Feitenrapport RoyalHaskoningDHV

RAPPORT Feitenrapport Rekenkameronderzoek naar een nieuwe manier van afval scheiden Klant:

Click to enter "Client2"

Referentie: BJ6269-RHD-RP-003 Status:

S0/P01.01

Datum:

17 december 2024

Feitenrapport Rekenkameronderzoek naar de nieuwe manier van afval scheiden in de gemeente Haarlemmermeer

Projectgerelateerd HASKONINGDHV NEDERLAND B.V. Laan 1914 no.35 3818 EX Amersfoort Netherlands Mobility & Infrastructure

+31 88 348 20 00 T +31 33 463 36 52 F info@rhdhv.com E royalhaskoningdhv.com W

Titel document: Feitenrapport Sub titel: Rekenkameronderzoek naar een nieuwe manier van afval scheiden Referentie: BJ6269-RHD-RP-003 Uw kenmerk Status: S0/P01.01 Datum: 17 december 2024 Projectnummer: BJ6296 Auteur(s): Albert Bakker en Paul Mul

Gecontroleerd door: Paul Mul, Lea Priem Datum: 17 december 2024

Classificatie Projectgerelateerd

Behoudens andersluidende afspraken met de Opdrachtgever, mag niets uit dit document worden verveelvoudigd of openbaar gemaakt of worden gebruikt voor een ander doel dan waarvoor het document is vervaardigd. HaskoningDHV Nederland B.V. aanvaardt geen enkele verantwoordelijkheid of aansprakelijkheid voor dit document, anders dan jegens de Opdrachtgever. Let op: dit document bevat mogelijk persoonsgegevens van medewerkers van HaskoningDHV Nederland B.V.. Voordat publicatie plaatsvindt (of anderszins openbaarmaking), dient dit document te worden geanonimiseerd of dient toestemming te worden verkregen om dit document met persoonsgegevens te publiceren. Dit hoeft niet als wet- of regelgeving anonimiseren niet toestaat. 17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

ii

Projectgerelateerd

Inhoud Samenvatting: inleiding

1

Samenvatting: de hoofdbevindingen

2

Samenvatting: de hoofdconclusies

8

1

Inleiding

9

1.1

Een nieuwe manier van afval scheiden

9

1.2

Vraagstelling rekenkameronderzoek

11

1.3

Onderzoeksmethode

12

1.4

Vraagstelling rekenkameronderzoek

13

2

Regie, beleid en governance: Hoe is de gemeente Haarlemmermeer gekomen tot een keuze? 14

2.1

Overwogen vormen van afvalinzameling en –verwerking

14

2.2

Beoogde maatschappelijke en financiële effecten

15

2.3

Betrokkenheid inwoners bij de keuze van afval scheiden

17

2.4

Conclusie

19

3 Service naar de burger: Sluit de invulling van het gekozen afvalsysteem aan bij de wijze waarop inwoners met hun afval omgaan? 20 3.1

De invulling en uitrol van de nieuwe manier van afval scheiden

20

3.2

Betrokkenheid bij en communicatie in de uitrol van de gekozen inzamelsystematiek

21

3.3

De (eerste) ervaringen van inwoners met de nieuwe manier van afval scheiden

23

3.4

Ervaringen van inzamelaar Meerlanden met de nieuwe manier van afval scheiden

27

3.5

Conclusie

28

17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

iii

Projectgerelateerd

4

Kosten: Wat zijn de financiële baten en lasten van het nieuwe afval inzamelen?

4.1

Totaaloverzicht kosten en baten afvalbeheer

30

4.2

Inzameling en verwerking van grondstoffen

30

4.3

Inzameling en verwerking restafval

33

4.4

Geraamde vs. gerealiseerde kosten VANG

34

4.5

Benchmarking kosten afvalbeheer

36

4.6

Opbouw afvalstoffenheffing

38

4.7

Conclusie

39

5

Milieuprestaties: Wat zijn de verwachte effecten met betrekking tot afvalscheiding?

5.1

De scheidingsresultaten van Haarlemmermeer

41

5.2

De scheidingsresultaten in perspectief

43

5.3

Conclusie

44

Bijlagen

45

Totaaloverzicht kosten en baten afvalbeheer

1

17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

iv

30

41

Projectgerelateerd

Samenvatting: inleiding Een nieuwe manier van afval scheiden in Haarlemmermeer In 2016 is gestart met het proces om de inzameling van huishoudelijk afval in de gemeente Haarlemmermeer te veranderen. De hoofddoelstellingen hierbij waren om meer grondstoffen te kunnen inzamelen, de hoeveelheid restafval sterk terug te brengen en de afvalstoffenheffing voor inwoners te verlagen. Hierbij is gekozen voor een inzamelsysteem op basis van bronscheiding. In 2018 is het raadsbesluit voor de aanpak “Van Afval naar Grondstoffen” (VANG) genomen. Nadere inzichten en ontwikkelingen hebben in de jaren daarna geleid tot aanpassingen van de oorspronkelijke plannen. In april 2021 is gestart met de implementatie van VANG en inmiddels is het implementatieproces (vrijwel) afgerond. Achtergrond en doel rekenkameronderzoek Nu de realisatie van het project VANG vrijwel is afgerond, is dit aanleiding voor de rekenkamer om hier onderzoek naar te doen. De rekenkamer wil de raad inzicht geven of met de nieuwe manier van afval scheiden aan de belangrijkste voorwaarden voor een succesvol afvalbeleid is voldaan. Het nieuwe afvalsysteem vraagt wel wat van huishoudens: enerzijds de inspanning om afval aan de bron te scheiden (tijd) en anderzijds geld (een investering die via de afvalstoffenheffing wordt verrekend).

De hamvraag is dan ook hoe de kosten en de baten van het nieuwe afvalsysteem zich tot elkaar verhouden. Daarnaast leeft bij de rekenkamer de vraag of het nieuwe afvalsysteem met als uitgangspunt ‘afval scheiden bij de bron’ leidt tot het gewenste scheidingsgedrag bij inwoners en daarmee tot de beoogde milieu- en financiële resultaten. In dit feitenrapport staan vier hoofdvragen centraal: 1. Hoe is de gemeente Haarlemmermeer gekomen tot de keuze van afvalscheiding bij de bron? 2. Sluit de invulling van het gekozen afvalsysteem aan bij de wijze waarop inwoners met hun afval omgaan? 3. Wat zijn de financiële baten en lasten van het project VANG? 4. Wat zijn de (verwachte) milieueffecten van het nieuwe afvalsysteem? 17 december 2024

De vier hoofdvragen worden in deze rapportage beantwoord. Hierna volgt een samenvatting van de bevindingen en conclusies. De grootste aanpassingen in de nieuwe manier van afval scheiden De grootste aanpassingen die bij laagbouwwoningen met rolemmers (ca 42.500 huishoudens) zijn doorgevoerd zijn op hoofdlijnen: • de introductie van de tweewekelijkse aan huis inzameling van Plastic verpakkingen, Blik en Drinkpakken (PBD), • de mogelijkheid om het volume van de restafvalemmer zelf te kiezen, waarbij 80 liter de standaard is; • een verlaging van het aantal keren dat de restafvalemmer wordt geleegd van 26 naar 13 keer per jaar. • de mogelijkheid het volume van de rolemmer voor Groente-, Fruiten Tuinafval (GFT) zelf te kiezen. Daarnaast hebben inwoners in laagbouw binnen 300 meter een verzamelcontainer staan voor het wegbrengen van oud papier en karton (OPK) en glas. Bij hoogbouwwoningen (circa 9.200 huishoudens) waren de belangrijkste aanpassingen: • inpandige en bovengrondse containers voor restafval zijn vervangen door ondergrondse containers op een loopafstand van maximaal 100 meter vanaf de entree. • er is een gescheiden inzameling voor groente, fruit en etensresten (GFTe) geïntroduceerd met semi-ondergrondse containers op maximaal 50 meter loopafstand vanaf de entree.

• de brengvoorzieningen voor PBD-verpakkingen en oud papier en karton zijn ondergronds en dichterbij geplaatst op maximaal 100 meter van appartementen. De ondergrondse containers zijn toegankelijk met een pas. Hierdoor zijn ze niet door derden te gebruiken. Om een vermindering van het aanbod van restafval verder te stimuleren, zijn de inwerptrommels van de nieuuw restafvalcontainers geschikt gemaakt voor een kleine afvalzak (30 liter).

BJ6269-RHD-RP-003

1

Projectgerelateerd

Samenvatting: de hoofdbevindingen De hoofdvragen zijn verbonden aan vier thema’s: • Regie, beleid en governance; • Service naar inwoners; • Kostenprestaties; • Milieuprestaties. Hieronder beschrijven we de hoofdbevindingen en conclusies per thema. Deze thema’s zijn nader uitgewerkt in de hoofdstukken 2 tot en met 5. Per hoofdbevinding/conclusie geven we aan: • Welke onderzoeksvraag wordt beantwoord (zie 1.4 voor alle vragen); • De paragraaf in hoofdstuk 2 tot en met 5 waar meer info te vinden is. Thema 1: Regie, beleid en governance Binnen dit thema staat de vraag centraal hoe de gemeente Haarlemmermeer is gekomen tot de keuze van afvalscheiding bij de bron. Vanuit verschillende invalshoeken beantwoorden we hieronder deze vraag. 1.a Keuze voor toepassing breed pallet aan service- en tariefprikkels Er zijn verschillende vormen van afvalinzameling en -verwerking mogelijk. Het aantal combinaties waarmee een gemeente op de inzameling en afvalscheiding kan sturen, is daarbij groot. Op hoofdlijnen gaat het daarbij om prikkels op het aangeboden serviceniveau voor een afvalstroom en prijsprikkels (via de afvalstoffenheffing). Het serviceniveau kan variëren op verschillende manieren: • Bronscheiden (door inwoners) of nascheiden (door afvalverwerker); • Type inzamelmiddel: aan huis of verzamellocatie; • Inzamelfrequentie (bij aan huis inzameling); • Loopafstand (bij verzamellocaties).

Bij de nieuwe manier van afval scheiden in Haarlemmermeer worden de genoemde service- en prijsprikkels toegepast (zie ook het groene kader op de vorige pagina). Deze toegepaste strategie is daarmee in lijn met die van de best presterende gemeenten met betrekking tot scheidingsprestaties. Onderzoeksvraag 1a 17 december 2024

Meer info zie 2.1 en 2.2

1.b Waarde en kwaliteit als argumentatie voor bronscheiding De totstandkoming van het nieuwe afvalbeleid gaat terug naar 2016. In dat jaar is het Huishoudelijk Grondstoffenplan 2017-2021 door het college vastgesteld en is de keuze gemaakt voor bronscheiding (waarbij de raad op diverse manieren is meegenomen). Argumenten hiervoor waren: • De burger heeft aan de bron de keuze of hij iets waardeloos wegwerpt of iets waardevols teruggeeft; • Bronscheiding geeft een betere kwaliteit grondstoffen dan nascheiding. Daarbij was duidelijk dat nascheiding in de Nederlandse praktijk mindere resultaten liet zien met betrekking tot scheidings- en kostenprestaties. Onderzoeksvraag 1b

Meer info zie 2.1 en 2.2

1.c Inwoners zijn meegenomen via een participatietraject Om het ambitieniveau mogelijk te maken (zie conclusie 1.d), was duidelijk dat gekozen moest worden voor een nieuwe strategie waarin inwoners worden betrokken en uitgedaagd om hun oude scheidingsroutine te doorbreken. De strategie was om inwoners te faciliteren in bronscheiding met een systeem dat op draagvlak kan rekenen, zodat er een winwinsituatie zou ontstaan: • Inwoners worden uitgenodigd tot extra inzameling van grondstoffen; • Minder grondstoffen worden verspild door in te zetten op restafvalreductie en afvalpreventie; • Inwoners zijn blij dat zij actief en op een laagdrempelige manier hun steentje bij kunnen dragen aan een beter milieu; • De tevredenheid van inwoners over het serviceniveau neemt toe. Om inwoners actief te betrekken, is een participatietraject op basis van cocreatie met bewonerswerkgroepen opgezet. Samen met inzamelaar Meerlanden zijn vier inzamelproeven georganiseerd, elk met een eigen bewonerswerkgroep, informatieavonden en enquêtes. Op basis van de inzamelproeven zijn in 2018 verschillende varianten voor bronscheiding geformuleerd en aan de raad voorgelegd. Uiteindelijk heeft als gevolg van een onvoorziene en aanzienlijke stijging van de kosten in 2020 een aanpassing in de gekozen variant plaatsgevonden. BJ6269-RHD-RP-003

2

Projectgerelateerd De participatiegraad in de bewonerswerkgroepen was soms wel laag (3 tot 22 actieve werkgroepleden per proef). Ook is onduidelijk in hoeverre de proeven voldoende representatief waren voor verschillende doelgroepen inwoners in de gemeente. Op verzoek van de raad zijn in 2020 kaders ontwikkeld om voor specifieke doelgroepen meer maatwerkmogelijkheden te kunnen bieden (o.a. voor jonge gezinnen, grote huishoudens en medische indicaties). Onderzoeksvraag 1c

Meer info zie 2.3

1.d Beoogd effect m.b.t. restafvalreductie was niet realistisch Met de nieuwe manier van afval scheiden beoogde de gemeente het restafval terug te brengen naar 24 kg restafval per inwoner per jaar in 2021. Daarmee beoogde de gemeente tevens een verlaging van de afvalstoffenheffing met 50% te realiseren (uit startnotitie 2016). Verlaging van de afvalstoffenheffing was ook opgenomen in het collegeprogramma. Deze ambities lagen boven het niveau van de landelijke VANG-richtlijn voor gemeenten met een vergelijkbare mate van verstedelijking als Haarlemmermeer (105 kg/inw), de uitgangssituatie (ruim 200 kg/inw) en de best presterende vergelijkbare gemeenten. Het (gemiddelde) landelijk streven voor alle gemeenten van het landelijke VANG-programma was 100 kg restafval per inwoner per jaar in 2020. In latere (raads-)stukken uit 2018 en 2020 zijn wel de landelijke doelstellingen overgenomen. Onderzoeksvraag 1d

Meer info zie 2.2

1.e Nieuwe manier van scheiden is in lijn met het nationaal beleid De ambities van Haarlemmermeer om de hoeveelheid restafval te verminderen, passen binnen een circulaire economie en het nationaal afvalprogramma VANG – Van Afval Naar Grondstof. De strategie waarop het nieuwe inzamelsysteem is gebaseerd, heeft zich in andere vergelijkbare gemeenten bewezen en hiermee kan de doelstelling van 100 kg/inw restafval gerealiseerd worden. Het in 2016 geformuleerde ambitieniveau is echter niet haalbaar. Deze ambitie was gebaseerd op enkele best practices 17 december 2024

in Nederland die qua schaal en stedelijkheid niet vergelijkbaar waren met Haarlemmermeer. Het adagium ‘Als de beste het kan, waarom zouden wij dat dan niet ook doen?’ leek hierbij de overhand te hebben. De tijdgeest en de motivatie en vooruitstrevendheid lijkt een belangrijke rol te hebben gespeeld in het hoge ambitieniveau. Voor verdere restafvalreductie tot ver onder de 100 kg/inw en het vrijwel geheel (rest-)afvalloos worden in het kader van een circulaire economie zullen nog de nodige extra stappen gezet moeten worden. Deels zijn dit stappen waarop de gemeente zelf grip heeft (verder sleutelen aan service en financiële prikkels) en deels zijn dit stappen waarbij de gemeente afhankelijk is van (technologische) ontwikkelingen in de markt en keten. Onderzoeksvraag 1e

Meer info zie 2.2

Thema 2: Service naar inwoners Voor dit thema staat de vraag centraal in hoeverre het geïmplementeerde afvalsysteem aansluit bij de wensen en behoeftes van inwoners. 2.a Gekozen is voor een hoge service voor grondstoffen In het nieuwe afvalsysteem staat een hoog serviceniveau voor het aanbieden van waardevolle grondstofstromen en ontmoediging van het aanbieden van restafval centraal. Dit is als volgt nader ingevuld: Laagbouw: • Grondstoffen: de inzameling van waardevolle grondstoffen vindt bij laagbouw plaats via aan huis inzameling van Plastic verpakkingen, Blik en Drinkpakken (PBD) en Groente-, fruit- en tuinafval (GFTe). Ook zijn er brengparken in de wijk op maximale loopafstanden van 300 meter voor de inzameling van glas en papier en karton. • Restafval: hoger tarief afvalstoffenheffing bij een grotere rolemmer. Hoogbouw: • Grondstoffen: er is voor gekozen om op maximaal 100 meter van de entree brengvoorzieningen in te richten voor PBD, papier en karton en restafval. Brengcontainers voor GFTe staan op 50 meter loopafstand. BJ6269-RHD-RP-003

3

Projectgerelateerd •

Restafval: Met ondergrondse containers op maximaal 100 meter is de inzameling van restafval minder aantrekkelijk gemaakt dan voorheen (was inpandig bij meergezinswoningen van woningcorporaties), maar niet minder aantrekkelijk dan de inzameling van PBD. Onderzoeksvraag 2a

Meer info zie 1.1 en 3.1

2.b Nieuwe systemen zijn in de praktijk beproefd via inzamelproeven Het college besloot reeds in 2016 om inwoners samen met Meerlanden actief te betrekken bij de keuze voor de wijze van inzamelen van grondstoffen. Via een onderzoeksbureau is vervolgens een participatietraject opgezet waarin vier inzamelproeven zijn georganiseerd. Voor elke proef is een bewonerswerkgroep geformeerd. Ook zijn inwoners via enquêtes in de proefwijken geconsulteerd en zijn ze voor, tijdens en na de proef op de hoogte gehouden via diverse kanalen. Er lijkt bij de keuze voor de proefwijken met name te zijn gekeken naar het type inzamelsysteem. Zo stond de wijk Rijsenhout-Zuid model voor de 42.500 laagbouwhuishoudens in Haarlemmermeer die afval met rolemmers inzamelden. Onderzoeksvraag 2b

Meer info zie 2.3 en 3.2

2.c De helft van de inwoners vindt het nieuwe systeem een verbetering Uit het bewonerstevredenheidsonerzoek van Integron blijkt dat inwoners de afvalinzameling een 7 geven. Als onderdeel van dit rekenkameronderzoek is een bewonerspeiling gehouden om eerste ervaringen van inwoners met de nieuwe manier van afval scheiden op te halen. Dit is gedaan met korte straatinterviews. De hier gepresenteerde resultaten (met 173 respondenten) zijn daarop gebaseerd en geven een indicatie van de ervaringen: • Ongeveer de helft van de ondervraagden is het afval beter gaan scheiden en vindt de nieuwe manier van afval scheiden een verbetering. Voor deze groep sluit het nieuwe systeem aan op de wijze hoe ze met het afval omgaan. Een derde vond dat ze altijd al goed scheiden. • Ongeveer een derde vindt het nieuwe systeem geen verbetering. Dat geldt met name voor inwoners in hoogbouw: die hebben de overgang van inpandige containers naar ondergrondse containers als een achteruitgang ervaren, met name omdat ze daar geen groter afval in kwijt konden (wat ook niet hoort). 17 december 2024

•

•

Er is ook sprake van ontwijkgedrag: uit de peiling blijkt bijvoorbeeld dat sommige inwoners restafval naar buurgemeenten brengen en dat sommige geen afval scheiden, omdat ze het in gemeente Aalsmeer ook niet hoeven te scheiden. Circa 64% van de inwoners vindt dat het straatbeeld achteruit is gegaan door de implementatie van VANG Onderzoeksvraag 2c

Meer info zie 2.3 en 3.3

2.d Er is sprake van een aantal ongewenste neveneffecten Uit de opgehaalde ervaringen bij inwoners en Meerlanden blijkt dat er sprake is van een aantal ongewenste neveneffecten. De belangrijkste: • Bijplaatsingen: alhoewel het aantal bijplaatsingen minder lijkt te worden (gewenning), is er nog steeds sprake is van veel bijplaatsingen in de openbare ruimte. Dit leidt ook tot extra kosten (zie thema 3). Dit gedragsprobleem is slechts voor een deel te wijten aan het VANGproject: ook voor VANG was er al sprake van bijplaatsingen. • Ontwijkgedrag: Een aantal inwoners geeft in de bewonerspeiling ook argumenten aan dat ze niet of minder goed afval scheiden omdat inwoners in de buurgemeente (Aalsmeer) geen afval hoeven te scheiden. Dit argument wordt landelijk vaker gehoord. Ook blijkt dat er inwoners zijn die restafval in andere gemeenten weggooien. • Kwaliteit grondstoffen: chauffeurs hebben de indruk dat de kwaliteit (percentage vervuiling in een afvalstroom) van het GFTe en PBD na invoering van het nieuwe systeem is afgenomen. De afkeurcijfers die Meerlanden krijgt van haar verwerkers zijn op dit moment laag (6% voor GFTe en 2% voor PBD). De kwaliteit van grondstoffen verschilt sterk van wijk tot wijk volgens de chauffeurs.

• Irritatie richting inzamelaars: met name bij hoogbouw, waar restafval eerst inpandig werd ingezameld en nu via ondergrondse containers, geven chauffeurs en beladers aan te maken te hebben met meer irritatie van inwoners. Als oorzaken worden het lagere serviceniveau genoemd (grofvuil past niet in de ondergrondse container) en het niet direct verwijderen van bijplaatsingen (een voertuig die ondergrondse containers leegt kan deze niet meenemen, daarvoor moet een ander voertuig komen). Onderzoeksvraag 2c

Meer info zie 3.3 en 3.4

BJ6269-RHD-RP-003

4

Projectgerelateerd Thema 3: Kostenprestaties De oorspronkelijke ambitie was om de kosten van het afvalbeheer met 50% te reduceren met het nieuwe systeem. De investeringen in het nieuwe systeem moeten worden terugverdiend via opbrengsten van grondstoffen en lagere kosten voor de restafvalverwerking. De grote vraag is dan ook wat het financiële plaatje uiteindelijk is geworden van het nieuwe systeem. 3.a Netto leveren de ingezamelde grondstoffen geen baten op Een belangrijke gedachte of veronderstelling van een circulaire economie is dat herbruikbare grondstoffen geld opleveren en restafval verwerking geld kost. Voor de herbruikbare grondstofstromen PBD, oud papier en karton, glas en textiel is dit ook het geval. Voor enkele andere stromen, zoals GFT, is dit echter niet zo en kost de verwerking geld. Uit het onderzoek blijkt dat de drie waardevolle afvalstromen uit afvalscheiding, zijnde PBD, glas en oud papier & karton in totaal bijna € 2,2 miljoen opbrengen, bijna € 33 per huishouden. Het grootste deel is daarbij afkomstig uit vergoedingen voor de inzameling van PBD. De inzameling en verwerking van de waardevolle grondstoffen kost in totaliteit echter meer dan het opbrengt: de netto kosten zijn € 5,4 miljoen ofwel € 81 per huishouden en € 171 per ton grondstof in 2023.

Met name de inzamel- en verwerkingskosten van GFTe hebben hierin een groot aandeel (ruim driekwart van de kosten ofwel € 252 per ton GFTe). Tabel S1: Kosten (+) en Baten (-) inzameling en afvoer van grondstoffen. Het bedrag bij afvoer betreft het saldo marktprijs voor verwerking + eventuele UPV-vergoeding

Inzameling (in € x 1.000)

Afvoer (in € x 1.000)

TOTAAL (in € x 1.000)

GFTe

3.158

943

4.101

Glas

267

-184

83

Oud papier en karton

1.213

-463

750

PBD

2.037

-1.545

492

€ 6.675

€ -1.250

€ 5.425

Grondstof (2023)

TOTAAL

17 december 2024

Naast de inzamel- en verwerkingskosten zijn er ook de lasten in de vorm van verkeerd aanbiedgedrag door inwoners. De vervuiling in het GFTe die hiermee optreedt kost jaarlijks ca. € 150.000. Het verkeerd aanbieden van met name grofvuil in de vorm van bijplaatsingen kostte de gemeente Haarlemmermeer in 2023 bijna € 1 miljoen. Deze kosten waren er voor een groot deel ook al voor de implementatie van VANG. In totaal kost het verkeerd aanbieden van huishoudelijk afval door inwoners de gemeente Haarlemmermeer jaarlijks ruim € 17 per huishouden. Onderzoeksvraag 3a

Meer info zie 4.1

3.b Restafvalverwerking wordt steeds duurder Het verwerken van huishoudelijk restafval kost geld. Over het algemeen is de insteek van Nederlands overheidsbeleid om het verbranden van afval door verhogingen van belastingen en heffingen op CO2-emissies steeds duurder te maken. Het aandeel van heffingen op afvalverbranding in de totale verwerkingskosten neemt toe. Deze komen boven op de kosten van afvalverbranding en worden doorbelast aan gemeenten die het afval laten verwerken. Door een recente hercontractering is het verwerkingstarief van het restafval van de gemeente Haarlemmermeer vooralsnog iets gedaald (van € 95 naar € 90 per ton). De verwachting is dat de afvalstoffenbelasting op verbranden verder omhooggaat. Dit geldt ook voor een andere kostenpost van afvalverbranding: de heffing op CO2-uitstoot. Wat opvalt is het verschil tussen de kosten voor restafvalinzameling via rolemmers (€ 23 per huishouden) en ondergrondse containers (€ 79 per huishouden). De hoge kosten voor ondergrondse containers komen door het hoge serviceniveau dat wordt geboden wat leidt tot hoge kapitaalkosten. De inzamelkosten van het restafval in 2023 waren € 2,8 miljoen en de verwerkings- en transportkosten € 2,2 miljoen. De totale kosten voor de inzameling en verwerking van restafval komen daarmee op bijna € 5 miljoen ofwel € 76 per huishouden en € 268 per ton restafval. Onderzoeksvraag 3b

Meer info zie 4.1 BJ6269-RHD-RP-003

5

Projectgerelateerd 3.c Vergoedingen producentenverantwoordelijkheid zijn onvoldoende Voor meerdere afvalstromen is een zogenaamde Uitgebreide Producenten Verantwoordelijkheid (UPV) in werking. De UPV is een combinatie van regels die ervoor zorgen dat bedrijven die producten maken ook verantwoordelijk zijn voor het inzamelen en verwerken van het afval van die producten. Dit geldt bijvoorbeeld voor autobanden en auto’s, batterijen en accu’s, elektr(on)ische apparatuur, verpakkingen en textiel. Ook zijn er vergelijkbare regels opgesteld voor papier/karton (niet-verpakkingen), vensterglas en consumentenmatrassen. In theorie zou de gemeente het inzamelen en verwerken van de afvalstromen waarvoor een UPV in werking is budgetneutraal moeten kunnen (laten) uitvoeren. De gemeente ontvangt hiervoor dan een vergoeding vanuit de UPV. In de praktijk is de vergoedingensystematiek voor een UPV gebaseerd op een landelijk kostengemiddelde. De uiteindelijke vergoeding kan daarbij ook nog eens het resultaat zijn van een onderhandelingsproces tussen vertegenwoordigers van gemeenten (VNG) en producenten. De vergoeding dekt dan ook niet altijd de kosten die gemeenten daadwerkelijk maken. Om die reden heeft de VNG de UPV-overeenkomst met Verpact opgezegt in april 2024.

Tabel S2: Geraamde eenmalige investeringen voor VANG door de jaren heen

Het inzamelen en verwerken van de drie UPV stromen glas, oud papier en karton en PBD kostte in 2023 ruim € 3,5 miljoen. De opbrengsten en/of UPVvergoedingen hiervan waren in 2023 bijna € 2,2 miljoen (zie tabel S1 in bij verwerking van glas, papier en PBD). Het resterende bedrag (€ 1,3 miljoen) wordt gefinancierd uit de afvalstoffenheffing.

Raming Kostendaling

Jaar

Document

- 50%

2016

Startnotitie

- 10%

2018

Raadsvoorstel VANG

-

2020

Raadsvoorstel Aanpassing VANG

- 5%

2023

Concept tarievenblad 2024

Onderzoeksvraag 3c

Meer info zie 4.1

3.d De baten en lasten zijn niet in lijn met hetgeen was begroot. De invoering van het VANG-beleid heeft meer gekost dan initieel begroot; de eenmalige uitgaven vielen hoger uit. Uit de voortgangsbrief van maart 2023 blijkt dat de verwachte totale uitgaven van het project VANG uitkomen op € 3,1 miljoen. In 2018 waren de kosten op € 1,99 miljoen begroot. Het definitieve eindbeeld van VANG 2020 kan echter pas worden gevormd als VANG 2020 geheel is afgerond in 2024.

17 december 2024

Raming investeringen

Jaar

Document

€ 0,65 miljoen *

2016

Startnotitie

€ 1,99 miljoen

2018

Raadsvoorstel VANG

€ 2,6 miljoen

2020

Raadsvoorstel aanpassing VANG

€ 3,1 miljoen

2023

Voortgangsbrief 7-2-2023

* Alleen voor de inzamelproeven en de 100-100-100 actie

De structurele jaarlijkse baten zijn lager dan voorzien. In 2016 was het beeld dat de afvalstoffenheffing flink zou dalen (door de zeer hoge restafvalreductie ambitie). In de praktijk zijn de afvalbeheerkosten in absolute zin gestegen tussen 2019 en 2023. Dit komt enerzijds door autonome ontwikkelingen en indexaties (waar de gemeente geen grip op heeft) en anderzijds door bij begroting achterblijvende scheidingsresultaten. Autonome ontwikkelingen en indexaties meegenomen zijn de kosten bij het nieuwe systeem ca. 5% lager dan op basis van de situatie voor VANG. Tabel S3: Verwachte daling afvalbeheerkosten door implementatie VANG

De verwachting is dat in de toekomst de nieuwe manier van afval scheiden in relatieve zin wel extra baten zal opleveren door (1) vermeden kosten van hogere verbrandingstarieven en (2) inwoners die het afval beter gescheiden en op de juiste manier te laten aanbieden. De kosten van verkeerd aanbiedgedrag (vervuiling en bijplaatsingen) waren in 2023 namelijk € 17 per huishouden en het potentieel aan grondstoffen in het restafval is nog enkele tientallen euro’s per huishouden. Onderzoeksvraag 3b

Meer info zie 4.1 en 4.2 BJ6269-RHD-RP-003

6

Projectgerelateerd 3.e De kosten liggen iets hoger dan bij vergelijkbare gemeenten Het kostenniveau in gemeente Haarlemmermeer ligt iets hoger dan bij landelijk vergelijkbare gemeenten. In Haarlemmermeer bedragen de totale afvalbeheerkosten inclusief toerekenbare overhead en UPV-vergoedingen € 237 per huishouden. Bij vergelijkbare gemeenten in de landelijke benchmark is dit gemiddeld € 227 per huishouden, met een bandbreedte van €169 tot € 327 (geïndexeerd naar 2023). Opvallend t.o.v. de benchmark zijn: • GFTe-inzameling: € 48 per huishouden vs. € 26 in de benchmark • PBD-inzameling: € 31 per huishouden vs. € 22 in de benchmark De hoge kosten voor GFTe-inzameling zijn verklaarbaar door het hoge geboden serviceniveau aan inwoners: er staan per aantal huishoudens relatief veel (semi)ondergrondse GFTe containers en het aantal keer per jaar dat de GFTe rolemmers ingezameld worden is relatief hoog.

In 2023 was sprake van iets meer afgekeurd GFTe dan voor VANG: namelijk 6,5% versus 4% daarvoor. Van de PBD-fractie werd in 2023 gemiddeld minder dan 2% afgekeurd. Voor beide stromen geldt wel de kanttekening van chauffeurs dat zij inschatten dat de vervuiling in de praktijk hoger is dan hierboven genoemd (risico). Exacte cijfers hiervan zijn echter niet bekend. In het landelijk beleid en verwerkers leggen momenteel meer focus op de kwaliteit van afvalstromen. Haarlemmermeer en de Meerlanden zijn zich hiervan bewust en spelen daarop in door maatregelen te nemen om de kwaliteit te verbeteren. De hoeveelheid afkeur van PBD en GFTe in Haarlemmermeer is lager dan in veel andere (grotere) gemeenten. Onderzoeksvraag 4a

Onderzoeksvraag 3b

Onderwerp 4: Milieuprestaties De primaire ambitie van de gemeente Haarlemmermeer is om te komen tot een circulaire economie waarbij grondstoffen zo lang mogelijk gebruikt kunnen worden en de hoeveelheid restafval voor zoveel als mogelijk wordt teruggebracht. Een belangrijke vraag daarom is of de geambieerde effecten met betrekking tot afvalscheiding zijn gerealiseerd met het nieuwe systeem. 4.a De ambities uit 2016 zijn niet gerealiseerd De oorspronkelijke ambitie uit de Startnotitie uit 2016 was om in 2021 24 kg restafval per inwoner te hebben. In 2018 is deze ambitie bijgesteld naar 100 kg in 2020 en 30 kg per inwoner per jaar in 2025, conform de landelijke VANG-doelstelling. In 2014 produceerde iedere inwoner van Haarlemmermeer ca. 200 kg fijn huishoudelijk restafval. In 2019, het jaar voor de Covid-pandemie was dit 188 kg. In 2023 lag deze hoeveelheid op 115 kg per inwoner per jaar. Met het nieuwe systeem is dus een daling van bijna 40% gerealiseerd t.o.v. 2019. De ambitie is echter nog niet gehaald.

17 december 2024

Meer info zie 5.1

Meer info zie 4.2 4.b 100 kg restafval per inwoner ligt binnen bereik Met 115 kg fijn restafval en ruim 30 kg grof restafval per inwoner komt de bijgestelde ambitie van 100 kg/inw binnen bereik. Hiermee presteert Haarlemmermeer iets beter dan vergelijkbare gemeenten in de benchmark. De doelstelling van maximaal 30 kg restafval is nog ver weg. De best presterende vergelijkbare gemeenten in de benchmark hebben in totaal ca. 80 kg restafval per inwoner (grof en fijn). Deze gemeenten hebben een afvalstoffenheffing met een sterkere prijsprikkel die is gebaseerd op de hoeveelheid en/of hoe vaak inwoners restafval aanbieden. De sorteeranalyses laten zien dat er nog potentieel is om de hoeveelheid restafval verder terug te dringen. Het restafval bestaat bijv. nog uit: • GFTe: 43% • Oud papier en karton: 8% • PBD: 12% Onderzoeksvraag 4b

Meer info zie 5.1

BJ6269-RHD-RP-003

7

Projectgerelateerd

Samenvatting: de hoofdconclusies Op basis van hoofdbevindingen op de vorige pagina’s zijn dit de hoofdconclusies ten aanzien van het totstandkomingsproces en de resultaten van de nieuwe manier van afval scheiden in Haarlemmermeer: 1. VANG traject is gestart met hoge ambities De gestelde ambities in de beginfase waren hoger dan op basis van landelijke richtlijnen haalbaar mocht worden geacht. De raad is met een spel geënthousiasmeerd voor een hoge ambitie, maar daarbij lijkt een kritische kijk op de haalbaarheid te zijn verwaterd. Mede door de hoge verwachtingen t.a.v. restafvalreductie vallen de kosten ook hoger uit dan vooraf begroot. 2. Beoogde kostenbesparing VANG is niet gerealiseerd Eén van de hoofddoelstellingen was om met de nieuwe manier van afval scheiden de kosten en daarmee de afvalstoffenheffing (sterk) te verlagen. Dat is nu nog niet behaald met VANG. De kosten zijn nu iets lager dan wat ze zouden zijn geweest met het oude systeem (o.a. door extra PBD-baten). Wanneer inwoners hun scheidingsgedrag verder verbeteren, kan in de toekomst een verdere verlaging (tot 10%) worden gerealiseerd. 3. Inwoners hebben door VANG een hoog serviceniveau gekregen Met VANG hebben inwoners een inzamelsysteem gekregen met een hoog serviceniveau met name voor het aanbieden van grondstoffen.

Ten opzichte van de benchmark worden PBD en GFTe vaak aan huis ingezameld en zijn er in Haarlemmermeer veel centrale voorzieningen voor hoogbouw en wijken met ondergrondse containers voor restafval en GFTe. Daaraan hangt wel een prijskaartje: de inzamelkosten per huishouden zijn relatief hoog t.o.v. de benchmark voor restafval (+11%), GFT (+85%) en PBD (+39%). 4. Inwoners zijn intensief betrokken in het VANG (implementatie) proces Vanaf het begin is ingezet op een strategie om inwoners goed mee te nemen met de nieuwe manier van afval scheiden. Omdat is gekozen voor bronscheiding, is dit een passende insteek geweest: de beoogde resultaten zijn sterk afhankelijk van scheidingsgedrag van inwoners. Op basis van voorkeuren van inwoners zijn diverse systeemvarianten in de praktijk 17 december 2024

beproefd met betrokkenheid van inwoners. Gedurende de proeven en ook tijdens het implementatieproces van VANG zelf is er veel communicatie en voorlichting geweest en zijn inwoners geïnformeerd over de resultaten. 5. Scheidingsprestaties zijn verbeterd door VANG Alhoewel de scheidingsambities niet zijn gehaald, heeft de implementatie van VANG wel gezorgd voor een reductie van de hoeveelheid fijn restafval (van ca. 200 kg naar ca. 115 kg restafval per inwoner) en verbetering van de scheidingsresultaten (vooral PBD). Haarlemmermeer presteert door VANG nu iets beter t.o.v. vergelijkbare gemeenten in de benchmark. 6. Er zijn nog wel enkele ongewenste neveneffecten De implementatie van VANG heeft wel geleid tot enkele ongewenste neveneffecten die aandacht behoeven, waaronder: • Bijplaatsingen: de kosten om bijplaatsingen in Haarlemmermeer te verwijderen liggen 2 a 3x hoger dan het benchmarkgemiddelde. 64% van de inwoners vindt dat het straatbeeld achteruit is gegaan door VANG. • Vervuiling grondstoffen: de vervuiling en afkeur van GFT is meetbaar gestegen. Chauffeurs geven aan dat dit ook voor PBD het geval is. De cijfers laten dat overigens niet zien. Dit is een aandachtspunt. • Irritatie richting chauffeurs: met name op plekken waar voorheen inpandige restafvalinzameling was ervaren chauffeurs meer irritatie van inwoners (vanwege bijplaatsingen en lager serviceniveau). 7.

Met nascheiding zouden gerealiseerde resultaten niet zijn gehaald Alternatief voor VANG met een focus op bronscheiding is een inzamelsysteem gebaseerd op nascheiding van PBD. In Haarlemmermeer wordt nu bijna 2 x zoveel PBD brongescheiden (39 kg/inw) dan er gemiddeld in Nederland met nascheiding wordt gerealiseerd (20 kg/inw). Inzetten op bronscheiding van PBD heeft ook een positief effect op het scheidingsgedrag van andere grondstoffen, zoals glas, papier en GFTe. Nascheiding zal een besparing opleveren op de inzamelkosten van PBD. Daar tegenover staan gemiste baten vanuit de inzamelvergoeding en de extra kosten voor restafvalverwerking. De extra netto-kosten voor nascheiding voor restafval en PBD zal ongeveer € 1,1 miljoen zijn ofwel € 17 per huishouden. Nascheiding zou dus een negatief effect hebben gehad op bereiken van de twee hoofd doelstellingen: meer afvalscheiding en lagere kosten. BJ6269-RHD-RP-003

8

Projectgerelateerd

1

Inleiding

1.1

Een nieuwe manier van afval scheiden

Gemeente Haarlemmermeer heeft in 2020 gekozen voor een nieuwe manier van afval scheiden. Het schema op de volgende pagina (figuur 1-1) toont de nieuwe situatie van gescheiden afval inzamelen bij drie verschillende woningbouwtypes. Insteek van de wijzigingen was om het serviceniveau voor waardevolle stromen te vergroten en het serviceniveau voor restafval te verlagen. Laagbouw De grootste wijzigingen vonden plaats bij de inzameling van het restafval. Bij laagbouw waren de grootste wijzigingen: • het volume (80/120/240 liter) van de rolemmer voor restafval is vervangen door een standaard 80 liter. Voor maatwerk was eerst een 140 liter voorzien; in 2020 is voor maatwerk een 240 liter beschikbaar gesteld. De 140 liter is tegen een hogere afvalstoffenheffing ook nog beschikbaar. Ook is het aantal keren dat de rolemmer per jaar wordt geleegd gewijzigd van 26 naar 13 keer per jaar. • er is een rolemmer geïntroduceerd voor de inzameling van plastic verpakkingen, blik en drinkpakken (PBD) die tweewekelijks wordt geleegd. • Inwoners kunnen kiezen uit verschillende volumes rolemmers voor groente, fruit en tuinafval (GFT). • Naast de rolemmers bij huis hebben inwoners in laagbouw binnen 300 meter verzamelcontainers staan voor het wegbrengen van oud papier en karton (OPK) en glas. • De wijzigingen bij laagbouw hebben betrekking op circa 42.500 huishoudens.

17 december 2024

Hoogbouw Bij hoogbouw (circa 9.200 huishoudens) waren de belangrijkste wijzigingen: • Inpandige en bovengrondse (4-wiel)containers voor restafval zijn vervangen door ondergrondse containers op een loopafstand van maximaal 100 meter vanaf de entree. • er is een gescheiden inzameling voor groente, fruit en etensresten (GFTe) geïntroduceerd met semi-ondergrondse containers op maximaal 50 meter loopafstand vanaf de entree. • De brengvoorzieningen voor PBD-verpakkingen en oud papier en karton (OPK) zijn ondergronds en dichterbij geplaatst op maximaal 100 meter van appartementen. • De ondergrondse restafvalcontainers zijn toegankelijk met een pas. Hierdoor zijn ze niet door derden te gebruiken. Om een vermindering van het restafval te stimuleren zijn de inwerptrommels van de restafvalcontainers geschikt voor een 30 liter restafvalzak. • Naast de genoemde verzamelcontainers staan verspreid in de gemeente voor laagbouw en hoogbouw containers in de wijken voor het afdanken van textiel (niet nieuw, was er al voor VANG). Voor circa 9.700 huishoudens is de inzameling vooralsnog niet veranderd. Dit betreft de wijken Floriande (laagbouw met ondergrondse containers), Stadscentrum Hoofddorp, de Verzetsheldenbuurt, Jansoniushof en de Fruittuinen en delen van de kernen Lisserbroek, Haarlemmerliede, de Halfweg, Penningsveer, Spaarndam en Spaarnwoude.

Afschaffen Blipvert Om kosten te besparen is de inzamelvoorzieningen Blipvert afgeschaft. Hiermee werd klein chemisch afval zoals cartridges, batterijen en spaarlampen ingezameld. Dit kan echter ook via Meerlanden en via winkels die afgedankte producten weer innemen.

BJ6269-RHD-RP-003

9

Projectgerelateerd

Figuur 1-1 Schematische weergave van de nieuwe manier van inzamelen 17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

10

Projectgerelateerd

1.2

Vraagstelling rekenkameronderzoek

Inzage in of de nieuwe manier van afval scheiden succesvol is De rekenkamer wil de raad inzicht geven of met de nieuwe manier van afval scheiden aan de belangrijkste voorwaarden voor een succesvol afvalbeleid is voldaan. De aan huishoudens opgelegde investering in tijd en geld rechtvaardigt de vraag hoe de kosten en de baten van het nieuwe afvalsysteem zich tot elkaar verhouden.

Daarnaast leeft bij de rekenkamer de vraag of de door de gemeente gekozen invulling van het ‘afval scheiden bij de bron’ het gewenste gedrag van inwoners daadwerkelijk bevordert. Deze rapportage geeft een antwoord op de gestelde vragen. Vierledige vraagstelling in het onderzoek De centrale hoofdvragen voor het Rekenkameronderzoek zijn vierledig geformuleerd: 1. Hoe is de gemeente Haarlemmermeer gekomen tot de keuze van afvalscheiding bij de bron? 2. Sluit de invulling van het gekozen afvalsysteem aan bij de wijze waarop inwoners met hun afval omgaan? 3. Wat zijn de financiële baten en lasten van het nieuwe afvalsysteem? 4. Wat zijn de (verwachte) milieueffecten van het nieuwe afvalsysteem?

Leeswijzer Deze rapportage is opgedeeld in een aantal hoofdstukken. Hierna volgt eerst nog een beschrijving van de onderzoeksmethode en de gedetailleerde vraagstelling. Hoofdstuk 1 gaat vervolgens in op de totstandkoming van de keuze van afvalscheiding bij de bron (de eerste hoofdvraag). Hoofdstuk 2 beschrijft daarna de geboden service en gaat in op in hoeverre het gekozen systeem aansluit bij de wijze waarop inwoners omgaan met hun afval. Hoofdstuk 3 schetst de financiële baten en lasten. Ten slotte gaat hoofdstuk 4 in op de milieuprestaties van de nieuwe manier van afval scheiden.

Figuur 1-2 Inzameling rolemmers door Meerlanden. Foto: Meerlanden

De hoofdvragen zijn onderverdeeld in meerdere deelvragen die zijn gestructureerd aan de hand van vier overkoepelende thema’s, zijnde: 1. Regie, beleid en governance 2. Service naar de burger 3. Kosten 4. Milieuprestaties

17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

11

F

Projectgerelateerd

1.3

Onderzoeksmethode

Afvaldriehoek In onze aanpak is gebruik gemaakt van de bekende afvaldriehoek om de prestaties op afvalbeheer te duiden. De afvaldriehoek is een instrument om de prestaties, doelen en ambities ten aanzien van de belangrijkste aspecten t.a.v. afvalbeheer in kaart te brengen: • Milieurendement • Service • Kosten

Beleving van inwoners via Triade-model Om de beleving van inwoners mee te nemen is op hoofdlijnen gebruik gemaakt van het gedragsmodel van Poiesz. Dit model gaat ervan uit dat gedrag wordt bepaald door drie elementen: motivatie, capaciteit en gelegenheid:

Deze drie aspecten worden beïnvloed door de beleidskeuzes rondom bijvoorbeeld inzamelstrategie (inzamelmiddelen en ledigingsfrequentie), tarieven-systematiek, etc.

Capaciteit. Weten inwoners wat er van hen verwacht wordt? Alleen als mensen zich bewust zijn van het belang van afval scheiden, zullen zij inzien dat er iets moet veranderen.

De aspecten zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden: het bieden van een hogere service gaat vaak gepaard met een hoger kostenniveau. Gemeenten hebben regie en maken hierbij een afweging. Deze keuzes hebben betrekking op een hoger of lager service- en kostenniveau en (gewenst) effect op het milieurendement.

Motivatie. Op moment dat inwoners afval kunnen scheiden en weten waarom ze moeten scheiden, zijn ze dan ook bereid om afval te scheiden?

Gelegenheid tot afval scheiden. Zijn de voorzieningen of containers nabij of op de juiste plek waardoor scheiden van afvalstomen makkelijk wordt?

Figuur 1-4 Triade-model van Poiesz

17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

12

Projectgerelateerd

1.4

Vraagstelling rekenkameronderzoek 2. Service naar de burger Sluit de invulling van het gekozen afvalinzamelsysteem aan bij de wijze waarop bewoners met hun afval omgaan? a) Hoe heeft de gemeente praktische invulling gegeven aan de keuze ‘afvalscheiding bij de bron’? b) Hoe zijn inwoners meegenomen in de invulling en uitrol van het nieuwe inzamelsysteem? c) Wat zijn de ervaringen van inwoners en anderen met het nieuwe afvalinzamelsysteem tot nu toe (afvalscheiding, serviceverlening, schone straat) en tegen welke knelpunten loopt men aan?

Service

1. Regie, beleid en governance Hoe is de gemeente Haarlemmermeer gekomen tot de keuze van afvalscheiding bij de bron? a) Welke vormen van afvalinzameling en -verwerking zijn er mogelijk (inclusief nascheiding) en welke heeft de gemeente overwogen? b) Welke argumenten hebben geleid tot de keuze voor ‘afvalscheiding bij de bron’?

c) Zijn inwoners betrokken bij deze keuze? d) Welke maatschappelijke en financiële effecten beoogt de gemeente? e) In hoeverre is het nieuwe afvalinzamelysteem in lijn met VANG 2020 en met toekomstig beleid zoals 100% circulair in 2050 en VANG 2025?

Regie

4. Milieuprestaties Wat zijn de (verwachte) effecten met betrekking tot het afvalscheiding? a) Wat waren de afvalscheidingsprestaties voorafgaand aan de besluitvorming (scheidingsrendement, (deel)afkeur van gescheiden stromen)? b) Wat zijn de verwachte afvalscheidings-prestaties door de beleidskeuze voor de nieuwe wijze van afvalinzameling?

Kosten

€ 3. Kosten Wat zijn de financiële baten en lasten van het nieuwe afval inzamelen? a) Welke kosten en/of baten zijn met de opgehaalde herbruikbare grondstoffen gemoeid? b) Welke kosten en/of baten zijn er met het opgehaalde restafval gemoeid? c) Hoe zijn de kosten en baten van het afvalinzamelsysteem over de stakeholders verdeeld? d) Zijn de financiële baten en lasten in lijn met de begrote baten en lasten? e) Zijn de financiële baten en lasten vergelijkbaar met die van andere gemeenten?

Milieu

Figuur 1-5 de onderzoeksvragen weergegeven op de elementen van de afvaldriehoek

17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

13

Projectgerelateerd

2

Regie, beleid en governance: Hoe is de gemeente Haarlemmermeer gekomen tot een keuze?

Dit hoofdstuk beschrijft de wijze waarop de gemeente Haarlemmermeer is gekomen tot de keuze voor afvalscheiding aan de bron. Daarbij wordt eerst geschetst welke keuzemogelijkheden er zijn bij het inzamelen van afval. Vervolgens beschrijven we de opties die door gemeente Haarlemmermeer zijn overwogen.

2.1

Overwogen vormen van afvalinzameling en – verwerking

Mogelijke vormen van afvalinzameling en -verwerking Nederland kent een grote verscheidenheid aan manieren waarop het huishoudelijk afval wordt ingezameld. Grofweg bestaan voor het fijn huishoudelijk afval de verschillen in: • de mate waarin het afval gescheiden wordt ingezameld: welke typen afval kunnen inwoners gescheiden aanbieden? • de locatie waar afval kan worden aangeboden: op straat bij huis of ergens op een centrale locatie in de wijk? • de wijze waarop afval wordt ingezameld: met rolemmers/ minicontainers, zakken, kratjes, losse bundels/dozen (papier) of via centrale (wijk-)voorzieningen zoals boven- of ondergrondse containers of inpandige containers bij appartementencomplexen. • het geboden serviceniveau bij de inzameling: hoe vaak wordt afval aan huis opgehaald en/of welke afstand moet een inwoner (maximaal) afleggen naar een verzamel container (zoals een ondergrondse container)? • de wijze waarop inwoners via de afvalstoffenheffing betalen voor het aangeboden afval: op basis van omvang van het huishouden, volume van de container, gewicht van het aangeboden afval, aantal keer dat de container wordt aangeboden, of een combinatie hiervan.

17 december 2024

Het aantal te vormen combinaties waarmee gemeenten de inzameling en afvalscheiding kunnen sturen is dus groot. Het aantal verwerkingstechnieken per type afvalstroom is daarentegen relatief beperkt. Gescheiden typen afval zoals Groente-, Fruit- en Tuinafval (GFTe), glas, oud papier en karton (OPK) en textiel worden over het algemeen (groten)deels gerecycled of hergebruikt. Het restafval wordt in Nederland grotendeels verbrand. Op een deel van het Nederlands restafval vindt nascheiding plaats. In Nederland is er op dit moment capaciteit om 25% van het totaal aan restafval in Nederland na te scheiden. In tegenstelling tot beelden die hierbij veelal leven of de term wellicht suggereert is nascheiding geen verwerkingsroute waarbij bronscheiding overbodig wordt. De focus bij nascheiding ligt op het verwijderen en recyclen van de in het restafval aanwezige PBD-afval.

BJ6269-RHD-RP-003

14

Projectgerelateerd Overwogen vormen van afvalinzameling en -verwerking Om de restafvalreductie en afvalscheidingsambities te realiseren in Haarlemmermeer is destijds gekozen voor een nieuwe strategie waarin inwoners worden uitgedaagd om mee te doen en hun routine te doorbreken. Uit het bewonersonderzoek van Meerlanden destijds (2014) bleek daarbij dat 87% van de inwoners van Haarlemmermeer zeer tevreden was over de service van de afvalinzameling. Uit onderzoek naar de resultaten van andere gemeenten met nieuwe inzamelvormen bleek dat de meest effectieve maatregelen met de laagste hoeveelheid restafval per inwoner werden gekenmerkt door service, betrokkenheid van de inwoners en invloed op het tarief. Haarlemmermeer koos ervoor om voort te bouwen op die ervaringen en in te zetten op pilots met inwoners waarbij bewust is gekozen om inwoners actief te betrekken bij de inzameling door samen met Meerlanden en dorps- en wijkraden drie inzamelproeven te organiseren (zie ook tekstkader). Hierbij speelde mee dat uit een bewonerspeiling bleek dat 90% van de inwoners in Haarlemmermeer afvalscheiding (heel) belangrijk vindt.

Onder begeleiding van een externe adviseur is de Raad daarbij in 2016 meegenomen in een afvalspel. Hierbij gaf de keuze voor een bepaald inzamelmiddel, variatie in ledigingsfrequenties/volume per type afval, service per grondstof, met elkaar het milieuresultaat en de daarmee gepaard gaande kosten. Door het spel ontstond begrip en inzicht aan welke knoppen er te draaien valt. In de raad ontstond enthousiasme en het begrip dat als het om het bereiken van een doel gaat dat inwoners het beste kunnen gaan over de manieren hoe het beste dat doel te bereiken. Draagvlakontwikkeling stond hierbij centraal (bron: interview 2). Bronscheiding boven nascheiding In de startnotitie (maart 2016) is middels een opgenomen uitgangspunt reeds een keuze gemaakt voor bronscheiding boven nascheiding, “… want de burger heeft ‘aan de bron’ de keuze of hij iets waardeloos ‘wegwerpt’ of iets waardevols ‘teruggeeft’. Voorts geeft bronscheiding een betere kwaliteit grondstoffen.”

2.2

Beoogde maatschappelijke en financiële effecten

Voor het vaststellen van de beoogde maatschappelijke effecten moeten we terug naar het begin. Het traject waarin is gekozen voor de huidige wijze van inzamelen kent een lange historie. Op 17 maart 2015 is het Programma Haarlemmermeer Duurzaam 2015-2018 door de raad vastgesteld. Met het programma beoogde de raad minder restafval. Op 15 maart 2016 is een startnotitie Huishoudelijk Grondstoffenplan 2017-2021 door het College vastgesteld en aan de raad ter bespreking aangeboden. Hierin is het volgende het beoogde effect op het huishoudelijk restafval nader gespecifieerd in de vorm van een streefniveau voor 2021 (zie onderstaand tekstkader)

Collegebesluit d.d. 15 maart 2016 (bron: startnotitie Grondstoffenplan 20172021) 17 december 2024

BJ6269-RHD-RP-003

15

Projectgerelateerd bronscheiding te komen.’ De slechte resultaten van Amsterdam Zuidoost zijn daarbij buiten beschouwing gelaten.

Haarlemmermeer koos voor een ambitieus ontwerpcriterium In de hierboven genoemde startnotitie is gekozen voor een ambitieniveau boven de landelijke richtlijnen. Ambtelijk is dit in een interview verwoord als: ‘Waarom zou je in de ambitie voor minder gaan dan het beste? Hoe minder restafval, hoe lager de kosten voor inwoners’. Waar in de landelijke richtlijn de ambitie voor een gemeente met de stedelijkheidsklasse van Haarlemmermeer op 105 kg per inwoner in 2020 lag, is door het College een ontwerpcriterium van 24 kg per inwoner voorgesteld voor de nieuwe manier van afval scheiden. Voor de onderbouwing is in de eerdergenoemde startnotitie gekeken naar best practices van inzamelmethodieken waarbij onderscheid is gemaakt in gemeenten met (veel) laagbouw en gemeenten met (meer/veel) hoogbouw. De opgenomen best practices in bijlage 1 van de startnotitie (2016) betreft met name laagbouw-gemeenten die op dat moment hoeveelheden restafval hadden die tot de verbeelding spraken, variërend van 15 kg tot 84 kg restafval per inwoner. De startnotitie vermeldt twee voorbeelden voor hoogbouw met een hoog scheidingsresultaat, namelijk Västerås (stad in Zweden met 90% GF herwinning) en Nuenen (vier nieuwe appartementencomplexen met 50kg restafval per inwoner per jaar, 85% bronscheiding).

Daarnaast wordt Amsterdam Zuidoost genoemd in de startnotitie als een voorbeeld van een hoogbouwproject met laag rendement en ‘waar veel leergeld aan is uitgegeven’. Hier ging bronscheiding van 9% naar 16%. Vervolgens is de conclusie getrokken: ‘Het is dus mogelijk om ver boven de 75% 17 december 2024

Hoewel de best practices als inspiratie lijken te zijn benoemd, zijn ze tegelijkertijd ook als basis gaan dienen voor de hoogte van het ontwerpcriterium. Hierbij lijkt beperkt rekening te zijn gehouden met de mate waarin de best practice gemeenten enigszins vergelijkbaar zijn met gemeente Haarlemmermeer. In de afvalwereld worden gemeenten daarvoor veelal vergeleken op basis van verstedelijking of mate van hoogbouw. De best practices betreffen allen gemeenten uit de regio Eindhoven. Die regiogemeenten kennen gemiddeld circa 120-300 inwoners per vierkante kilometer waar gemeente Haarlemmermeer echter gemiddeld meer dan 800 inwoners per vierkante kilometer kent (bron: Wikipedia). Ontwerpcriterium boven landelijke doelstelling Hoewel de keuze voor een ambitieus ontwerpcriterium vanuit een ambitie naar een circulaire economie begrijpelijk is, is het de onderzoekers niet duidelijk geworden waarom gemeente Haarlemmermeer een hoger ambitieniveau dan de landelijke richtlijn haalbaar achtte. Het lijkt erop dat de in de startnotitie genoemde ‘veel uitgegeven leergeld’ (dure proeven met laag scheidingsresultaat) van Amsterdam Zuidoost in de verdere overwegingen, besluitvorming en uitwerking niet is meegenomen. Het adagium “Als de beste het kan, waarom zouden wij dat dan niet ook doen?”, zoals ambtelijk verwoord in het vakblad GRAM (juni 2023) onderstreept deze ambtelijke ambitie.

Om het hoge ambitieniveau mogelijk te maken was duidelijk dat gekozen moest worden voor een nieuwe strategie waarin inwoners worden uitgedaagd en hun scheidingsroutine doorbreken. De insteek was daarbij inwoners intenstief te betrekken (via co-creatie) en te faciliteren met een goed en gedragen inzamelsysteem, zodat er een win-winsituatie ontstaat: • inwoners worden uitgenodigd tot extra inzameling van grondstoffen; • minder grondstoffen worden verspild als restafval en door afvalpreventie; • de tevredenheid van inwoners over het serviceniveau neemt verder toe; • inwoners zijn blij dat zij actief kunnen bijdragen aan een beter milieu. BJ6269-RHD-RP-003

16

Projectgerelateerd

2.3

Betrokkenheid inwoners bij de keuze van afval scheiden

De inzamelproeven Gemeente Haarlemmermeer heeft in 2016 ervoor gekozen inwoners actief te betrekken bij de keuze van de inzameling van grondstoffen door samen met Meerlanden en dorps- en wijkraden vier inzamelproeven te organiseren voor: • de laagbouw met inzameling via rolemmers; • de laagbouw met inzameling via verzamelcontainers; • de hoogbouw met inzameling via verzamelcontainers.

Voor het betrekken van inwoners is een uitgebreid participatie- en communicatietraject opgezet waarin in drie proefwijken proeven plaatsvonden. De proefwijken stonden daarbij model voor de inzamelsystemen die er op dat moment in Haarlemmermeer waren. Wijken waar de proeven plaatsvonden waren: Rijsenhout-Zuid (a), op Eiland 3 in Floriande (b) en in de Kalslagerring in Linquenda (c). In Rijsenhout-Zuid hebben twee proeven plaatsgevonden. Inwoners in die wijken probeerden een half jaar een andere manier van afval scheiden uit. De nieuwe manier waarop zou worden ingezameld kwam tot stand in bewonerswerkgroepen (BWG). Elke proefwijk had een eigen BWG. Het procesverloop van het participatietraject rondom de proeven was min of meer vergelijkbaar en is weergegeven in onderstaande tijdlijn.

Figuur 2-1 Tijdlijn bewonersparticipatie, bron informatie inzamelproeven: Archiefweb - Gemeente Haarlemmermeer

17 mei 2016

17 december 2024

Januari 2017

Juni 2017

BJ6269-RHD-RP-003

November 2018 (RV 2018.0030093)

17

Projectgerelateerd Participatiegraad in bewonerswerkgroepen was soms laag Om inwoners actief te betrekken zijn bewonerswerkgroepen opgezet. Na een eerste participatieavond konden mensen zich aanmelden om mee te doen. De eerste werkgroep van de wijk Linquenda telde twaalf inwoners, bij Rijsenhout-Zuid waren dit slechts drie actieve bewoners. Bij Floriande waren vijf actieve werkgroepleden betrokken en werden de Eiland 3 bewoners door de werkgroep betrokken via een actieve Facebook pagina “Afvalproef”. Over de sociaal-demografische achtergrond van de betrokkenen is geen informatie bekend. Wel bleek in een later stadium dat de eerste proef in Rijsenhout-Zuid tot weerstand leidde. Deze weerstand had met name betrekking op de beeldkwaliteit als gevolg van PBD-zakken aan lantaarnpalen. Ook bleken de kleine rolemmers voor restafval voor (grotere) gezinnen met kleine kinderen voor problemen te zorgen. In een later stadium kwamen er voor Rijsenhout-Zuid nieuwe werkgroepleden (circa 20 inwoners). Die ontwierpen vervolgens samen met Meerlanden en de afvalexpert de tweede proef voor een inzamelsysteem welke als basis diende voor de besluitvorming in de raad in 2018.

Raadsbesluit 2018 Op basis van de inzamelproeven zijn in 2018 vier varianten voor bronscheiding geformuleerd en aan de raad voorgelegd: • continueren huidige situatie; • invoering van een aangepaste inzamelwijze voor laagbouwwijken met rolemmer inzameling (42.200 huishoudens); • invoering van een aangepaste inzamelwijze voor laagbouwwijken met rolemmer inzameling en hoogbouw (42.200 + 9.200 huishoudens); • gemeente brede invoering aangepaste inzamelwijze (42.200 + 9.200 + 7.600 huishoudens). Daarbij is door de raad besloten om bij laagbouwwijken met rolemmer inzameling (42.200 huishoudens) een systeem van inzamelen in te voeren met vier rolemmers voor het scheiden van groente, fruit en etenswaren (GFTe), tuinafval (T), plastic verpakkingen en drinkpakken (PBD) en restafval. 17 december 2024

Ambtelijk is aangegeven dat vertegenwoordigers uit de bewonerswerkgroepen trots en enthousiast waren over de behaalde resultaten (van 47 kg restafval per jaar) de raad wisten te overtuigen van het door hen gekozen inzamelsysteem. De verwachting was om hiermee flinke stappen te zetten richting het behalen van de landelijke doelstellingen voor vermindering van de hoeveelheid restafval. Naast aanpassing van de wijze van afval scheiden op basis van de genoemde varianten, koos de raad er verder voor de inzameling met de zogenaamde Blipverts te stoppen. Reden hiervoor was dat de kosten van deze inzamelvoorzieningen voor het gescheiden inzamelen van klein chemisch afval, niet opwogen tegen de voordelen. Bovendien waren er voldoende alternatieven, bijvoorbeeld inleveren bij winkels die het product aanbieden. Aansluitend op de implementatie van de nieuwe manier van afval scheiden was een communicatietraject voorzien in de vorm van een challenge (100100-100: 100 huishoudens, 100 dagen, 100% zonder afval). Aanpassing raadsvoorstel in 2020 In 2020 heeft de raad besloten het raadsvoorstel uit 2018 aan te passen (RV 2020.0000853). Aanleiding van de aanpassingen was een onvoorziene en aanzienlijke stijging van de kosten voor de uitrol van het nieuwe afvalbeleid (VANG 2018). De voorgestelde wijzigingen waren gericht op kostenbeheersing en keuze mogelijkheden voor inwoners.

De werkgroepen (en inwoners) zijn daarover geïnformeerd. De wijzigingen hadden betrekking op: • Afzien van het splitsen van Groente-, Fruit- en Tuinafval in Groente-, Fruit- en etensresten (GFTe) en Tuinafval (T); • Inwoners een keuze bieden in volume van de rolemmer voor restafval (80 liter of 140 liter); • Clustering van ondergrondse containers bij kleinere, naastliggende appartementencomplexen, waarvoor de maximale loopafstand is vergroot van 25 meter naar 50 meter voor GFTe en van 25 meter naar 100 meter voor Oud Papier en Karton (OPK) en PBD. BJ6269-RHD-RP-003

18

Projectgerelateerd Om de stijging van de eenmalig kosten te beperken, heeft de raad verder de communicatie aangepast. De raad zag af van het communicatietraject 100100-100 en van het begeleiden van inwoners bij het nieuwe inzamelsysteem door ambassadeurs. Bij de bespreking van het raadsvoorstel heeft de raad aangedrongen om op voorhand maatwerk te formuleren voor woon- en leefsituaties waar het standaard beleid VANG 2020 kan knellen. Hier is in september 2020 middels een raadsbrief gehoor aan gegeven. De inschatting was dat circa 6.000 huishoudens maatwerk zouden kunnen aanvragen. Informatie voor de inwoners over het maatwerk is vermeld op de website.

2.4

Conclusie

Er zijn verschillende vormen van afvalinzameling en -verwerking mogelijk. Het aantal combinaties waarmee een gemeente de inzameling en afvalscheiding kan sturen is daarbij groot. Op hoofdlijnen gaat het daarbij om verschil in serviceniveau dat wordt geboden voor een afvalstroom. Dit kan variëren van gescheiden inzameling aan huis tot, voor PBD, nascheiding bij de verwerker. Argumenten bronscheiding Gemeente Haarlemmermeer heeft in 2016 besloten voor afvalscheiding bij de bron (boven nascheiding). Argumenten hiervoor waren: • de burger heeft aan de bron de keuze of hij iets waardeloos wegwerpt of iet waardevols teruggeeft; • bronscheiding geeft een betere kwaliteit grondstoffen. Twee hoofddoelen nieuw afvalbeleid Met de wijziging in de afvalinzameling beoogde de gemeente het restafval terug te brengen naar 24 kg restafval per inwoner per jaar in 2021. Op basis van dit ontwerpcriterium beoogde de gemeente tevens een reductie van de afvalstoffenheffing met 50% tot € 120 per huishouden (prijspeil 2014). Het ontwerpcriterium lag ver boven het niveau van de landelijke richtlijn voor met Haarlemmermeer vergelijkbare gemeenten. Die lag op 105 kg per inwoner 17 december 2024