Ecorys rapport openbare ruimte

3.2 Beleidsdoel B: afval Beleidsdoel B richt zicht op het verminderen van restafval en het verhogen van hergebruik van grondstoffen. De rekenkamer heeft recent separaat onderzoek uitgevoerd naar het beleid voor dit beleidsdoel.22 Onze bevindingen m.b.t. dit beleidsdoel in deze paragraaf komen overeen met die in dit rapport. De gemeente Haarlemmermeer streeft naar een circulaire economie in 2050. De gemeente heeft daarbij meer nadruk gelegd op gedragsverandering bij inwoners en 18

19 20 21 22

De bevolking van Haarlemmermeer groeit naar verwachting met 9% tussen 2022 en 2027 (bron: Bevolkingsomvang op onderzoek.haarlemmermeer.nl, geraadpleegd juni 2025) Programmabegroting 2024-2027 Gebaseerd op de interviews Idem “De nieuwe manier van afval scheiden, Rekenkameronderzoek naar VANG Beleid” (2025)

/ 25

/ 26

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

het voorkomen van afval naast afvalcontainers. De gemeente werkt samen met Meerlanden voor de uitvoering van afvalinzameling en -verwerking. De gemeente heeft het beleidsdoel uitgewerkt in vier activiteiten: • Het communiceren met inwoners over hergebruik van grondstoffen en afvalpreventie: De gemeente informeert en instrueert inwoners over het sorteren van grondstoffen, het belang van hergebruik, de afvalpreventie in samenwerking met Meerlanden en de nieuwe manier van afval scheiden. Daarnaast worden grondstofcoaches ingezet. • Het inzamelen van huishoudelijk restafval, grof huishoudelijk afval en gesorteerde grondstoffen: De gemeente zamelt alle huishoudelijke afvalstoffen in, waarop de Wet milieubeheer van toepassing is. De nadruk ligt op een vermindering van de hoeveelheid restafval en een uitbreiding van de hoeveelheid ingezamelde, gesorteerde grondstoffen. • Het bestrijden van zwerfafval: De gemeente zet in op het bestrijden van zwerfafval via vegen en handmatig zwerfafval rapen. Daarnaast staan prullenbakken op strategische plekken, zoals in centrumgebieden, woongebieden, langs centrale infrastructuur en op bedrijventerreinen. 3.2.1 Doeltreffendheid: streefwaardes De gemeente heeft in de programmabegroting streefwaardes opgenomen (Tabel 3.3) die kunnen worden gekoppeld aan de tweede en derde activiteit.

Er is geen kwaliteitscriterium opgenomen voor de eerste activiteit, de communicatie met inwoners. Het kwaliteitscriterium ‘aantal meldingen van illegale stort’ dekt slechts een beperkt deel van de doelstellingen voor het bestrijden van zwerfafval. Tabel 3.3

Streefwaardes beleidsdoel B

Omschrijving

Eenheid

Streefwaardes 2023

2024

Metingen

2025

2023

2024

2025

Omvang huishoudelijk restafval

Kg per inwoner

150

90

65

115

-

-

Aantal meldingen van illegale

Aantal

1.350

2.100

2.100

2.014

-

-

stort Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

Meerlanden, opdrachtnemer van de gemeente Haarlemmermeer, meet d.m.v. enquêtes onder de inwoners van de gemeente de tevredenheid voor meerdere dimensie van haar dienstverlening m.b.t. beleidsdoel B (afval), zoals de tevredenheid over containers en rolemmers; verzamelcontainers; plastic zakken; ondergrondse containers met pasje en onder- en bovengrondse containers zonder pasje. Uit deze bron zou voor de eerste activiteit een potentiële streefwaarde af te leiden kunnen zijn. In de periode van 2022 tot en met 2025 heeft de gemeente de streefwaarde voor het aantal kilogram huishoudelijk restafval per inwoner drastisch verlaagd: van 120 kilogram in 2022 naar 65 kilogram in 2025. In de programmabegroting 2025 daalt de streefwaarde voor de komende jaren naar 55 kilogram. Het verlagen van de streefwaarde is onder andere ingegeven door de invoering van het landelijke programma Van Afval - naar Grondstof-inzameling (VANG) in wijken met hoogbouw en laagbouwwijken met rolemmer-inzameling. De gemeente haalt de streefwaarde hier (nog) niet. De laatste meting (2023) laat 115 kilogram per inwoner zien. De gemeente verwacht echter op grond van de afronding van de invoering van VANG in de verschillende wijken en kernen in 2025 een maximale hoeveelheid van 65 kg restafval per

/ 27

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

inwoner te kunnen behalen. Daarbij doen zich, volgens de medewerkers van cluster B&O die wij hebben gesproken, knelpunten voor zoals stijgende verwerkingskosten, strengere eisen van afvalverwerkers (bijvoorbeeld het verwijderen van lachgascilinders uit restafval) en enige gedragsverandering bij inwoners. De streefwaardes voor het aantal meldingen van illegale stort laat in de periode van 2022 tot en met 2025 een omvangrijke stijging zien. In 2022 werd uitgegaan van maximaal 1.350 meldingen per jaar, terwijl de streefwaarde in 2025 < 2.100 meldingen per jaar is. De gemeente geeft in de programmabegroting aan dat het aantal meldingen van illegale stort als gevolg van de coronacrisis is toegenomen. De streefwaarde van < 1.350 meldingen per jaar wordt in 2023 ruim overschreden. Het aantal meldingen laat over de periode van 2020 tot en met 2023 wel een daling zien: van 2.399 (2020) naar 2.014 (2023). Een recent onderzoek van de rekenkamer gaf aan dat het nieuw afvalbeleid en de keuze voor bronscheiding van plastic verpakkingsafval, blik en drinkpakken het meest passende systeem voor een gemeente met veel laagbouw, waarvan in Haarlemmermeer sprake is. 23 Daarbij werd zichtbaar dat de hoeveelheid restafval sinds de nieuwe manier van afval scheiden aanzienlijk is gedaald en (mogelijk) verder zal dalen.

De ambitie om met de nieuwe manier van afval scheiden de kosten en daarmee de afvalstoffenheffing voor huishoudens te verlagen, werd echter (nog) niet gehaald. 3.2.2 Doelmatigheid: financiële lasten Tabel 3.4 geeft de historische lasten van 2022 tot en met 2023 en de begrote lasten van 2024 tot en met 2027 voor beleidsdoel B weer. De lasten voor dit beleidsdoel stijgen geleidelijk tot 2025. Vanaf dat jaar gaat het bedrag stabiliseren als totaal en per km² openbare ruimte. Per inwoner neemt het af vanaf dat moment, als gevolg van de groeiende bevolking. Tabel 3.4

Lasten beleidsdoel B: afval (totale lasten en lasten per km² x 1.000 euro)

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Totale lasten

€ 18.115

€ 19.036

€ 19.330

€ 19.775

€ 19.775

€ 19.775

Lasten per km²

€ 796

€ 809

€ 797

€ 814

€ 814

€ 814

€ 113,62

€ 117,25

€ 117,75

€ 119,21

€ 116,99

€ 113,68

Lasten per inwoner

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De programmabegroting 2024-2027 verklaart de stijging van de lasten als eerste met wijzigingen in de verwerkingskosten. Hogere tarieven bij afvalverwerkers (door strengere eisen voor bijvoorbeeld het verwerken van lachgascilinders) leiden tot hogere verwerkingskosten voor de gemeente. Als tweede en derde leiden een toename van het aantal inwoners en aantal inzamelpunten tot hogere operationele kosten. Als laatste worden de hogere lasten gewijd aan de algemene prijsinflatie volgens de GWW-index. Bovendien geven de medewerkers aan dat extra inzet op communicatie (voor gedragsverandering van de inwoners over hergebruik van afvalstoffen en afvalpreventie) zorgt voor extra lasten. Het laatste wordt toegelicht op pagina 125 van de programmabegroting.

23

Rekenkamer gemeente Haarlemmermeer: “De nieuwe manier van afvang scheiden Rekenkameronderzoek naar VAGbeleid” februari 2025

/ 28

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

3.3 Beleidsdoel C: water/riolering De gemeente richt zich bij beleidsdoel C op het duurzaam en adequaat beheer in de openbare ruimte van grondwater, hemelwater en afvalwater. De gemeente wil voldoen aan de landelijke ambitie om Nederland in 2050 klimaatbestendig te hebben ingericht, waardoor zowel ondergrondse als bovengrondse aanpassingen van de openbare ruimte moeten gedaan, waaronder het vervangen van de riolering. De ambities voor klimaatbestendigheid zijn verankerd in het “Klimaatadaptatiebeleid Haarlemmermeer” (2022), waarmee wordt voldaan aan het nationale “Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie”.24 De gemeente heeft dit beleidsdoel uitgewerkt in vier activiteiten: • de aanleg en het onderhoud van drainage: De gemeente bereidt de aanleg van drainage in de wijken Welgelegen en Zichtweg in Nieuw-Vennep voor. • het klimaatbestendig maken van de leefomgeving: De gemeente zet in op het gefaseerd klimaatbestendig inrichten van de openbare ruimte via een gebiedsgerichte aanpak. Daarbij worden bovengrondse en ondergrondse maatregelen getroffen, zoals het vervangen van de riolering door een gescheiden stelsel. • het duurzaam beheren en onderhouden van afvalwaterstelsels en oppervlaktewater: De gemeente zorgt via afvalwaterstelsels en beheer van het oppervlaktewater voor het inzamelen en transporteren van stedelijk afvalwater dat vrijkomt op het grondgebied van de gemeente.

De basis hiervoor is het programma riolering en stedelijk water (PRSW). Ook wordt in regionaal verband gewerkt aan het verbeteren van de kwaliteit van de waterketen. • het duurzaam beheren van watergangen en waterbodembeheer: De gemeente voert het dagelijks onderhoud van de watergangen buiten de bebouwde kom uit op basis van de legger en de waterschap verordening van het Hoogheemraadschap van Rijnland. Het onderhoud van gemeentelijke sloten en vaarten wordt gecombineerd met onderhoud door het hoogheemraadschap om kosten te besparen. De uitvoering vindt plaats binnen het programma riolering en stedelijk water. Het PRSW wordt halverwege de planperiode (2024-208) geëvalueerd en vierjaarlijks geactualiseerd. De financiën worden wel jaarlijks geactualiseerd en bijgesteld. 3.3.1 Doeltreffendheid: streefwaardes De gemeente heeft in de programmabegroting één kwaliteitscriterium opgenomen voor dit beleidsdoel, namelijk het aantal meldingen van riooloverlast (Tabel 3.5). Tabel 3.5

Streefwaardes beleidsdoel C: water

Omschrijving

Aantal meldingen riooloverlast

Eenheid

Aantal

Streefwaardes

Metingen

2023

2024

2025

2023

2024

2025

<1.750

<1.750

<2.000

1.975

-

-

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

Dit kwaliteitscriterium kan niet worden gekoppeld aan een van de bovengenoemde activiteiten bij dit beleidsdoel. Bovendien zijn de cijfers grof. Voor de andere activiteiten moeten streefwaardes gekozen kunnen worden. Hier ligt huiswerk voor cluster B&O om tot meer toepasselijke streefwaardes te komen. Tijdens het gesprek met de medewerkers bleek dat 24`

https://klimaatadaptatienederland.nl/beleid/nationale-aanpak/dpra/

/ 29

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

men het hiermee eens was. Dan is het voor de gemeenteraad ook mogelijk om beter te volgen hoe het beleid voor dit beleidsdoel zich ontwikkelt in termen van kwaliteit. Voor het rioleringsstelsel van de gemeente speelt een grote vervangingsoperatie. Het inventarisatie-onderzoek voor het programma riolering en stedelijk water laat zien dat een aanzienlijk deel van het rioleringsstelsel van de gemeente aan het einde van de levensduur is. Hierdoor zijn al in de nabije toekomst omvangrijke vervangingsinvesteringen nodig. Het budget voor deze vervangingsinvesteringen in het rioleringsstelsel is toegezegd. 3.3.2 Doelmatigheid: financiële lasten Tabel 3.6 geeft de historische lasten voor beleidsdoel C (water) van 2022 tot en met 2023 en de begrote lasten voor 2024 tot en met 2027 weer. De tabel laat zien dat de lasten tussen 2022 en 2024 stijgen, waarna deze naar verwachting stabiliseren. Een vergelijkbaar patroon is zichtbaar bij de lasten per km² en per inwoner, hetgeen suggereert dat de lasten evenredig meestijgen in verhouding tot de grootte van het areaal en het inwoneraantal. Tabel 3.6

Lasten beleidsdoel C: water (totale lasten en lasten per km² x 1.000 euro)

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Totale lasten

€ 6.967

€ 7.693

€ 7.813

€ 7.769

€ 7.854

€ 7.828

Lasten per km²

€ 306

€ 327

€ 320

€ 320

€ 323

€ 322

Lasten per inwoner

€ 43,70

€ 47,38

€ 47,59

€ 46,83

€ 46,46

€ 45,00

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De programmabegroting 2023-2026 noemt een kostenstijging van regulier onderhoud en voor elektriciteit als oorzaken voor de stijgende lasten van beleidsdoel C. Dit werd in de gesprekken bevestigd. Daaraan werden andere oorzaken toegevoegd. Het gebrek aan werkcapaciteit door vooral de personeelsschaarste leidt tot kostentoename door vertragingen in de uitvoering (de prijzen stijgen ondertussen door; hogere inhuurkosten) en door inefficiënties in de werkzaamheden die wel uitgevoerd kunnen worden. De vervanging van het rioleringsstelsel wordt in fases uitgevoerd. Als gevolg van onder andere het verschuiven van budgetten en vertragingen bij andere betrokken disciplines, kan het rioleringsstelsel niet vernieuwd worden in het tempo en op de wijze waarop dit is voorzien. De gemeente heeft na 2027 grote investeringen gepland op basis van het programma riolering en stedelijk water. De uitvoering van deze werken was in eerdere jaren voorzien, maar is verschoven naar een latere periode. Dat heeft budgettaire consequenties, zoals de financiële module bij het PRSW laat zien. De besteding van de budgetten wordt later en over een groter aantal jaren uitgevoerd dan de bedoeling was. Het gevolg hiervan is dat levensduurverlengende maatregelen moeten worden getroffen om bepaalde onderdelen van het rioleringsstelsel voldoende te laten functioneren.

Deze extra werkzaamheden zijn duur en vaak onvoorzien. Ook hiervoor is extra budget nodig.

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Daarnaast zijn voor beleidsdoel C veel extra werkzaamheden en investeringen nodig om de gemeente klimaatadaptief te maken, bijvoorbeeld voor het afkoppelen van regenwater van de bestaande riolering en het voorkomen van wateroverlast. Verder worden de water- en rioleringsprojecten steeds complexer. Hierdoor gaat er meer tijd en kosten zitten in de voorbereiding en afstemming van projecten, mede door de integrale gebiedsaanpak waarbij meer disciplines tegelijkertijd in eenzelfde gebied werken.

3.4 Beleidsdoel D: verharding, kunstwerken, verlichting en verkeersregeling De gemeente streeft voor beleidsdoel D (verhardingen) naar gemeentelijke wegen, straten en pleinen die goed begaanbaar, schoon en veilig zijn. Onder dit beleidsdoel vallen ook civieltechnische kunstwerken (bruggen), openbare verlichting en verkeersregelinstallaties. De gemeente heeft bij onderhoud en vervanging van de verharding en deze voorzieningen aandacht voor duurzaamheid, onder andere via het toepassen van duurzame materialen en het toepassen van innovatieve, energiebesparende technieken en werkwijzen die leiden tot een terugdringing van CO2-uitstoot. De gemeente heeft het beleidsdoel uitgewerkt in vijf activiteiten: • het duurzaam beheren van wegen, straten en pleinen: De gemeente beheert en onderhoudt de wegen, straten en pleinen zodat de veiligheid is geborgd. • het schoonhouden van straten en het bestrijden van gladheid: De gemeente houdt de straten schoon op beeldkwaliteit, waarbij het resultaat van de straatreiniging moet voldoen aan het beeld uit het Beheerkwaliteitsplan. • het duurzaam beheren van de civieltechnische kunstwerken: De gemeente beheert en onderhoud de civieltechnische kunstwerken in overeenstemming met het beheerplan Kunstwerken 2020-2023.

• het duurzaam beheren van de openbare verlichting: De gemeente vervangt alle openbare verlichting voor led-verlichting en het kabelnetwerk van Liander door een eigen net. • het duurzaam beheren van de verkeersregelinstallaties: De gemeente verbetert de doorstroming van het verkeer en beperkt de uitstoot van CO2 door de toepassing van innovatieve technieken, zoals wachttijdvoorspellers en thermische camera's voor het langzaam verkeer en af-tellers voor het autoverkeer. Daarnaast werkt de gemeente samen met de provincie Noord-Holland en de omliggende gemeenten mee aan het landelijke programma ‘Slimme en Duurzame Mobiliteit’. 3.4.1 Doeltreffendheid: streefwaardes De streefwaardes onder beleidsdoel D hebben betrekking op de kwaliteit van de verhardingen en (vanaf 2023) op de conditie van kunstwerken, het vervangen van armaturen, kabels en verkeersregelinstallaties en het besparen van energie op de openbare verlichting. Voor dit beleidsdoel worden in de programmabegroting goede en voldoende streefwaardes aangegeven per discipline die tot dit beleidsdoel wordt gerekend.

/ 30

/ 31

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Verhardingen De kwaliteit van verhardingen wordt via de CROW-normering vastgesteld (Tabel 3.7). De gemeente heeft de streefwaardes voor verhardingen in de periode tot en met 2024 verhoogd, maar voor 2026 naar beneden bijgesteld. Tabel 3.7

Streefwaardes beleidsdoel D (verhardingen)

Omschrijving

Eenheid

Streefwaardes

Metingen

2024

2026

2022

2023

2024

Kwaliteit van alle verhardingen

% Voldoende/matig

25

> 85%

> 87%

84%

81%

-

Kwaliteit van gesloten

% Voldoende/matig

> 90%

> 90%

90%

94%

-

% Voldoende/matig

> 82%

> 85%

80%

70%

-

verhardingen Kwaliteit van open verhardingen

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

Deze indicatoren geven een goed beeld van de staat van de kwaliteit van de verhardingen, met het oog op de eerste activiteit van dit beleidsdoel. De resultaten van de visuele inspecties laten zien dat de kwaliteit van de verhardingen jaarlijks toeneemt. De streefwaardes voor de toekomst laten zien dat de gemeente op termijn de lat weer wat hoger legt. Daarbij wordt echter opgemerkt dat de verwachte toename van de kwaliteit het gevolg is van extra inzet vanuit een voorziening voor achterstallig onderhoud, die wordt ingezet voor het borgen van de veiligheid en het voorkomen van kapitaalvernietiging. Tijdens het gesprek met medewerkers van cluster B&O die dagelijks werken aan de verharding werd aangegeven dat de gemeenteraad in het verleden heeft gekozen voor een kwalitatief lager onderhoudsniveau, terwijl het gebruik van wegen, straten en pleinen toeneemt als gevolg van een intensiever gebruik door andersoortige werkgebruikers en een toename in het aantal inwoners. Er wordt nu beheerd en onderhouden op niveau ‘basis’, waarbij wordt ingegrepen wanneer bij inspectie het kwaliteitsniveau C (onvoldoende) is bereikt. De gemeente ziet dat daardoor slijtage ontstaat en eerder onderhoud moet uitvoeren. Bovendien wordt aangegeven dat voor een aanzienlijk deel van het areaal in de gemeente het einde van de levensduur nadert.

Civieltechnische kunstwerken Voor de civieltechnische kunstwerken coördineert het Ingenieursbureau in opdracht van cluster B&O het beheer en onderhoud van deze kunstwerken uit. Het Ingenieursbureau en B&O hebben tweewekelijks overleg hierover. Over de investeringen wordt 3 keer per jaar gerapporteerd. Een lokale onderneming voert alle dagelijks onderhoud uit, naar tevredenheid, op basis van een 4-jarig contract. De streefwaardes (Tabel 3.8) voor de civieltechnische kunstwerken komen voort uit de NEN 2767-methodiek. De gemeente inspecteerde de kunstwerken in het verleden één keer per vijf jaar, waarbij tussentijds de conditie werd gecontroleerd. In 2024 is de gemeente gestart met een nieuwe inspectieronde, waarbij jaarlijks 20% van het areaal wordt geïnspecteerd. Als de inspectie op matig of redelijk uitkomt, volgt er actie. In 2015-2020 is veel achterstallig onderhoud ingehaald; daar is extra budget voor beschikbaar gesteld.

25

Matig betekent dat de staat van het wegdek nog niet onvoldoende is, maar de verwachting is dat binnen drie tot vijf jaar onderhoud nodig is.

/ 32

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Het beheerplan voor de civieltechnische kunstwerken is in het integrale beheerplan openbare ruimte (IBOR) samengevat en de financiële consequenties zijn in de begroting verwerkt.. Tabel 3.8

Streefwaardes beleidsdoel D (kunstwerken)

Omschrijving

Eenheid

Conditieniveau van kunstwerken

Streefwaardes

% Uitstekend

Metingen

2023

2024

2029

2013

2018

2024

>

58%

60%

9%

56,0%

-

29%

30%

51%

28,4%

-

12%

9%

22%

14,6%

-

58% Conditieniveau van kunstwerken

% Goed

Conditieniveau van kunstwerken

% Redelijk

> 29% > 12%

Conditieniveau van kunstwerken

% Matig

< 1%

1%

1%

11%

0,8%

-

Conditieniveau van kunstwerken

% Slecht

0%

0%

0%

7%

0,2%

-

Conditieniveau van kunstwerken

% Zeer

0%

0%

0%

0%

0,0%

-

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De gemeente heeft de streefwaardes voor 2029 iets verhoogd. De resultaten van de laatste meting (2018) laten zien dat destijds ongeveer werd voldaan aan de streefwaardes die toen golden. De metingen voor 2024 zijn nog niet beschikbaar. Openbare verlichting en verkeersregelinstallaties De gemeente heeft voor openbare verlichting en verkeersregelinstallaties de ambitie om in de periode tot en met 2026 alle armaturen te vervangen door LED-verlichting en (nagenoeg) het hele kabelnet van Liander te vervangen door een eigen kabelnet (Tabel 3.9). Tabel 3.9

Streefwaardes beleidsdoel D (openbare verlichting en VRI)

Omschrijving

Eenheid

Streefwaardes

Metingen

2024

2025

2026

2022

2023

2024

Verlichting vervangen door LED

% Vervangen

92%

100%

100%

75%

82%

-

Energiebesparing op verlichting

% Besparing per

44%

50%

50%

32%

38%

-

Kabelnet vervangen door eigen

% Vervangen

95%

96%

97%

93%

94%

-

% Goed

100%

100%

100%

97,3%

93,2%

-

‘13

net Kwaliteit verkeersregelinstallaties Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De percentages in tabel 3.9 zijn overgenomen uit de programmabegroting (p. 130). De percentages over de LED en het kabelnet zijn niet helemaal juist gebleken. De gemeente krijgt immers pas in de loop van volgend jaar 100% LED. Verder is het kabelnet pas in 2028 100% eigennet. De metingen laten zien dat de gemeente stappen zet in het realiseren van de ambities. De gemeente heeft de verwachting dat de vervanging van conventionele armaturen naar ledverlichting in 2026 grotendeels gereed is, waarmee wordt voldaan aan de doelstelling van het Landelijke Energieakkoord en streefwaarde voor 50% energiebesparing ten opzichte van

/ 33

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

2013 in plaats van in 2030. Het grootste deel van het kabelnet voor openbare verlichting is reeds vervangen door een eigen kabelnet, zodat storingen beter verholpen kunnen worden. 3.4.2 Doelmatigheid: financiële lasten Tabel 3.10 geeft de historische lasten van 2022 tot en met 2023 en de begrote lasten voor 2024 tot en met 2027 voor beleidsdoel D weer. Kijkend naar alleen de lasten, zoals weergegeven in deze tabel, lijken de lasten voor beleidsdoel D het hoogte. De lasten voor beleidsdoel D zijn tussen 2022 en 2024 gestegen en blijven naar verwachting stijgen tot in 2027 (+ 23%). Er kan niet zo maar gezegd worden dat de lasten voor beleidsdoel D hiermee lager zijn dan die van de andere beleidsdoelen, omdat de baten van de beleidsdoelen verschillen. Voor afval en riolering/water wordt bijvoorbeeld een groot deel van de kosten gedekt uit de afvalstoffendekking en de rioolheffing. De lasten per km² en per inwoner stijgen ook, maar minder hard. De lasten voor verhardingen, civieltechnische kunstwerken, openbare verlichting en verkeersregelinstallaties relatief harder stijgen dan met name het aantal inwoners. Dit beeld speelt ook op het hogere schaalniveau van het cluster B&O als totaliteit (Tabel 3.13). Tabel 3.10

Lasten beleidsdoel D (totale lasten en lasten per km² x 1.000 euro)

2022

2023

2024

2025

2026

2027

Totale lasten

€ 27.408

€ 29.624

€ 29.604

€ 31.446

€ 32.894

€ 33.749

Lasten per km²

€ 1.204

€ 1.260

€ 1.220

€ 1.294

€ 1.354

€ 1.389

Lasten per inwoner

€ 171,91

€ 182,47

€ 180,33

€ 189,56

€ 194,60

€ 194,01

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

Tijdens de drie gesprekken met medewerkers van cluster B&O die dagelijks werken aan de verhardingen, civieltechnische kunstwerken, openbare verlichting en verkeersregelinstallaties werden verschillende oorzaken genoemd voor de stijgende lasten. De gemeente geeft in de beheerplannen (2024-2028) aan dat een structurele verhoging van het budget noodzakelijk is om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van verhardingen toeneemt.26 De budgettering is gebaseerd op het beheerplan verhardingen. Het budget groeit niet mee met het toenemende areaal en met de toename van de intensiteit van het weggebruik. Een aanzienlijk deel van het areaal aan verhardingen nadert het einde van de levensduur. De voorziening verhardingen doelgericht is ingezet op basis van het besluit begroting en verantwoording (BBV) en is inmiddels uitgeput. De werkzaamheden zijn afgerond Aannemers kampen (net als de gemeentelijke organisatie) met personeelsschaarste. Het gebrek aan capaciteit door de personeelsschaarste leidt tot kostentoename door vertragingen in de uitvoering (de prijzen stijgen ondertussen door; hogere inhuurkosten) en door inefficiënties in de werkzaamheden die wel uitgevoerd kunnen worden. Na dit jaar is bijvoorbeeld extra budget nodig voor het vernieuwen van de verhardingen. De gemeenteraad heeft in het verleden voor verhardingen gekozen voor niveau basis.

Dit is voor verhardingen het minimumniveau van verantwoord wegbeheer. Voor centrumgebieden en enkele bijzondere gebieden geldt een hoger niveau. Het gebruik van wegen, straten en 26

Actualisering van de beheerplannen voor de periode van 2024 tot en met 2028, p. 5

/ 34

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

pleinen neemt toe als gevolg van een intensiever gebruik door werkgebruikers en door een steeds meer inwoners. Daardoor versnelt slijtage en wordt bij onderhoud op basisniveau eerder onderhoud noodzakelijk. Als tijdig onderhoud uitblijft ontstaat achterstallig onderhoud. Na een paar jaren is dan extra budget nodig voor een inhaalslag, om te kunnen blijven voldoen aan wettelijke verplichtingen. De beheerplannen (2024-2028) geven aan dat de civieltechnische kunstwerken in ‘redelijke goede staat’ zijn, maar dat de toenemende leeftijd en het intensiever gebruik van de kunstwerken vragen om meer herstelonderhoud. 27 Ook is de contractbeheersing intensiever en complexer geworden, waardoor de kosten stijgen. In 2009 is het budget verhoogd voor de groei van het aantal inwoners, maar in de daaropvolgende jaren niet meer. Na de invoering van de areaalsystematiek is dit over 2024 en 2025 gecorrigeerd. De groei van de bevolking zorgt voor intensivering van het gebruik van de kunstwerken en werkt zo kostenverhogend op het budget voor beheer en onderhoud. Het onderhoud van de Calatravabruggen wordt bekostigd uit een bestemmingsreserve. De bestemmingsreserve voor deze bruggen raakt medio 2026 uitgeput. Het onderhoudscontract loopt tot medio 2027.

In de loop van 2026 komt een voorstel/advies om het onderhoud (door middel van een nieuw onderhoudscontract) vanaf medio 2027 te kunnen bekostigen: structurele verhoging van onderhoudsbudget of nieuwe bestemmingsreserve. In het nieuwe onderhoudscontract worden de werkzaamheden die via een investering bekostigd kunnen worden eruit gehaald, zodat in feite alleen dagelijks onderhoud overblijft. Nieuw gemeentelijk beleid vanuit andere beleidssectoren kan leiden tot nieuwe investeringen en verhoging van de budgetbehoefte voor beheer en onderhoud. Een voorbeeld daarvan is het fietsplan Haarlemmermeer. Dit plan leidt tot aanpassingen van het fietsnetwerk in de gemeente. Daar is niet vanzelfsprekend budget voor beschikbaar. Verder zijn de energieprijzen gestegen in de afgelopen jaren, waardoor de kosten voor de openbare verlichting en verkeersregelinstallaties gestegen zijn.

3.5 Beleidsdoel E: gezond leefklimaat De uitvoering van het beheer en onderhoud voor beleidsdoel E (gezond leefklimaat, d.w.z. lucht, bodem, oppervlaktewater en grondwater moeten zo schoon mogelijk zijn en er moet zo min mogelijk hinder zijn van geluid, licht, geur of magneetvelden) wordt in overgrote mate uitgevoerd door de verbonden partij Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. 3.5.1 Doeltreffendheid: streefwaardes De gemeente heeft voor beleidsdoel E geen streefwaardes opgenomen in de programmabegroting (Tabel 3.11). Tabel 3.11

27

Streefwaardes beleidsdoel E

Beleidsdoel

Streefwaardes

E: Gezond leefklimaat

Geen

Actualisering van de beheerplannen voor de periode van 2024 tot en met 2028, p. 6

Eenheid

/ 35

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De 28 regionale omgevingsdiensten beschikken over eigen bevoegdheden, instrumenten en budget om dit beleid uit te voeren, in opdracht van provincie en gemeenten.28 De omgevingsdiensten voeren wettelijk verplichte taken (‘basistaken’) en een aantal aanvullende taken (‘plustaken’) op het gebied van het omgevingsrecht uit. Het gaat in het bijzonder om vergunningverlening, toezicht en handhaving voor de werkvelden bouw, milieu en bodem. Alle deelnemers bepalen samen het beleid in het dagelijks bestuur en algemeen bestuur van de Omgevingsdienst. Bij de basistaken heeft de gemeente een beperktere invloed. Deze taken zijn verplicht om door de Omgevingsdienst uit te laten voeren. De (minimale) kwaliteit van de uitvoering van de taken is wettelijk vastgelegd. Bij de plustaken heeft de gemeente meer invloed. Als de Omgevingsdienst het niet uitvoert zoals de gemeente wil, kan de gemeente deze taken weer zelf gaan uitvoeren. Een en ander is uitgewerkt in de “Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht Haarlemmermeer”. Vanuit het oogpunt van de verwachtingen (en verplichtingen) die aan de gemeente Haarlemmermeer worden gesteld met betrekking tot de zorg voor een gezond leefklimaat is het vanzelfsprekend dat in de programmabegroting een paragraaf is opgenomen over dit beleidsdoel voor de fysieke leefomgeving.

De gemeente is hierbij opdrachtgever van de Omgevingsdienst. Daarom zou het goed zijn als in deze paragraaf van de programmabegroting de streefwaardes worden opgenomen die de gemeente met de Omgevingsdienst overeen is gekomen. Dit zorgt voor een completer beeld bij de gemeenteraad, voor zijn kaderstellende en controlerende taken. 3.5.2 Doelmatigheid: financiële lasten Ieder jaar spreekt de gemeente af met de Omgevingsdienst welke taken zij in dat jaar voor de gemeente gaat uitvoeren. Die afspraken en de begroting van de kosten staan in een uitvoeringsprogramma. Na afloop van het jaar legt de omgevingsdienst verantwoording aan de gemeente over de geleverde producten en diensten. Jaarlijks volgt er een afrekening op basis van de in de uitvoeringsovereenkomst afgesproken bedragen. Tabel 3.12

Lasten beleidsdoel E: gezond leefklimaat (totale lasten en lasten per km² x 1.000 euro)

Totale lasten

2022

2023

2024

2025

2026

2027

€ 6.600

€ 7.238

€ 8.094

€ 8.014

€ 7.893

€ 7.701

Lasten per km²

€ 290

€ 308

€ 334

€ 330

€ 325

€ 317

Lasten per inwoner

€ 41,40

€ 44,58

€ 49,30

€ 48,31

€ 46,69

€ 44,27

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

Tabel 3.12 geeft de historische lasten van 2022 tot en met 2023 en de begrote lasten voor 2024 tot en met 2027 voor dit beleidsdoel. De lasten laten vanaf 2024 een stijging zien. Op basis van de meerjarenbegroting 2024-2027 van de Omgevingsdienst werd een stijging van de jaarlijkse bijdrage van de gemeente doorgevoerd. Deze stijging werd veroorzaakt door een combinatie van: loon- en prijscompensatie, wettelijke herdefinitie (omzetting van ‘inrichtingen’

28

https://www.omgevingsdienst.nl/omgevingsdiensten/

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

in ‘milieubelastende activiteiten’), extra inzet als gevolg van de invoering van de Omgevingswet en taken in het kader van zeer zorgwekkende stoffen, wet bodembescherming en water.

3.6 Doeltreffendheid en doelmatigheid, totaalbeeld De voorafgaande paragrafen van dit hoofdstuk geven onze bevindingen op het schaalniveau van de beleidsdoelen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. In deze paragraaf zijn de bevindingen daaromtrent op het hogere schaalniveau van het totale programma voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte bijeengebracht ter beantwoording van de deelvragen. Binnen de bedragen in het betreffende deel van de programmabegroting vallen ook kapitaallasten van investeringen (binnen elk beleidsdoel) voor de reeds geactiveerde investeringen en voor toekomstige investeringen op basis van de verwachte opleverdatum. Het jaar nadat de investering in gebruik is genomen wordt gestart met afschrijven. Doeltreffendheid: • Welke doelen en streefwaardes zijn er geformuleerd? Per beleidsdoel zijn in de programmabegroting streefwaardes opgenomen die het mogelijk maken voor de gemeenteraad om te volgen of bij de uitvoering van het beleid wordt voldaan aan de aan activiteiten gestelde normen en wat de ambitie is om bepaalde streefwaardes te realiseren. Voor de beleidsdoelen A (groen), B (afval); C (water) en E (gezond leefklimaat) constateren we dat de streefwaardes de doelstellingen en beschreven activiteiten onvoldoende dekken. Er ontbreken streefwaardes voor deze beleidsdoelen of voor activiteiten binnen een beleidsdoel.

De raad kan hierdoor geen goed beeld vormen over de doeltreffendheid van het beleid, vanuit zijn kaderstellende en controlerende taken. •

Zijn de doelstellingen en streefwaardes in de laatste jaren veranderd? De doelstellingen per beleidsdoel zijn in de loop van de laatste jaren bijgesteld. Het algemene beeld hierbij is dat de daarbij horende streefwaardes zijn veranderd, in neerwaartse richting. Doelstellingen en de streefwaardes worden bijgesteld na bezuinigingsmaatregelen door de raad en op basis van het beschikbare budget. Het neerwaarts bijstellen van de doelen en streefwaardes is nooit een zelfstandige actie van het cluster B&O. Er bestaat nog steeds vertrouwen bij cluster B&O dat bij de geldende streefniveaus toch voldoende kwaliteit kan worden geboden, mede uitgaande van de wettelijke verplichtingen. Dat laatste geldt vooral voor de korte duur, maar niet vanzelfsprekend voor de lange duur. Omdat er door het verlagen van de streefwaardes op den duur achterstallig onderhoud ontstaat, worden inhaaloperaties nodig.

•

In hoeverre worden de doelen en streefwaardes gehaald? De streefwaardes/prognoses die (wel) in de programmabegroting voor komende jaren zijn opgenomen kunnen ons inziens over het algemeen als realistisch worden gezien. De ontwikkeling van de streefwaardes/prognoses over de jaren vertoont een positief beeld: er treedt verbetering op. Daarbij tekenen we aan dat voor meerdere activiteiten van de

/ 36

/ 37

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

beleidsdoelen achterstallig onderhoud wordt geconstateerd en verwacht, in verband met eerdere verlagingen van de kwaliteitsniveaus. Doelmatigheid: • Wat zijn de kosten per vierkante meter openbare ruimte (uitgesplitst naar typen beheer)? In de voorafgaande paragrafen zijn de kosten voor het beheer en onderhoud per beleidsdoel uitgedrukt per m² km openbare ruimte. Zichtbaar is dat de lasten per km² licht zijn gestegen en zullen stijgen voor alle beleidsdoelen, voor de periode 2022 tot en met 2027. Daarbij wordt door de gemeente uitgegaan van de CPI-index voor de prijsindexering en niet van de voor cluster B&O meer toepasselijke en hogere GWW-index. (Bovendien werd de werkelijke toename van het areaal (= m² openbare ruimte) niet standaard volledig verwerkt in de begroting; dat is nu gewijzigd.) Deze oorzaken zorgden ervoor dat het budget niet aansluit op de opgave. Hierdoor treedt achterstallig onderhoud op, wat op den duur kostbaarder is om te herstellen. •

Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de stijgende kosten? De bedragen voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte zijn gevoelig voor de volgende soorten kostenontwikkeling: 1. kostenstijging vanwege snellere werkelijke prijsstijging (d.w.z. volgens de GWW-index); 2. kostenstijging omdat het aantal gebruikers (inwoners) van de gemeente stijgt, wat versnelde slijtage tot gevolg heeft; 3. kostenstijging die specifiek is voor bepaalde activiteiten binnen een beleidsdoel, waaronder nieuw beleid en voorschriften voor duurzaamheid, circulariteit etc.; 4. kostenstijging door tekort aan personeel (werk wordt uitgesteld; prijzen blijven stijgen); 5. kostenstijging op de lange termijn door het verlagen van kwaliteitsniveaus. In deze opsomming zit geen volgorde naar belang als verklaringsgrond voor de stijgingen van de kosten. Het belang van elke soort oorzaak varieert per beleidsdoel. Daarvoor wordt verwezen naar voorafgaande paragrafen. •

Op welke activiteiten (typen beheer) van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte doen zich kostenstijgingen voor en hoe groot zijn die kostenstijgingen? De programmabegroting 2024-2027 (p. 134) geeft het budget voor de beleidsdoelen (en activiteiten) voor kwaliteit fysieke leefomgeving voor de jaren 2022-2027.

Tabel 3.13

Percentuele verandering saldo budget per jaar per beleidsdoel 2022-2027

2023

2024

2025

2026

2027

Beleidsdoel A - groen

16,3%

-4,4%

0,3%

-0,1%

--

Beleidsdoel B - afval

-15,5%

39,3%

2,0%

--

--

Beleidsdoel C - water/riolering

3,1%

5,1%

-0,3%

1,2%

-2,3%

Beleidsdoel D - verharding etc.

7,5%

0,8%

6,4%

4,7%

2,7%

Beleidsdoel E - gezond leefklimaat

13,1%

11,8%

-1,0%

-1,5%

-2,4%

Totaal openbare ruimte

14,1%

-2,3%

4,2%

3,0%

1,7%

Bron: Gemeente Haarlemmermeer programmabegroting 2024-2027, bewerking Ecorys

Uit deze bron is in Tabel 3.13. afgeleid met welk percentage het saldo (= baten min lasten) per beleidsdoel voor de fysieke leefomgeving per jaar toe- of afneemt. De afwijkende

/ 38

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

percentages bij beleidsdoel B (afval) en beleidsdoel E (gezond leefklimaat) hebben te maken met de contractvorming met partijen die het beleid voor het beleidsdoel in opdracht van de gemeente uitvoeren. De percentuele verandering voor beleidsdoel C (water/riolering) blijft achter omdat de grote vervangingsoperatie voor de riolering is uitgesteld tot na 2027. De tabel geeft de percentuele verandering van het saldo van het budget per jaar. Op een lager niveau (bijvoorbeeld op dat van alleen de ‘verhardingen’ in beleidsdoel D) kan het beeld van de ontwikkeling van baten, lasten en saldo anders zijn. De onderliggende bedragen zijn elk jaar door de gemeente gecorrigeerd voor de prijsinflatie volgens de CPI-index. De ontwikkeling van de percentages in Tabel 3.13 laat zien dat het budget voor de meeste beleidsdoelen en voor beheer en onderhoud openbare ruimte als totaal elk jaar minder groeit na 2025. Dit suggereert niet zondermeer dat de budgettaire controle steeds beter wordt. Het heeft direct te maken met de wijze waarop de budgetten voor de programmabegroting worden bepaald. De budgetgroei voor de beleidsdoelen C en E is negatief; die voor beleidsdoel A (groen) laag en die voor beleidsdoel D (verharding, kunstwerken, verlichting en verkeers-regulering) groeit voor het lopende jaar 2025 hard en voor de daaropvolgende jaren wat minder.

Het totale budget voor de fysieke leefomgeving groeit voor het lopende jaar met 6,4%, maar neemt daarna af. Hieronder wordt bekeken of deze groeipercentages als gebruikelijk, te laag of te hoog moeten worden gezien. Budgetten per beleidsdoel 2022-2024 blijven achter bij lokale groei en prijsinflatie De groei van het aantal inwoners van de gemeente (Tabel 3.14) ligt tussen 1 en 2% per jaar. Dat is iets meer dan de groei van het areaal in m² openbare ruimte. Tabel 3.14

Jaarlijkse groei aantal inwoners en m² openbare ruimte gemeente Haarlemmermeer

2022

2023

2024

Groei aantal inwoners29

1,0%

1,8%

1,1%

30

1,0%

1,0%

1,0%

Groei openbare ruimte Bron: zie voetnoten

In Tabel 3.15 wordt de percentuele prijsinflatie volgens de consumentenprijsindex en volgens de prijsindex voor grond-, water- en wegenbouw gegeven. Tabel 3.15

Gemiddelde prijsinflatie Nederland 2021-2024 (2020=100)

CPI

GWW

2022

10,0%

12,7%

2023

3,8%

10,1%

2024

3,5%

7,4%

Bron: CBS 2025 31

29 30

31

Onderzoek.haarlemmermeer.nl – Bevolkingsomvang (geraadpleegd juni 2025) Exclusief bijvoorbeeld oppervlakte voor wegen en water in beheer en onderhoud bij waterschap en hogere overheden en exclusief openbare ruimte in de territoria van op Schiphol en Recreatieschap Spaarnwoude.. https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/83131NED/table en https://www.cbs.nl/nl-nl/cijfers/detail/86049NED

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Als de GWW-index wordt gevolgd ligt de som van de prijstoename van de groei van het aantal inwoners en de prijsinflatie op 10,1% in 2023 en 7,4% in 2024. Deze percentages moeten vergeleken worden met de groei van het saldo voor beheer en onderhoud in de openbare ruimte van de programmabegroting in 2023 (14,1%) en 2024 (-3,2%). Dat loopt bepaald niet met elkaar in de pas voor deze twee jaren. Dit heeft onder meer te maken met contractvorming met verbonden partijen voor de beleidsdoelen B (afval) en E (gezond leefklimaat) Het CPI-percentage wordt in deze gemeente gebruikt om de begroting overall voor alle beleidsonderdelen te indexeren. Er wordt niet bekeken welke indexatie er, bezien vanuit elke beleidssector toegepast zou moeten worden. Zolang de CPI-index die wordt gebruikt in de begroting afwijkt van de GWW-index die gebruikt wordt in de sector zal er ieder jaar een correctie nodig zijn om het verschil te corrigeren. De budgetten voor beheer en onderhoud openbare ruimte groeien wel, maar op lange termijn is de groei van de budgetten kleiner dan de som van de groei van het aantal inwoners en de prijsinflatie. Daardoor is er elk jaar effectief minder te besteden voor het cluster B&O.

/ 39

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

4

Vergelijking doelmatigheid andere gemeenten

In dit hoofdstuk worden de begrotingssaldo’s voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de gemeente Haarlemmermeer vergeleken met die in andere gemeenten. Zo wordt een antwoord gegeven op enkele dimensies van enkele deelvragen van dit onderzoek. In dit hoofdstuk staat het volgende centraal: hoe verhouden de kosten per inwoner en per m² openbare ruimte in de Haarlemmermeer zich met die in vergelijkbare gemeenten en welke oorzaken van eventuele kostenstijging spelen daarbij een rol? Hierbij wordt eerst vergeleken met vier in meerdere opzichten vergelijkbare referentiegemeenten (paragraaf 4.1) en daarna met alle Nederlandse gemeenten en met de middelgrote gemeenten van ons land (paragraaf 4.2). In paragraaf 4.3 worden conclusies getrokken.

4.1 Vergelijking met vier referentiegemeenten Ecorys heeft met het team Onderzoek van de gemeente overlegd over de selectie van gemeenten voor een “benchmark” waarmee de uitgaven aan beheer en onderhoud van de gemeente in perspectief kan worden geplaatst. Ecorys en team Onderzoek zijn het eens dat de Haarlemmermeer zo specifiek is dat een vergelijking met gemeenten met ongeveer evenveel inwoners (een selectie van de middelgrote gemeenten tussen 150.000-200.00 inwoners) niet zinvol is. Geen enkele andere gemeente met ongeveer evenveel inwoners heeft immers op hoofdlijnen dezelfde ruimtelijke en groeistad-kenmerken van de gemeente Haarlemmermeer. Daarom is het hoogst haalbare om enkele gemeenten voor dit doel te selecteren die elk bepaalde wezenlijke kenmerken met de gemeente Haarlemmermeer delen. Uiteindelijk heeft Ecorys, in overleg met team Onderzoek, de gemeenten Zoetermeer, Alkmaar, Nissewaard (waaronder Spijkenisse) en Purmerend geselecteerd. Het gaat bij de laatste drie gemeenten om de volgende hoofdkenmerken: (1) een centrale groeikern die als New Town wordt gezien; (2) een qua inwoneraantal dominante hoofdkern; (3) een groot oppervlakte met veel openbare ruimte die door de gemeente wordt beheerd en (4) een uitgestrekt landelijk gebied met relatief weinig reliëf en natuurgebied.

De drie gemeenten delen deze kenmerken met de gemeente Haarlemmermeer, hoewel allemaal in andere verhoudingen (Tabel 4.1). De gemeente Zoetermeer is de vreemde eend in deze bijt. Deze gemeente heeft namelijk slechts één stedelijke kern en geen uitgestrekt landelijk gebied. Toch menen Ecorys en team Onderzoek dat het relevant is om Zoetermeer in het onderzoek te betrekken, omdat deze gemeente als voorbeeld voor New Towns in Nederland wordt gezien.

/ 40

/ 41

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Tabel 4.1

Vergelijking hoofdkenmerken geselecteerde gemeenten en gemeente Haarlemmermeer

Gemeente

Grootste kern

Groeikern

Ruimtelijke kenmerken

Oppervlakte (incl. water)

Haarlemmermeer

Hoofddorp

Groeikern vanaf

Polder omgeven door

162.000 inw.

80.000 (49%)

jaren ’70 – ’90

Ringvaart. De Hoofdvaart

Alkmaar

Centrale stad

Historische centrale stad.

206 km²

snijdt de polder. Alkmaar 112.304 inwoners

Nissewaard 87.639 inwoners

Purmerend 95.168 inwoners

Zoetermeer 128.434 inwoners

93.365

groeikern vanaf

Dorpen met veel buitengebied

Inwoners

jaren ’70 –’80

zijn bij gemeente gevoegd.

(83%)

(m.n. Alkmaar-

Grondgebied doorsneden door

Noord)

kanaal en vaarten.

Spijkenisse

Groeikern vanaf

Historische ontginningen.

72.815

jaren ’70 –’80

Spijkenisse met dorpen, met

inwoners

veel buitengebied. Veel

(83%)

waterwegen.

Purmerend

Groeikern vanaf

Oorspronkelijk veenpolders.

83.536

jaren ’70 –’80

Dorpen met veel buitengebied

inwoners

zijn bij centrale stad gevoegd.

(87%)

Veel waterwegen.

Zoetermeer

Groeikern vanaf

Binnenstedelijke vaarten,

128.434

jaren ’70 –’90

minder dominante vaarwegen

inwoners

117 km²

99 km²

97 km²

37 km²

dan Haarlemmermeer.

(100%)

De vergelijking van de vijf gemeenten in Tabel 4.1 laat zien hoe bijzonder de gemeente Haarlemmermeer is. Het percentage inwoners dat in de centrale stad woont is het kleinst in de gemeente Haarlemmermeer en de oppervlakte (inclusief water) het grootst van deze vijf gemeenten. Toch kan de vergelijking van de gemeente Haarlemmermeer met deze vier referentiegemeenten iets leren over de interpretatie van de hoogte van het geld dat aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte wordt besteed.

/ 42

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Tabel 4.2

Begrotingssaldo beheer en onderhoud per inwoner en per m² openbare ruimte (= areaal)

Gemeente

Begrotingssaldo

Inwoners

Begrotingssaldo

openbare ruimte

gemeente

per inwoner

Oppervlakte

Begrotingssaldo

aan

per km² openb.

openbaar

ruimte

groen en

(x 1000)

verhardingen € 41.034.000 32

162.000

€ 253 per inw.

21,9 km²

€ 1.874 per km²

Alkmaar

€ 19.648.000

33

113.000

€ 174 per inw.

11,1 km²

€ 1.774 per km²

Nissewaard

€ 24.710.000 34

88.000

€ 280 per inw.

5,0 km²

€ 1.771 per km²

Purmerend

€ 28.291.000

35

95.000

€ 298 per inw.

8,7 km²

€ 3.237 per km²

Zoetermeer

€ 33.316.000

36

128.000

€ 260 per inw.

14,0 km²

€ 2.388 per km²

Benchmark

€ 26.491.000

106.000

€ 250 per inw.

9,7 km²

€ 2.731 per km²

Haarlemmermeer

Bron: diverse bronnen van de gemeenten (2025), zie voetnoten

Voor de vijf gemeenten is onderzocht welk saldo van baten en lasten zij voor 2024 in de begroting hebben opgenomen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte (Tabel 4.2). Op basis van openbare documenten, zoals bijvoorbeeld van een beheerplan voor de openbare ruimte, is nagegaan hoeveel vierkante kilometer openbaar groen en verhardingen in elke gemeente aanwezig is. Uit overige openbare bronnen, zoals voor de gemeentelijke begrotingscyclus en demografische statistiek, is bepaald hoeveel geld er per saldo aan beheer en onderhoud (= opbrengsten minus kosten) wordt uitgegeven per inwoner. De opbrengsten verschillen tussen de beleidsdoelen, bijvoorbeeld vanwege de rioolheffing en de afvalstoffenheffing. Er is gekozen voor rapportage van de saldo’s per inwoner en niet van opbrengsten en kosten per inwoner, omdat dit het best laat zien wat de gemeenten kwijt zijn aan de openbare ruimte. De kolom begrotingssaldo per inwoner laat zien dat de gemeente Haarlemmermeer ongeveer evenveel uitgeeft per inwoner (€ 253 per inwoner) als het voor het aantal inwoners gewogen gemiddelde van de vier referentiegemeenten (gemiddeld € 250 per inwoner). De gemeente Haarlemmermeer geeft per km² openbare ruimte ongeveer een derde minder uit dan de vier referentiegemeenten samen. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk wordt hieraan een conclusie verbonden.

4.2 Vergelijking met landelijke gemiddelden In Tabel 4.3 wordt het saldo per beleidsdoel voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte in 2024 in de gemeente Haarlemmermeer (laatste kolom) vergeleken met het

32

33

34

35

36

De gemeente Haarlemmermeer heeft in de programmabegroting 2024 – 2027 een saldo van € 41.034.000 voor ‘kwaliteit fysieke leefomgeving’ in 2024 opgenomen. De gemeente Alkmaar heeft in de programmabegroting 2024 met meerjarenraming 2025 – 2027 een saldo van € 23.155.000 voor ‘bereikbaarheid’ in 2024 opgenomen. De gemeente Nissewaarde heeft in de begrotings- en realisatiecijfer een saldo van 24.710.000 voor ‘beheer openbare ruimte’ in 2024 opgenomen. De gemeente Purmerend heeft in de programmabegroting 2025 – 2028 een saldo van € 28.291.000 voor ‘beheer openbare ruimte’ in 2024 (bijgesteld) opgenomen. De gemeente Zoetermeer heeft in de programmabegroting 2024 – 2027 een saldo van € 33.316.446 voor ‘behouden kwaliteit openbare ruimte’ in 2024 opgenomen.

/ 43

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

gemiddelde saldo in de gemiddelde Nederlandse gemeenten. De gemeente Haarlemmermeer wordt ook vergeleken met de zogenaamde middelgrote gemeenten met 150.000-250.000 inwoners, de grootteklasse waartoe Haarlemmermeer behoort. Tabel 4.3

Landelijke gemiddelde saldo per inwoner in vergelijking met Haarlemmermeer voor 2024

Beleidsdoel openbare ruimte

Saldo’s alle

Saldo’s gemeenten

Saldo’s gemeente

gemeenten NL

150-200.000 inw.

Haarlemmermeer

- € 109 per inw.

- € 112 per inw.

- € 78 per inw.

(+40%)

(+44%)

(1,00)

Afval (beleidsdoel B)

€ 32 per inw.

€ 29 per inw.

€ 20 per inw

(+60%)

(+45%)

(1,00).

Water/riolering (beleidsdoel C)

€ 25 per inw.

€ 17 per inw.

€ 23 per inw.

(+9%)

(-26%)

(1,00)

Verkeer en parkeren (beleidsdoel D)

- € 221 per inw.

- € 213 per inw.

- € 173 per inw.

(+28%)

(+23%)

(1,00)

- € 54 per inw.

- € 61 per inw.

- € 44 per inw.

(+23%)

(+39%)

(1,00)

Openbaar groen en recreatie (beleidsdoel A)

Milieubeheer en begraafplaatsen (beleidsdoel E)

Bron: StatLine - Gemeentebegrotingen; baten en lasten naar regio en grootteklasse

De saldo’s zijn zo toegerekend aan vormen voor het beheer en onderhoud openbare ruimte dat deze op hoofdlijnen overeenkomen met de indeling in beleidsdoelen in de programmabegroting van de gemeente Haarlemmermeer. Elk bedrag per inwoner voor alle gemeenten van Nederland en voor de middelgrote gemeenten is gedeeld met het bedrag per inwoner in de gemeente Haarlemmermeer om zo het relatieve verschil goed te laten zien. De saldo’s per inwoner per beleidsdoel van alle gemeenten, van de middelgrote gemeenten en van de gemeente Haarlemmermeer lopen sterk uiteen. Toch wordt de volgende lijn duidelijk: de gemeente Haarlemmermeer geeft relatief fors minder uit per inwoner, zowel in vergelijking met alle gemeenten van het land als met de middelgrote gemeenten voor alle beleidsdoelen beheer en onderhoud openbare ruimte. Alleen voor beleidsdoel C (water/riolering) wordt per saldo meer uitgegeven per inwoner ten opzichte van de middelgrote gemeenten, maar juist weer relatief minder ten opzichte van alle gemeenten van het land. Dit wordt mede verklaart door de grote vervangingsoperatie die nodig is op basis van het programma riolering en stedelijk water. De uitvoering van dit programma is vertraagd, waardoor levensduurverlengende maatregelen nodig zijn.

Het totaal van de saldo’s voor deze vijf beleidsdoelen komt uit op circa - € 327 per inwoner voor alle gemeenten van het land; op circa - € 340 per inwoner voor de middelgrote gemeenten en op circa € 252 per inwoner voor de gemeente Haarlemmermeer. De gemeente Haarlemmermeer geeft daarmee 20-25% minder uit per inwoner aan beheer en onderhoud van de openbare ruimte dan alle Nederlandse gemeenten en dan de middelgrote gemeenten, gemiddeld. De les die hieruit geleerd kan worden, staat in de volgende paragraaf.

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

4.3 Bevindingen van vergelijkingen met andere gemeenten Het benchmarken van de kosten voor het beheer en onderhoud is uitdagend als gevolg van verschillen in gemeentelijke kenmerken, verschillen in beleidskeuzes en kwaliteitsniveaus, financiële en administratieve verschillen en data-inconsistentie. Als wordt gekeken naar de doelmatigheid geeft de gemeente 20-25% minder uit per inwoner aan beheer en onderhoud van de openbare ruimte dan alle Nederlandse gemeenten en dan de middelgrote gemeenten, gemiddeld. Als specifiek wordt vergeleken met vier referentiegemeenten (de selectie van deze gemeenten wordt in paragraaf 5.1 toegelicht) geeft Haarlemmermeer per inwoner ongeveer evenveel uit. Voor beleidsdoel C (water/riolering) wordt in de Haarlemmermeer per inwoner minder uitgegeven dan in de middelgrote gemeenten. De gemeente Haarlemmermeer geeft per km² openbare ruimte ongeveer een derde minder uit dan de vier referentiegemeenten samen. Dit bevestigt wat we hierover hebben gehoord tijdens de gesprekken met de medewerkers van cluster B&O: de gemeente geeft relatief weinig per km² openbare ruimte, maar ook per inwoner uit, waardoor allerlei maatregelen nodig zijn (zoals kostenbesparing zo lang dat mogelijk is of goedkoper uit zijn door samenvoeging van maatregelen) om de openbare ruimte toch adequaat te kunnen beheren en onderhouden.

Daarmee leveren de vergelijkingen met andere gemeenten geen aanleiding om te vermoeden dat het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de gemeente Haarlemmermeer niet doelmatig zou worden uitgevoerd. Integendeel: het relatieve gebrek aan geld maakt allerlei maatregelen nodig om toch te kunnen zorgen voor een openbare ruimte die voldoet aan de streefwaardes die daaraan gesteld worden.

/ 44

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

5

Informatiepositie van de raad

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvraag: welke sturingsinformatie ontvangt de raad op het gebied van beheer en onderhoud? De gemeenteraad ontvangt haar informatie hoofdzakelijk uit twee bronnen. De eerste is bron van informatie is informatie van het college (paragraaf 5.1) en de tweede bron is signalen uit de maatschappij (paragraaf 5.2).

5.1 Sturingsinformatie van het college voor de gemeenteraad De raad ontvangt informatie over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte binnen het kader van de planning & control cyclus. Het gaat om periodieke verantwoordingsstukken, zoals de programmabegroting en de voor- en najaarsrapportages. De raad ontvangt informatie over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte binnen het kader van de planning & control cyclus. Het gaat om periodieke verantwoordingsstukken, zoals de programmabegroting en de voor- en najaarsrapportages. Daarnaast ontvangt de raad het beheerkwaliteitsplan en wijzigingen daarvan; de periodieke beheerplannen en specifieke nota’s zoals die over het bomenbeleid of het fietsplan. De raad ontvangt ook het integrale beheerplan openbare ruimte (IBOR) met daarin de onderbouwing van de budgetten die nodig zijn om het afgesproken kwaliteitsniveau te behalen. Daarnaast wordt vanaf 2025 gerapporteerd over de projecten vanuit de vernieuwing openbare ruimte in een aparte voortgangsrapportage, zoals door de raad is verzocht. Gemeenteraad ziet hiaten in de begrijpelijkheid en compleetheid van de informatie Hierdoor lijkt de raad te beschikken over de meeste noodzakelijke informatie om de doelen, activiteiten, financiën over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte te kunnen overzien en daarmee kaderstellend en controlerend op hoofdlijnen te kunnen sturen.

Tijdens het groepsgesprek met raadsleden dat in het kader van dit onderzoek is gehouden hebben wij gevraagd of dit inderdaad het geval is. De aanwezige raadsleden reageerden als volgt. • Vaak is expertise over het werkveld nodig om een en ander goed te kunnen begrijpen en te kunnen duiden. De raadsleden beschikken niet over alle expertise die nodig is om alle stukken die worden aangeboden te kunnen duiden, bijvoorbeeld met betrekking tot het geïntegreerde beheerplan. • De begroting voor komende jaren lijkt eerder historisch of ad hoc bepaald dan op basis van actuele afwegingen of concrete beleidsdoelen. • De informatie wordt veelal versnipperd aanboden, bijvoorbeeld over de streefwaardes en de achtergronden (nut en noodzaak) van voorstellen om extra budget beschikbaar te stellen. • Scenario’s en alternatieven worden lang niet altijd aangeboden. • Het assetmanagement is niet herkenbaar voor de raad. Daardoor worden koppelkansen gemist en kan verspilling ontstaan, zoals bij het opbreken van wegen.

/ 45

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

•

Het is lastig is om beleid aan inwoners uit te leggen als de raad zelf niet over de juiste informatie of onderbouwing beschikt.

Volgens de aanwezige raadsleden is er bij de gemeenteraad daarom behoefte aan meer grip en inzicht aan de voorkant van het proces. Op dit moment wordt de informatie niet zo aangeboden dat de gemeenteraad over een compleet beeld beschikt en over alle informatie die nodig is om zijn kaderstellende en controlerende rollen in te vullen. Daarom wordt de informatie die nu wordt aangeboden toch als onvoldoende gezien. Doeltreffendheid: ontbreken van bepaalde streefwaardes Wat betreft de ontwikkeling van de kwaliteit van de openbare ruimte is er voor de raad een relevante bron, namelijk de streefwaardes voor de beleidsdoelen voor het beheer en onderhoud van de openbare zoals deze in de programmabegroting staan. Voor verschillende beleidsdoelen zijn geen of niet de juiste streefwaardes opgenomen. Voor de beleidsdoelen A (groen), B (afval), C (water/riolering) en E (gezond leefklimaat) kan gekeken worden of betere streefwaardes kunnen worden vastgesteld. Voor verdere toelichting wordt verwezen naar respectievelijk de paragrafen 4.1, 4.2, en 4.3 Voor de onderdelen van het beleid voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte waarover geen goede streefwaardes zijn opgenomen in de programmabegroting, is het voor de raad niet mogelijk om een goed beeld te krijgen van de doeltreffendheid van het beleid dat door het cluster B&O wordt gevoerd.

Doeltreffendheid: spreektijd rondom programmabegroting De bij ons gesprek aanwezige raadsleden gaven aan dat de spreek- en debattijd rondom de programmabegroting beperkt is, te beperkt om voldoende diep op de streefwaardes in te kunnen gaan. Dat debat is vooral aan de orde als de streefwaardes worden bijgesteld en als er nieuwe streefwaardes in de programmabegroting komen; wanneer de nieuwste metingen tot een ander beeld leiden over de kwaliteit van het gevoerde beleid als vorig jaar en als de streefwaardes/prognoses aanzienlijk worden bijgesteld in verhouding tot die in de vorige programmabegroting. Informatiepositie van de raad Zover wij hebben kunnen constateren wordt de gemeenteraad voldoende ingelicht over de beheerplannen voor de openbare ruimte, waarbij de beleidsdoelen kunnen worden bijgesteld en die het uitgangspunt voor de jaarlijkse budgettering van cluster B&O vormen. De gemeenteraad wordt ook voldoende ingelicht over de samenstelling van de begroting voor de fysieke leefomgeving, voor alle beleidsdoelen.

Desalnietemin zijn er gebieden waarop de raad beter geïnformeerd kan worden om zijn taken beter in te kunnen vullen: • over nut en noodzaak van het al dan niet neerwaarts bijstellen van streefniveaus voor de kwaliteit van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte; • de structurele achtergronden voor de aanvragen van extra budget bij de voorjaars- en najaarsrapportage, waaronder het inhalen van achterstallig onderhoud dat ontstaat door verlaging van streefwaardes; • met een meerjaren investeringsprogramma voor beheer en onderhoud openbare ruimte, met extra aandacht voor inhaalslagen voor achterstallig onderhoud; • de voortgang en budgettaire consequenties van de projecten die op basis van gebiedsgerichte aanpak zijn opgepakt;

/ 46

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

•

•

de gebruikelijke wijze van indexatie voor prijsinflatie van de budgetten voor alle beleidssectoren in de begroting in verhouding tot de werkelijke prijsinflatie die geldt voor de werkzaamheden van cluster B&O; het opnemen van nieuwe streefwaardes voor de beleidsdoelen A (groen), B (afval), C (water/riolering) en E (gezond leefklimaat).

Indien de gemeenteraad hierover adequaat wordt ingelicht, kan zij de kaderstellende en controlerende taken beter invullen.

5.2 Inlichten en betrekking van inwoners Naast de informatie afkomstig van het college ontvangen raadsleden ook veel signalen uit de maatschappij. Dit zijn bijvoorbeeld dingen die de raadsleden zelf zien en ervaren; die ze horen van andere inwoners of door klachten en meldingen van burgers die aan de gemeenteraad of de fracties zijn gericht. Opinieonderzoek onder inwoners De gemeente in het algemeen37 en het cluster B&O in het bijzonder hebben geen opiniepeilingen over de beleving van de werkzaamheden door de inwoners. Meerlanden laat de inwoners wel ondervragen, voor zover dat betrekking heeft op haar delen van de zorg voor de openbare ruimte. Opinieonderzoek over de staat van de openbare ruimte is een lastig vak. Het lukt namelijk nooit om iedereen tevreden te stellen. Daarvoor wisselen de belangen, smaken en prioriteiten van de inwoners te veel van elkaar. Als er gras wordt gemaakt, roept dat bij een persoon hinder op terwijl een ander persoon geniet van de geur. De inwoners beschouwen losse situaties (bijvoorbeeld een kapotte prullenbak of zwerfvuil rond de containers in de straat) terwijl de gemeente met de praktische realiteit van raamcontracten, beschikbaarheid van aannemers en geschikte onderhouds-periodes zit. Daarmee is de uitvoering van het onderhoud niet altijd op korte termijn beïnvloedbaar en in te plannen.