04 Eindrapport - Onderwijshuisvesting Halderberge.pdf

Onderwijshuisvesting Rekenkamer Halderberge

onderwijshuisvesting | Eindrapport RekenkamerRekenkameronderzoek Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 1

Colofon: Datum: 5 december 2025 – eindrapport Rekenkamer Halderberge Lauryan Bakker, directeur lauryan@necker.nl

Onderzoekers: Robert Klaassen robert@necker.nl Kirsten Commijs kirsten@necker.nl Ruben Riemens ruben@necker.nl

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 2

Inhoudsopgave Colofon: ....................................................................................................................................................2 Bestuurlijke nota ...................................................................................................................................... 4 Onderzoek naar onderwijshuisvesting ........................................................................................................5 Kernbevindingen .......................................................................................................................................7 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................... 10 Reactie college van B&W .......................................................................................................................... 14 Nawoord rekenkamer .............................................................................................................................. 16 Nota van Bevindingen .............................................................................................................................. 18 1.

De kaders voor onderwijshuisvesting ................................................................................................ 19 1.1. De wettelijke kaders voor onderwijshuisvesting ......................................................................................... 19 1.2. Lokale kaders ............................................................................................................................................ 22 1.3. Reflectie op het Halderbergse beleidskader in relatie tot de wetswijziging ................................................ 30

2.

De uitvoeringspraktijk ..................................................................................................................... 33 2.1. Vertaling van het IHP naar het uitvoeringsprogramma ............................................................................... 33 2.2. Verdeling van rollen en verantwoordelijkheden .......................................................................................... 37 2.3. Monitoring en evaluatie van het onderwijshuisvestingsbeleid .................................................................... 39 2.4. Samenwerking en ervaringen uit de praktijk .............................................................................................. 40

3.

Betrokkenheid van de raad .............................................................................................................. 43 3.1 Besluitvorming door en informatievoorziening aan de gemeenteraad ........................................................ 43 3.2 Inzet raadsinstrumentarium en verdere rolneming door de gemeenteraad ................................................. 46

Bijlage 1.

Onderzoeksverantwoording ................................................................................................ 50

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 3

Bestuurlijke nota

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 4

Onderzoek naar onderwijshuisvesting Aanleiding De gemeente Halderberge is verantwoordelijk voor verschillende aspecten van het (basis)onderwijs, onder meer onderwijshuisvesting, de coördinatie van integrale kindcentra en achterstandenbeleid. De gemeente werkt daarbij intensief samen met schoolbesturen. In 2020 heeft de gemeente een Integraal Huisvestingsplan voor opvang- en onderwijshuisvesting opgesteld, waarin de verschillende verantwoordelijkheden tussen schoolbesturen en de gemeente zijn vastgelegd. In dit plan benoemt de gemeente diverse opgaven voor de onderwijshuisvesting in Halderberge, zoals het verduurzamen van scholen, nieuwbouw of renovatie van verouderde gebouwen en de bouw van kindcentra in de verschillende dorpen. Uit de consultatieworkshop met de gemeenteraad blijkt dat dit onderwerp veel belangstelling heeft bij de raadsleden. De raad is met name benieuwd naar de renovatie- en vervangingsopgave voor de onderwijshuisvesting en of er lessen geleerd kunnen worden uit de projecten omtrent onderwijshuisvesting in de afgelopen jaren. De rekenkamer Halderberge heeft daarom besloten om in 2025 onderzoek te doen naar het gemeentelijk beleid voor onderwijshuisvesting.

Afbakening en doelstelling Een rekenkameronderzoek naar dit onderwerp kan gericht zijn op verschillende elementen van het onderwijs in Halderberge, zoals leerlingenprognoses, inbreiding/uitbreiding met kinderdagopvang en buitenschoolse opvang, maar ook op de financiële middelen en de verbouw of nieuwbouw van onderwijslocaties. Vanuit de raad is er blijkens de consultatieworkshop met name belangstelling voor het ruimtelijke aspect van dit onderwerp. De rekenkamer vindt het voor de raad van belang dat daarnaast gekeken wordt naar de inhoudelijke kant: worden de beleidsdoelen anders dan ruimtelijke doelen voor onderwijshuisvesting ook bereikt? En welke lessen kunnen getrokken worden uit de ervaringen sinds de vaststelling van het IHP? De rekenkamer kiest er bij dit onderzoek daarom voor om niet alleen te kijken naar de inspanningen van de gemeente en schoolbesturen bij de (ver)bouw van onderwijslocaties, maar ook te kijken naar de uitvoering van het IHP en de mate waarin de doelen hierin zijn bereikt. De rekenkamer focust zich hierbij specifiek op onderwijshuisvesting en laat de inrichting van de kinderopvanglocaties die niet gecombineerd zijn met onderwijshuisvesting daarbij buiten beschouwing.

Vraagstelling De rekenkamer heeft de volgende centrale vraag geformuleerd: In hoeverre voert de gemeente Halderberge het onderwijshuisvestingsbeleid doeltreffend en doelmatig uit?

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 5

Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1) Welke wettelijke en lokale kaders zijn van toepassing op de onderwijshuisvesting in Halderberge? 2) Wat zijn de visie, doelen en ambities van de gemeente Halderberge op het gebied van onderwijshuisvesting? 3) Hoe verhoudt het onderwijshuisvestingsbeleid en de uitvoering hiervan zich tot de verwachte wetswijziging? 4) Op welke wijze wordt het onderwijshuisvestingsbeleid uitgevoerd? a) Hoe zijn de visie, doelen en ambities van de gemeente vertaald naar organisatie en uitvoeringsmaatregelen? b) Hoe zijn rollen en verantwoordelijkheden hierbij verdeeld tussen de gemeente, schoolbesturen en andere betrokken partners? c) Hoe wordt de voortgang van het onderwijshuisvestingsbeleid, specifiek het integraal huisvestingsplan 2021, gemonitord en geëvalueerd? 5) Hoe verloopt de samenwerking tussen de gemeente, de schoolbesturen en andere betrokken partners en welke ervaringen, wensen en verwachtingen hebben samenwerkingspartners hierbij? 6) Op welke wijze wordt aan de raad verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid? 7) Op welke wijze geeft de raad invulling aan de kaderstellende en controlerende rol? 8) Welke aanbevelingen zijn er op basis van dit onderzoek te doen ten aanzien van de realisatie van het beleid, de uitvoering hiervan en de onderlinge samenwerking?

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording, gevolgd door de kernbevindingen (die gelezen kan worden als managementsamenvatting) en de conclusies en aanbevelingen van de rekenkamer. Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen (PM). De nota van bevindingen bestaat uit drie hoofdstukken over achtereenvolgens het wettelijke en lokale (beleids)kader voor onderwijshuisvesting, de uitvoeringspraktijk en de betrokkenheid van de raad. De rekenkamer heeft in de bijlage een nadere onderzoeksverantwoording en een overzicht van geïnterviewde personen opgenomen.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 6

Kernbevindingen Hieronder geeft de rekenkamer de belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek weer. Hiermee beantwoordt de rekenkamer de deelvragen. De kernbevindingen kunnen samen met de conclusies en aanbevelingen gelezen worden als managementsamenvatting van dit rapport. 1. Welke wettelijke en lokale kaders zijn van toepassing op de onderwijshuisvesting in Halderberge? De gemeente Halderberge heeft een wettelijke zorgplicht voor passende huisvestingsvoorzieningen voor basisonderwijs en middelbaar onderwijs in de gemeente. De raad is wettelijk verplicht een onderwijshuisvestingsverordening vast te stellen. Het college dient jaarlijks een programma huisvestingsvoorzieningen en een bekostigingsplafond vast te stellen voor onderwijshuisvesting. Er bestaan daarnaast verschillende specifieke wettelijke eisen voor onderwijshuisvestingsvoorzieningen, zoals de minimale oppervlakte per leerling, leefomgevingsaspecten en klimaatdoelstellingen. 2. Wat zijn de visie, doelen en ambities van de gemeente Halderberge op het gebied van onderwijshuisvesting? De gemeente Halderberge kent drie kaderdocumenten voor onderwijshuisvesting: het visiedocument kindcentra, het integraal huisvestingsplan (IHP) en de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Deze voldoen aan het wettelijk kader.

Het IHP, dat de belangrijkste afspraken met schoolbesturen bevat, is daarbij het leidende document, waarbij de verordening als ‘vangnet’ geldt bij onduidelijkheden. In het IHP omschrijft de gemeente diverse ambities, zoals het realiseren van een kindcentrum in iedere wijk/kern en ambities op het gebied van duurzaamheid en gezondheid. Deze laatste ambities zijn geformuleerd als uitgangspunten – het IHP laat schoolbesturen en opvangorganisaties vrij om eigen keuzes te maken binnen de wettelijke kaders. 3. Hoe verhoudt het onderwijshuisvestingsbeleid en de uitvoering hiervan zich tot de verwachte wetswijziging? Bij de Tweede Kamer ligt momenteel het Wetsvoorstel planmatige en doelmatige aanpak onderwijshuisvesting voor. Met dit wetsvoorstel wordt het voor gemeenten verplicht om een IHP op te stellen. Gemeenten worden daarnaast verantwoordelijk voor renovatie. Schoolbesturen moeten volgens het wetsvoorstel een meerjarenonderhoudsplan gaan vaststellen en voorleggen aan de gemeente. Ook heft het wetsvoorstel het investeringsverbod in primair onderwijs op, waardoor schoolbesturen net als bij het voortgezet onderwijs ook zelf mogen investeren in exploitatie. De gemeente Halderberge voldoet op dit moment al grotendeels aan al deze vereisten.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 7

4. Op welke wijze wordt het onderwijshuisvestingsbeleid uitgevoerd? a. Hoe zijn de visie, doelen en ambities van de gemeente vertaald naar organisatie en uitvoeringsmaatregelen? b. Hoe zijn rollen en verantwoordelijkheden hierbij verdeeld tussen de gemeente, schoolbesturen en andere betrokken partners? c. Hoe wordt de voortgang van het onderwijshuisvestingsbeleid, specifiek het integraal huisvestingsplan 2021, gemonitord en geëvalueerd? Met het IHP als kader heeft de gemeente samen met de schoolbesturen diverse businesscases en projectopdrachten uitgewerkt voor de renovatie, verbouw en nieuwbouw van scholen. Voor projecten doen partijen een formele aanvraag bij de gemeente. Het college stelt de businesscase en bekostiging van projecten vast en verzoekt de gemeenteraad het benodigde krediet beschikbaar te stellen. De jaarlijkse financiële consequenties neemt het college op in de planning- en controlecyclus. Binnen de gemeente is een beleidsmedewerker onderwijshuisvesting ambtelijk verantwoordelijk voor de uitvoering van het IHP en richt een beleidsmedewerker onderwijs zich op de ontwikkeling van de kindcentra’s en het onderwijsachterstandenbeleid. Voor de diverse projecten wordt per project een projectorganisatie ingericht met een projectleider. Voor de ontwikkeling van de kindcentra huurde de gemeente aanvankelijk een coördinator kindcentra in.

Momenteel delen de scholen en de gemeente de coördinatie van deze ontwikkeling. De gemeente en de scholen overleggen periodiek over de voortgang van projecten op verschillende niveaus. Daarvoor is een uitgebreide overlegstructuur opgezet. De gemeente monitort de voortgang van het IHP op projectniveau, maar er is geen monitoringssysteem onderwijshuisvesting. Per kwartaal monitort de gemeente de voortgang van het IHP op projectniveau in de P&C-cyclus (zomernota, begroting, winternota, jaarrekening). Bij de herijking van het IHP vindt geen separate evaluatie plaats. 5. Hoe verloopt de samenwerking tussen de gemeente, de schoolbesturen en andere betrokken partners en welke ervaringen, wensen en verwachtingen hebben samenwerkingspartners hierbij? De gemeente en scholen hechten veel waarde aan de samenwerking op het gebied van onderwijshuisvesting. De samenwerkingspartners zijn tevreden over de nauwe contacten en weten elkaar te vinden wanneer dat nodig is. Tegelijkertijd lopen de samenwerkingspartners in de praktijk aan tegen diverse knelpunten, zoals de vraag wie wanneer precies verantwoordelijk is, het opvolgen van afspraken, maar ook de lange doorlooptijd en financiële knelpunten die gepaard gaan met veel projecten. 6.

Op welke wijze wordt aan de raad verantwoording afgelegd over het gevoerde beleid? De gemeenteraad heeft het Integraal Huisvestingsplan en de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs vastgesteld. Verder heeft de raad op diverse momenten specifieke besluiten genomen over

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 8

investeringen in bepaalde scholen. Het college heeft de raad in de afgelopen periode op verschillende momenten geïnformeerd over de voortgang van specifieke verbouw- en nieuwbouwprojecten voor onderwijshuisvesting, zowel in de reguliere P&C-cyclus als aanvullend door middel van raadsinformatiebrieven. De informatievoorziening is er vooral op gericht om de raad in kennis te stellen van de (financiële) voortgang van projecten en minder op de voortgang van het IHP als geheel. 7. Op welke wijze geeft de raad invulling aan de kaderstellende en controlerende rol? De gemeenteraad heeft in de afgelopen periode op het onderwerp onderwijshuisvesting beperkt gebruik gemaakt van het raadsinstrumentarium. Uit het gesprek met de raad komt naar voren dat de raad het onderwerp onderwijshuisvesting heel belangrijk vindt, maar worstelt met de eigen rol bij dit onderwerp. Dat geldt zowel voor de kaderstellende rol (bij besluiten die raken aan onderwijshuisvesting), voor de controlerende rol (in relatie tot de informatievoorziening door het college) en de volksvertegenwoordigende rol (in relatie tot inwoners en de scholen).

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 9

Conclusies en aanbevelingen Conclusies 1. Goede onderwijshuisvesting is zowel bestuurlijk als ambtelijk een belangrijke prioriteit voor de gemeente Halderberge. De gemeente Halderberge heeft onderwijshuisvesting al lange tijd in het vizier. Vanaf 2012 wordt gesproken van een ‘integraal huisvestingsplan’ (IHP) en beleid voor onderwijshuisvesting gaat al verder terug. In 2021 is de meest recente versie van het IHP vastgesteld en de gemeente wil deze op korte termijn herzien. Daarmee liep en loopt de gemeente voor op de wetswijziging die een IHP verplicht stelt. Doordat de gemeente al meer dan 10 jaar een integraal plan voor de onderwijshuisvesting heeft, heeft de gemeente een instrument in handen om grip te houden op het dossier en in samenwerking met de scholen inhoudelijke keuzes te kunnen maken over (de kwaliteit van de) onderwijshuisvesting.

2. Doordat de praktijk van onderwijshuisvesting weerbarstig is, heeft de gemeente beperkte grip op de uitvoering van het IHP. De afspraken, plannen en doelen uit het IHP kunnen in de praktijk niet altijd worden waargemaakt. De uitvoeringspraktijk is namelijk weerbarstig. Veranderende marktomstandigheden, vertragingen in de doorlooptijd en wisselingen van bestuurders en andere betrokkenen maken dat projecten niet altijd gerealiseerd kunnen worden zoals ze in het IHP zijn beschreven. De gemeente heeft in beperkte mate grip op bovengenoemde factoren. Gesprekspartners zien het IHP dan ook vooral als een richtpunt, waarbij de praktijk soms vraagt om meer flexibiliteit. Het realiseren en behouden van kwalitatief goede scholen is het uiteindelijke einddoel en de belangrijkste ambitie in het IHP. Dat neemt niet weg dat afwijkingen van de oorspronkelijke planning en budgettering voor zowel de gemeente als de scholen ongewenst zijn.

3. Hoewel de rolverdeling tussen de gemeente en scholen op papier duidelijk geborgd lijkt, ontstaan in de praktijk knelpunten. In onderwijshuisvestingsprojecten is een goede samenwerking en duidelijke rolverdeling tussen de betrokken school of scholen en de gemeente van groot belang. Door de weerbarstige praktijk lukt het niet altijd om de gemaakte afspraken uit het IHP na te komen. Dit heeft zowel gevolgen voor de gemeente als voor de scholen. Ook daarom is het van belang om per project strakke afspraken te maken en deze duidelijk vast te leggen. Dit lukt echter niet altijd. Tijdens projecten ontstaat soms onduidelijkheid over de gemaakte afspraken en blijkt dat het voor zowel de scholen als de gemeente lastig is om elkaar aan de gemaakte afspraken te houden. De onduidelijkheid ontstaat bijvoorbeeld over communicatie naar externen, maar ook over de precieze afspraken tussen de verschillende eindgebruikers van het gebouw.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 10

4. De gemeenteraad wordt vooral op projectniveau geïnformeerd, maar wordt beperkt geïnformeerd over de voortgang van de uitvoering van het IHP als geheel. De gemeenteraad van Halderberge heeft het IHP vastgesteld als kader, maar het college informeert de raad beperkt over de voortgang van het IHP als geheel. De raad ontvangt voornamelijk informatie op projectniveau over lopende (bouw)projecten. Deze informatie wordt echter zelden geplaatst binnen de kaders van het IHP. In de P&C-cyclus wordt verantwoording afgelegd over de uitgevoerde huisvestingsprojecten, maar die verantwoording wordt niet gekoppeld aan het IHP. Hierdoor is het voor de raad lastig om de verantwoording van het college te toetsen aan de kaders die door de raad zijn vastgesteld. 5. De raad worstelt met de invulling van zijn eigen rol. De gemeenteraad van Halderberge hecht veel waarde aan goede onderwijshuisvesting, maar worstelt met de eigen rolinvulling als het gaat om dit onderwerp. Raadsleden ervaren beperkte mogelijkheden om kaders te stellen bij besluiten over onderwijshuisvesting, zoals het vaststellen van kredieten. De raad is zich bewust van de wettelijke verantwoordelijkheid om als gemeente te voorzien in goede onderwijshuisvesting en van de kwaliteitsstandaarden die de raad daarbij nastreeft.

Ook bij de controlerende rol ontstaat een knelpunt: doordat informatie uit het college zelden in het kader van het IHP wordt geplaatst, is het voor de raad lastig om te toetsen in hoeverre het kader is gevolgd en in hoeverre hiervan is afgeweken. Tot slot worstelen raadsleden met hun volksvertegenwoordigende rol. Raadsleden zijn geworteld in de samenleving van Halderberge en geven aan dat zij met enige regelmaat vragen krijgen van inwoners over onderwijshuisvesting. Dat zijn vragen die zij niet altijd kunnen beantwoorden. Ook weten raads- en commissieleden niet altijd hoe zij zich moeten verhouden tot de scholen, omdat het college/de organisatie ook met de scholen in gesprek is.

Aanbevelingen 1. Verzoek het college om periodiek een integraal voortgangsoverzicht aan te bieden aan de raad en daarbij het IHP als kader te gebruiken. Het college informeert de gemeenteraad nu in beperkte mate over de integrale voortgang van het IHP. De raad ontvangt regelmatig raadsinformatiebrieven over huisvestingsprojecten, maar hierin ontbreekt vaak de koppeling aan het IHP. Ook in de documenten van de P&C-cyclus verantwoordt het college maar beperkt de inzet vanuit het IHP als kader. Dit maakt het voor de raad lastig om te toetsen aan de door de raad gestelde kaders. Door zowel in de P&C-cyclus als in raadsinformatiebrieven duidelijker de link te leggen met het IHP, wordt de raad beter in staat gesteld om de controlerende rol in te vullen. Een andere manier om invulling te geven aan deze aanbeveling is om de vierde aanbeveling uit het IHP op te volgen en tweejaarlijks de zogenoemde factsheets te actualiseren. 2. Verzoek het college om een herziene verordening voorzieningen huisvesting onderwijs aan te bieden die in lijn ligt met de praktijk in Halderberge. In het IHP van Halderberge is opgenomen dat de afspraken in het IHP leidend zijn en dat de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs als vangnet geldt, waar alleen op wordt teruggevallen als de

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 11

afspraken in het IHP geen uitkomst bieden. Juist omdat de verordening als vangnet dient, is het belangrijk dat de afspraken en regels in de verordening recht doen aan de uitvoeringspraktijk. Uit dit rekenkameronderzoek blijkt onder andere dat de huisvestingsaanvraagtermijn van 1 februari niet wordt gehandhaafd en dat – mede hierdoor – het college geen bekostigingsplafond voor onderwijshuisvesting vaststelt. Daarmee wijkt de praktijksituatie dus af van wat in de verordening is vastgelegd. Dit kan leiden tot onwenselijke situaties en daarom is het belangrijk om het college te verzoeken om een herziene verordening aan de raad voor te leggen. Door de verordening beter aan te laten sluiten op de praktijk, wordt de vangnetfunctie van die verordening verder versterkt. 3. Verzoek het college om afspraken tussen de gemeente en de scholen in de uitvoeringsfase strakker vast te leggen Het IHP geldt als leidend kader voor de afspraken tussen de scholen en de gemeente op het gebied van huisvesting. Het is echter belangrijk om te erkennen dat de uitvoeringspraktijk weerbarstig is en zich moeilijk laat voorspellen. De bouwfase wordt gekenmerkt door verschillende onzekerheden die ten tijde van het opstellen van het IHP moeilijk voorspelbaar zijn.

Als er geen duidelijk vastgelegde afspraken zijn gemaakt over hoe de scholen en de gemeente hiermee omgaan, kan er frictie ontstaan tussen de scholen en gemeente. Het verdient dus de aanbeveling om heldere afspraken te maken met de scholen over de uitvoeringsfase en om de mogelijke onzekerheden die hierbij komen kijken schriftelijk vast te leggen. Dit gaat in ieder geval over onderwerpen als:    

De rol- en taakverdeling in de uitvoeringsfase van een project, met name waar dit niet in de businesscase is vastgelegd; Hoe wordt omgegaan met tussentijdse wijzigingen in een project ten opzichte van wat in het IHP is opgesteld, bijvoorbeeld bij groeibewegingen in leerlingenaantallen; De samenwerking tussen verschillende gebruikers van een kindcentrum, zowel tijdens de bouwfase (wanneer er sprake is van tijdelijke huisvesting) als na oplevering; Wie op welke momenten de communicatie naar externen toe verzorgt. Dit kan bijvoorbeeld in een communicatieplan worden vastgelegd.

4. Zet als raad in op een rolvaste invulling van de kaderstellende, controlerende, en volksvertegenwoordigende taak. Om als raad de drie rollen goed in te kunnen vullen, geldt een goede informatievoorziening als basisvoorwaarde. Een goede informatievoorziening betekent echter niet dat het college uitvoeringsinformatie tot achter de komma met de raad deelt. Het gaat er vooral om dat het college de aangeboden informatie duidelijk in de context van het kader (het IHP) plaatst. Bij het vaststellen van kredieten voor projecten wordt de raad gevraagd om aanvullende financiële kaders vast te stellen. Op deze momenten is het van belang om als raad de financiële kaders naast de inhoudelijke kaders te kunnen leggen. Bij het invullen van de controlerende rol staat de vraag centraal of de uitvoering loopt volgens de gestelde inhoudelijke en financiële kaders. Als de raad hier vraagtekens bij plaatst, is het goed om als raad ook gebruik te maken van het raadsinstrumentarium. Met name schriftelijke of technische vragen zijn hier logische instrumenten voor. Deze instrumenten kunnen ook nuttig zijn om invulling te geven aan de volksvertegenwoordigende taak, door actuele ontwikkelingen of vragen/zorgen van inwoners bij het college te adresseren.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 12

5. Toets als raad bij de actualisatie van het IHP of: a. Het voorstel kloppende en complete informatie over de schoolgebouwen bevat; b. De raad de ambities en doelstellingen nog onderschrijft; c. Het voorstel voldoet aan de nieuwe wet. Het huidige IHP wordt eind 2025/begin 2026 geactualiseerd. Inhoudelijk blijft de strekking van het IHP hetzelfde: de actualisatie heeft met name betrekking op de kengetallen en de planning. Daarnaast wil de gemeente enkele nieuwe aandachtspunten verwerken in het IHP, met name met het oog op semipermanente huisvestingsoplossingen en de aansluiting van huisvesting op onderwijstypes. De rekenkamer beveelt aan om bij de vaststelling van het herziene IHP niet alleen na te gaan of het voorstel kloppende en complete informatie over de schoolgebouwen bevat, maar ook of de raad de ambities en doelstellingen die in het IHP zijn opgenomen nog steeds onderschrijft. Met het oog op de controlerende rol van de raad is het eveneens van belang om na te gaan of het herziene IHP voldoet aan de vereisten die de geplande Wet doelmatige aanpak onderwijshuisvesting voorschrijft.

Het gaat dan met name om drie aspecten: het toevoegen van een beschrijving van de functionaliteit van het gebouw in relatie tot de onderwijsvorm (1), de wijze waarop afstemming heeft plaatsgevonden met de meerjarenonderhoudsplannen van de scholen (2) en een explicietere doorkijk naar de voornemens voor het gebouw in de twaalf jaar nadat het IHP afloopt (3).

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 13

Reactie college van B&W Geachte leden van de Rekenkamer, Met belangstelling hebben wij kennisgenomen van het rekenkameronderzoek naar het onderwijshuisvestingsbeleid binnen onze gemeente. Wij danken u voor de zorgvuldige analyse en de waardevolle aanbevelingen die bijdragen aan de verdere professionalisering van dit beleidsterrein. Wij onderschrijven het belang van een doeltreffende en doelmatige uitvoering van het Integraal Huisvestingsplan. Tegelijkertijd erkennen wij dat de uitvoering complex is, mede door stijgende bouwkosten, personele wisselingen en de noodzaak tot nauwe samenwerking met externe partners. De constatering dat het IHP als afsprakenkader functioneert en dat de verordening als vangnet dient, sluit aan bij onze werkwijze. De aanbeveling om de monitoring en evaluatie van het Integraal Huisvestingsplan te versterken nemen wij ter harte. Wij streven ernaar de gemeenteraad voortaan regelmatiger en op meer gestructureerde wijze te informeren over de voortgang van afzonderlijke projecten en de realisatie van beleidsdoelen. Hiermee willen wij bijdragen aan transparantie en voorspelbaarheid in de uitvoering. Ook de bevindingen over de rol van de raad achten wij van grote waarde. Door het tijdig verstrekken van relevante informatie en het actief betrekken van de raad bij strategische keuzes willen wij de raad ondersteunen in haar kaderstellende en controlerende taak.

Op deze manier willen wij voorkomen dat er een zwaarder beroep wordt gedaan op het raadsinstrumentarium en bevorderen wij een proactieve en goed geïnformeerde besluitvorming. Ons college neemt het advies om een bekostigingsplafond vast te stellen over. In de praktijk kan het noodzakelijk zijn dit plafond bij te stellen wanneer beschikbare middelen niet toereikend zijn. Deze afweging zal door ons college worden gemaakt en leidt tot een besluit op maat. Wij zien geen aanleiding voor een bredere wijziging van de verordening. Wel zullen wij nadrukkelijker aansturen op het indienen van aanvragen vóór 1 februari, zodat een zo accuraat mogelijk bekostigingsplafond kan worden vastgesteld. Begin 2026 wordt een geactualiseerd Integraal Huisvestingsplan ter vaststelling aan de gemeenteraad voorgelegd. In deze geactualiseerde versie zijn de elementen opgenomen die voortvloeien uit de voorgenomen Wet doelmatige aanpak onderwijshuisvesting. Het huisvestingsplan biedt een vooruitblik op de geplande ontwikkelingen voor schoolgebouwen in de komende jaren. Bij de behandeling van het Integraal Huisvestingsplan zal ons college aan de raad vragen om opdracht te geven tot het actualiseren van de scenariokaarten en het toevoegen van een beschrijving van de functionaliteit van de schoolgebouwen in relatie tot de gehanteerde onderwijsvormen.

Tot slot willen wij benadrukken dat wij de samenwerking met schoolbesturen en andere partners als positief ervaren. Tegelijkertijd erkennen wij dat heldere afspraken en continuïteit in de uitvoering essentieel zijn. Wij blijven ons inzetten voor transparantie, voorspelbaarheid en gezamenlijke verantwoordelijkheid in het realiseren van toekomstbestendige onderwijshuisvesting.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 14

Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van de gemeente Halderberge, de secretaris,

de burgemeester,

Natacha van Eck

Anne Mulder

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 15

Nawoord rekenkamer De rekenkamer dankt het college hartelijk voor de positieve reactie op dit rapport. Het college onderschrijft de bevindingen en conclusies van de rekenkamer en ziet de aanbevelingen als waardevol. Ook geeft het college aan hoe het opvolging wil geven aan dit onderzoek. In dit nawoord wil de rekenkamer kort ingaan op de bestuurlijke reactie. Het college geeft aan de raad regelmatiger en gestructureerder te willen informeren over de voortgang van afzonderlijke projecten en de realisatie van beleidsdoelen. De rekenkamer ziet dit als een passend voornemen in reactie op de aanbevelingen en geeft de raad mee om concrete afspraken te maken over frequentie en aanleiding tot informeren. De rekenkamer benadrukt ook dat het van belang is dat de informatie expliciet is gelinkt aan de kaders in het Integraal Huisvestingsplan. Op die manier kan de raad de informatie ook toetsen aan de kaders die de raad heeft gesteld en daarnaast draagt het bij aan de structuur van de informatie die het college verzorgt. Het is aan de raad om wanneer nodig ook gebruik te maken van het raadsinstrumentarium om het inzicht daarover te vergroten. Het college gaat niet expliciet in op de derde aanbeveling over heldere afspraken met samenwerkingspartners. Wel geeft het college aan het Integraal Huisvestingsplan als afsprakenkader te zien.

De kern van de aanbeveling richt zich er juist op dat het Integraal Huisvestingsplan daar bij tussentijdse wijzigingen niet altijd in kan voorzien. Om die reden roept de rekenkamer in de aanbeveling op om – naast het IHP - heldere afspraken vast te leggen over rol- en taakverdeling, communicatie en samenwerking, in het bijzonder bij tussentijdse wijzigingen. De rekenkamer heeft in de aanbevelingen de vinger gelegd bij de vangnetfunctie van de verordening huisvesting onderwijs. Wanneer de praktijksituatie anders is dan in die verordening vastgelegd, kan dit tot ongewenste uitkomsten leiden. Het college geeft aan de aanbeveling met betrekking tot het bekostigingsplafond over te nemen, maar wel ruimte te willen laten voor een afgewogen besluit op maat. Het college ziet geen aanleiding voor een bredere herziening van de verordening. Voor de rekenkamer is vooral van belang dat er duidelijkheid is over de afspraken hierover, zodat de vangnetfunctie van de verordening geborgd is. In 2026 zal het college de raad een voorstel doen voor een geactualiseerd Integraal Huisvestingsplan. Het college wil daarin de aandachtspunten meenemen die uit de wetswijziging en uit dit rekenkameronderzoek naar voren komen.

De rekenkamer ziet de raadsbehandeling van het nieuwe Integraal Huisvestingsplan met belangstelling tegemoet en hoopt met dit onderzoek handvatten te geven aan de raad om dit plan te kunnen toetsen. De rekenkamer hoopt dat dit rapport een bijdrage zal leveren aan het inzicht van de gemeenteraad in onderwijshuisvesting in Halderberge en de raad handvatten biedt om de eigen rol te versterken. Ook hoopt de rekenkamer dat het rapport bijdraagt aan de samenwerking tussen de gemeente, onderwijs en andere partners.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 16

Tot slot wil de rekenkamer in het bijzonder de vertegenwoordigers van de onderwijsbesturen danken voor hun openheid en de bereidheid met ons in gesprek te gaan. Wij kijken uit naar de raadsbehandeling van dit rapport.

Lauryan Bakker Directeur Rekenkamer Halderberge

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 17

Nota van Bevindingen

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 18

1. De kaders voor onderwijshuisvesting In dit hoofdstuk schetst de rekenkamer de wettelijke kaders met betrekking tot onderwijshuisvesting en daarmee de context waarin gemeenten moeten handelen. Vervolgens licht de rekenkamer de visie, doelen en ambities van de gemeente Halderberge op het gebied van onderwijshuisvesting toe en reflecteert de rekenkamer op hoe dit beleidskader zich verhoudt tot de verwachte wetswijziging. Hiermee beantwoordt de rekenkamer de volgende deelvragen: 1. Welke wettelijke en lokale kaders zijn van toepassing op de onderwijshuisvesting in Halderberge? 2. Wat zijn de visie, doelen en ambities van de gemeente Halderberge op het gebied van onderwijshuisvesting? 3. Hoe verhoudt het onderwijshuisvestingsbeleid en de uitvoering hiervan zich tot de verwachte wetswijziging?

1.1. De wettelijke kaders voor onderwijshuisvesting Kernbevinding: de gemeente Halderberge heeft een wettelijke zorgplicht voor passende huisvestingsvoorzieningen voor basisonderwijs en middelbaar onderwijs in de gemeente. De raad is wettelijk verplicht een onderwijshuisvestingsverordening vast te stellen. Het college dient jaarlijks een programma huisvestingsvoorzieningen en een bekostigingsplafond vast te stellen voor onderwijshuisvesting. Er bestaan daarnaast verschillende specifieke wettelijke eisen voor onderwijshuisvestingsvoorzieningen, zoals de minimale oppervlakte per leerling, leefomgevingsaspecten en klimaatdoelstellingen. Gemeenten hebben een zorgplicht voor de huisvestingsvoorzieningen van scholen op het grondgebied van de gemeente Gemeenten zijn wettelijk verplicht om te zorgen voor passende huisvestingsvoorzieningen voor scholen op het grondgebied van de gemeente. Dit geldt voor zowel basisscholen (o.b.v. artikel 91 van de Wet op het primair onderwijs) als voor middelbare scholen (o.b.v. artikel 6.1 van de wet op het voorgezet onderwijs). Het gaat hierbij om een resultaatverplichting om in passend en voldoende aanbod te voorzien. De verantwoordelijkheid beperkt zich tot scholen binnen de gemeentegrenzen. Het is hierbij niet relevant uit welke gemeente de leerlingen van de school (voornamelijk) komen.

Ook als de leerlingen in meerderheid uit een andere gemeente komen, verschuift deze verantwoordelijkheid niet.

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 19

De gemeenteraad en het college hebben een gedeelde verantwoordelijkheid bij het voorzien in onderwijshuisvesting De zorgplicht is een gedeelde verantwoordelijkheid van raad en college. De raad is wettelijk verplicht om een onderwijshuisvestingsverordening vast te stellen.12 Via deze verordening3 stelt de raad kaders met betrekking tot onder andere de oppervlakte van schoolgebouwen, de prognosecriteria om de noodzaak van nieuwe huisvesting te kunnen bepalen en normen aan de hand waarvan het college de bedragen vaststelt voor huisvestingsvoorzieningen. Daarnaast komt de raad het algemene budgetrecht toe. De uitgaven voor de uitvoering van de zorgplicht voor onderwijshuisvesting zijn echter verplichte uitgaven van de gemeente op basis van artikel 193, sub c, van de Gemeentewet. De gemeenteraad moet deze uitgaven dus opnemen in de begroting en zorgen dat hier voldoende middelen voor zijn. Het college moet jaarlijks twee zaken vaststellen in het kader van onderwijshuisvesting, die beide hun grondslag vinden in de onderwijshuisvestingsverordening: 



Het programma huisvestingsvoorzieningen: hierin neemt het college de huisvestingsvoorzieningen op die in het volgende jaar voor bekostiging in aanmerking komen. Schoolbesturen kunnen bij het college een aanvraag indienen om een voorziening op te laten nemen in het programma. Het college moet de aanvraag toewijzen indien deze tijdig is ingediend en aan de wettelijke eisen voldoet. Het bekostigingsplafond: het college stelt een bekostigingsplafond vast waarmee ‘redelijkerwijs’ voorzien wordt in de huisvesting van scholen.

Eisen aan onderwijshuisvestingsvoorzieningen vloeien voort uit algemene wetgeving, maar komen niet altijd overeen met andere richtlijnen en maatschappelijke verwachtingen De gemeente moet zorgdragen voor het voorzien ‘in voldoende aanbod van onderwijshuisvestingsvoorzieningen van een redelijk niveau’.4 Over wat een redelijk niveau is, bestaat onduidelijkheid. Dit komt met name doordat wettelijke minimumeisen niet altijd overeenkomen met richtlijnen en maatschappelijke verwachtingen.5 De wettelijke minimumeisen zijn niet opgenomen in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op het voortgezet onderwijs. De eisen die bestaan, vloeien voort uit algemene wetgeving, uitvoeringsbesluiten, en richtlijnen.6 Denk hierbij aan een uitvoeringsbesluit over de minimale oppervlakte per leerling,7 de arbeidsomstandighedenwet, en verschillende besluiten die voortvloeien uit de omgevingswet, zoals het Besluit kwaliteit leefomgeving

1 Wet voortgezet onderwijs 2020, artikel 6.12. (2025, 1 augustus. Geraadpleegd via

https://wetten.overheid.nl/BWBR0044212/2025-08-01 2 Wet op het primair onderwijs, artikel 102. (2025, 1 augustus). Geraadpleegd via https://wetten.overheid.nl/BWBR0003420/2025-08-01 3 Gemeente Halderberge. (2022, 10 juni). Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Geraadpleegd via https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR677598 4 Andersson Elffers Felix. (2023, 20 december). Eisen aan onderwijshuisvesting. Geraadpleegd via https://open.overheid.nl/documenten/dpc-8f6f173df8abdf05e62440639ee883718d93ceb7/pdf 5 ibid 6 ibid 7 Uitvoeringsbesluit voorzieningen in de huisvesting PO/VO. (2022, 1 augustus). Geraadpleegd via https://wetten.overheid.nl/BWBR0008562/2022-08-01

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 20

en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Naast deze wettelijke eisen bestaan echter ook wettelijke doelstellingen en richtlijnen. Een voorbeeld hiervan is de verplichting die de Klimaatwet stelt aan Nederland om in 2040 klimaatneutraal te zijn. De bouwwetgeving voor scholen stelt echter niet dat scholen energieneutraal (ENG) moeten worden gebouwd, maar slechts bijna-energieneutraal (BENG).8 De gemeente ontvangt via de algemene uitkering van het gemeentefonds middelen ten behoeve van de zorgplicht voor onderwijshuisvesting, maar dit is niet kostendekkend. De uitgaven voor de uitvoering van de zorgplicht voor onderwijshuisvesting zijn zoals eerder geschreven dus verplichte uitgaven voor gemeenten. Een deel van de algemene uitkering voor gemeenten uit het Gemeentefonds is bestemd voor de uitvoering van de zorgplicht voor onderwijshuisvesting. Dit deel van de uitkering is mede afhankelijk van het aantal leerlingen dat in de gemeente naar een onderwijsinstelling gaat. Doordat dit bedrag onderdeel is van de algemene uitkering is het vrij besteedbaar. Mede door de stijgende bouwkosten, staat het echter niet in verhouding tot de kosten die gemeenten moeten maken, zo betogen de VNG, de PO-raad en de VO-raad.9 In verschillende gemeenten leidde de zorgplicht mede hierdoor tot zorgen over de financiën.

De minister heeft echter aangegeven niet van plan te zijn extra middelen vrij te maken.10 Schoolbesturen zijn verantwoordelijk voor onderhoud en afstoting van de gebouwen. Waar de gemeente verantwoordelijk is voor nieuwbouw, vervanging, uitbereiding of het beschikbaar stellen van een bestaand gebouw, zijn de schoolbesturen verantwoordelijk voor onderhoud van de gebouwen en terreinen.11 12 Scholen bekostigen het onderhoud en aanpassingen aan het gebouw en aan het terrein, het energie- en watergebruik, de publiekrechtelijke heffingen, middelen (zoals meubilair) en administratie, beheer en bestuur.13 Wie er verantwoordelijk is voor renovatie, wordt niet in de wet gespecificeerd. Het is aan gemeenten en schoolbesturen samen om hier afspraken over te maken. Het afstoten van onderwijsgebouwen is een verantwoordelijkheid die bij de schoolbesturen ligt. 14

8 Andersson Elffers Felix. (2023, 20 december). Eisen aan onderwijshuisvesting. Geraadpleegd via

https://open.overheid.nl/documenten/dpc-8f6f173df8abdf05e62440639ee883718d93ceb7/pdf 9 VNG. (2023, 5 september). Open brief van PO-raad, VO-raad en VNG aan minister Paul. Geraadpleegd via https://vng.nl/sites/default/files/2023-09/20230905-brief-kabinet-open-brief-minister-marielle-paul.pdf 10 Binnenlands Bestuur. (2025, 10 februari). Kabinet weigert extra geld voor onderwijshuisvesting. Geraadpleegd via https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/bouwen-en-wonen/kabinet-weigert-extra-geld-vooronderwijshuisvesting 11 Wet op het primair onderwijs, artikel 106. (2025, 1 augustus). Geraadpleegd via https://wetten.overheid.nl/BWBR0003420/2025-08-01 12 Wet voortgezet onderwijs 2020, artikel 6.16. (2025, 1 augustus). Geraadpleegd via https://wetten.overheid.nl/BWBR0044212/2025-08-01 13 Ibid. 14 Rijksoverheid (2021, 23 november). Verantwoordelijkheid huisvesting scholen. Geraadpleegd via https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financieringonderwijs/documenten/publicaties/2021/11/23/verantwoordelijkheidsverdeling-huisvesting-scholen

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 21

1.2. Lokale kaders Kernbevinding: De gemeente Halderberge kent drie kaderdocumenten voor onderwijshuisvesting: het visiedocument kindcentra, het integraal huisvestingsplan (IHP) en de verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Deze voldoen aan het wettelijk kader. Het IHP, dat de belangrijkste afspraken met schoolbesturen bevat, is daarbij het leidende document, waarbij de verordening als ‘vangnet’ geldt bij onduidelijkheden. In het IHP omschrijft de gemeente diverse ambities, zoals het realiseren van een kindcentrum in iedere wijk/kern en ambities op het gebied van duurzaamheid en gezondheid. Deze laatste ambities zijn geformuleerd als uitgangspunten – het IHP laat schoolbesturen en opvangorganisaties vrij om eigen keuzes te maken binnen de wettelijke kaders. Inrichting van het lokaal beleidskader in Halderberge Het lokaal beleidskader rond onderwijshuisvesting in de gemeente Halderberge bevat drie belangrijke documenten. Naast het eerdergenoemde Integraal Huisvestingplan Halderberge (IHP), dat de basis vormt, zijn ook de Visie Kindcentra en de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Voor de gemeente Halderberge is het IHP het belangrijkste document: hierin zijn de uitgangspunten voor onderwijshuisvesting tot 2035 weergegeven. De gemeente Halderberge heeft ICSadviseurs de opdracht gegeven om dit plan in samenspraak met de betrokken partners te ontwikkelen.

Het IHP geldt als het daadwerkelijke afsprakenkader tussen de gemeente en de onderwijspartners. De afspraken die in het IHP zijn gemaakt, zijn leidend. In het IHP is opgenomen dat de verordening als vangnet geldt. In het huidige raadsprogramma15 en in het huidige collegewerkprogramma16 is de ambitie uitgesproken om de ontwikkeling van brede scholen verder door te zetten. Om daar nader vorm aan te geven, is in 2019 de Visie kindcentra opgesteld. In dit visiedocument heeft de gemeente samen met de betrokken partners, waaronder de schoolbesturen en de aanbieders van kinderopvang, de ambitie om kindcentra’s (KC’s) te realiseren vastgelegd. De Visie Kindcentra is in 2021 doorvertaald naar het IHP. Tot slot wordt in dit verband ook de Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs uitgelicht. In de verplichte huisvestingsverordening zijn onder andere de formele aanvraagregels opgenomen en de omschrijvingen per voorziening. Ook bevat de verordening normbedragen en indexatieregels. Per onderwijssoort wordt in beeld gebracht hoe het normbedrag is opgebouwd en op welke manier dat bedrag wordt geïndexeerd. Deze normbedragen zijn gebaseerd op schoolgebouwen die ‘sober en doelmatig’ zijn. Net als een groot deel van de andere gemeenten in Nederland, heeft de gemeente Halderberge de modelverordening van de VNG17 hiervoor als voorbeeld gebruikt.

15 Gemeente Halderberge. (2018). Raadsprogramma Samen Vooruit (2018 – 2022). 16 Gemeente Halderberge. (2022). Collegewerkprogramma 2022-2026. Geraadpleegd via

https://www.halderberge.nl/collegewerkprogramma-2022-2026 17 Vereniging Nederlandse Gemeenten. (2020). Modelverordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Geraadpleegd via https://vng.nl/publicaties/modelverordening-voorzieningen-huisvesting-onderwijs

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 22

Tabel 1: De belangrijkste beleidsstukken en hun functie.18

Beleidsstuk

Jaar

Vaststelling

Verordening

2022

Deze verordening is in de

Voorgaande versies •

Verordening

voorzieningen

raadsvergadering van 25 mei 2022

voorzieningen

huisvesting

door de gemeenteraad vastgesteld.

huisvesting onderwijs

19

onderwijs

2015 •

Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs 2010

Integraal

2021

Het IHP is in de raadsvergadering van

Huisvestingsplan

18 maart 2021 door de gemeenteraad

Halderberge20

vastgesteld.

•

Bouwen aan onderwijs (2005)21

•

Beschouwing integraal huisvestingsplan onderwijs 2012-2025 (2012)22

Visiedocument Kindcentra23

2019

In de raadsvergadering van 19

Geen

december 2019 heeft de raad besloten kennis te nemen van deze visie.

Met het Integraal Huisvestingsplan als afsprakenkader tussen de gemeente(raad) en de verschillende onderwijspartijen wil de gemeente grip houden op onderwijshuisvesting Het in 2021 vastgestelde Integraal Huisvestingsplan (IHP) van de gemeente Halderberge geldt als belangrijkste beleidsstuk voor het huisvestingsdomein: de geformuleerde maatregelen hieruit liggen na vaststelling door de raad voor de periode 2021-2025 vast. Voor de jaren daarna committeert de raad

18 De gemeente Halderberge kent ook een Beleidsnota Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (2024). Deze richt zich op de

gemeentelijke taken voor het tegengaan van achterstanden in het onderwijs. Omdat dit rekenkameronderzoek zich richt op onderwijshuisvesting, laat de rekenkamer deze beleidsnota verder buiten beschouwing. 19 Gemeente Halderberge. (2022, 10 juni). Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs. Geraadpleegd via https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR677598 20 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge. Geraadpleegd via https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP 21 Gemeente Halderberge. (2005). Bouwen aan onderwijs. 22 Gemeente Halderberge. (2012). Beschouwing integraal huisvestingsplan onderwijs 2012-2025: van plan naar realisatie. 23 Gemeente Halderberge. (2019, 12 november). Visiedocument Kindcentra. Geraadpleegd via https://gemeenteraad.halderberge.nl/Documenten/Visiedocument-Kindcentra.pdf

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 23

zich aan de inspanningsverplichting om ‘indien mogelijk en verantwoord’ (aanvullende) middelen beschikbaar te stellen. Het IHP bevat voor elke schoollocatie binnen de gemeente Halderberge het toekomstperspectief tot en met 2035. In dit plan en in de bijbehorende bijlagen staat voor elk schoolgebouw en elke school beschreven waar de knelpunten zitten op het gebied van kwaliteit en capaciteit en hoe en wanneer met renovatie of nieuwbouw wordt gestart. Zoals hiervoor uitgelegd, heeft de gemeente namelijk een zorgplicht ten opzichte van onderwijshuisvesting en is de gemeente verplicht om correcte aanvragen van scholen te financieren. Door in het IHP met scholen afspraken te maken over de huisvesting voor de komende periode, kan de gemeente de projecten spreiden en grip houden op de situatie. Het IHP is dus voornamelijk een afsprakenkader, waarin de huisvestingsverordening als ‘vangnet’ wordt omschreven.24 In het IHP is vastgelegd dat slechts op de verordening wordt teruggevallen indien het IHP geen uitkomst biedt. De gemeente Halderberge wil met het IHP verder invulling geven aan het realiseren van integrale kindcentra’s in schoolgebouwen Zoals eerder beschreven geldt naast het IHP, ook het visiedocument Kindcentra als belangrijk beleidsstuk op het gebied van onderwijshuisvesting.

Dit document is één van de inspiraties voor het IHP.25 In het raadsprogramma 2018-2022 sprak de coalitie de wens uit om de brede scholen in de kernen door te ontwikkelen tot integrale kindcentra (IKC).26 Deze wens is in 2019 uitgewerkt tot het Visiedocument Kindcentra in de gemeente Halderberge.27 In dit document worden vanuit de kernwaarden gelijkwaardigheid, verbinden, ruimte voor eigenheid en samen vier ambities geformuleerd:    

In iedere kern/wijk binnen de gemeente Halderberge is een thuisnabije passende leer–, speel- en ontwikkelplek ofwel Kindcentrum voor alle kinderen van 0-13 jaar; In ieder Kindcentrum is een doorgaande (ontwikkel)lijn op de verschillende ontwikkelingsgebieden met speciale aandacht voor de sociaal emotionele ontwikkeling en de lees- taalontwikkeling; Het Kindcentrum is de spil in de wijk. Er is sprake van een hoge ouder-en omgevingsbetrokkenheid bij het Kindcentrum; Ieder Kindcentrum biedt afgestemd op de behoeften in de wijk een passend arrangement dat is gericht op sport/cultuur en zorg voor alle kinderen van 0-13 en van 7.00 uur tot 18.30 uur.

Deze vier kernwaarden hebben ook doorwerking gekregen in het IHP. Concreet betekent dit dat de gemeente Halderberge bij scholen inzet op het realiseren van multifunctionele accommodaties, waarin naast scholen ook een kinderopvang en eventuele andere maatschappelijke functies zoals sport een plek vinden. In het IHP wordt uiting gegeven aan deze visie bij de plannen om van basisschool Uniek een

24 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge. p. 5. Geraadpleegd via

https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP 25 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge p. 9. Geraadpleegd via https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP 26 Gemeente Halderberge. (2018, 8 mei). Samen Vooruit! Raadsprogramma 2018-2022. p. 14 27 Gemeente Halderberge. (2019, 12 november). Visiedocument Kindcentra. Geraadpleegd via https://gemeenteraad.halderberge.nl/Documenten/Visiedocument-Kindcentra.pdf

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 24

integraal kindcentrum te maken.28 In MFA Futura met daarin de basisscholen TaLente en De Linde en voetbalvereniging SC Gastel is hier in 2017 al mee gestart.

Wat is een Integraal Kindcentrum? De gemeente Halderberge en de partners29 hebben afgesproken de volgende definitie te hanteren: “Een kindcentrum 0-13 jaar is een pedagogische voorziening die kinderen optimaal wil voorbereiden op de toekomst. Een toekomst waarin duurzaamheid, het tegengaan van ongelijkheid en het optimaal gebruiken van talenten van groot belang is. Het kindcentrum staat midden in de samenleving, het staat open voor àlle kinderen en ouders en het sluit aan bij leefpatronen van moderne gezinnen.”30 Om de ontwikkeling van kindcentra te duiden, maakt de gemeente gebruik van het Ontwikkelinstrument IKC van Sardes. Aan de hand van dit ontwikkelinstrument kunnen de betrokken partners (zoals de gemeente, schoolbesturen kinderopvangaanbieders, de bibliotheek en de GGD) samenwerken aan de verdere ontwikkeling van de KC’s en meten waar zij staan in die ontwikkeling.

Het IHP bevat een aantal uitgangspunten die betrekking hebben op de verdere uitwerking van onderwijshuisvesting Naast de ambitie om integrale kindcentra te realiseren, bevat het IHP een aantal andere uitgangspunten:31 

In de gemeente Halderberge wordt een doorgaande leerlijn van 0 tot 18 jaar aangeboden. Onderwijs en opvang kunnen plaatsvinden in de eigen kern of binnen de grenzen van de gemeente.



Bij nieuwbouw of renovatie van meerdere scholen in dezelfde kern is het mogelijk om te onderzoeken of clustering van voorzieningen in hetzelfde gebouw realiseerbaar is.



Niet bouwen voor leegstand: in de voorbereidingsfase wordt nadrukkelijk rekening gehouden met leerlingenaantallen en projecties voor de toekomst.

28 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge. p. 38. Geraadpleegd via

https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP 29 De partners zijn: Stichting Openbaar Basis Onderwijs (Primair Onderwijs), Borgesiusstichting (Primair onderwijs), Samenwerkingsverband Primair Onderwijs, Kober Kinderopvang, Stichting Spelen = Leren (Peuteropvang), Stichting Kinderopvang Oudenbosch, Stichting Kinderopvang Oud-Gastel, Kinderopvang Toverbosch, Bibliotheek VANnU, GGD/Jeugdgezondheidszorg (JGZ) 30 Gemeente Halderberge. (2019, 12 november). Visiedocument Kindcentra. Geraadpleegd via https://gemeenteraad.halderberge.nl/Documenten/Visiedocument-Kindcentra.pdf 31 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge. pp. 11-21. Geraadpleegd via https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 25



Onderwijs en opvang zijn gelijkwaardig: kinderopvang hoeft niet te wijken als onderwijs ruimtetekort heeft.

Als de school met een aanvraag bij de gemeente komt, zijn er vier scenario’s mogelijk. Deze scenario’s, nieuwbouw, renovatie, instandhouding en afstoting, worden in het IHP beschreven. In onderstaande tabel wordt van elk scenario een korte omschrijving gegeven. Ook wordt in de tabel weergegeven wie bij welk scenario verantwoordelijk is en welk budget beschikbaar wordt gesteld. Deze scenario’s worden in het IHP verder uitwerkt. De meeste aandacht is daarbij voor de scenario’s nieuwbouw en renovatie, omdat de betrokkenheid van de gemeente bij deze twee scenario’s het grootst is.32 In de praktijk is het zo dat het bouwheerschap bij nieuwbouw of renovatie zo veel mogelijk bij de schoolbesturen wordt gelegd, tenzij er voor de gemeente een goede reden is om dit zelf op te pakken. Dat is bijvoorbeeld het geval geweest bij nieuwbouw of renovatie die onderdeel uitmaakt van een breder herontwikkelingsplan. In zo’n geval kiest de gemeente Halderberge ervoor om het bouwheerschap zelf op te pakken. Naast de verantwoordelijkheid voor het bouwheerschap, zijn er ook andere verantwoordelijkheden te onderscheiden bij renovatie of nieuwbouw. Een voorbeeld hiervan is het behalen van de duurzaamheidsdoelstellingen. De verschillende verantwoordelijkheden worden per project verder uitgewerkt in een businesscase.

Het totstandkomingsproces van een businesscase zal verder worden toegelicht in paragraaf 2.1. Tabel 2: Mogelijke scenario’s voor onderwijsgebouwen.

Scenario

Verantwoor-

Budget

Omschrijving

delijkheid Nieuwbouw

Gemeente en

100% norm

schoolbestuur

nieuwbouw

•

Bij nieuwbouw wordt uitgegaan van een levensduur van 40 jaar;

•

De gemeente en de schoolbesturen zijn als mogelijke bouwheren samen verantwoordelijk voor het halen van duurzaamheidsdoelen.

Renovatie

Gemeente en

70% norm

schoolbestuur

nieuwbouw

•

Renovatie wordt gezien als een gelijkwaardig alternatief voor (vervangende) nieuwbouw;

•

Bij renovatie wordt gekeken naar verbeteringen in functionaliteit, levensduurverlenging en verduurzaming van het gebouw.

•

De scholen dragen bij in de kosten van de renovatie.

32 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge. pp. 16-19. Geraadpleegd via

https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 26

Instandhouding

Schoolbestuur

Vergoeding

•

De school zet de materiële

materiële

instandhoudingsvergoeding in om zo

instandhouding

een bestaand gebouw te behouden;

(Rijksoverheid)

•

De gemeente levert hier geen bijdrage aan.

Afstoting

Schoolbestuur

Niet van

•

toepassing

Een gebouw of terrein is overbodig geworden voor de school;

•

De school brengt het college schriftelijk op de hoogte.

De verantwoordelijkheid voor renovatie ligt in de gemeente Halderberge bij de gemeente en bij de schoolbesturen In het IHP is opgenomen dat de gemeente en de schoolbestuonren samen verantwoordelijk zijn voor nieuwbouw en renovatie. Als het gaat om nieuwbouw, dan wijkt de gemeente Halderberge in die zin af van wat in de Wet op het primair onderwijs en in de Wet voortgezet onderwijs is vastgelegd. Daarin staat dat het de gemeente is die verantwoordelijk is voor nieuwbouw. Eerder werd duidelijk dat in landelijke wetgeving niet is opgenomen wie verantwoordelijk is voor renovatie. In de gemeente Halderberge is afgesproken dat de gemeente en de schoolbesturen de verantwoordelijkheid voor renovatie samen dragen en dat dus per businesscase wordt gekeken wie bouwheer in kwestie is.33 Op het gebied van duurzaamheid en gezondheid laat het IHP schoolbesturen en opvangorganisaties vrij om zelf keuzes te maken Het IHP formuleert een aantal uitgangspunten op het gebied van duurzaamheid en gezondheid met betrekking tot schoolgebouwen. Hierbij geldt dat het IHP weinig harde regels oplegt, maar meer vrijheid bij de scholen neerlegt om binnen de nationale regelgeving zelf keuzes te maken.

Op het gebied van duurzaamheid geldt bijvoorbeeld dat de gemeente per project bekijkt hoe aan de wettelijke vereiste dat alle schoolgebouwen aan BENG (bijna-energieneutraal) voldoen kan worden voldaan of dat er zelfs ENG (energieneutraal) gebouwd kan worden. Verder onderschrijft het IHP het belang van bewegen en bewegingsruimte voor kinderen. Hierbij wordt uitgegaan van het wettelijke minimum van 3,5 m² buitenruimte per leerling. De gemeente laat het aan de scholen om de buitenruimte vorm te geven. Wel wordt in het IHP de ambitie uitgesproken om op alle school- en opvanglocaties minimaal te voldoen aan het kwaliteitsniveau Frisse Scholen klasse B (zie kader) en de vereisten die gelden voor

33 Gemeente Halderberge. (2021, 18 maart). Integraal Huisvestingsplan Halderberge. p. 16. Geraadpleegd via

https://gemeenteraad.halderberge.nl/Vergaderingen/Gemeenteraad/2021/18-maart/19:30/Integraal-Huisvestingsplan-opvangen-onderwijshuisvesting-IHP

Rekenkamer Halderberge | Onderzoek onderwijshuisvesting – eindrapport | 27

opvangvoorzieningen, zowel bij nieuw te realiseren voorzieningen, als bij renovatie en instandhouding.34 Frisse Scholen In opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ontwikkelde de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland een Programma van Eisen Frisse Scholen om opdrachtgevers te ondersteunen bij het realiseren ‘van energiezuinige, gezonde en comfortabele schoolgebouwen’.35 In een Frisse School is aandacht voor energie, luchtkwaliteit, temperatuur, licht en geluid. In het IHP van gemeente Halderberge wordt de ambitie uitgesproken om kwaliteitsniveau klasse b (goed) na te streven, en niet klasse c (voldoende) of klasse a (uitmuntend). Bij kwaliteitsniveau B geldt bijvoorbeeld dat temperatuur in het stookseizoen tussen 19 en 24°C moet liggen en in de zomer niet hoger ligt dan 26°C. De in het IHP opgenomen aanbevelingen over proces zijn door de gemeente opgevolgd, maar dat geldt niet voor de aanbevelingen over realisatie van projecten In aanvulling op de informatie die ICSadviseurs in het IHP in opdracht van de gemeente heeft gebundeld, doet ICSadviseurs in het IHP ook een aantal aanbevelingen aan de gemeente en de scholen. De eerste categorie aanbevelingen richt zich op het proces, de tweede op de realisatie van projecten. De tweede categorie aanbevelingen richt zich zoals eerder benoemd op de realisatie van projecten.