grote verschillen tussen de wijze waarop raden worden geïnformeerd over en betrokken bij de activiteiten en resultaten van de RWB. In een aantal gemeenten worden raadsleden – buiten de stukken uit de P&C-cyclus – niet of summier geïnformeerd en nauwelijks meegenomen in regionale beleidsontwikkeling. Er zijn echter ook gemeenten waar dit wel frequent en met hanteerbare informatie gebeurt.

•

Colleges spelen hierin een belangrijke rol. Zij dragen de primaire verantwoordelijkheid in het informeren en betrekken van gemeenteraden. Dit vullen ze zeer wisselend in. Veel colleges kunnen veel frequenter informatie doorsturen en aan de raad duiden wat de betekenis is op het lokale niveau.

•

Raadsleden kunnen zelf veel meer doen om actief te worden geïnformeerd en betrokken, door gebruik te maken van de instrumenten en kanalen die er zijn. Als informatie uitblijft, kan het college of AB-lid daar op worden aangesproken. In die zin is sprake van een wisselwerking, waarin raad en college elkaar scherp houden.

•

Griffiers hebben een wisselende rolopvatting en invulling als het gaat om informatievoorziening richting raden. Zij kunnen een impuls geven aan de informatievoorziening door te bewaken dat de raad tijdig wordt geïnformeerd en er een gelijke informatiepositie ontstaat in de deelnemende gemeenten. Ook zien

58581 – Openbaar

20

raadsleden het regionaal raadsinformatiesysteem als een mogelijk nuttig instrument, waarvan nu beperkt gebruik wordt gemaakt omdat het door griffiers wisselend wordt bijgehouden.

3.

Raden zijn op zoek naar een wenselijke én werkbare vorm van betrokkenheid bij de RWB

•

De behoefte van raden ten aanzien van informatievoorziening over en sturing op de RWB is ambivalent. Enerzijds geven raadsleden aan dat de informatievoorziening vanuit zowel de colleges als de RWB beter zou moeten in termen van kwaliteit, kwantiteit en timing en dat zij onvoldoende in staat zijn om kaders te stellen en te controleren. Anderzijds geven alle betrokkenen aan dat raadsleden vooral reactief zijn en onvoldoende hun rol pakken. Dat komt door tijdgebrek, maar ook omdat de regionale opgaven voor veel raadsleden ver weg staan. Zij concentreren zich op wat er lokaal gebeurt.

•

Raadsleden moeten daarbij niet nastreven om op alle dossiers alles te willen weten. Door te kiezen voor een beperkt aantal (politiek relevante) prioriteiten en daar het college en AB-lid scherp op te houden, blijft het behapbaar en kan toch invloed worden uitgeoefend.

•

Lokaal betrokkenheid organiseren – bijvoorbeeld door te werken met een werkgroep verbonden partijen, een raadscommissie regionale samenwerking of adopterende raadsleden – is van toegevoegde waarde: in deze gemeenten zijn raden beter aangehaakt bij de RWB.

4.

Raden zouden zich meer moeten richten op inhoudelijke beleidsopgaven in plaats van strikt op de P&C cyclus

•

De samenwerking in West-Brabant is strategisch van aard. Het is dan ook belangrijk om raden niet alleen in formele zin bij de samenwerking te betrekken (via de P&C cyclus), maar juist ook bij de inhoudelijke beleidsopgaven. Hierin ligt immers ook de koppeling met het lokale niveau. Overigens wordt dit door alle betrokkenen onderschreven, maar hier uitvoering aan geven blijkt in de praktijk ingewikkeld.

•

Het programmabureau heeft de intentie om raden meer aan de voorkant te betrekken in de beleidsontwikkeling. Niet alleen door ze te informeren, maar door ze actief te betrekken in het zoek- en afwegingsproces (zonder dat dit in formele setting gebeurt). Het is belangrijk om daarbij duidelijk te maken hoe die betrokkenheid ook betekenis heeft in het proces: wat gebeurt er met de inbreng van raden/raadsleden en hoe zijn andere partijen betrokken?

•

In specifieke gevallen kan ook het resultaat van een beleidsproces ter besluitvorming in de negentien raden worden behandeld. Hoewel dit formeel niet nodig is in een collegeregeling, kan dit wel bijdragen aan het lokale draagvlak en betrokkenheid.

5.

De context van de samenwerking verandert. Dit vraagt om een andere houding van de betrokkenen als het gaat om grip en sturing

•

Het sub regionale niveau wint aan betekenis. Dit zijn veelal informele structuren. Omdat deze schaal overzichtelijker is dan de schaal van negentien, zijn er kansen om op sub regionaal niveau meer verbinding tussen raden te zoeken.

•

De triple helix samenwerking wordt belangrijker voor het aanpakken van maatschappelijke opgaven. Hiermee komt de raad, in elk geval formeel, verder op afstand te staan. Voor de legitimatie is het van belang dat raden invloed kunnen uitoefenen op de publieke inbreng in de EBWB. Niet via formele procedures, maar door het inhoudelijke gesprek te voeren. Raden moeten hierin zelf agenderend zijn, maar ook zeker ondersteund worden door de RWB en hun colleges om dit te kunnen doen.

58581 – Openbaar

21

3.3 Advies In deze paragraaf vertalen we de conclusies van het onderzoek naar gerichte aanbevelingen voor alle betrokkenen bij de samenwerking in de regio West-Brabant. De aanbevelingen volgen uit ons onderzoek naar grip en sturing op de RWB, maar zijn ook breder toepasbaar in andere verbonden partijen.

3.3.1 Advies aan gemeenteraden en individuele raadsleden •

Spreek uw college aan op frequente en inhoudelijke informatievoorziening. Als deze informatie uitblijft, maak dan gebruik van uw informatie- of verantwoordingsrechten.

•

Neem als raad zelf meer regie bij het formuleren van een zienswijze op de stukken in de P&C cyclus. Kies uw lokale en politieke prioriteiten en geef die mee aan het bestuur van RWB.

•

Ga – voor zover dit nog niet gebeurt – werken met adoptanten die het voortouw nemen in het volgen van de gemeenschappelijke regeling en het kanaliseren en signaleren van de informatiestroom. Bespreek als raad hoe dit vorm te geven. Een optie is om twee adjudanten per gemeenschappelijke regeling aan te stellen: één vanuit een coalitiepartij en één vanuit een oppositiepartij.

•

Organiseer in overleg met uw griffie en college een informeel raadsoverleg over regionale samenwerking, waarin ontwikkelingen binnen verbonden partijen worden besproken. Gebruik dit overleg ook voor afstemming / informatievoorziening in inhoudelijke beleidsdossiers.

•

Zorg voor inhoudelijke afstemming tussen raden onderling. De RWB organiseert hiertoe al regionale raadsledenbijeenkomsten, maar afstemming kan ook op sub regionaal niveau of via de partijlijn plaatsvinden.

•

Zoek naar afstemming van zienswijzen en moties tussen raden onderling, bijvoorbeeld via het regionale raadsinformatiesysteem waarop informatie, waaronder (concept)moties en zienswijzen, voor alle raden gelijktijdig toegankelijk is.

•

Bepaal als raadslid uw prioriteiten in de regio. Volg deze dossiers intensief, en laat andere dossiers aan anderen over. Zo blijft het behapbaar en kan toch veel invloed worden uitgeoefend.

•

Wees u ervan bewust dat het regionale schaalniveau per definitie een complexe arena is waarin gemeentebesturen, maatschappelijke partners, ondernemers en inwoners met elkaar voor beweging (moeten) zorgen. Dit vraagt om een actieve betrokkenheid van raadsleden, zonder dat sprake kan zijn van echte “grip” op de uitkomsten.

3.3.2 Advies aan colleges en AB-leden •

Intensiveer de informatievoorziening aan uw gemeenteraden. Wees niet terughoudend bij het (door)sturen van informatie over ontwikkelingen binnen de RWB.10 Overweeg om sommige documenten, bijvoorbeeld de nieuwsbrief, direct door de RWB aan de griffies te verzenden.

•

Kies daarin een bredere scope dan (alleen) de P&C-cyclus van de RWB; informeer uw raad ook over de vorderingen van RWB en daar aan gekoppelde regionale overlegtafels op specifieke beleidsthema’s.

•

Voorzie de informatie vanuit de RWB in het begeleidend schrijven van lokale duiding: wat is de betekenis van deze regionale opgave, ontwikkeling of ambitie voor de eigen gemeente?

•

Zoek de verbinding met de griffie over hoe de informatievoorziening aan de raad vorm te geven. Betrek de gemeentelijke contactambtenaar van de RWB hierbij.

•

Bespreek regionale thema’s en beleidsdossiers in de raadscommissie of informele raadsoverleggen in de fase van beleidsvoorbereiding / afweging.

•

Organiseer dat raden invloed kunnen uitoefenen op de publieke inbreng in de EBWB door het inhoudelijke gesprek met hen te voeren en hen regelmatig te informeren over ontwikkelingen in dit verband.

Op dit punt is sprake van grote variatie tussen de gemeenten die deelnemen aan de RWB. Er zijn gemeenten waar de informatievoorziening goed wordt ingevuld, terwijl er in andere gemeenten nauwelijks sprake is van enige informatievoorziening. 10

58581 – Openbaar

•

22

Zorg ervoor dat de vierjaarlijkse evaluatie die in de gemeenschappelijke regeling is overeengekomen, ook wordt uitgevoerd. Heb daarbij oog voor gestelde doelen en behaalde resultaten in de regio, de effecten hiervan op het lokale niveau en de wijze waarop de samenwerking is georganiseerd.

3.3.3 Advies aan de RWB •

Blijf inzetten op het informeren en betrekken van raadsleden, ook als dit niet altijd tot veel respons/opkomst leidt.