bijlage 1 Eindrapportage Invoering Omgevingswet Halderberge.pdf

Onderzoek naar de invoering van de Omgevingswet Gemeente Halderberge

Eindrapportage

December 2020

Postbus 500 4700 KA Roosendaal www.rekenkamerwestbrabant.nl

1

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

2

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Inhoudsopgave Samenvatting ............................................................................................... 6 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7

Inleiding ........................................................................................... 10 Aanleiding onderzoek .......................................................................... 10 Afbakening ........................................................................................ 11 Onderzoeksvragen .............................................................................. 11 Specifieke aandachtspunten gemeenteraad ............................................ 12 Normenkader ..................................................................................... 13 Onderzoeksopzet ................................................................................ 13 Leeswijzer ......................................................................................... 14

2. Bevindingen procesinrichting en rolverdeling................................... 15 2.1 Beoogde procesinrichting en rolverdeling ............................................... 15 2.1.1 Beoogde procesinrichting ..................................................................... 15 2.1.2 Beoogde rolverdeling .......................................................................... 20 2.2 Uitvoering invoering Omgevingswet ...................................................... 21 2.2.1. Feitelijke uitvoering procesinrichting ..................................................... 21 2.2.2 Feitelijke uitvoering rolverdeling ........................................................... 25 2.2.3 Ervaringen uitvoering invoering Omgevingswet ....................................... 27 2.3 Uitvoering experimenten ..................................................................... 27 2.4 Good-practices andere gemeenten invoering Omgevingswet ..................... 29 2.4.1 Gemeente Etten-Leur .......................................................................... 29 2.4.2 Gemeente Waalre ............................................................................... 29 2.4.3 Gemeente Bergen op Zoom ................................................................. 30 2.5 Samenvattende bevindingen procesinrichting en rolverdeling .................... 30 3.

Bevindingen werkgroep raad ............................................................ 32 3.1 Toetsing doelstellingen, verbeterdoelen en werkwijze Omgevingswet ......... 32 3.1.1 Oordeel realiseren van doelstellingen van Omgevingswet ......................... 32 3.1.2 Oordeel realiseren van verbeterdoelen van Omgevingswet ....................... 34 3.1.3 Oordeel ontwikkelen beoogde werkwijze van Omgevingswet ..................... 35 3.1.4 Handvatten en Leerpunten doelstellingen, verbeterdoelen en werkwijze Omgevingswet ............................................................................................. 36 3.2 Toetsing procesinrichting en rolverdeling ............................................... 36 3.2.1 Oordeel uitvoering invoering Omgevingswet in relatie tot planning ............ 36 3.2.2 Oordeel wijze waarop de voortgangsbewaking plaatsvindt ........................ 37 3.2.3 Oordeel toegevoegde waarde van de experimenten ................................. 38 3.2.4 Oordeel rolverdeling ........................................................................... 39 3.2.5 Handvatten en Leerpunten procesinrichting en rolverdeling volgens werkgroep raad 40 3.3 Good-practices andere gemeenten procesinrichting en rolverdeling ............ 41 3.3.1 Gemeente Etten-Leur ..........................................................................

41 3.3.2 Gemeente Waalre ............................................................................... 42 3.3.3 Gemeente Bergen op Zoom ................................................................. 42 3.3.4 Leerpunten andere gemeenten volgens Werkgroep raad .......................... 43 3.4 Samenvattende bevindingen werkgroep raad ......................................... 44 4. 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.3.1

3

Bevindingen rol van de raad ............................................................. 46 Kaderstellende rol van de raad ............................................................. 47 Oordeel van de raad over de kaderstellende rol ...................................... 47 Handvatten en leerpunten voor de kaderstellende rol .............................. 49 Controlerende rol van de raad .............................................................. 49 Oordeel van de raad over controlerende rol ............................................ 49 Handvatten en leerpunten voor de controlerende rol ................................ 51 Vertegenwoordigende rol van de raad ................................................... 52 Oordeel van de raad over vertegenwoordigende rol ................................. 52

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

4.3.2 4.4 4.4.1 4.4.2 4.5

Handvatten en leerpunten voor de vertegenwoordigende rol ..................... 53 Verbindende rol van de raad ................................................................ 54 Oordeel van de raad over de verbindende rol ......................................... 54 Handvatten en leerpunten voor de verbindende rol.................................. 56 Samenvattende bevindingen Rol van de raad ......................................... 56

5. 5.1 5.2

Conclusies en aanbevelingen ............................................................ 58 Conclusies ......................................................................................... 58 Aanbevelingen ................................................................................... 60

6.

Reactie college op conceptrapport .................................................... 62

7.

Nawoord ........................................................................................... 65

Bijlage geraadpleegde documenten ............................................................ 67

4

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Colofon Rekenkamer West-Brabant in samenwerking met B&A.

5

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Samenvatting Aanleiding onderzoek De invoering van de Omgevingswet heeft als hoofddoel om de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten te integreren in één wet met een samenhangend stelsel van planning, procedures en besluitvorming. De wet die in werking zou treden op 1 januari 2021 en als einddatum 1 juli 2029 heeft, bundelt 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Inmiddels is begin april 2020 bekend geworden dat de invoering is uitgesteld. Het Ministerie heeft aangegeven dat de nieuwe inwerkingtredingsdatum 1 januari 2022 is. De invoering van de Omgevingswet heeft naar verwachting van de wetgever de volgende effecten: ▪ Met minder verschillende wetten, regels en het werken met één omgevingsplan voor de hele gemeente wordt verwacht dat de inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak voor initiatiefnemer en belanghebbenden zal verbeteren. ▪ Door per gebied meer integraal te werken in beleid, besluitvorming en regelgeving zal een samenhangende benadering ontstaan. ▪ Ook wordt verwacht dat door minder regels meer bestuurlijke afwegingsruimte ontstaat zodat meer ruimte is voor lokaal maatwerk. ▪ Verder is het een doel om de besluitvorming te verbeteren en te versnellen.

De Omgevingswet bevat zes kerninstrumenten (ambitiedocument, omgevingsvisie, programma, omgevingswaarden, omgevingsplan en omgevingsvergunning), waarmee de verschillende bestuursorganen (Rijk, Provincie, Waterschap, Gemeente) de doelen van de wet in praktijk kunnen brengen. Om de Omgevingswet goed te laten starten in 2021 in de gemeente Halderberge, heeft de gemeente in 2018 een koersdocument en een implementatieplan vastgesteld met een focus op 11-2021, zodat in de vervolgfasen naar de einddatum 1 juli 2029 toe alles afgerond wordt voor volledige uitvoering van de wet. De rijksoverheid stelt de algemene rijksregels vast in de vorm van Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) die van kracht zullen zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet en die voor alle overheden bindend zijn. Omdat er minder rijksregels komen, is het de verwachting dat gemeenten meer ruimte krijgen om zelf te regelen. Naast de rijksregels zijn voor gemeenten de decentrale regels van belang. Dit zijn de Waterschapsverordening van waterschap Brabantse Delta en de Provinciale Omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant. In het Gemeentelijk omgevingsplan dient de gemeente deze decentrale regels vast te leggen. Daarmee heeft elke gemeente straks één omgevingsplan.

In het kader van De6, de samenwerking van de gemeenten Etten-Leur, Halderberge, Moerdijk, Roosendaal, Rucphen en Zundert, is een ambtelijke werkgroep opgericht die zich bezighoudt met de implementatie van de Omgevingswet en is een gezamenlijk plan van aanpak opgesteld, waarin de hoofdprocesstappen voor elke gemeente hetzelfde zijn, maar kan de dynamiek, het tempo en de inhoud verschillen.

De gemeenteraad van Halderberge heeft aan de Rekenkamer gevraagd om een onderzoek in te stellen naar de voorbereidingen van de Omgevingswet in de gemeente Halderberge.

Onderzoeksvraag De vraag is drieledig gesteld: 1. Hoe staat het met de voorbereidingen van de Omgevingswet in de gemeente Halderberge?

6

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

2.

3.

De gemeenteraad van Halderberge wil daarnaast graag inzicht in het traject dat in de gemeente is uitgezet richting de invoering van de Omgevingswet; is dit traject doelmatig en doeltreffend? Hoe is de rol en de positie van de gemeenteraad in de (voorbereiding van de) Omgevingswet; Wat zijn aandachts- en leerpunten?

Hoofdlijnen opzet onderzoek De opzet van het onderzoek bestaat uit het maken van een ‘foto’ van de beoogde en feitelijke procesinrichting en uit een zelfevaluatie door de werkgroep en raad. Om tot een ‘foto’ te komen zijn in de documentenstudie relevante stukken geanalyseerd (zie Bijlage geraadpleegde documenten) en interviews gehouden met vier medeoverheden1, andere gemeenten2 en met betrokkenen in de gemeente Halderberge. Bij de zelfevaluatie door de werkgroep en de raad formuleerden zij op basis van de foto en eigen ervaringen conclusies en handvatten. Onderzoeksverantwoording In de maanden januari en februari van 2020 zijn de interviews uitgevoerd en deze hebben samen met de geanalyseerde documenten als basis gediend voor de foto die in factsheets is weergegeven. De interviewverslagen en factsheets zijn teruggelegd voor op- en aanmerkingen aan de ambtelijke organisatie. De geplande reflectiesessie met de werkgroep waarin de foto zou worden teruggelegd is afgelast vanwege het Coronavirus. Vervolgens is besloten om een invulformulier (samen met de uitgewerkte factsheets) toe te sturen naar de werkgroep. Alle negen leden van de werkgroep hebben dit formulier ingevuld. Hiervan is een analyse gemaakt, die is teruggelegd voor opmerkingen aan de werkgroepleden.

Verder is ook het laatste onderdeel van het veldwerk, de reflectiesessie met de raad, uitgevoerd middels een invulformulier. Dit is ingevuld door bijna alle raadsleden, namelijk 19 van 21. Ook hiervan is een analyse gemaakt en weer teruggelegd voor opmerkingen aan de gemeenteraadsleden. De analyse van deze gecombineerde gegevens heeft geleid tot dit rapport. Belangrijkste conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. Er is sprake van rolvervaging van de raad als gevolg van het instellen van de werkgroep invoering Omgevingswet, waarin raadsleden zitting hebben. De werkgroep wordt geconsulteerd op inhoud en voortgang. Daardoor komt de gemeenteraad op afstand te staan van het uitvoeringsproces en kan de raad zijn rollen niet goed invullen. Hoewel de ambtelijke organisatie en het college tevreden zijn met de rolinvulling door alle betrokkenen, wordt er vooral vanuit de raad kritisch gekeken naar de rolinvulling van de ambtelijke organisatie en het college, als wel naar de eigen rolinvulling. De werkgroep heeft de status van meedenken en advies. Daarmee wordt de werkgroep gebruikt als een soort van voorportaal van de kaderstellende en controlerende rol van de gemeenteraad en vindt rolvervaging plaats. De gehele raad voelt zich niet betrokken in het proces en kan zijn kaderstellende en controlerende rol onvoldoende vervullen.

De gemeenteraad heeft de wens meer als volledige raad betrokken te worden.

De gemeenteraad wordt niet rechtstreeks vanuit het college formeel geïnformeerd over de voortgang van het proces maar wordt geïnformeerd door de werkgroep. Dit komt, zo blijkt uit het

1 2

GGD West-Brabant, Veiligheidsregio West-Brabant, de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) Gemeente Waalre, Etten-Leur en Bergen op Zoom (op aanraden van de programmamanager)

7

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

ambtelijk wederhoor, doordat het door de raad vastgestelde implementatieplan (februari 2019)3 een flexibele planning kent en dat er daarmee geen verantwoording nodig is aan de raad voor voortgang en aanpassingen. Aan de gemeenteraad zouden aanpassingen in relatie tot het vastgestelde ambitiedocument en implementatieplan moeten worden voorgelegd. Dit is tot nu toe niet gebeurd. De gemeenteraad heeft dit ook laten gebeuren. 2.

De aanpak van de invoering van de Omgevingswet in Halderberge is -van binnen naar buiten- in plaats van -van buiten naar binnen-.

De aanpak van de invoering van de Omgevingswet in de gemeente Halderberge was tot nu toe om eerst binnen de organisatie aan de slag te gaan. Dit is niet in de lijn met de algemene strekking van de Omgevingswet waarbij het initiatief bij bewoners en bedrijven ligt en de gemeente acteert op basis van deze initiatieven en dus een beweging van buiten naar binnen beoogt. Deze benaderingswijze van de gemeente heeft als risico dat mogelijk aanpassingen nodig zijn in de toekomst om in te spelen op de initiatieven, wensen, visie en meningen vanuit de bewoners, bedrijven en andere betrokkenen. De cultuuromslag die de Omgevingswet beoogt dient niet alleen binnen de gemeentelijke organisatie, maar juist ook daarbuiten en met burgers en bedrijven te worden gerealiseerd. 3.

De originele planning is niet gehaald en de huidige planning is voor de gemeenteraad onduidelijk. De gemeenteraad heeft geen initiatief genomen om dit te veranderen.

De originele planning om per 01-01-2021 klaar te zijn voor de invoering van de Omgevingswet wordt over de breedte niet gehaald op de drie in de planning onderscheiden projecten Instrumenten, het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) en de Veranderopgave. Volgens de gemeentelijke organisatie (ambtelijke organisatie en college) ligt de voorbereiding en invoering van de Omgevingswet op het gewenste tempo. De gemeente is, zo verklaart zij zich, in relatie tot de invoering van de Omgevingswet een pragmatische volger. De gemeente Halderberge heeft een duidelijke keuze gemaakt om eerst intern met de veranderopgave aan de slag te gaan. Dit is in contrast met de oorspronkelijke planning waarin de projecten parallel zouden lopen. Er is een aangepaste planning gemaakt in maart 2020 tijdens de uitvoering van dit onderzoek. Echter hiervan wordt aangegeven dat deze planning vanwege huidige omstandigheden wederom aangepast gaat worden. Hoewel de werkgroep geïnformeerd is over de aangepaste planning voelen de raadsleden daarin, zich niet betrokken. Gemeenteraadsleden hebben geen zicht op hoe de huidige planning zich verhoudt tot de originele planning. De gemeenteraad neemt (ook) zelf geen initiatief om haar betrokkenheid te vergroten en grip te krijgen op het proces van invoering. Ondanks het uitstel met een jaar van de invoering van de wet, is immers nog veel werk aan de winkel.

Aanbevelingen Aanbeveling aan de raad: 1.

Zorg dat de raad in stelling komt en laat de werkgroep in de functie van meedenker en adviseur in het uitvoeringsproces.

De werkgroep heeft de rol van meedenken en advisering in de uitvoering. Gebruik het niet als een besluitvormend orgaan. Dat is de gemeenteraad. Stel geen implementatieplan vast waarin een flexibele planning wordt afgesproken en om die reden niet over de voortgang wordt gerapporteerd. Laat de raad de aangepaste planning vaststellen. Zorg dat de raad kan sturen op de voortgang door per kwartaal de raad te laten informeren over voortgang, de stand van zaken en eventuele failures. Raadsleden geven aan dat ze voortvarender met de planning om moeten gaan en hiervoor 3

De aangepaste planning “Implementatieplan 2.0” is vastgesteld door het college van B&W op 3 maart 2020.

8

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

kaders moeten vaststellen. Of zoals in het onderzoek is aangegeven: “Ons niet laten leiden door uitstel van buiten af, maar zelf de agenda bepalen.” De vastgestelde kaders moeten dan worden gecontroleerd door de raad. Aanbeveling aan de raad en het college: 2.

Werk vanaf nu van buiten naar binnen: Ga zo snel mogelijk aan de slag met het participatietraject, zodat bewoners kunnen meedenken. Experimenteer met echte initiatieven van bewoners en bedrijven om zo ook ervaring op te doen met de nieuwe manier van werken.

Het invoerings- en voorbereidingsproces moet vanaf nu vooral extern gericht zijn. Dus werk in participatietrajecten met bewoners en medeoverheden om te komen tot omgevingswaarden, de omgevingsvisie en een omgevingsplan. Ga experimenteren met echte initiatieven van bewoners en bedrijven om zo de gewenste werkwijze ook eigen te maken. Werk niet meer van binnen naar buiten, maar van buiten naar binnen. Zorg dat het benodigde participatieproces hiervoor zo snel mogelijk start. Het proces van goed informeren van de inwoners waar de initiatiefnemers uit voort komen, is daarin van cruciaal belang. Door van buiten naar binnen te werken zal mogelijk ook het interne proces verder vorm krijgen en aangepast worden. Aanbeveling aan het college: 3.

Stel samen met de gemeenteraad een nieuwe planning vast.

Maak een voorstel voor de aanpassing van de planning en de verdere invulling van de kaders en leg die voor aan de gemeenteraad. De gemeente Halderberge komt in een periode waarbij de voltallige raad aan de slag moet om de invoering en de beoogde omslag in denken en doen goed in de vingers te krijgen. Dus is het nu zaak om dit voor de raad op een andere manier in te richten. De raad wil voor een aantal aspecten de kaders stellen, namelijk: ▪ ▪ ▪ ▪ ▪ ▪

aangepaste planning met heldere op te leveren resultaten en tijdspad het vaststellen van de omgevingswaarden verbinding met initiatiefnemers, bewoners en medeoverheden het participatiebeleid de invulling van de verbindende rol van de raad eenduidig maken en op elkaar afstemmen en om hierin de integriteit te behouden omgevingsvisie en omgevingsplan

Door hier op in te zetten, komt de raad niet alleen in het proces maar ook op de inhoud in positie. Daarin zal de raad zich onafhankelijk moeten laten adviseren door ambtenaren. De raad wil de controlerende rol op het proces goed uitvoeren en heeft daarvoor - rechtstreeks vanuit het college - adequate voortgangsinformatie nodig.

9

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

1.

Inleiding

1.1

Aanleiding onderzoek

De invoering van de Omgevingswet heeft als hoofddoel om de gebiedsgerichte onderdelen van de huidige wetten te integreren in één wet met een samenhangend stelsel van planning, procedures en besluitvorming. De wet die in werking zou treden op 1 januari 2021 en als einddatum 1 juli 2029 heeft, bundelt 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Inmiddels is begin april 2020 bekend geworden dat de invoering uitgesteld is. Recent is vanuit het Ministerie aangegeven dat de nieuwe inwerkingtreding datum 1 januari 2022 is. Ook heeft de gemeente Halderberge vanaf begin maart de laatste twee maanden de beperkingen ondervonden ten gevolge van de maatregelen van de coronacrisis. Hoe dit verder effect zal hebben in de loop van het jaar is vooralsnog niet duidelijk. De invoering van de Omgevingswet heeft naar verwachting van de wetgever de volgende effecten: ▪ Met minder verschillende wetten, regels en het werken met één omgevingsplan voor de hele gemeente wordt verwacht dat de inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en het gebruiksgemak voor initiatiefnemer en belanghebbenden zal verbeteren. ▪ Door per gebied meer integraal te werken in beleid, besluitvorming en regelgeving zal een samenhangende benadering ontstaan. ▪ Ook wordt verwacht dat door minder regels meer bestuurlijke afwegingsruimte ontstaat zodat meer ruimte is voor lokaal maatwerk.

▪ Verder is het een doel om de besluitvorming te verbeteren en te versnellen. De Omgevingswet bevat een zestal kerninstrumenten (ambitiedocument, omgevingsvisie, programma, omgevingswaarden, omgevingsplan en omgevingsvergunning), waarmee de verschillende bestuursorganen (Rijk, Provincie, Waterschap, Gemeente) de doelen van de wet in praktijk kunnen brengen. Om de Omgevingswet goed te laten starten in 2021 in de gemeente Halderberge, heeft de gemeente in 2018 een koersdocument en een implementatieplan vastgesteld met een focus op 11-2021, zodat in de vervolgfasen naar de einddatum 1 juli 2029 toe alles afgerond wordt voor volledige uitvoering van de wet. De rijksoverheid stelt de algemene rijksregels vast in de vorm van Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) die van kracht zullen zijn bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet en die voor alle overheden bindend zijn. Omdat er minder rijksregels komen, is het de verwachting dat gemeenten meer ruimte krijgen om zelf te regelen. Naast de rijksregels zijn voor gemeenten de andere decentrale regels van belang. Dit zijn de Waterschapsverordening van waterschap Brabantse Delta en de Provinciale Omgevingsverordening van de provincie Noord-Brabant. In het Gemeentelijk omgevingsplan dient de gemeente deze decentrale regels vast te leggen. Daarmee heeft elke gemeente straks één omgevingsplan.

In het kader van De6, de samenwerking van de gemeenten Etten-Leur, Halderberge, Moerdijk, Roosendaal, Rucphen en Zundert, is een werkgroep die zich bezighoudt met de implementatie van de Omgevingswet en is een gezamenlijk plan van aanpak opgesteld, waarin de hoofdprocesstappen voor elke gemeente hetzelfde zijn, maar kan de dynamiek, het tempo en de inhoud verschillen.

10

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

1.2

Afbakening

De gemeenteraad van Halderberge heeft aan de Rekenkamer gevraagd om een onderzoek in te stellen naar de voorbereidingen van de Omgevingswet in de gemeente Halderberge. De afbakening van het onderzoek is gebaseerd op de gestelde onderzoeksvraag in de uitvraag. Deze onderzoeksvraag is drieledig gesteld: 1. Hoe staat het met de voorbereidingen van de Omgevingswet in de gemeente Halderberge? 2. De gemeenteraad van Halderberge wil daarnaast graag inzicht in het traject dat in de gemeente is uitgezet richting de invoering van de Omgevingswet; is dit traject doelmatig en doeltreffend? 3. Hoe is de rol en de positie van de gemeenteraad in de (voorbereiding van de) Omgevingswet; Wat zijn aandachts- en leerpunten?

1.3

Onderzoeksvragen

Onderzoeksvragen foto en good-practices 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Wat is de beoogde procesinrichting en rolverdeling tussen betrokkenen in het implementatieplan? Hoe verloopt de uitvoering van de invoering van de Omgevingswet in Halderberge? Waarom verloopt deze uitvoering op deze wijze? Wat gaat er tot nog toe goed en willen we behouden? Wat kan er beter en/of willen we veranderen? Hoe wordt het experiment uitgevoerd? Hoe is de uitvoering van de invoering van de Omgevingswet in andere gemeenten en geeft dit aanleiding voor leer- en aandachtspunten voor Halderberge?

Onderzoeksvragen zelfevaluatie werkgroep 8.

Is de uitvoering van de invoering van de Omgevingswet in lijn met de doelstellingen, verbeterdoelen en werkwijze van de Omgevingswet? Zie onderstaande toetsingscriteria voor de verschillende aspecten daarvan. 9. Welke handvatten levert de beantwoording van bovengenoemde vraag op voor de verbetering van de procesinrichting en rolverdeling? 10. Welke handvatten leveren de good-practices op voor de procesinrichting en rolverdeling rondom de invoering van de Omgevingswet?

Onderzoeksvragen rolinvulling van de raad in kader van zelfevaluatie door de raad Onderzoeksvragen kaderstellende rol: 11. Neemt de raad de verantwoordelijkheid om vooraf noodzakelijk inhoudelijk en procesmatige keuzen te maken en is de raad daarmee eigenaar van de invoering van de Omgevingswet? 12. Heeft de raad in het bewaken van haar eigenaarschap bepaald hoe in gezamenlijkheid de invoering wordt vorm gegeven en heeft zij aangegeven hoe zij zich verhoudt tot andere actoren? 13. Bewaakt de raad de integraliteit van de omgevingsvisie door alle relevante beleidsterreinen met elkaar te verbinden? 14. Welke handvatten levert de beantwoording van bovengenoemde vragen op voor de verbetering van de kaderstellende rol? 15. Welke handvatten leveren de good-practices op voor de kaderstellende rol?

11

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Onderzoeksvragen controlerende rol: 16. Heeft de raad bepaald hoe zij de invoering van de Omgevingswet wil controleren als het gaat om de voortgang van het proces, de inhoud van de verschillende deelproducten, de participatie van inwoners en het uitvoeren van de experimenten? 17. Is de informatievoorziening naar de raad goed geregeld; regelmaat en frequentie, tijdigheid? 18. Welke handvatten levert de beantwoording van bovengenoemde vragen op voor de verbetering van de controlerende rol? 19. Welke handvatten leveren de good-practices op voor de controlerende rol?

Onderzoeksvragen vertegenwoordigende rol: 20. Welke opvattingen heeft de raad over de invulling van haar vertegenwoordigende rol tijdens het invoeringsproces en nadat de invoering is gerealiseerd als het gaat om de Omgevingswet? 21. Heeft de raad in het proces duidelijk aangegeven hoe de inwoners idealiter worden betrokken, en is hierin een afweging gemaakt tussen de initiatiefnemers, het algemeen belang, en het belang van mogelijke opponenten van het initiatief? 22. Welke handvatten levert de beantwoording van bovengenoemde vragen op voor de verbetering van de vertegenwoordigende rol? 23. Welke handvatten leveren de good-practices op voor de vertegenwoordigende rol?

Onderzoeksvragen verbindende rol: 24. Neemt de raad actief de rol van verbinder tussen gemeente en bewoners op zich? 25. Hoe vult zij deze rol in ten opzicht van de andere actoren en zijn hier afspraken over? 26. Welke handvatten levert de beantwoording van bovengenoemde vragen op voor de verbetering van de verbindende rol? 27. Welke handvatten leveren de good-practices op voor de verbindende rol?

1.4

Specifieke aandachtspunten gemeenteraad

In het voortraject is een gesprek gevoerd met de werkgroep van de gemeenteraad. Daarin is aangeven dat het een lopend proces is waarbij niet alleen onderzocht moet worden wat tot heden is gerealiseerd, maar óók naar het effect daarvan voor de toekomstige processtappen. Verder wordt aangegeven dat het beeld dat uit het onderzoek komt zo kort mogelijk aan dient te sluiten bij de actuele situatie. Tussen de conclusies/aanbevelingen en de presentatie mag dus niet teveel tijd zitten. De werkgroep van de gemeenteraad Halderberge vraagt zich af of dit onderzoek niet te vroeg komt en wat de waarde daarvan zal zijn. En dat mogelijk door voortschrijdend inzicht bevindingen achterhaald kunnen zijn. Het onderzoek dient bij te dragen aan het lopende proces in Halderberge. Benadrukt wordt dat men in de praktijk veel zaken zelf moet uitzoeken en ondervinden en daardoor sprake is van een iteratief proces. Bij de onderzoeksopzet en -aanpak, de onderzoeksvragen en het normenkader is rekening gehouden met de opmerkingen van de werkgroep van de raad.

12

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

1.5

Normenkader

Onderstaande tabel bevat het normenkader voor de toetsingscriteria van de Omgevingswet. Voor de onderzoeksvragen voor de vaststelling van de foto (procesinrichting en rolverdeling) en de vragen met betrekking tot de rollen van de gemeenteraad is een vragenlijst en de reflectie daarop gebruikt voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. Inhoudelijke toetsingscriteria landelijke Omgevingswet De invoering van de Omgevingswet en de ambitie, planning en experimenten in de gemeente Halderberge leiden tot het realiseren van doelstellingen van de Omgevingswet, te weten: – Meer ruimte voor de samenleving – Brede en integrale benadering van de leefomgeving – Lokaal maatwerk – De gebruiker staat centraal – “Ja mits” in plaats van “Nee, tenzij” De invoering van de Omgevingswet en de ambitie, planning en experimenten in de gemeente Halderberge leiden tot de realisatie van de volgende verbeterdoelen van de Omgevingswet: – Vergroten inzichtelijkheid en voorspelbaarheid – Samenhangende benadering – Vergroten bestuurlijke afwegingsruimte – Versnellen en verbeteren van besluitvorming In het kader van de Omgevingswet zal de werkwijze van de gemeenten zich ontwikkelen naar: – – – –

Meer integraal werken Meer gebiedsgericht werken Grote betrokkenheid van belanghebbenden Goed informatievoorziening

Tabel 1. Inhoudelijke toetsingscriteria Omgevingswet (de landelijk afgesproken doelen en werkwijzen) 1.6

Onderzoeksopzet

De opzet van het onderzoek bestaat uit het maken van een ‘foto’ van de beoogde en feitelijke procesinrichting en uit een zelfevaluatie door de werkgroep en raad. Om tot een ‘foto’ te komen, wordt in de documentenstudie relevante stukken geanalyseerd (zie Bijlage Geraadpleegde documenten en respondenten) en interviews gevoerd met andere gemeenten en met betrokkenen in de gemeente Halderberge. Bij de zelfevaluatie door de werkgroep en de raad formuleren zij op basis van de foto en eigen ervaringen conclusies en handvatten.

13

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Figuur 2. Foto praktijk en ervaringen procesinrichting en rolverdeling In de maanden januari en februari van 2020 zijn de interviews allemaal uitgevoerd en de uitkomsten hiervan hebben samen met de opgestuurde documenten vanuit de gemeente Halderberge als basis gediend voor de foto die in factsheets is weergegeven. De factsheets zijn teruggelegd bij de ambtelijke organisatie. De reacties hierop zijn verwerkt. Daarmee heeft ‘ambtelijke wederhoor’ op feitelijke onjuistheden plaatsgevonden op de factsheets. De geplande reflectiesessie met de werkgroep is afgelast vanwege het Coronavirus. In overleg met de gemeente Halderberge is besloten om een invulformulier (samen met de uitgewerkte factsheets) toe te sturen naar de werkgroep. De vragen en onderwerpen in het invulformulier zijn in lijn met de onderzoeksvragen die aan de orde zouden komen in de reflectiesessie. Alle 9 leden van de werkgroep hebben dit formulier ingevuld en er is een analyse gemaakt van de ingevulde formulieren. Deze analyse is teruggelegd aan de werkgroepleden en de reacties zijn verwerkt. Daarmee heeft op dit onderdeel ook ambtelijk wederhoor plaatsgevonden. Verder is ook het laatste onderdeel van het veldwerk, namelijk de reflectiesessie met de raad, ook uitgevoerd via een invulformulier. Dit is ingevuld door 19 van de 21 gemeenteraadsleden.

De analyse hiervan is teruggelegd bij de gemeenteraadsleden en reacties zijn verwerkt. Daarmee is in dit rapport al toegewerkt naar conclusies en aanbevelingen. Wederhoor op feitelijke onjuistheden heeft op drie manieren plaatsgevonden: (1) de factsheets zijn voor feitelijke onjuistheden voorgelegd en aangepast, (2) de analyse van de werkgroepleden is gecheckt en getoetst en (3) de analyse van de raad is gecheckt en getoetst.

1.7

Leeswijzer

Hoofdstuk 2 beschrijft de bevindingen van de procesinrichting en de rolverdeling. In hoofdstuk 3 treft u de bevindingen aan van de werkgroep raad en in hoofdstuk 4 de bevindingen naar aanleiding van de reflectie van de gemeenteraad. Hoofdstuk 5 bevat conclusies en aanbevelingen. De geraadpleegde documenten zijn opgenomen in bijlage 1.

14

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

2.

Bevindingen procesinrichting en rolverdeling

Hoofdstuk 2 beschrijft de beoogde en feitelijke procesinrichting en rolverdeling tussen betrokkenen in het implementatieplan van de gemeente Halderberge. Onderstaande onderzoeksvragen worden beantwoord: 1. Wat is de beoogde procesinrichting en rolverdeling tussen betrokkenen in het implementatieplan? 2. Hoe verloopt de uitvoering van de invoering van de Omgevingswet in Halderberge? 3. Waarom verloopt deze uitvoering op deze wijze? 4. Wat gaat er tot nog toe goed en willen we behouden? 5. Wat kan er beter en/of willen we veranderen? 6. Hoe wordt het experiment uitgevoerd? 7. Hoe is de uitvoering van de invoering van de Omgevingswet in andere gemeenten en geeft dit aanleiding voor leer- en aandachtspunten voor Halderberge?

2.1

Beoogde procesinrichting en rolverdeling

2.1.1 Beoogde procesinrichting In het implementatieplan “In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018” staat het plan voor de invoering van de Omgevingswet. Dit implementatieplan is opgesteld in 2018 en vastgesteld door de gemeenteraad op 7 februari 2019. Om te komen tot een implementatieplan resulteren verschillende projecten (instrumenten, veranderopgave en Digitaal Stelstel Omgevingswet (DSO)) gezamenlijk in mijlpalen. In figuur 3 is de opzet grafisch weergegeven. Vervolgens lichten wij het ‘programma’, ‘project instrumenten’, ‘project veranderopgave’ en ‘project Digitaal Stelstel Omgevingswet’ kort toe. De organisatiestructuur beschrijven we in 2.1.2 en de experimenten in 2.3.

Figuur 3. Overzicht mijlpalen gemeente Halderberge (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018)

15

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Programma In het implementatieplan “In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018” wordt ingezoomd op de periode tot 2021. De ambitie is dat de gemeente Halderberge op 1-1-2021 een Omgevingsvisie heeft en Halderberge klaar is voor het verstrekken van de nieuwe Omgevingsvergunning. Dat wil zeggen dat de processen, de organisatie, de samenleving (alle groepen en individuen die in Halderberge wonen en werken), (keten)partners (Rijk, Provincie, Waterschap, GGD, OMWB, Veiligheidsregio) en het digitaal stelsel klaar is voor de nieuwe vergunningsprocedure en manier van werken. De aanpak tijdens de implementatie van de projecten Instrumenten, Veranderopgave en DSO bestaat uit: Verkennen (Basis), Verdiepen (Focus), Vertalen (Start) en Doen! Aan de hand van de mijlpalenplanning van het programma wordt een communicatiestrategie en –plan opgesteld. De interne communicatie over de projecten is beschreven in 2.1.2. De gemeente Halderberge stelt via de mijlpalenplanning (figuur 4, tabellen 5, 6 en 7) een communicatiestrategie- en plan op en een participatieplan. Per project wordt een stakeholderanalyse uitgevoerd om op te halen wat nodig is om hen in beweging te krijgen en mee te nemen in het proces.

Figuur 4. Mijlpalen tot 1-1-2021 (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018) Project Instrumenten Volgens het implementatieplan heeft het opstellen van de Omgevingsvisie prioriteit. De gemeenteraad van Halderberge is voornemens om op 1-1-2021 een vastgestelde omgevingsvisie te hebben. Daarna worden de andere instrumenten opgepakt, zoals bijvoorbeeld het omgevingsplan en de omgevingsvergunning. De aanpak binnen het project Instrumenten bestaat uit: ▪

▪ ▪

16

Verkennen en verdiepen: de gemeente Halderberge gaat met de samenleving en (keten)partners aan de slag om te bepalen op welke thema’s en opgaven de focus moet liggen, gebieden te duiden en richting te bepalen voor wat betreft de afwegingsruimte. Verdiepen: de gemeenteraad zal spelregels vaststellen voor de uitwerking in een visie Verdiepen en vertalen: vervolgens worden de hoofdlijnen geschetst van wat behouden moet worden, welke ruimte er is voor verandering, hoe ontwikkelingen kunnen worden

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

▪

ingepast en ingevuld. Ook wordt bij deze uitwerking de samenleving en (keten)partners betrokken. Vertalen: Op basis van de opbrengsten in ‘verdiepen en vertalen’ stelt de gemeente Halderberge de Omgevingsvisie op. Ook tijdens deze laatste stap wordt de samenleving en (keten)partners betrokken.

Onderstaande tabel geeft de beoogde planning van de instrumenten per mijlpaal weer: Mijlpalen Beoogde planning Foto beleid en foto stakeholders Q1 2019 Inventarisatie bruidsschat Q1 2019 Participatietraject: uitvoering van het participatieplan voor het Q3 2019 nader duiden van opgaven, thema’s en afwegingsruimte Verdieping bruidsschat Q3 2019 Focus thema’s en opgaven, duiding gebieden en eerste kaders Q3 2020 afwegingsruimte Uitwerking visie en participatietraject Q3 2020 Ontwerp- Omgevingsvisie gereed t.b.v. formele Q3 2020 vaststellingsprocedure Aanbieding Omgevingsvisie i.v.m. vaststelling Q4 2020 Tabel 5.

Mijlpalen en planning instrumenten (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018) Project Veranderopgave De focus bij de Veranderopgave ligt volgens het implementatieplan op: ▪ Gebiedsgericht: redeneren vanuit maatschappelijke opgaven in een gebied ▪ Integraal: alle belangen van de fysieke leefomgeving worden in samenhang afgewogen ▪ Initiatiefnemers ervaren ruimte: van ‘nee, tenzij’ naar ‘ja, mits’ (stel dat het wel mogelijk is) ▪ Participatie: belanghebbenden worden vroegtijdig betrokken ▪ In samenwerking met de samenleving en (keten)partners: zowel als initiatiefnemer of belanghebbende bij een concreet project ▪ Zaakgerichtheid en ketensamenwerking: de samenleving heeft te maken met één overheid Om dit te bewerkstelligen zal de gemeentelijke organisatie met de samenleving aan de slag gaan. Specifiek betreft dit een verandering in de cultuur en organisatie, de (integrale) samenwerking en participatie en de dienstverlening en werkprocessen binnen de organisatie. De aanpak binnen project Veranderopgave bestaat uit: ▪ ▪

▪

17

Inzicht (verkennen): verkennen van de huidige situatie en ontwikkelingen van de drie deelprojecten. Bewustwording (verdiepen, vertalen en doen): op inhoud en de veranderopgave van de Omgevingswet (focus op onderdeel cultuur). In de bewustwordingsfase worden verbindingen gelegd met bestaande ontwikkelingen en experimenten, opleidingen/workshops/informatie aangeboden en het gesprek en uitwisseling (communicatie) aangegaan (ook met samenleving en ketenpartners). De mogelijke (keuzes in) rollen, strategieën en participatievormen worden in het samenspel met de instrumenten zichtbaar gemaakt. Ontwikkelen (doen): Keuzes worden gemaakt aan de hand van de (uitgewerkte) ambities. Dit zal parallel lopen aan de uitvoering van de instrumenten. Daarnaast worden de experimenten nauw gevolgd en worden de ervaringen met elkaar gedeeld en successen verankerd.

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Aangesloten wordt op de huidige ontwikkelingen (zoals Zaakgericht werken, Dienstverlening, Participatie en Halderbergse School). Dit project is daarom ook afhankelijk van (de voortgang van) deze ontwikkelingen. Samenwerking wordt gezocht met De6 voor bijvoorbeeld het aanbieden van opleidingen, samenwerking met (keten)partners en kennisuitwisseling. Onderstaande tabel geeft de beoogde planning van de veranderopgave per mijlpaal weer: Mijlpalen Beoogde planning Inzicht (verkennen) Q1 2019 ▪ Foto Veranderopgave per deelproject huidige situatie en ontwikkelingen ▪ Verkenning/uitwerken rollen, strategieën en participatievormen ▪ Verkenning samenwerking met (keten)partners Bewustwording (verdiepen en vertalen) Q2 2019 en verder (parallel Gezamenlijk bouwen aan een cultuurontwikkelingsplan met o.a.: aan project instrumenten en ▪ Gewenste bestuurlijke en ambtelijke cultuur met vertaling DSO) naar (gedrag)competenties en vaardigheden per doelgroep. ▪ Aanbod opleidingen, trainingen, workshops (per doelgroep) ▪ (onderdeel voor) Communicatieplan om o.a.

kennis en (zelf)bewustwording uit te wisselen (ook met de samenleving) ▪ (onderdeel voor) Strategisch personeelsplan Gezamenlijk bouwen aan samenwerkingsplan met o.a.: Q3 2019 ▪ Gewenste samenwerking en werkafspraken met (keten)partners ▪ Participatievormen inclusief gerichte inzet van deze vormen ▪ Participatieplan voor omgevingsvisie Ontwikkelen (doen) Q1 2019 en verder (parallel ▪ Gezamenlijk uitvoeren van het (opbouwend) aan project instrumenten en cultuurontwikkelingsplan DSO) ▪ Stimuleren en uitnodigen door het gesprek met elkaar aan te gaan en ruimte te bieden om te experimenteren, te reflecteren en successen te verankeren (werkafspraken maken) ▪ Gezamenlijk uitvoeren van en verder bouwen aan het samenwerkings-/participatieplan ▪ Voortzetten Dienstverlening en Zaakgericht Werken, waarbij rekening wordt gehouden met implementatie Omgevingswet Tabel 6. Mijlpalen en planning Veranderopgave (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018) Project Digitaal Stelstel Omgevingswet (DSO) Volgens het implementatieplan is de gemeente Halderberge voornemens om op 1-1-2021 klaar te zijn voor het verstrekken van de nieuwe omgevingsvergunning. Dat betekent dat zij op 1-1-2021 is aangesloten op het landelijke DSO en één loket is ingericht voor de omgevingsvergunningen.

De aanpak binnen de DSO is als volgt: ▪ Verkennen (de foto): uitgangspunten en randvoorwaarden gemeentelijke digitaliseringsopgave. De focus voor de eerste helft 2019 ligt op het in kaart brengen van: – De stand van zaken rondom DSO en ervaringen elders inventariseren – Inventariseren van de gegevens(bronnen) binnen de gemeente – De randvoorwaarden / activiteiten voor de digitaliseringsopgave

18

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

▪ – – – – – – – ▪ – – – – – ▪

Verdiepen: bepalen gemeentelijke digitaliseringsopgave. De focus voor de tweede helft van 2019 ligt op: Het op orde brengen van de informatievoorziening. Bepalen welke beleid en regels via het digitale stelsel ontsloten moeten worden Bepalen welke informatiesystemen gekoppeld moeten worden Experimenten met vragenbomen en toepasbare regels Het inrichten van het gegevensbeheer Het gereedmaken om aan te sluiten op DSO-LV (Landelijke Voorziening) Verwerven van de benodigde functionaliteit voor het aansluiten op het DSO Vertalen (operationeel digitaal loket): In 2020 ligt de focus op: De aansluiting van het DSO-G (Gemeentelijke voorziening) op het DSO-LV Het leren werken en experimenteren met dit digitale stelsel Praktijkproeven en doorontwikkeling van het DSO-G Herijken /aanvullen digitaliseringsopgave Operationeel digitaal loket Doen! Vanaf 2021 zal het digitaal loket worden aangevuld met nieuwe instrumenten en wordt continue gewerkt aan een actueel, toegankelijk en gebruiksvriendelijk loket.

Voor de implementatie van DSO wordt aangesloten op het bestaande project “Gegevensmanagement”. Aandachtspunt gedurende de implementatie is de samenwerking met andere overheden, in het bijzonder de gemeente Rucphen. Onderstaande tabel geeft de beoogde planning van de DSO per mijlpaal weer: Mijlpalen Bepalen van de gemeentelijke digitaliseringsopgave gekoppeld aan de Omgevingswet Verwerven van de benodigde functionaliteit voor het aansluiten op het DSO-LV Aansluiten op DSO-LV Praktijkproef koppeling DSO en Zaaksysteem Praktijkproef validatie omgevingsdocumenten tegen STTR (STandaard Toepasbare Regels) Praktijkproeven voor het aansluiten op DSO-LV Herijken/aanvullen digitaliseringsopgave Praktijkproef gebruikerstest DSO Viewer De gemeente heeft haar eigen gemeentelijke Omgevingswetdigitaliseringsopgave

Beoogde planning Q1/Q2 2019 Q3/Q4 2019 Q1 2020 Q1 2020 Q2 2020 Q2 2020 Q2 2020 Q3 2020 Q4 2020

bepaald en ingevuld en een operationeel digitaal loket Invullen van de overige activiteiten in de digitaliseringsopgave gekoppeld aan de Omgevingswet (w.o. aanpassen andere

Q1 2021 e.v.

systemen op werken met/conform de Omgevingswet) Tabel 7. Mijlpalen en planning DSO (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018)

19

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

2.1.2 Beoogde rolverdeling Interne rolverdeling gemeente Halderberge volgens implementatieplan In het implementatieplan staat de beoogde rolverdeling beschreven: Organisatie Stuurgroep

Werkgroep raad Programmateam

Projectleiders

Rolverdeling Wethouders Ruimtelijke Ordening (bestuurlijk opdrachtgever) en Openbare Ruimte, de gemeentesecretaris, de ambtelijk opdrachtgever en de programmamanager. De stuurgroep informeert de Werkgroep raad Per raadsfractie maximaal 1 persoon zitting. De Werkgroep Raad denkt mee en kan adviseren over het proces en de inhoud van de Omgevingswet. De ambtelijk opdrachtgever, een programmamanager, de drie projectleiders (Instrumenten, Veranderopgave en DSO) en de coördinator experimenten. Het programmateam kan intern op aanvraag ondersteuning krijgen op communicatie advies, juridisch advies en financieel advies. De projectleiders en coördinator experimenten rapporteren aan het programmateam. Het programmateam rapporteert de voortgang aan de stuurgroep. de gemeente Halderberge zijn 3 projectleiders gedefinieerd op de onderdelen instrumenten, veranderopgave en DSO.

Figuur 8. Organisatie interne rolverdeling gemeente Halderberge (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018)

20

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Medeoverheden Medeoverheden dienen betrokken te worden in het proces van de invoering van de Omgevingswet in de gemeente Halderberge. Hiernaast hebben medeoverheden een eigen proces voor de invoering van de Omgevingswet te doorlopen. In het implementatieplan (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018) worden de medeoverheden (of ketenpartners) Veiligheidsregio, GGD, OMWB en Waterschap als stakeholders weergegeven.

Ketenpartners Per (deel)project wordt een stakeholdersanalyse uitgevoerd die gekoppeld wordt aan de communicatiestrategie en het participatieplan. Verder wordt in het kader van de vorming van de omgevingsvisie samen met de ketenpartners bepaald op welke thema’s de focus moet liggen, gebieden te duiden en richting te bepalen voor wat betreft de afwegingsruimte. Vervolgens worden samen met de ketenpartners de hoofdlijnen geschetst van wat behouden moet worden, welke ruimte er is voor verandering en hoe ontwikkelingen ingepast en ingevuld kunnen worden. Op basis daarvan wordt de omgevingsvisie opgesteld samen met de samenleving en de ketenpartners. Ook voor de Veranderopgave en de aansluiting op de DSO wordt samenwerking met de medeoverheden gezocht.

2.2

Uitvoering invoering Omgevingswet

2.2.1. Feitelijke uitvoering procesinrichting In het implementatieplan (In beweging met de omgeving, Implementatieplan Omgevingswet, december 2018) was bepaald dat het implementatieplan een dynamisch en flexibel plan is. Wanneer nodig werd de planning aangepast. De focus in het implementatieplan lag op de periode tot 01-01-2021. In april 2020 kwam de gemeente Halderberge met een nieuwe planning (Implementatieplan 2.0 Omgevingswet, opgesteld op 20-02-2020, vastgesteld door college van B&W 03-03-2020 en ontvangen door onderzoeksteam begin juni 2020). Deze nieuwe planning is gebaseerd op de nieuwe actielijst van de VNG en op opgedane kennis en ervaringen van gemeenten die koploper zijn. In de nieuwe planning is geschoven met producten; onderdelen zijn naar voren gehaald of juist later in het proces geplaatst. Echter nu al blijkt dat ook dit implementatieplan 2.0 niet volgens planning kan worden uitgevoerd en weer aangepast zal moeten worden in verband met het op 1 april 2020 aangekondigde uitstel van de Omgevingswet en de vernieuwde planning zoals voorgesteld door de VNG. De aanpak tijdens de implementatie van de projecten instrumenten, veranderopgave en DSO bestaat uit: Verkennen (Basis), Verdiepen (Focus), Vertalen (Start) en Doen! In het implementatieplan 2.0 is beschreven dat de verkenning in 2019 is doorlopen.

In 2020 gaat het vanuit de verdieping snel door naar de vertaling. Met de onderdelen die per 01-01-2021 klaar moeten zijn, gaat de gemeente Halderberge in 2020 oefenen. In het implementatieplan 2.0 staat een overzicht van de acties en producten die in 2020 opgeleverd worden. Dit is een dynamisch plan van aanpak met diverse kleine en grote acties. In deze paragraaf is deze nieuwe planning naast de beoogde planning uit het eerdere implementatieplan gelegd. Project Instrumenten In onderstaande tabel is de beoogde planning uit het implementatieplan (vastgesteld door de raad februari 2019) van het project Instrumenten afgezet tegen de stand van zaken waarin de voorgang volgens de kleuren systematiek als wel de aangepaste planning volgens implementatieplan 2.0 Omgevingswet 2020 is weergegeven. Met kleuren hebben wij de stand van zaken ten opzichte van de originele beoogde planning beschreven. Het ijkmoment daarbij is februari 2020. Groen is ‘volgens planning’. Oranje is ‘een start is gemaakt, maar nog niet afgerond’. Rood is ‘nog niet gestart’. Wit is ‘niet gestart en niet gepland’.

21

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Mijlpalen Foto beleid en foto stakeholders Inventarisatie bruidsschat Participatietraject: uitvoering van het participatieplan voor het nader duiden van opgaven, thema’s en afwegingsruimte Verdieping bruidsschat Focus thema’s en opgaven, duiding gebieden en eerste kaders afwegingsruimte Uitwerking visie en participatietraject Ontwerp- Omgevingsvisie gereed t.b.v. formele vaststellingsprocedure Aanbieding Omgevingsvisie i.v.m. vaststelling

Beoogde planning Q1 2019 Q1 2019 Q3 2019

Stand van zaken

Q3 2019 Q3 2020

Q1 2020 Q3 2020

Q3 2020 Q3 2020

Q3 2020 Q3 2020

Q4 2020

Q1 2021

Q3 2020

De wisseling van de programmamanager heeft het proces enigszins vertraagd. De gemeente Halderberge geeft aan dat een foto is gemaakt van het beleid en van de stakeholders. De conceptversie van de landelijk beschikbaar gestelde bruidsschat wordt op moment van schrijven bekeken en onderzocht of deze 1-op-1 wordt overgenomen. Milieunormen komend uit de bruidsschat worden afgestemd met de Omgevingsdienst Midden en West-Brabant (OMWB). Een start met de inventarisatie van de bruidsschat is gemaakt, maar een verdieping heeft nog niet plaatsgevonden. Voor een goede overgang van de oude naar de nieuwe situatie is er de bruidsschat. Op het moment dat de Omgevingswet in werking treedt, komen verschillende rijksregels te vervallen. Deze regelgeving wordt aan de decentrale overheden overgelaten. Zij kunnen hiervoor hun eigen afwegingen maken. De gemeente zal moeten bepalen op welke onderwerpen hieraan een eigen invulling wordt gegeven en hoe deze onderwerpen terug komen in de plannen. Gemeenten kunnen de regels uit de bruidsschat vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet aanpassen of laten vervallen. De verschillende onderdelen voor de bruidsschat worden tussen Q1 en Q4 2020 beschikbaar gesteld. In het implementatieplan 2.0 staat beschreven dat de raad in juni 2020 een omgevingsagenda vaststelt.

Hierin is de kennis, participatief opgesteld beleid en beschikbare informatie van inwoners en ondernemers verzameld. Met de omgevingsagenda agendeert de raad de belangrijke waarden, ambities/opgaven, thema’s en dillema’s, die we in het kader van de omgevingsvisie relevant vinden. Deze agenda vormt de basis voor het gesprek met buiten. Het is nu de planning om na de zomer van 2020 het participatietraject te starten en in het eerste kwartaal van 2021 de omgevingsvisie aan te bieden aan de gemeenteraad. Met de ketenpartners (en de samenleving) gaat de gemeente aan de slag om te bepalen op welke thema’s en opgaven de focus moet liggen. Project Veranderopgave In onderstaande tabel is de beoogde planning van het project veranderopgave afgezet tegen de aangepaste planning volgens implementatieplan 2.0 Omgevingswet 2020. Met kleuren hebben wij de stand van zaken beschreven. Groen is ‘volgens planning’. Oranje is ‘een start is gemaakt, maar nog niet afgerond’. Rood is ‘nog niet gestart’. De gemeente Halderberge gaat stapsgewijs een Dynamisch Ontwikkelplan vullen bij het project Veranderopgave (Implementatieplan 2.0 Omgevingswet, april 2020). De nieuwe mijlpalen behorend bij dit ontwikkelplan staan tevens beschreven in onderstaande tabel.

22

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Mijlpalen

Beoogde planning

Inzicht (verkennen) ▪ Foto Veranderopgave per deelproject huidige situatie en ontwikkelingen ▪ Verkenning/uitwerken rollen, strategieën en participatievormen ▪ Verkenning samenwerking met (keten)partners Bewustwording (verdiepen en vertalen)

Q1 2019

Gezamenlijk bouwen aan een cultuurontwikkelingsplan met o.a.: ▪ Gewenste bestuurlijke en ambtelijke cultuur met vertaling naar (gedrag)competenties en vaardigheden per doelgroep. ▪ Aanbod opleidingen, trainingen, workshops (per doelgroep) ▪ (onderdeel voor) Communicatieplan om o.a. kennis en (zelf)bewustwording uit te wisselen (ook met de samenleving) ▪ (onderdeel voor) Strategisch personeelsplan Gezamenlijk bouwen aan samenwerkingsplan met o.a.: ▪ Gewenste samenwerking en werkafspraken met (keten)partners ▪ Participatievormen inclusief gerichte inzet van deze vormen ▪ Participatieplan voor omgevingsvisie Ontwikkelen (doen) ▪ Gezamenlijk uitvoeren van het (opbouwend) cultuurontwikkelingsplan ▪ Stimuleren en uitnodigen door het gesprek met elkaar aan te gaan en ruimte te bieden om te experimenteren, te reflecteren en successen te verankeren (werkafspraken maken) ▪ Gezamenlijk uitvoeren van en verder bouwen aan het samenwerkings/participatieplan ▪ Voortzetten Dienstverlening en Zaakgericht Werken, waarbij rekening wordt gehouden met implementatie Omgevingswet

23

Q2 2019 en verder (parallel aan project instrumenten en DSO)

Stand van zaken

Aangepaste mijlpalen nieuwe planning

Q2 2020

▪

▪

▪ ▪

Q3 – Q4 2020

Q3 2019

Q1 2019 en verder (parallel aan project instrumenten en DSO)

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Q3 – Q4 2020

Q2 en doorlopend

De gewenste bestuurlijke en ambtelijke ambitie met betrekking tot cultuur en organisatie. Inzicht in doelgroepen/ vakgroepen (met focus op interne organisatie) Inzicht werkprocessen Plan van aanpak Veranderopgave

▪

Werkafspraken (incl. met ketenpartners

▪

Werkafspraken (incl. met ketenpartners

De verkenning is uitgevoerd, waaronder de geïntegreerde foto van de Omgevingswet inclusief het beleid van de veranderopgave. Uit de foto blijkt dat al veel zaken op de manier zijn geregeld waarop dat door de Omgevingswet is beoogd. Het creëren van bewustwording is met name gericht op de kennisoverdracht, zoals trainingen in De6 verband en diverse bijeenkomsten, ervaren en oefenen aan de hand van casussen en experimenten en eerste evaluaties participatietrajecten. De veranderopgave levert ook input aan het strategisch personeelsplan. Er is een communicatieframe gemaakt maar dit is nog niet uitgewerkt in een communicatieplan. Er is input gegeven voor het strategisch personeelsplan. Verder zijn de gewenste samenwerkingsafspraken met ketenpartners niet van de grond gekomen en zijn nu voorzien voor de tweede helft van 2020. Het doel is wel om met betrekking tot de veranderopgave dienstverlening en werkprocessen met alle ketenpartners afspraken te maken over de vormen van samenwerking om de integrale gebiedsontwikkeling te bevorderen en werkprocessen af te stemmen. De veranderopgave gaat intern door. Het is de keuze van de gemeente Halderberge om eerst intern de veranderopgave goed vorm te geven. Het gezamenlijk bouwen aan een participatieplan is intern gestart met een samenwerkingsplan begin 2019 maar verdere uitvoer is voorzien voor de tweede helft van 2020.

Project Digitaal Stelstel Omgevingswet (DSO) In onderstaande tabel is de beoogde planning van project DSO afgezet tegen de aangepaste planning volgens implementatieplan 2.0 Omgevingswet 2020. Met kleuren hebben wij de stand van zaken beschreven. Groen is ‘volgens planning’. Oranje is ‘een start is gemaakt, maar nog niet afgerond’. Rood is ‘nog niet gestart’. Het ijkmoment is februari 2020. Mijlpalen Bepalen van de gemeentelijke digitaliseringsopgave gekoppeld aan de Omgevingswet Verwerven van de benodigde functionaliteit voor het aansluiten op het DSO-LV Aansluiten op DSO-LV Praktijkproef koppeling DSO en Zaaksysteem Praktijkproef validatie omgevingsdocumenten tegen STTR (STandaard Toepasbare Regels) Praktijkproeven voor het aansluiten op DSO-LV Herijken/aanvullen digitaliseringsopgave Praktijkproef gebruikerstest DSO Viewer

Beoogde planning Q1/Q2 2019

De gemeente heeft haar eigen gemeentelijke Omgevingswetdigitaliseringsopgave

Stand van zaken

Q3/Q4 2019 Q1 2020 Q1 2020 Q2 2020

Q3 - Q4 2020 Q3 - Q4 2020 Q3 - Q4 2020

Q2 2020 Q2 2020 Q3 2020

Q3 - Q4 2020 Q3 - Q4 2020 Q3 - Q4 2020

Q4 2020

Q3 - Q4 2020

bepaald en ingevuld en een operationeel digitaal loket Invullen van de overige activiteiten in de digitaliseringsopgave gekoppeld aan de Omgevingswet (w.o. aanpassen andere

Q1 2021 e.v.

systemen op werken met/conform de Omgevingswet)

De opgaven heeft de gemeente Halderberge in beeld, maar de gemeente wacht af wat uit de pilots van de VNG komt. Pas zeer recent zijn de eerste softwareleveranciers met software gekomen. De gemeente Halderberge wil een bewuste keuze maken om te komen tot een leverancier die aansluit

24

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

bij Halderberge. Het landelijk aansluiten kon ten tijde van de interviews in februari 2020 nog niet. Ondertussen zijn de gerelateerde werkprocessen in het zaaksysteem gezet. Het doel in de vernieuwde planning (Implementatieplan 2.0 Omgevingswet, april 2020) is uiterlijk in Q3 2020 alle benodigde software in huis te hebben, zodat in Q4 geoefend kan worden met deze software. Inmiddels is bekend geworden dat zowel de praktijkproef koppeling DSO en Zaaksysteem en de aansluiting op het DSO LV in mei 2020 is gerealiseerd. Er is vertraging ontstaan, omdat een adequate projectleider ontbrak. Een nieuwe projectleider wordt geworven en de planning wordt daarop aangepast. Om doelmatig om te gaan met het beschikbare budget is in de stuurgroep een bewuste keuze gemaakt om het project DSO tijdelijk stil te zetten. De aansluiting op de DSO dient in samenwerking met medeoverheden tot stand te komen. Volgens het programmateam ligt de voorbereiding en invoering van de Omgevingswet op het eigen gewenste tempo. Of alle mijlpalen behaald worden is afhankelijk van de eigen voortgang en de oplevering en uitwerking van derden zoals de VNG, het ministerie en softwareleveranciers. Volgens het programmateam hoeft de gemeente Halderberge geen koploper te zijn. Ze volgen wat landelijk gebeurt. Formele verslagleggingen van de overleggen van het programmateam ontbreken.

Dit maakt de planning en monitoring informeel, waardoor sturing lastig wordt. 2.2.2 Feitelijke uitvoering rolverdeling In onderstaande tabel is de beoogde rolverdeling afgezet tegen de rolverdeling in de praktijk. Afwijkingen ten opzicht van het implementatieplan worden beschreven. Met kleuren hebben wij de stand van zaken beschreven. Groen is ‘zoals vooraf bedacht’. Rood is ‘afwijkend van vooraf bedachte rolverdeling’. Organisatie Stuurgroep

Beoogde rolverdeling Wethouders Ruimtelijke Ordening (bestuurlijk opdrachtgever) en Openbare Ruimte, de gemeentesecretaris, de ambtelijk opdrachtgever en de programmamanager. De stuurgroep informeert de Werkgroep raad

Werkgroep raad

25

Afwijking

Per raadsfractie maximaal 1 persoon zitting. De Werkgroep Raad denkt mee en kan adviseren over het proces en de inhoud van de Omgevingswet.

Onderzoek naar de invoering van de omgevingswet

Rolverdeling in de praktijk De stuurgroep geeft aan een agenda te hebben en verslagen van de verschillende bijeenkomsten. Tijdens de bijeenkomsten legt het programmateam keuzes weg en leggen ze besluiten voor. In de stuurgroep wordt de voortgang op de planning besproken en wordt gestuurd op basis van realistische en pragmatische argumenten hoe met de planning om te gaan. De stuurgroep geeft aan een doelmatige aanpak te hebben. In de stuurgroep wordt goed bijgestuurd als dat nodig is, met andere woorden afschalen of opschalen indien nodig. Bij de Werkgroep Raad zijn (anders dan beschreven in het Implementatieplan) ook de twee Wethouders en de programmamanager aangesloten. De Werkgroep Raad komt 5 / 6 keer per jaar bij elkaar en heeft een agenda met bijbehorende documentatie. Van de verschillende bijeenkomsten zijn verslagen. De voorzitter stelt met de ondersteuning van de programmanager de agenda op. De Werkgroep informeert de gehele raad over de voortgang.