Ecorys rapport openbare ruimte

Doeltreffendheid en doelmatigheid van beheer en onderhoud van de openbare ruimte Rekenkamer gemeente Haarlemmermeer Rotterdam, 6 oktober 2025

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Doeltreffendheid en doelmatigheid van beheer en onderhoud van de openbare ruimte

Opdrachtgever: Rekenkamer gemeente Haarlemmermeer

Rotterdam, 6 oktober 2025 Projectnummer: 1007091

Wilbert Kroesen Robert Kievit Rogier Eldering Dennis de Koning

/2

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Inhoudsopgave Managementsamenvatting ................................................................................4 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding ...................................................................................................9 Aanleiding en doel ............................................................................................. 9 Onderzoeksopzet ............................................................................................ 10 Leeswijzer ....................................................................................................... 11

2 2.1 2.2 2.3

Beleid en uitvoering beheer en onderhoud openbare ruimte ............12 Beleidskader en begrotingscyclus .................................................................. 12 Uitvoeringsorganisatie beheer en onderhoud openbare ruimte ..................... 17 Beantwoording van de eerste deelvraag ........................................................ 18

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Doeltreffendheid en doelmatigheid beleid ..........................................20 Beleidsdoel A: groen ....................................................................................... 22 Beleidsdoel B: afval ......................................................................................... 25 Beleidsdoel C: water/riolering ......................................................................... 28 Beleidsdoel D: verharding, kunstwerken, verlichting en verkeersregeling ..... 30 Beleidsdoel E: gezond leefklimaat .................................................................. 34 Doeltreffendheid en doelmatigheid, totaalbeeld ............................................. 36

4 4.1 4.2 4.3

Vergelijking doelmatigheid andere gemeenten ..................................40 Vergelijking met vier referentiegemeenten ..................................................... 40 Vergelijking met landelijke gemiddelden ......................................................... 42 Bevindingen van vergelijkingen met andere gemeenten ................................ 44

5 5.1 5.2

Informatiepositie van de raad .............................................................. 45 Sturingsinformatie van het college voor de gemeenteraad ............................ 45 Inlichten en betrekking van inwoners .............................................................. 47

/3

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Managementsamenvatting

De gemeenteraad van Haarlemmermeer heeft op 4 juli 2024 een motie aangenomen. In deze motie ‘Sturen op effectief en efficiënt beheer en onderhoud’ vraagt de gemeenteraad de Rekenkamer om onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de gemeente. De aanleiding hiervoor is de jaarlijks oplopende kosten van beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De gemeenteraad vraagt zich af of het beheer en onderhoud doeltreffend is en doelmatiger kan. Op verzoek van de Rekenkamer zijn in dit rapport geen aanbevelingen opgenomen over wat door ons wordt geconstateerd en hoe de situatie kan verbeteren. Wij hebben aanbevelingen separaat doorgegeven aan de Rekenkamer. De Rekenkamer zal daarover rapporteren aan de gemeenteraad. Het kan zijn dat bij het lezen van dit rapport hierdoor een gevoel van gemis ontstaat. Ecorys heeft voor het bepalen van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid de definities voor beleidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer gehanteerd (zie Figuur 3.1). Doeltreffendheid heeft betrekking op de vraag in hoeverre met het beleid de gestelde doelen, respectievelijk de verwachte resultaten (prestaties of effecten) zijn behaal’. Doelmatigheid heeft betrekking op de vraag in hoeverre de beschikbare middelen (personeel, materieel, geld) optimaal worden benut.

In dit onderzoek richten we ons vooral op het geld.

Beleid en uitvoering In deze paragraaf komen de belangrijkste feitelijke conclusies aan de orde met betrekking tot het beleid en de uitvoering van het beleid in het algemeen. In de tweede en derde paragraaf van deze samenvatting gaat het om respectievelijk de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid en van de uitvoering daarvan. Wat zijn de belangrijkste kenmerken m.b.t. de kostenstijgingen van het huidige beleid en de uitvoering op de beleidsdoelen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte? Het beleid van de gemeente Haarlemmermeer ten opzichte van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en ontwikkelingen daarin kenmerkt zich met betrekking tot de kostenstijgingen op vier punten. Ten eerste werkt de gemeente aan het voorkomen van budgettaire verrassingen ten gevolge van achterstallig onderhoud en een grootschalige vervangingsopgave. Ten tweede is het beleid van de gemeente dat in de begroting rekening wordt gehouden met bepaalde budgetten op basis van actuele beheerplannen. Vertragingen in de plannings- en uitvoeringsfases van beheer en onderhoudsprojecten leiden tot hogere kosten. Ten derde is het beleid om voor alle beleidsonderdelen dezelfde index voor prijsinflatie toe te passen. Hierdoor blijft het beschikbare budget achter op de werkelijk omvang van

/4

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

werkzaamheden als gevolg van onder andere een lagere indexatie dan de werkelijke inflatie die geldt voor de beleidssector. Ten vierde bleef de toename van het budget voor het cluster B&O achter bij de werkelijke groei van het areaal (= toename van m² openbare ruimte). Dit is het gevolg van de toepassing van de areaalsystematiek. In de voorjaarsnota’s 2024 en 2025 is dit gerepareerd. Deze reparaties hebben bij de gemeenteraad geleid tot een gevoel van versnippering van informatie en onduidelijkheid en daarmee wellicht ook tot een gevoel van gebrek aan controle bij het cluster B&O. Welke sturingsinformatie ontvangt de raad op het gebied van beheer en onderhoud De raad ontvangt informatie over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte binnen het kader van de planning & control cyclus. Het gaat om periodieke verantwoordingsstukken, zoals de programmabegroting en de voor- en najaarsrapportages. Daarnaast ontvangt de raad het beheerkwaliteitsplan en wijzigingen daarvan. De raad ontvangt ook het integrale beheerplan openbare ruimte (IBOR) met daarin de onderbouwing van de budgetten die nodig zijn om het afgesproken kwaliteitsniveau te behalen. Daarnaast wordt vanaf 2025 gerapporteerd over de projecten vanuit de Vernieuwing Openbare Ruimte in een aparte voortgangsrapportage, zoals door de raad is verzocht.

Hiermee beschikt de raad over belangrijke informatiebronnen over de stand van zaken in de openbare ruimte. Er is echter bij de gemeenteraad toch behoefte aan meer grip en inzicht aan de voorkant van het proces. Op dit moment wordt de informatie niet zo aangeboden dat de gemeenteraad over een compleet beeld beschikt. Ook beschikt de gemeenteraad niet over alle informatie die nodig is om zijn kaderstellende en controlerende rollen in te vullen.

Doeltreffendheid – worden beleidsdoelen gehaald? Welke doelen en streefwaardes zijn er geformuleerd? In de programmabegroting worden met betrekking tot beheer en onderhoud van de openbare ruimte vijf beleidsdoelen onderscheiden: • A: Goed onderhouden openbaar groen en bomen, die bijdragen aan een positieve beleving van de openbare ruimte. • B: Het sturen van afvalstromen naar maximaal hergebruik. • C: Zorgen voor een adequaat beheer in de openbare ruimte van grondwater, hemelwater en afvalwater. • D: Gemeentelijke wegen, straten en pleinen zijn goed begaanbaar, schoon en veilig. • E: Haarlemmermeer biedt een gezond leefklimaat, d.w.z. lucht, bodem, oppervlaktewater en grondwater moeten zo schoon mogelijk zijn en er moet zo min mogelijk hinder zijn van geluid, licht, geur of magneetvelden. Voor elk van de beleidsdoelen heeft de gemeente beleidsdoelen vastgesteld in de programmabegroting. Voor elk beleidsdoel zouden er streefwaardes moeten worden vermeld; daar komen we zo meteen op terug. Streefwaardes zijn indicatoren om de kwaliteit van de beleidsactiviteit te meten.

/5

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Zijn de doelstellingen en streefwaardes in de laatste jaren veranderd? De doelstellingen per beleidsdoel zijn in de loop van de laatste jaren bijgesteld. Het algemene beeld hierbij is dat de daarbij horende streefwaardes zijn veranderd, in neerwaartse richting. Doelstellingen en de streefwaardes worden bijgesteld na bezuinigingsmaatregelen door de raad en op basis van het beschikbare budget. Het neerwaarts bijstellen van de doelen en streefwaardes is nooit een zelfstandige actie van het cluster B&O. Er bestaat nog steeds vertrouwen bij cluster B&O dat bij de geldende streefniveaus toch voldoende kwaliteit kan worden geboden, mede uitgaande van de wettelijke verplichtingen. Dat laatste geldt vooral voor de korte duur, maar niet vanzelfsprekend voor de lange duur. Omdat er door het verlagen van de streefwaardes op den duur achterstallig onderhoud ontstaat, worden inhaaloperaties nodig. Worden de doelen en streefwaardes gehaald? Het cluster Beheer en Onderhoud (hierna: cluster B&O) is over het algemeen genomen goed in staat om de streefwaardes, zoals opgenomen in de programmabegroting, in de praktijk te realiseren. Dit is niet vanzelfsprekend gezien een krappe organisatorische werkcapaciteit en andere factoren die de doeltreffendheid beïnvloeden. De ontwikkeling van de streefwaardes/prognoses over de jaren vertoont een positief beeld: er treedt verbetering op.

Daarbij tekenen we aan dat voor meerdere activiteiten van de beleidsdoelen achterstallig onderhoud wordt geconstateerd en verwacht, in verband met eerdere verlagingen van de kwaliteitsniveaus. Voor verschillende beleidsdoelen zijn echter geen of niet de juiste streefwaardes opgenomen in de programmabegroting. Voor de beleidsdoelen A (groen), B (afval); C (water) en E (gezond leefklimaat) dekken de streefwaardes de activiteiten van de gemeente niet. Daardoor is het voor de gemeenteraad niet goed mogelijk om een goed beeld te krijgen van de doeltreffendheid van het beleid voor deze beleidsdoelen. Doeltreffendheid: streefwaardes zijn neerwaarts bijgesteld Enkele streefwaardes zijn in de loop van de jaren naar beneden bijgesteld. Er bestaat bij cluster B&O in algemene zin steeds vertrouwen dat bij de lagere streefwaardes toch voldoende (i.c. ten minste de wettelijke verplichte) kwaliteit kan worden geboden. Terwijl de intensiteit van het gebruik van de openbare ruimte groeit. Omdat er door het verlagen van de streefwaardes op de lange duur achterstallig onderhoud ontstaat, kan de voldoende kwaliteit niet meer op de lange duur worden gegarandeerd. Het achterstallig onderhoud dat geleidelijk ontstaat maakt namelijk op den duur inhaaloperaties nodig. Dit heeft consequenties voor de budgettering.

Doeltreffendheid: onder druk door verbreding van de opdracht De doeltreffendheid staat ook door andere oorzaken onder druk. • Ten eerste is er een schaarste aan werkcapaciteit (vooral door personeelsschaarste) bij de gemeentelijke organisatie1 en ook bij aannemers. Werk wordt daardoor uitgesteld. Door de uitvoering van hetgeen wel haalbaar is kunnen inefficiënties optreden.

1

De Rekenkamer heeft dit onderkent voor de gehele gemeentelijke organisatie. Zie daarvoor Rekenkamer Haarlemmermeer: “Uitvoeringskracht” mei 2025

/6

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

•

•

•

Ten tweede verbreedt de onderhoudsopgave door een toename in eisen, als gevolg van nieuwe voorschriften en doelstellingen zoals verduurzaming, klimaatadaptiviteit en natuurinclusiviteit. Ten derde staat de gemeente Haarlemmermeer aan de vooravond van een grote vervangingsopgave waardoor het cluster B&O en het Ingenieursbureau significant meer werk hebben. Ten vierde leidt de gebiedsgerichte aanpak van de gemeente in de praktijk tot vertraging in werkzaamheden en (als het project toch niet wordt uitgevoerd) tot een behoefte aan extra budget omdat levensduurverlengende maatregelen moe(s)ten worden genomen en mogelijk herstelwerkzaamheden moeten worden uitgevoerd.

Doelmatigheid – voldoende budget? In vergelijking met andere gemeenten besteedt de gemeente Haarlemmermeer relatief weinig aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. In vergelijking met het landelijke gemiddelde besteedt de gemeente Haarlemmermeer 20-25% minder per inwoner. Ten opzichte van vier vergelijkbare gemeenten besteedt de gemeente Haarlemmer een derde minder per km² openbare ruimte. Daarmee leveren de vergelijkingen met andere gemeenten geen aanleiding om te vermoeden dat de gemeente Haarlemmermeer het beheer en onderhoud van de openbare ruimte niet doelmatig uitvoert. Wij hebben niet de indruk dat de streefwaardes voor de openbare ruimte van de gemeente Haarlemmermeer werkelijk hoger dan wel lager zijn dan die van andere gemeenten. Met minder financiële middelen per inwoner dan andere gemeenten weet de gemeente Haarlemmermeer in algemene zin toch haar streefwaardes voor de openbare ruimte te halen. Ook constateren we dat er geen sprake is van tekortschietende budgettaire controle bij cluster B&O. De verzoeken om extra budget zijn nodig vanwege aanwijsbare, bijzondere omstandigheden. Omdat de gemeenteraad in feite een of twee keer per jaar wordt geconfronteerd met deze voorstellen is bij de gemeenteraad de indruk ontstaan dat de budgettaire controle bij cluster B&O tekortschiet. De doelmatigheid staat echter onder druk. Hier zijn meerdere oorzaken voor.

• Ten eerste hebben verlagingen van het budget (of het ontoereikend zijn van het budget) geleid tot aanpassing van de streefwaardes. Hierdoor ontstaat op de lange termijn een risico van achterstallig onderhoud. • Ten tweede stijgen de kosten door de schaarste aan werkcapaciteit (vooral door personeelsschaarste) bij de gemeentelijke organisatie. Werk wordt daardoor uitgesteld, terwijl de marktprijzen stijgen. Getracht wordt om werk door duurdere inhuur in plaats van door vast personeel te laten doen, maar daar wordt ook tegen schaarste aan werkcapaciteit aangelopen. Door de uitvoering van hetgeen wel haalbaar is kunnen inefficiënties optreden. Daardoor nemen de kosten verder toe. • Ten derde moeten levensduurverlengende maatregelen genomen worden als gevolg van vertragingen door de gebiedsgerichte aanpak: de openbare ruimte moet langer meegaan dan begroot. De levensduurverlengende maatregelen kosten extra, onvoorzien budget, terwijl ze minder efficiënt zijn dan lange termijn-oplossingen.

/7

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

•

Ten vierde is de inflatie voor beheer- en onderhoudswerkzaamheden hoger (geweest) dan de indexatie (op basis van de CPI). Er zal ieder jaar een correctie nodig zijn voor de jaren dat de CPI- en GWW-index van elkaar afwijken.

Verder wordt het budget voor beheer en onderhoud volgens de areaalsystematiek jaarlijks aangepast op basis van de verwachte ontwikkeling van het aantal inwoners en woningen in de gemeente. Het extra budget wegens de verwachte groei in het inwoner- en woningaantal enerzijds en voor de werkelijke groei van de openbare ruimte liepen over 2024 en 2025 niet gelijk op. Daarvoor werd gerepareerd. In de voorjaarsrapportage van 2025 is dit gecorrigeerd en is het budget alsnog structureel toegekend. Er is dus geen nieuw areaal meer waarvoor geen extra budget wordt toegekend.

/8

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

1

Inleiding

1.1 Aanleiding en doel De gemeenteraad van Haarlemmermeer heeft op 4 juli 2024 een motie aangenomen. In deze motie ‘Sturen op effectief en efficiënt beheer en onderhoud’ verzocht de gemeenteraad de rekenkamer onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de gemeente. De aanleiding hiervoor is de jaarlijks oplopende kosten van beheer en onderhoud. De gemeenteraad vraagt zich af of het beheer en onderhoud doeltreffend is en doelmatiger kan. In dit rapport wordt gesproken over doeltreffendheid en doelmatigheid. Doeltreffendheid kan gelijkgesteld worden aan effectiviteit. Doelmatigheid kan gelijkgesteld worden aan efficiëntie. De rekenkamer wil de raadsleden inzicht geven in het beleid van de gemeente, hoe dat beleid wordt uitgevoerd en in hoeverre het huidige beheer en onderhoud in de gemeente Haarlemmermeer doeltreffend en doelmatig is. De Rekenkamer zal, separaat van dit rapport, de gemeenteraad aanbevelingen doen om het beheer en onderhoud (nog) doeltreffender en doelmatiger in te richten en uit te voeren. De volgende hoofd- en daarvan afgeleide deelvragen zijn geformuleerd: Hoofdvraag Welke mogelijkheden hebben de raad en het college om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte te verbeteren? Deelvragen Beleid en uitvoering 1.

Wat zijn de belangrijkste kenmerken m.b.t. de kostenstijgingen van het huidige beleid en de uitvoering op de beleidsdoelen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte? Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 2. 2. Welke sturingsinformatie ontvangt de raad op het gebied van beheer en onderhoud? Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 4. Doeltreffendheid: 3. Welke doelen en streefwaardes zijn er geformuleerd? 4. Zijn de doelstellingen en streefwaardes in de laatste jaren veranderd? 5. In hoeverre worden de doelen en streefwaardes gehaald? Deze vragen worden beantwoord in hoofdstuk 3. Doelmatigheid: 6. Wat zijn de kosten per vierkante meter openbare ruimte (uitgesplitst naar typen beheer)? 7. Op welke activiteiten (typen beheer) van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte doen zich kostenstijgingen voor en hoe groot zijn die kostenstijgingen? 8. Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de stijgende kosten?

/9

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Deze vragen worden ook beantwoord in hoofdstuk 3. 9. Hoe verhouden de kosten en oorzaken van eventuele kostenstijging zich tot die van vergelijkbare gemeenten? Deze vraag wordt beantwoord in hoofdstuk 4.

1.2 Onderzoeksopzet Dit onderzoek is uitgevoerd in vijf fases. Fase 1: Inventarisatie In de eerste fase is geïnventariseerd hoe het beleid rondom het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in elkaar steekt en welke informatie hierover beschikbaar was. Hiervoor is een documentstudie uitgevoerd van relevante beleidsdocumenten, zoals de programmabegroting 2024-2027, de beheerplannen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en de jaarstukken van de gemeente. Fase 2: Verdieping De Rekenkamer vond het belangrijk om bij dit onderzoek veel aandacht te besteden aan het perspectief van de medewerkers van cluster B&O. In de tweede fase zijn het beleid en de uitwerking ervan in de praktijk uitgediept door middel van gesprekken met medewerkers van dit cluster. Hiervoor zijn zes groepsinterviews gehouden en twee gesprekken met de clustermanager en teamleiders. Waar wij dit nodig vonden en waar dit mogelijk was hebben wij aangegeven of het om een normaal patroon gaat dat ook elders wordt geconstateerd. Verder is er gesproken met medewerkers van Team Onderzoek en van cluster Financiën & Administratie. Ook is de wethouder Fysieke Leefomgeving geïnterviewd en heeft een groepsgesprek met raadsleden, verspreid over de fracties, plaatsgevonden.

In het kader van de doelmatigheid zijn data verzameld en bewerkt over de saldo’s van baten en lasten voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte bij Nederlandse gemeenten. Daarbij werd dit specifiek onderzocht voor vier gemeenten die in ruimtelijk en groeikernopzicht lijken op de gemeente Haarlemmermeer, te weten: Alkmaar, Nissewaard, Purmerend en Zoetermeer. In hoofdstuk 4 wordt de laatste selectie gemotiveerd. Fase 3: Analyse en rapportage In de derde fase zijn de opgehaalde resultaten uit voorgaande fases geanalyseerd en zijn antwoorden op de onderzoeksvragen geformuleerd. De bevindingen zijn beschreven in een conceptrapport en besproken met de rekenkamer. Fase 4: Hoor- en wederhoor De rekenkamer maakt een onderscheid tussen feitelijk en bestuurlijk wederhoor. Het conceptrapport is door de rekenkamer voor technisch wederhoor naar betrokken diensten gestuurd, voor een check op onvolkomenheden. Vervolgens zijn, na aanpassingen uit het feitelijk wederhoor, de conclusies en aanbevelingen toegevoegd aan het rapport. Daarna is het volledige rapport aan het college aangeboden en is verzocht om een bestuurlijke reactie.

/ 10

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Fase 5: Raadsbehandeling Het rapport wordt daarna (samen met een advies van de rekenkamer) aangeboden aan de gemeenteraad. De rekenkamer en de onderzoekers van Ecorys zijn aanwezig bij de presentatie aan de gemeenteraad voor de beantwoording van technische vragen. Tenslotte worden het advies en het rapport voor een raadsdebat geagendeerd. De gemeenteraad kan daarna vaststellen of de aanbevelingen al dan niet worden overgenomen.

1.3 Leeswijzer •

• • •

Hoofdstuk 2 behandelt het beleidskader voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte; de jaarlijkse begrotingscyclus en de organisatie van de uitvoering van het beheer en onderhoud. In hoeverre zijn deze verklarend voor de kostenstijgingen? In hoofdstuk 3 worden de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte behandeld. In hoofdstuk 4 worden de saldo’s (= baten min lasten) voor beheer en onderhoud in de gemeente vergeleken met die in andere gemeenten (met betrekking tot doelmatigheid). Hoofdstuk 5 gaat in op de informatiepositie van de raad.

/ 11

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

2

Beleid en uitvoering beheer en onderhoud openbare ruimte

Dit hoofdstuk geeft antwoord op de volgende deelvraag met betrekking tot het beleid voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en de uitvoering daarvan: wat zijn de belangrijkste kenmerken m.b.t. de kostenstijgingen van het huidige beleid en de uitvoering op de beleidsdoelen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte? Paragraaf 2.1 licht het beleidskader toe en wordt onderzocht hoe de begrotingscyclus is ingericht voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte en in hoeverre die leidt tot kostenstijgingen. In paragraaf 2.2 wordt nagegaan hoe de organisatie van de uitvoering van de werkzaamheden kostenstijgingen verklaard.

2.1 Beleidskader en begrotingscyclus Deze paragraaf licht het beleidskader toe beschrijft hoe de begrotingscyclus is ingericht voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte en in hoeverre die leidt tot (onvoorziene en wellicht onverwacht grote) kostenstijgingen. De programmabegroting is kaderstellend De gemeente stelt jaarlijks een programmabegroting op, waarin de beleidsdoelen en de daarbij behorende activiteiten gekoppeld zijn aan baten en lasten. Daarnaast geeft de programmabegroting per beleidsdoel inzicht in de streefwaardes en de resultaten van metingen, bijvoorbeeld bij inspecties.2 De programmabegroting is bedoeld voor de gemeenteraad om, zowel inhoudelijk als financieel, te kunnen controleren en om kaders te kunnen meegeven. De programmabegroting is voor het college van B&W een middel om collegeprioriteiten te benoemen.

De vijf beleidsdoelen in de programmabegroting In de programmabegroting worden met betrekking tot beheer en onderhoud van de openbare ruimte vijf beleidsdoelen onderscheiden: • A: Goed onderhouden openbaar groen en bomen, die bijdragen aan een positieve beleving van de openbare ruimte (hierna: “A: Groen”) • B: Het sturen van afvalstromen naar maximaal hergebruik (hierna “B: Afval”) • C: Zorgen voor een adequaat beheer in de openbare ruimte van grondwater, hemelwater en afvalwater (hierna “C: Water”) • D: Gemeentelijke wegen, straten en pleinen zijn goed begaanbaar, schoon en veilig (hierna “D: verhardingen”, inclusief civieltechnische kunstwerken, openbare verlichting en verkeersregelinstallaties) • E: Haarlemmermeer biedt een gezond leefklimaat, d.w.z. lucht, bodem, oppervlaktewater en grondwater moeten zo schoon mogelijk zijn en er moet zo min mogelijk hinder zijn van geluid, licht, geur of magneetvelden (hierna “E: gezond leefklimaat).

2

Inspecties van het areaal om de staat van de openbare ruimte te beoordelen.

/ 12

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Beheerkwaliteitsplan openbare ruimte Met het beheerkwaliteitsplan voor de openbare ruimte (vastgesteld in 2009, gewijzigd in 2016 en 2022) streeft de gemeente naar een optimale afweging van de inzet van de beschikbare financiële middelen in relatie tot de gewenste beeldkwaliteit. Het beheerkwaliteitsplan is de verbindende factor tussen beleidsplannen beheerplannen en meerjarenonderhoudsplannen, als basis voor het inrichten en afstemmen van werkprocessen. Beheerplannen De diverse beheerplannen voor de fysieke leefomgeving (2024-2028) beschrijven dat het beheer op basisniveau wordt uitgevoerd, wat de ondergrens is om het areaal openbare ruimte aan de wettelijke verplichtingen te laten voldoen (w.o. voor veiligheid). De gemeente kende in 2023 beheerplannen per discipline van cluster B&O. De looptijd van deze plannen was verstreken. De beheerplannen zijn in 2024 geïntegreerd en geactualiseerd in het integrale beheerplan voor de openbare ruimte (IBOR) voor de periode 2024 tot en met 2028.3 De actualisatie leidde tot een budgetaanvraag. Budgetten in de programmabegroting De clusters die verantwoordelijk zijn voor het programma kwaliteit fysieke leveren de input op basis waarvan de programmabegroting wordt opgesteld. Dit zijn meer clusters dan alleen het cluster B&O, bijvoorbeeld ook het Ingenieursbureau.

Bij het opstellen van de programmabegroting is het uitgangspunt dat de budgetten voor het lopende jaar worden overgenomen voor het volgende jaar, tenzij één of meer clusters aangeven dat meer (of minder) budget nodig. De bedragen in de programmabegroting worden afgeleid uit de beheerplannen. Budgetten worden niet geïndexeerd voor de werkelijke prijsinflatie in de sector De wijze van prijsindexatie is een belangrijke bron voor de kostenoverschrijdingen. In de programmabegroting 2024-2027 (pagina 12) staat dat de gemeente voor de te ramen inflatie (loon- en prijsstijgingen) uitgaat van de consumentenprijsinflatie (CPI-index). De GWW-index is voor het werk van cluster B&O beter van toepassing. De GWW-index geeft de prijsinflatie aan voor de grond-, weg- en waterbouw. Deze index wordt gebruikt om prijsaanpassingen te berekenen in contracten en aanbestedingen in de grond- water- en wegenbouw. De aannemers van cluster B&O indexeren hun prijzen met de GWW-index. De GWW-index is geen specifieke index voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, maar een algemene index voor de gehele sector, waaronder het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Toch vormt de GWW-index een goede indicator voor de werkelijke prijsontwikkeling voor werken voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

3

“Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR), actualisering beheerplannen Fysieke Leefomgeving 2024 tot en met 2028”

/ 13

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Figuur 2.1

Verloop prijsindexen 2014-2023 in Nederland

Bron: Ministerie Financiën, CBS en Rijkswaterstaat 4

Figuur 2.1 vergelijkt de ontwikkeling van de prijsinflatie volgens vier prijsindexen. Met het oog op dit rapport is het verschil tussen de CPI- en de GWW-index van belang. De GWW-index (grijs) is vanaf 2016 hoger dan de CPI-index (oranje). Bovendien groeit het verschil tussen beide prijsindexen in de loop van de jaren. Door de indexatie met de CPI-index in plaats van met de GWW-index neemt de bestedingswaarde van het beschikbaar budget voor B&O af. De kosten in de sector (bijvoorbeeld bij aanbesteding van werk) stijgen namelijk veel sneller dan waar de begrotingssystematiek vanuit gaat. Als de aanbesteding van grote werken meerdere jaren vertraagt (zoals bijvoorbeeld voor riolering) blijft het beschikbare budget daardoor in toenemende mate achter bij de werkelijke kosten. Het CPI-percentage wordt in deze gemeente gebruikt om de begroting overall voor alle beleidsonderdelen te indexeren. Er wordt niet bekeken welke indexatie er, bezien vanuit elke beleidssector toegepast zou moeten worden. In de praktijk wordt in de voorjaarsrapportage vanuit de stelpost o.b.v. CPI-index het vooraf "gedekte" bedrag aan inflatie opgevoerd. De "extra" inflatie wordt separaat aangevraagd in de voorjaarsrapportage (dit is dan een niet vooraf begrote kostenstijging). Tot nu toe is de extra benodigde indexatie altijd toegekend.

Het beschikbare budget is tot nu toe dus nog niet achter gebleven, maar zolang de CPI-index die wordt gebruikt in de begroting afwijkt van de GWW-index die gebruikt wordt in de sector zal er ieder jaar een correctie nodig zijn om het verschil te corrigeren. Het voorzien van aanvragen voor extra budget voor achterstallig onderhoud Het college van B&W doet voorstellen voor aanvullende budgetten aan de gemeenteraad. Bij de voorjaarsrapportage (en in beperkte mate bij de najaarsrapportage) is ruimte om nieuwe budgetten aan te vragen. De gemeenteraad besluit uiteindelijk over het toekennen van de aanvullende budgetten.

4

https://www.eerstekamer.nl/overig/20241015/evaluatie/document (pagina 11)

/ 14

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Omdat de gemeenteraad een of twee keer per jaar wordt geconfronteerd met deze voorstellen, is bij de gemeenteraad de indruk ontstaan dat de budgettaire controle bij cluster B&O tekortschiet. Dat bleek uit ons groepsgesprek met raadsleden. Er zijn verbeteringen mogelijk. Daarvoor wordt naar paragraaf 5.1 verwezen. Het kan gaan om aanvragen van extra budget voor de uitvoering van onvoorziene werkzaamheden met betrekking tot achterstallig onderhoud, als gevolg van inspecties en/of bijzondere omstandigheden. Dit kan ook nodig zijn door nieuw rijksbeleid. Bij bijzondere omstandigheden kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een storm of het samengaan van de gemeentes Haarlemmermeer en Haarlemmerliede & Spaarnwoude op 1 januari 2019, waarna verschillende harmoniseringen nodig werden. Een belangrijke aanleiding voor het aanvragen van extra budget is dat na het verlagen van de streefwaardes voor verschillende beleidsdoelen door de gemeenteraad ook het regulier budget voor de werkzaamheden voor deze beleidsdoelen wordt verlaagd. Met dit lagere budget worden de meeste noodzakelijke werkzaamheden uitgevoerd. Het budget is allee voldoende voor het dagelijks beheer en onderhoud. Door het mindere beheer en onderhoud slijt de openbare ruimte eerder: het gebruik neemt toe omdat het aantal inwoners toeneemt, maar het onderhoud wordt minder. Daarom ontstaat op den duur achterstallig onderhoud.

Dit geldt voor vrijwel alle disciplines van het cluster B&O. Het oplopen van achterstallig onderhoud leidt er op den duur toe dat er op een bepaald moment eenmalig extra budget moet worden aangevraagd voor een inhaaloperatie om achterstallig onderhoud in de exploitatie in te lopen.

De gemeente Haarlemmermeer staat t.a.v. inhaaloperaties voor achterstallig onderhoud niet alleen. Ook andere gemeenten zoals Amsterdam, Utrecht en Almere rapporteerden recent structureel achterstallig onderhoud op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte.5 De gemeente Utrecht heeft zelfs een meerjaren-investeringsprogramma vastgesteld, onder meer

5

ABNAMRO rapporteerde onlangs over het beleid voor structureel achterstallig onderhoud in de nationale infrastructuur https://www.abnamro.nl/nl/zakelijk/insights/sectoren-en-trends/bouw/achterstallig-onderhoud-infrastructuur-eist-zijntol.html?utm_content=Achterstallig+onderhoud+infrastructuur+eist+zijn+tol&utm_source=&utm_campaign=_19000101&ut m_medium=email&utm_sentdate=19000101&cid={6E4E9C07-344F-4172-80DF-AAD4A18441DF}

/ 15

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

om deze achterstanden in te halen en ook om zo financieel overzicht te krijgen en toekomstige verrassingen zoveel mogelijk uit te sluiten.6 Het ontstaan van achterstallig onderhoud en het inlopen daarvan wordt niet voorzien in de reguliere meerjarenbegroting voor de fysieke leefomgeving, omdat het ontstaan van achterstallig het resultaat is van besluiten van de gemeenteraad of het college om de streefwaardes te verlagen. Daarom moet er zo nu en dan eenmalig extra budget worden aangevraagd voor een bepaalde inhaaloperatie. Na zo’n inhaaloperatie kan het cluster B&O verder met het reguliere budget. De eerste jaren van de areaalsystematiek: “learning by doing” De gemeenteraad heeft bij de vaststelling van de voorjaarsrapportage 2023 ingestemd met het invoeren van de areaalsystematiek. In de programmabegroting 2024-2027 (pagina 12) wordt aangegeven dat vanaf deze begroting rekening wordt gehouden met de autonome groei van de lasten als gevolg van de groei van het aantal inwoners en aantal woningen.7 Daarom is de stelpost ‘Groei van de gemeente’ vanaf deze programmabegroting opgenomen. Bij de areaalsystematiek wordt op basis van de verwachte groei van het aantal woningen en inwoners rekening gehouden met een stijging van de lasten die nodig zijn om het wettelijk voorzieningenniveau op peil te houden. Dit betreft autonome mutaties.

Huidige uitgaven (actuele begroting) zijn de berekeningsgrondslag van de methodiek. De vervangings- en uitbreidingsinvesteringen zijn geen onderdeel van de areaalsystematiek. Daarover is afgesproken dat bij elk investeringsvoorstel ook de toekomstige structurele beheer- en onderhoudslasten worden meegenomen. Er kan spanning ontstaan tussen de werkelijke kosten en de berekende stelpost vanwege timingverschil: de oplevering van nieuwe woningen is eerder dan het moment van in beheer nemen van de openbare ruimte om deze woningen. Tevens zijn de berekende lasten per extra woning gebaseerd op gemiddelden. Zo kunnen de omstandigheden in de openbare ruimte per woningbouwproject verschillend zijn, waardoor de daadwerkelijke onderhouds- en beheerlasten hoger of lager kunnen uitvallen dan de berekende lasten. Hierdoor kunnen via de areaalsystematiek in een jaar te veel of te weinig middelen worden toegekend. Om deze reden is de kaderstellendheid van de areaalstelpost voor cluster B&O losgelaten, waarbij het uitgangspunt is dat tekorten in het ene jaar elkaar uitmiddelen met overschotten in een ander jaar. De grondslag wordt gevormd door de huidige uitgaven, maar op sommige posten was achterstand.

Een areaaluitbreiding die niet gedekt kan worden uit extra budget leidt tot bezuiniging op de budgetten voor het bestaande areaal. Meer areaal beheren met hetzelfde budget betekent immers dat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in zijn geheel achteruitgaat. Door de groei van het aantal inwoners en van het aantal woningen wordt echter ook het bestaande areaal, d.w.z. alle bestaande voorzieningen en openbare ruimte intensiever gebruikt waardoor eerder en meer onderhoud nodig is. Na de invoering van de areaalsystematiek werd het verschil tussen groei budget o.g.v. areaalsystematiek en werkelijke groei van het areaal openbare ruimte gerepareerd bij de voorjaarsnota’s 2024 en 2025. In de voorjaarsrapportage van 2025 is dit gecorrigeerd en is het budget alsnog structureel toegekend. Er is geen nieuw areaal meer waarvoor geen budget 6 7

Gemeente Utrecht: “Meerjaren Investeringsprogramma 2023-2027 voor het beheer van de openbare ruimte 2023-2027” https://programmabegroting.haarlemmermeer.nl/2025/financi%C3%ABle-begroting/grondslagen-begroting

/ 16

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

wordt toegekend. De beide reparaties hebben geleid tot onbegrip bij werknemers van cluster B&O en tot een gevoel van versnippering van informatie en onduidelijkheid bij de raad en daarmee wellicht ook tot een gevoel van gebrek aan controle bij het cluster B&O.

2.2 Uitvoeringsorganisatie beheer en onderhoud openbare ruimte In deze paragraaf wordt nagegaan of de uitvoeringsorganisatie van het cluster B&O; de samenwerking met cluster Ingenieursbureau en de samenwerking met de verbonden partijen Meerlanden/Waterwolf verklarend zijn voor kostenstijgingen. Ook wordt in kort bestek ingegaan op de invloed van de gebiedsgerichte aanpak hierbij. Uitvoeringsorganisatie van cluster B&O, in hoofdlijnen Het cluster B&O werkt sinds twee jaar met assetmanagers en interne opdrachtgevers. De assetmanagers leveren inhoudelijke input aan de interne opdrachtgevers over wat er moet worden uitgevoerd in de openbare ruimte, zowel voor wat betreft regulier beheer en onderhoud als (investerings-)projecten. De assetmanagers zorgen voor inspecties en risicoanalyses van het areaal. Op basis daarvan worden investeringen gepland. De assetmanagers vormen samen het team strategisch beheer dat de integraliteit van al het werk monitort. Als de ge-

meente een integrale opdracht uitgewerkt, beoordeelt een interne integrale opdrachtgever het werk. Deze wijze van uitvoering werkt naar tevredenheid. Deze wijze van organisatie roept geen onvoorziene kostenstijgingen op. Gebiedsgerichte aanpak (werk met werk maken) Gebiedsgericht werken bij beheer en onderhoud van de openbare ruimte wordt in de Nederlandse gemeenten ook wel ‘werk met werk maken’ genoemd. Alle werkzaamheden op het gebied van verschillende disciplines worden dan samengebracht in één project. In de projectvoorbereidingsfase van deze projecten wordt dan nader onderzoek gedaan naar bredere koppelkansen vanuit woningbouw, mobiliteit, verduurzaming, energietransitie en digitalisering etc. Het combineren van werkzaamheden vanuit verschillende disciplines levert voordeel op vanuit efficiënt inzetten van budget en beperkt de overlast voor bewoners. In 2024 informeerde het college de gemeenteraad in algemene zin over de stand van zaken met betrekking tot de gebiedsgerichte aanpak in de gemeente Haarlemmermeer.8 De praktijk laat zien dat ‘werk met werk maken’ niet altijd mogelijk is. Complexe projecten, zoals het warmtenet in Rijsenhout of onderhoud van een brug door Rijkswaterstaat, kunnen leiden tot jarenlang uitstel van regulier beheer en onderhoud.

Dit komt voor wanneer één discipline het integrale project waar ook reguliere beheer en onderhoudstaken in zijn opgenomen vertraagd. Als na meerdere jaren wordt besloten om het project niet uit te voeren, is er een operatie nodig om eerder gepland maar niet uitgevoerd onderhoud alsnog in te halen. Samenwerking met cluster Ingenieursbureau Bij projecten waarvoor cluster B&O opdracht heeft gegeven aan het Ingenieursbureau zijn vertragingen van enkele jaren ontstaan, mede door de beperkte werkcapaciteit (mede door personeelstekort) bij dit bureau. De budgetten voor de aanleg van de openbarre ruimte van

8

Brief College aan gemeenteraad: “Informatie gebiedsgerichte aanpak vervanging openbare ruimte”, 18 december 2024

/ 17

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

deze projecten komen daardoor onder druk te staan, maar ook de budgetten voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte van deze projecten, mede omdat deze budgetten tussentijds niet worden geïndexeerd voor prijsinflatie. Aannemers leggen in opdracht van het Ingenieursbureau de openbare ruimte aan. Na de uitvoering leveren de aannemers het werk via het Ingenieursbureau op aan cluster B&O. Het cluster constateert zo nu en dan dat eisen niet goed in de uitvragen van het Ingenieursbureau zijn opgenomen. Dit moet dan door medewerkers van cluster B&O achteraf worden gecorrigeerd. Daar is geen budget voor beschikbaar. Als dat de aannemer het werk niet goed heeft gedaan wordt deze daarop door het Ingenieursbureau aangesproken. Samenwerking met Meerlanden en Waterwolf Tijdens de gesprekken met onder meer de accountmanager van cluster B&O bleek dat Meerlanden en Waterwolf hun opdrachten uitvoeren binnen de budgetten die in de contracten zijn afgesproken. Bovendien kan de Waterwolf direct worden ingeschakeld; er is geen aanbesteding nodig. De Waterwolf is wellicht zelfs goedkoper dan andere externe opdrachtnemers omdat minder opslag dan andere aannemers wordt berekend voor overhead. Vanaf 2025 is dat voor de gemeente voordelig, omdat de gemeente niet meer voor 100% eigenaar is van de Waterwolf.

De gemeente is contractueel verplicht om een bepaald aantal uren van de Waterwolf af te nemen. Dat kan de Waterwolf weer duurder maken. Tijdens de gesprekken met onder meer de accountmanager van cluster B&O bleek dat Meerlanden en Waterwolf hun opdrachten uitvoeren binnen de budgetten die in de contracten zijn afgesproken. De inschakeling van de Waterwolf zorgt wel voor meer begeleidingsuren door medewerkers van cluster B&O, wellicht door de relatief lage opslag en omdat gewerkt wordt met mensen met afstand tot de arbeidsmarkt. De integratie van beide organisaties per 2025 binnen Meerlanden kan ertoe leiden dat Meerlanden de inhoudelijke begeleiding van de Waterwolf gaat overnemen.

2.3 Beantwoording van de eerste deelvraag In dit hoofdstuk is ingegaan op de volgende onderzoeksvraag: wat zijn de belangrijkste kenmerken m.b.t. de kostenstijgingen van het huidige beleid en de uitvoering op de beleidsdoelen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte? Deze vraag wordt als volgt beantwoord. Het voorkomen van budgettaire verrassingen ten gevolge van achterstallig onderhoud De gemeente Haarlemmermeer staat t.a.v. inhaaloperaties voor achterstallig onderhoud niet alleen. Ook andere gemeenten zoals Amsterdam, Utrecht en Almere rapporteerden recent structureel achterstallig onderhoud op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De gemeente Utrecht heeft een meerjaren investeringsprogramma vastgesteld, onder meer om deze achterstanden in te halen en ook om zo financieel overzicht te krijgen en toekomstige verrassingen zoveel mogelijk uit te sluiten.9

9

Gemeente Utrecht: “Meerjaren Investeringsprogramma 2023-2027 voor het beheer van de openbare ruimte 2023-2027”

/ 18

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Wijze van prijsindexatie Een bron voor de kostenoverschrijdingen is dat de budgetten in de programmabegroting van vorig jaar niet worden opgewaardeerd met een indexatie voor de prijsinflatie in de volgende programmabegroting. Nu wordt geïndexeerd met de consumentenprijsindex (CPI). Dat zou voor het werk van cluster B&O de GWW-prijsindexatie moeten zijn. Zeker als de uitvoering van bepaalde maatregelen meerdere jaren vertraagt (bijvoorbeeld ten gevolge van een complex project) blijft het budget hierdoor in toenemende mate achter bij de werkelijke kosten. Het CPI-percentage wordt in deze gemeente echter standaard gebruikt om de begroting overall voor alle beleidsonderdelen te indexeren. Areaalsystematiek leidde in 2024 en 2025 tot te weinig groei budget cluster B&O Werkelijke areaaluitbreiding die niet gedekt kan worden uit de stelpost ‘Groei van de gemeente’ (ook wel bekend als de areaalsystematiek) leidt tot een bezuiniging op het beheer en onderhoud van het bestaande areaal aan openbare ruimte. In eerste instantie werd na invoering van de areaalsystematiek het bedrag dat niet uit de stelpost kon worden betaald slechts voor 2 jaar toegekend (2024 en 2025). Zoals eerder vermeld, is dit in de voorjaarsrapportage 2025 gecorrigeerd. Er is dus geen nieuw areaal meer waarvoor geen budget wordt toegekend.

Uitvoeringsorganisatie B&O en samenwerking met Ingenieursbureau en Meerlanden/Waterwolf De uitvoeringsorganisatie van cluster B&O roept geen onvoorziene kostenstijgingen bij de activiteiten van het cluster op. Dat geldt wel voor vertragingen van enkele jaren van de projecten van het Ingenieursbureau, vanwege meerdere oorzaken.

/ 19

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

3

Doeltreffendheid en doelmatigheid beleid

Dit hoofdstuk gaat in op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid ten aanzien van beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Daarbij worden de volgende deelvragen behandeld. Doeltreffendheid: • Welke doelen en streefwaardes zijn er geformuleerd? • Zijn de doelstellingen en streefwaardes in de laatste jaren veranderd? • In hoeverre worden de doelen en streefwaardes gehaald? Doelmatigheid: • Wat zijn de kosten per vierkante meter openbare ruimte (uitgesplitst naar typen beheer)? • efficientieOp welke activiteiten (typen beheer) van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte doen zich kostenstijgingen voor en hoe groot zijn die kostenstijgingen? • Wat zijn de belangrijkste oorzaken van de stijgende kosten? Deze deelvragen worden per beleidsdoel van het programma Kwaliteit fysieke omgeving beantwoord in de paragrafen 3.1 tot en met 3.5. In paragraaf 3.6 zijn de conclusies met betrekking tot de beantwoording van deze deelvragen op het hogere schaalniveau van het totale programma voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte bijeengebracht. Definitie van doeltreffendheid en doelmatigheid Ecorys volgt voor het bepalen van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van beleid de definities die zijn vastgelegd in de handleiding voor beleidsonderzoek van de Algemene Rekenkamer (zie Figuur 3.1). Figuur 3.1

Evaluatiekader doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid

Bron: Algemene Rekenkamer (2023)

•

De doeltreffendheid heeft betrekking op de vraag ‘in hoeverre met het beleid de gestelde doelen, respectievelijk de verwachte resultaten (prestaties of effecten) zijn behaald’.

/ 20

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

•

De doelmatigheid heeft betrekking op de vraag in hoeverre de beschikbare middelen (personeel, materieel, geld) optimaal worden benut. In dit onderzoek richten we ons vooral op het geld.

De programmabegroting van de gemeente kent een vergelijkbare structuur als het evaluatiekader. Het programma “Kwaliteit fysieke omgeving” kent vijf beleidsdoelen die allen zijn uitgewerkt in verschillende activiteiten. Daarbij zijn verschillende streefwaardes bepaald op basis waarvan aangegeven kan worden in hoeverre het beleid doeltreffend is. Over welke periode gaan de streefwaardes in de programmabegroting? De volgende analyses zijn gebaseerd op de bedragen, metingen en streefwaardes/prognoses die zijn vermeld in programmabegroting 2024-2027. Metingen zijn werkelijke metingen van het behaalde prestatiesniveau. Streefwaardes zijn normatieve prestatieniveaus die men wil bereiken. Prognoses zijn voorspellingen van de streefwaardes die men bij het bestaande beleid wil bereiken. De metingen hebben betrekking op afgesloten jaren. De streefwaardes/ prognoses over 2024 zijn voorlopige waardes en die voor de jaren na 2024 zijn prognoses. Toepassing van beeldmeetlatten – kwaliteitsniveaus A t/m E De gemeente heeft bij de vaststelling van het beheerkwaliteitsplan in het jaar 2009 de omslag gemaakt van beheer en onderhoud van de fysieke leefomgeving op basis van frequentie (aantal beheerinspanningen) naar resultaat (beheer op basis van gewenste beeldkwaliteit). Bij het beheer en onderhoud op basis van resultaat wordt door de betrokkenen gebruik gemaakt van beeldmeetlatten.

Een beeldmeetlat is een serie van vijf beelden waarbij elk beeld een bepaald beeldkwaliteitsniveau laat zien, van niveau A tot en met E. Bij elk niveau is er een foto, een algemene omschrijving en zijn één of meer normen beschreven. Voor elke soort activiteit wordt door iedereen dezelfde beeldmeetlat gebruikt. Hiermee kunnen medewerkers van de gemeente en aannemers de beeldkwaliteit op een uniforme manier meten en monitoren. De kwaliteit die de gemeente ter plaatse constateert, moet voldoen aan de afgesproken normen volgens de beeldmeetlat. Bij inspecties gaat de gemeente na of ter plaatse aan deze normen wordt voldaan en of onderhoud noodzakelijk is. Ook voor het waarborgen van de veiligheid zijn de inspecties belangrijk. Als in de volgende paragrafen wordt gesproken over kwaliteitsniveau A tot en met E heeft dit betrekking op de beeldmeetlatten. In de programmabegroting zijn per beleidsdoel streefwaardes opgenomen. De streefwaardes worden in de volgende paragrafen per beleidsdoel aangehaald. Het is gebruikelijk om de streefwaardes van voorgaand jaar over te nemen in de volgende programmabegroting. Het is mogelijk dat andere streefwaardes worden opgenomen in de nieuwe programmabegroting. Deze kunnen bijvoorbeeld volgen uit nieuw beleid dat is vastgesteld.

Bedragen hebben betrekking op zowel investeringen als beheer en onderhoud Binnen de bedragen in het betreffende deel van de programmabegroting vallen ook kapitaallasten van investeringen (binnen elk beleidsdoel) voor de reeds geactiveerde investeringen en voor toekomstige investeringen op basis van de verwachte opleverdatum. Het jaar nadat de investering in gebruik is genomen wordt gestart met afschrijven. Naast de afschrijvingslasten komen dan de rentelasten in de exploitatiekosten.

/ 21

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Bij investeringen boven € 2 miljoen dient de wethouder een aparte kredietaanvraag in, ter goedkeuring van de gemeenteraad, via de voorjaars- en najaarsrapportage. De kapitaallasten daarvan worden doorgerekend en worden opgenomen in het programma waarop deze betrekking hebben. In het Strategisch perspectief Investeringen wordt voor investeringen boven € 2 miljoen de voortgang toegelicht.10 Budget voor kleinere investeringen wordt ook toegekend bij de voorjaars- en najaarsrapportages, maar doorloopt geen apart goedkeuringstraject.11

3.1 Beleidsdoel A: groen De gemeente richt zich bij beleidsdoel A op goed onderhouden groen en bomen. De gemeente heeft het beleidsdoel uitgewerkt in vier activiteiten: • Het duurzaam onderhoud van openbaar groen en bomen: De gemeente houdt het openbaar groen en bomen in goede conditie door de juiste onderhoudsmaatregelen toe te passen. Daarnaast worden bomen, die veelal in beperkte (stedelijke) ruimte staan, beschermd en wordt gezorgd voor goede groeiomstandigheden. De bomen die op basis van inspectie als onveilig worden aangemerkt worden vervangen. • Het vergroenen van de leefomgeving en het versterken van de biodiversiteit: De gemeente vergroend de leefomgeving door (waar mogelijk) verhardingen te vervangen door groen, parkeerplaatsen te herinrichten met grasstenen, (waar mogelijk) stoepen en straten te versmallen en groen aan te brengen en extra bomen te planten in wijken met weinig bomen. De gemeente heeft bijvoorbeeld in het Klimaatadaptatiebeleid Haarlemmermeer (2022) de ambitie vastgelegd om 40% schaduw langs langzaam verkeerroutes en verblijfplekken in de openbare ruimte te creëren.

• Het vergroten van de betrokkenheid van de gebruikers van openbaar groen en bomen: De gemeente vergroot de betrokkenheid van inwoners door openbaar groen in zelfbeheer uit te geven en van ondernemers door hen via parkmanagementorganisaties te betrekken bij het onderhoud van de openbare ruimte op bedrijventerreinen en rotondes. • Het duurzaam beheren van de gemeentelijke begraafplaatsen: De gemeente beheert de begraafplaatsen op niveau A van het Beheerkwaliteitsplan en organiseert publieksactiviteiten op begraafplaatsen. 3.1.1 Doeltreffendheid: streefwaardes De gemeente heeft in de programmabegroting voor dit beleidsdoel streefwaardes vastgelegd voor de eerst hier boven aangehaalde activiteit, maar niet voor de drie andere activiteiten. Wel wordt in de begeleidende tekst (pagina 122-125) besproken wat de gemeente bij de drie andere activiteiten nastreeft. e raad kan hierdoor geen goed beeld vormen van de prestaties en de streefwaardes/prognoses voor deze beleidsdoelen.

10 11

Voorbeeld: https://spivoorjaar.haarlemmermeer.nl/2025/lopende-investeringen-2-0-miljoen-en-hoger. Voorbeeld: kredietaanvraag VOR 2025 https://haarlemmermeer.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/c2fa9708d51c-499b-81cf-187a639744e8?documentId=bdae0f3a-3eb8-4efa-ada5-16a069959df2&agendaItemId=cb555851-d9614802-9e55-ab1dca6d6a20

/ 22

/ 23

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Tabel 3.1

Streefwaardes beleidsdoel A (groen)

Omschrijving

Kwaliteit van gemeentelijke

Eenheid

Streefwaardes

Metingen

2023

2024

2026

2022

2023

2025

% Voldoende

75,4%

80,0%

81,0%

79,0%

79,6%

80,0%

% Matig

22,8%

19,0%

18,0%

19,0%

13,0%

19,0%

% Slecht-zeer

1,8%

1,5%

1,4%

1,7%

1,7%

1,5%

% Voldoende

-

-

87,0%

29,0%

-

-

% Matig

-

-

11,0%

64,0%

-

-

% Slecht-zeer

-

-

2,0%

8,0%

-

-

bomen Kwaliteit van gemeentelijke bomen Kwaliteit van gemeentelijke bomen Kwaliteit van gemeentelijke

slecht

planten Kwaliteit van gemeentelijke planten Kwaliteit van gemeentelijke planten

slecht

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De uitvoerende dienst voor het beheer en onderhoud van het openbare groen kampt met structurele capaciteitsproblemen. Berenschot heeft in een eerder onderzoek vastgesteld hoeveel fte’s nodig zouden zijn om het werkveld adequaat te beheren. Deze formatie is nooit gerealiseerd. Binnen het team is er een onderbezetting en een gebrek aan vervanging bij ziekte of verlof. De gemeente meet de kwaliteit van het openbaar groen en bomen met inspecties volgens de NEN 2767-methodiek.12 De metingen van de inspecties laten zien dat de streefwaardes (net) niet worden gehaald. De beheerplannen (2024-2028)13 laten zien dat achterstallig snoeionderhoud is ontstaan, waarvoor in 2024 en 2025 incidenteel extra budget is aangevraagd. Daarnaast wordt in de beheerplannen (2020-2023)14 aangegeven dat de toename van het aantal slechte bomen een aandachtspunt is. De slechte bomen zijn en worden zoveel mogelijk vervangen in gebiedsgericht werken (werk met werk maken). Voor het beleidsdoel vergroenen van de leefomgeving wordt zo goed mogelijk omgegaan en geëxperimenteerd met maatregelen die zorgen voor verduurzaming en meer biodiversiteit, zoals natuurvriendelijk maaien, grasstenen en samenwerking met agrariërs. De gemeente onderhoudt veel openbaar groen op C-niveau in de zomer en op B-niveau in de winter.15 In het verleden lag de meetlat hoger.

Een C-niveau betekent minder frequent onderhoud met een verslechtering van de staat van het groen met meer klachten van bewoners tot gevolg. De gemeente heeft andere streefniveaus voor verwante werkzaamheden. Zo kan het voorkomen dat voor het verwijderen van onkruid tussen de stenen een minder hoog streefniveau geldt dan voor het onderhoud van de plantsoenen. Indien dit niet goed wordt gecoördineerd kan onbedoeld een wat rommelig overkomend straatbeeld ontstaan. 12

13 14 15

NEN 2767 is een Nederlandse norm die een gestandaardiseerde methodiek biedt voor het uniform meten van de fysieke kwaliteit van bouw- en installatiedelen van gebouwen en infrastructuur Actualisering van beheerplannen voor de periode van 2024 tot en met 2028, p. 5 Actualisering van de beheerplannen voor de periode van 2020 tot en met 2023, p. 3 Gemeenten hanteren regelmatig verschillende kwaliteitsniveaus voor het groenonderhoud, waarbij A het hoogste en D het laagste niveau is. Niveau B is het basisniveau. Niveau C is een lager, soberder onderhoudsniveau waarbij achterstanden kunnen ontstaan omdat werkzaamheden zoals maaien, snoeien en onkruidbestrijding minder frequent worden uitgevoerd.

/ 24

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

Verder geven de beheerplannen (2024-2028)16 aan dat het beheer en onderhoud van de gemeentelijke begraafplaatsen aandacht vraagt. De klimaatverandering zorgt ervoor dat bomen en planten extra water nodig hebben en de aanblik van de begraafplaatsen voor nabestaanden vraagt om het bovengronds ruimen van graven en het egaliseren van de grafvelden. Voor het meten van de voortgang op het gebied van biodiversiteit beschikt de gemeente niet over de juiste data om streefwaardes vast te stellen, te monitoren en te rapporteren. Voor een bepaling en toetsing van streefwaardes van biodiversiteit moeten meerdere soortgroepen zoals vogels, zoogdieren en insecten bezien worden. De kosten voor het opstellen van een soortenmanagementplan zijn geraamd op € 600.000 tot € 1.200.000. Dit betreft nog alleen gebouwbewonende soorten zoals huismus, gierzwaluw en vleermuizen. Voor een complete monitoring van de ontwikkeling van de biodiversiteit moet meer worden gemeten. Naas een nulmeting zijn vervolgmetingen nodig. Aan beoordelingen van de tevredenheid met openbaar groen van inwoners en gebruikers zijn moeilijk streefwaarden te koppelen. De gemeente heeft hier slechts in beperkte mate greep op. Betrokken inwoners verhuizen of gaan hun tijd anders besteden. Meerlanden meet al de tevredenheid van inwoners over haar dienstverlening op verschillende thema’s in de gemeenten waar zij werkt.

De tevredenheid van de inwoners van gemeente Haarlemmermeer voor het groenonderhoud is afgenomen van 6,6 in 2021 naar 6,0 in 2022 en 2023. Meerlanden meet vooral hoe de inwoners van een gemeente denken over het deel van de groenvoorzieningen waarvoor Meerlanden is aangesteld. Voor de gemeente Haarlemmermeer gaat het vooral om het verwijderen van het onkruid tussen de bestrating. Dat geeft ook het betrekkelijke van het rapportcijfer weer. Het onderhoud van het groen (zoals bijvoorbeeld van de plantsoenen) is bij andere organisaties belegd, zoals bij de Waterwolf. 3.1.2 Doelmatigheid: financiële lasten Tabel 3.2 geeft de historische lasten voor dit beleidsdoel van 2022 tot en met 2023 aan en de begrote lasten voor 2025 tot en met 2027 voor beleidsdoel A weer. De bedragen van de eerste regel zijn in de tweede en derde regel gedeeld door het aantal m² km openbare ruimte en door het aantal inwoners van de gemeente. Tabel 3.2

Lasten beleidsdoel A: groen (totale lasten en lasten per km² x 1.000 euro)

Totale lasten

2022

2023

2024

2025

2026

2027

€ 13.159

€ 15.124

€ 14.639

€ 14.673

€ 14.665

€ 14.657

Lasten per km²

€ 578

€ 643

€ 603

€ 604

€ 603

€ 603

Lasten per inwoner

€ 82,54

€ 93,16

€ 89,17

€ 88,45

€ 86,76

€ 84,26

Bron: Programmabegroting 2024-2027 gemeente Haarlemmermeer

De piek in 2023 ontstond door eenmalig extra budget voor groen dat beschikbaar is gesteld voor het verwijderen van bomen naar aanleiding van veiligheidsinspecties. Na 2023 moeten de lasten zich gaan stabiliseren. De lasten per vierkante kilometer volgen een vergelijkbaar patroon als gevolg van een vrij stabiele hoeveelheid openbare ruimte vanaf 2024.17 De lasten

16 17

Actualisering van de beheerplannen voor de periode van 2024 tot en met 2028, p. 5 Van 22,8 km² in 2022 naar 24,3 km² in 2024. Na 2024 is in dit onderzoek verondersteld dat de grootte van het areaal gelijk blijft.

Doeltreffendheid en doelmatig openbare ruimte

per inwoner pieken in 2023 en zakken richting 2027 terug richting het niveau in 2022 door de verwachte bevolkingsgroei.18 De wijze waarop kosten voor groen op dit moment worden gebudgetteerd sluit niet altijd aan bij het daadwerkelijke gebruik en onderhoudsbehoefte. Ten eerste zijn de marktprijzen sterker gestegen dan het budget in de begroting, mede door het gebruik bij de budgettering van de CPI-index in plaats van de GWW-index. Ten tweede is het areaal openbaar groen sinds 2018 sterk gegroeid door woningbouw; de aanleg van nieuwe parken en de toename van inwoners (+30.000). De stijging van de lasten voor dit beleidsdoel kent verschillende oorzaken. Als eerste worden meer werkzaamheden uitgevoerd dan waar initieel begroot. Zo leidt veroudering van de bomen tot kosten voor snoeien en het verwijderen van bomen in het kader van veiligheid.19 Daarnaast is een groei in het aantal bomen en groen als gevolg van wijkuitbreidingen voor een periode niet gepaard gegaan met een verhoging van het budget.20 Ten slotte zijn er incidentele kosten geweest, zoals het verwijderen van gevaarlijke bomen na een storm.21 Een tweede oorzaak voor de stijgende lasten is dat de werkzaamheden complexer worden om biodiversiteit te stimuleren en de gemeente meer natuurinclusief en klimaatadaptief te maken, hetgeen tot extra kosten leidt.

Om deze thema’s een plaats te geven, moet het beheer en onderhoud van het openbaar groen integraal met andere domeinen in de openbare ruimte beschouwd worden. Dit leidt tot langere voorbereidingstijden en meer afstemming. Als derde zijn de uitvoeringskosten, zowel loon- als materiaalkosten, als gevolg van de inflatie de afgelopen jaren sterk gestegen. Als laatste heeft de gemeente te maken met een beperkte werkcapaciteit (vooral vanwege personeelstekort) in de eigen organisatie en bij de aannemers. Dit leidt tot vertragingen en mogelijk minder efficiënte uitvoering van werkzaamheden. De verlaging van het nagestreefde kwaliteitsniveau is op korte termijn voordeliger, maar brengt op lange(re) termijn hogere kosten met zich mee omdat er achterstallig onderhoud wordt opgebouwd, volgens de medewerkers van cluster B&O waarmee wij voor dit beleidsdoel hebben gesproken.