Bijlage _ Rapport visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein

gemeente Haarlemmermeer

De leden van de gemeenteraad van Haarlemmermeer

Postbus 250 2130 AG Hoofddorp

Bezoekadres: Raadhuisplein 1 Hoofddorp Telefoon 0900 1852 Faxnummer 023 563 95 50

Telefoon

Maatschappelijke Ondersteuning en Zorg de heer Hans Blok 0900 1852

Uw brief

N.V.t.

cluster Contactpersoon

Ons kenmerk Bijiage(n) onderwerp

Verzenddatum

- 6 OKI. 2021

X.2021.06565 Visitatierapport Haarlemmermeer Rapport visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein

Geachte heer, mevrouw, Met deze brief bied ik u het rapport van de visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein over Haarlemmermeer aan, inclusief onze bestuurlijke reactie. Ons college heeft de visitatiecommissie gevraagd een visitatie uit te voeren over grip op het sociaal domein. Op verzoek bezoekt de visitatiecommissie individuele gemeenten om hen te helpen grip te krijgen op inhoudelijke en financiële doelstellingen. Hiertoe stelt zij kennis en expertise beschikbaar, met als doel concrete verbeteringen aan te dragen. In de bestuurlijke reactie, die verwerkt is in het visitatierapport, geven wij onze zienswijze op de conclusies die de commissie trekt en de aanbevelingen die zij doet. Op 12 oktober zal de visitatiecommissie haar rapport toelichten tijdens een informatieve bijeenkomst. U heeft hiervoor al een uitnodiging ontvangen. Ik verwacht u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer,

wethouder Zorg & Welzijn, Woonbeleid en Sport

Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein Gemeente Haarlemmermeer

1. Inleiding op het onderzoek 1.1 Aanleiding Bij gemeenten nemen financiële vraagstukken over het sociaal domein toe. De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) vindt het daarom belangrijk om gemeenten te ondersteunen bij het verbeteren van hun grip op het sociaal domein. Daarom is de VNG in het voorjaar van 2019 gestart met de visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein (hierna: de commissie). De commissie ondersteunt de gemeenten individueel met een visitatietraject, om in concrete situaties kennis en expertise ter beschikking te stellen en concrete verbeteringen aan te dragen bij individuele gemeenten. Meerdere gemeenten hebben zich aangemeld voor een visitatietraject. Uit de aanmeldingen maakt de VNG een selectie op basis van onder andere urgentie van de lokale opgave, omvang van de gemeente en diversiteit in problematiek. De gemeente Haarlemmermeer is geselecteerd voor een visitatietraject, onder andere vanwege de lokale opgave en de omvang van de gemeente (met meer dan 100.000 inwoners aangesloten bij de G40). Ook de oplopende tekorten en het feit dat Haarlemmermeer een eigen jeugdhulpregio is, speelden mee. De gemeente Haarlemmermeer heeft onderstaande context meegegeven aan de commissie, voorafgaande aan de visitatie: “Ons Haarlemmermeers model is vrij uniek te noemen, het gaat namelijk uit van vertrouwen in verwijzers en aanbieders.

Kern van ons model is dat verwijzers open indicaties afgeven en aanbieders vervolgens de duur en intensiteit van zorg en ondersteuning bepalen. Dat biedt hen enerzijds de mogelijkheid om op te schalen waar nodig en anderzijds af te schalen waar mogelijk. De vraag die wij onszelf stellen is of er mogelijk een verband is tussen het geven van vertrouwen en (een gebrek aan) grip? Is dat anders voor aanbieders van Wmo en Jeugdhulp? En hoe is dat voor vaste en meer losse partners?” Vanuit deze context en op basis van de bestuurlijke en ambtelijke intakegesprekken tussen de gemeente Haarlemmermeer en de commissie, zijn de volgende vragen tot stand gekomen: • Wat zijn (mogelijke) oorzaken van ontwikkelingen, zoals volumegroei, toegenomen behandelduur en kostenstijgingen in het sociaal domein? • Waar zit, binnen het Haarlemmermeers model, ruimte voor verbetermogelijkheden om meer grip te ervaren? Deze rapportage bevat de bevindingen en adviezen die de commissie heeft opgesteld na haar bezoek aan de gemeente Haarlemmermeer. De commissie benadrukt graag vooraf dat zij geen uitspraak doet over de vraag of bepaalde uitkomsten en tekorten het resultaat zijn van het Haarlemmermeers model of niet. Wel geeft ze verschillende gedachten mee rondom grip in relatie tot vertrouwen, samen met verschillende aanbevelingen om grip te vergroten.

1.2 Gemeentelijke situatie en kenmerken Deze paragraaf schetst beknopt de algemene gemeentelijke context, met die informatie die belangrijk is om de situatie in het sociaal domein te begrijpen. De gemeente Haarlemmermeer is met circa 158.000 inwoners de op 14 na grootste gemeente van Nederland. Naar verwachting groeit Haarlemmermeer naar uiteindelijk circa 200.000 inwoners in 2040. Haarlemmermeer bestaat uit 31 dorpen en kernen, waarvan Hoofddorp en Nieuw-Vennep de grootste kernen zijn. Kenmerkend voor de gemeente Haarlemmermeer is dat zij ook een zelfstandige of eigen jeugdhulpregio is. Naast de gemeente Utrecht is er geen andere gemeente in Nederland met die status. De gemeente Haarlemmermeer is (qua inwonertal) een stedelijke gemeente te noemen en is jong: een derde van de inwoners is jonger dan 27 jaar. 15% van de jeugdigen tot en met 24 jaar groeit op in een eenoudergezin.

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Dat is vergelijkbaar met de rest van Nederland. De bevolking van Haarlemmermeer is overwegend jong en minder sterk vergrijsd dan de rest van Nederland. Toch gaat dat snel veranderen. Van 2017 tot en met 2020 was sprake van ontgroening en dubbele vergrijzing: zowel het aandeel 65-plussers als het aandeel 80-plussers neemt toe in de Haarlemmermeerse samenleving. Veranderingen in de bevolkingsopbouw leiden ook tot veranderingen in de zorgvraag. Met name ouderen vanaf 75 jaar hebben vaker ondersteuning, zorg of een passende woning nodig. Het werkloosheidspercentage en het aantal gezinnen met een inkomen op bijstandsniveau liggen onder het landelijk gemiddelde. Het gemiddeld gestandaardiseerd inkomen ligt daar juist boven. Momenteel is er een tekort aan betaalbare sociale huurwoningen, ook voor jongeren. De gemeente Haarlemmermeer is in 2018 voor het eerst geconfronteerd met tekorten in het sociaal domein. In 2019 en 2020 zijn deze tekorten verder opgelopen, in een steeds sneller tempo. Mede door de oplopende tekorten lopen er momenteel verschillende onderzoeken en opdrachten in de gemeente Haarlemmermeer. Een daarvan is een rekenkameronderzoek naar de tekorten, specifiek in de jeugdhulp. Ook vindt er een ‘strategische heroriëntatie’ plaats met een extern bureau, vanwege het gemeentebrede, structurele tekort op de gemeentebegroting.

Op het moment van schrijven hebben wij als commissie geen aanvullende documenten over deze onderzoeken.

1.3

Kaders van deze rapportage

Grip… een begrip In dit onderzoek staat het begrip ‘grip’ centraal. Grip op de uitgaven, op de uitvoering en op de inhoudelijke opgave in het sociaal domein om eventuele tekorten terug te kunnen dringen. In dit kader zetten we kort uiteen op welke manier we het begrip ‘grip’ in dit onderzoek hanteren en hebben onderzocht. Daarmee voorkomen we dat het woord verkeerd begrepen wordt in dit verband. Zie bijlage I voor een uitgebreide toelichting op het begrip. Grip in het sociaal domein betekent: 1. Inzicht hebben in de ontwikkelingen in het sociaal domein. Dat houdt in dat er inzicht moet zijn in het gebruik van zorg, budgetverloop, in-, door- en uitstroom maar ook in de voortgang van genomen maatregelen. Daarnaast vraagt het om redeneerlijnen (beleidstheorieën) die de inzet van middelen en de uitvoering van activiteiten koppelen aan meetbare resultaten en (in-)directe effecten. 2. Sturing geven op basis van het bij punt 1 genoemde inzicht en ook inzicht in de dynamieken die keuzes met zich meebrengen. De praktijk wijst uit dat er vaak onvoldoende inzicht is in de ontwikkelingen in het sociaal domein, omdat redeneerlijnen vaak niet zijn uitgewerkt en geoperationaliseerd. Daarnaast is er ook onvoldoende inzicht in de gevolgen van de verschillende keuzes die gemaakt kunnen worden.

Daardoor worden er soms keuzes gemaakt die elkaar niet optimaal ondersteunen of erger nog, die elkaar tegenwerken. De mate waarin gemeenten grip hebben hangt sterk af van de mate waarin zij scoren op de bovengenoemde aspecten. De gespreksnotitie Harmonie in het sociaal domein1 vormt het referentiekader van de commissie en is de kapstok voor deze rapportage. Het vraagstuk van de gemeente Haarlemmermeer raakt ook sterk het begrip ‘grip’ en is daarmee een logische insteek voor deze rapportage. In de gespreksnotitie is een brede beschrijving van de thema’s opgenomen die bij elk van de visitatietrajecten bij gemeenten aan de orde komen. Het zijn in elke gemeente de relevante thema’s bij het verkrijgen/verbeteren van grip op het sociaal domein. Het gaat hierbij met name over de wisselwerking tussen de toegang, inkoop, bekostiging en monitoring, die uiteraard geborgd moet zijn in een visie en rekening moet houden met het

1

Harmonie in het sociaal domein, Andersson Elffers Felix (AEF), 9 oktober 2020

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

niveau waarop deze onderdelen worden ingericht (lokaal/regionaal). Het zijn nadrukkelijk thema’s die in samenhang moeten worden gezien, vandaar ‘Harmonie’ in de titel van de gespreksnotitie. De rapportage die voor u ligt, geeft een weerslag van bestuurlijke en ambtelijke gesprekken die de commissie heeft gevoerd over deze thema’s. Tijdens de visitatie werd helder dat er een aantal zaken buiten de gemeente Haarlemmermeer speelt, waar zij (negatieve) financiële effecten van ondervindt. Dit is in de eerste plaats het onderzoek ‘Stelsel in Groei’ van AEF, dat in december 2020 is gepubliceerd. Dit onderzoek gaat onder meer in op de structurele tekorten voor jeugdhulp bij gemeenten. De gemeente Haarlemmermeer geeft aan deze structurele tekorten ook te voelen. Dit is een belangrijk gegeven voor de context waarbinnen gemeenten momenteel moeten handelen en waarin de aanbevelingen van de commissie kunnen worden toegepast. Recentelijk (22 april 2021) hebben het kabinet en de VNG afspraken gemaakt over het incidenteel beschikbaar stellen van extra middelen voor jeugdhulp. In dezelfde maand verscheen een rapport van de stuurgroep ‘maatregelen financiële beheersbaarheid Jeugdwet’. In dit rapport wordt gekeken naar oplossingsrichtingen die kunnen helpen om het jeugdstelsel structureel betaalbaar te krijgen.

Deze recente ontwikkelingen leiden mogelijk tot landelijke maatregelen die gemeenten ook individueel raken. In deze rapportage gaan we verder niet in op mogelijke stelselveranderingen in de toekomst. Wel zijn aanbevelingen grotendeels gericht op maximale optimalisatie van financiële grip binnen de werkelijkheid met schaarse middelen. Daarnaast is het abonnementstarief Wmo van invloed op de gemeente. Dat tarief is sinds 1 januari 2020 definitief van kracht. De invoering heeft er bij de gemeente Haarlemmermeer voor gezorgd dat Hulp bij het Huishouden, woningaanpassingen en vervoersvoorzieningen stegen. Net zoals landelijk, is het voor inwoners met een midden- en hoog inkomen aantrekkelijk(er) geworden om de voorzieningen vanuit de Wmo aan te vragen bij de gemeente, in plaats van deze zelf aan te schaffen. Landelijk leidde dit in 2019 ten opzichte van 2018 tot een groei in het gebruik van 6, 29 en 52% voor respectievelijk lage, midden- en hoge inkomens. Voor Haarlemmermeer is dat respectievelijk 5, 28 en 51%, wat niet veel afwijkt van de landelijke cijfers. Deze stijgingen vertalen zich in een oplopend aantal cliënten in de Wmo van 1799 (2018), naar 2260 (2019) en 2645 (2020) in de gemeente Haarlemmermeer. De VNG realiseert zich dat de invoering van het abonnementstarief een aanzuigende werking heeft op Wmo-ondersteuning, met name huishoudelijke hulp.

De VNG heeft eerder mogelijke maatregelen gepresenteerd.2 In deze rapportage gaan we niet verder in op het abonnementstarief. Als laatste is Haarlemmermeer van alle regio’s in Nederland economisch relatief zwaar getroffen door de COVID-19-pandemie. Over heel 2020 heeft het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) berekend dat de economie in Haarlemmermeer met 18% is gekrompen. Ter vergelijking: in Amsterdam kromp de economie met 7% en in de nabij gelegen regio Haarlem met 4%. Deze krimp is grotendeels toe te schrijven aan de afname van vliegverkeer van Schiphol en het verminderde gebruik van daarbij betrokken diensten. Daarmee raakt de economische krimp niet altijd direct inwoners van Haarlemmermeer en (de problematiek in) het sociaal domein. Mogelijk heeft dit op de lange termijn wel gevolgen voor de vraag in het sociaal domein in Haarlemmermeer, maar de (blijvende) impact is nog niet in te schatten. Om die reden gaan we hier in deze rapportage niet verder op in.

1.4 Leeswijzer In de opbouw van deze rapportage volgen we de gedachte dat een sociaal domein in samenhang begint met een goed begrip van de verschillende aspecten van het sociaal domein. • We geven in hoofdstuk 2 beknopt een samenvatting van elk van de relevante thema’s. • Hoofdstuk 3 beschrijft de bevindingen van de commissie bij elk van de thema’s die gerelateerd zijn aan grip in het sociaal domein in de gemeente Haarlemmermeer. Dit betreft naast feiten ook observaties, specifieke ervaringen en dilemma’s die de commissie en de gemeente in bestuurlijke en ambtelijke gesprekken hebben gedeeld. • De analyse leidt vervolgens tot een aantal conclusies die in hoofdstuk 4 worden omschreven.

2

4

Brief ‘Maatregelen beheersing kosten abonnementstarief’, VNG, 23 november 2020

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

Hoofdstuk 5 beschrijft de aanbevelingen van de commissie op basis van deze conclusies.

1.5 Disclaimer Deze rapportage is geschreven op basis van bestuurlijke en ambtelijke gesprekken, een documentstudie en aanvullende gesprekken met onder andere gemandateerde zorgprofessionals. We maken vooraf een voorbehoud over de diepgang en de juistheid van deze rapportage, vanwege de beperkte doorlooptijd in combinatie met de wijze van informatieverzameling. Er is geen onafhankelijke toetsing geweest, hoewel de gemeente Haarlemmermeer de mogelijkheid heeft gekregen om de feitelijke juistheid te controleren. De VNG staat ook na dit visitatietraject in verbinding met Haarlemmermeer. Ze biedt waar nodig ondersteuning bij het uitwerken van de volgende stap op weg naar betere grip op de uitgaven in het sociaal domein.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

2 Samenhang in het sociaal domein Samenhangende keuzes zijn nodig om te komen tot grip in het sociaal domein. Het gaat hierbij met name over de wisselwerking tussen de toegang, inkoop, bekostiging en monitoring, die uiteraard geborgd moet zijn in een visie en rekening moet houden met het niveau waarop deze onderdelen worden ingericht (lokaal/regionaal). In dit hoofdstuk vindt u een beknopte samenvatting van elk van de relevante thema’s.

2.1 Visie In de gemeente Haarlemmermeer is het Haarlemmermeers model leidend in het sociaal domein. Het Haarlemmermeers model werkt met een aantal uitgangspunten: • luisteren naar de inwoners en maatwerk bieden; • zorg en ondersteuning zo licht en ‘gewoon’ als mogelijk en zo zwaar en specialistisch als nodig; • focus op veerkracht en aanpassingsvermogen – samen zoeken naar oplossingen; • ruimte voor de professionals om te doen wat nodig is; • één gezin/huishouden, één plan, één regisseur; • niet doorverwijzen, maar erbij halen; • houd het simpel – weg naar de juiste zorg en ondersteuning moet simpel en begrijpelijk zijn. In het Beleidskader 2019-2023 ‘Koersvast, steeds beter’ worden verbeterplannen voor de komende jaren gepresenteerd. Deze plannen betreffen twee routes: 1. Transformeren: de uitgangspunten vertalen naar de praktijk en deze overal toepassen; 2. Inhoudelijke focus voor de komende jaren via ambities op een vijftal thema’s: a. Werk en inkomen: werk boven uitkering, werken naar vermogen, meedoen aan de samenleving en armoedebestrijding; b. Wonen met zorg: beschikbare woningen voor inwoners met een woonzorgbehoefte vergroten. Samen met zorgpartners en woningcorporaties ontwikkelt Haarlemmermeer een Opstapregeling: een proces voor uitstroom naar zelfstandig wonen na verblijf in intramurale zorg.

Dit is een woning met een tijdelijk huurcontract en een woonbegeleidingsovereenkomst. In 2019 en 2020 zijn 55 cliënten zelfstandig gaan wonen via de Opstapregeling. Op basis van positieve ervaringen is eind 2020 besloten de Opstapregeling te verlengen en uit te breiden voor twee nieuwe doelgroepen: 1) GGZ- en LVB-cliënten in een verstoorde thuissituatie en 2) ex-gedetineerden die ondersteuning nodig hebben om zelfstandig te kunnen (blijven) wonen; c. Veiligheid: kinder- en ouderenmishandeling zoveel mogelijk voorkomen, door snel signaleren en goed organiseren van de veiligheidsketen; d. Gezondheid: een gezonde leefwijze en leefomgeving bevorderen; e. Meedoen: streven naar een inclusieve samenleving die zowel sociaal als fysiek toegankelijk is voor alle inwoners. Specifiek gericht op jeugd is er het beleidskader ‘Jong in Haarlemmermeer, opgroeien en opvoeden 20202024’, met drie hoofdthema’s: • positief opvoeden bevorderen en gewone obstakels bij het opgroeien en opvoeden normaliseren; • het psychisch welzijn van jongeren verbeteren; • bevorderen dat kinderen kansrijk opgroeien, ongeacht de financiële situatie thuis.

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2.2 Regionale samenwerking De gemeente Haarlemmermeer is een eigenstandige jeugdhulpregio. Ook Wmo en activiteiten rondom werk en inkomen (denk aan schuldhulp, bijstand en bredere stimulering van arbeidsparticipatie vanuit onder meer de Participatiewet) worden zelf uitgevoerd met een integrale aanpak. Daarnaast geeft de gemeente aan regelmatig contact te hebben met omliggende gemeenten en regio’s, zoals de regio Amsterdam-Amstelland. Dit is ook het geval bij arbeidsmarktbeleid en de veiligheidstaken. Veilig Thuis Kennemerland is het advies- en meldpunt voor relationeel geweld en kindermishandeling in de regio IJmond, Zuid- Kennemerland en Haarlemmermeer. Beschermd wonen wordt vanaf 2023 een verantwoordelijkheid van de gemeente. Maatschappelijke opvang blijft in ieder geval nog tot 2026 een taak van centrumgemeente Haarlem.

2.3 Toegang De gemeente werkt niet met wijkteams, maar met ‘professionals op de vindplaatsen’. De vindplaatsen zijn plekken waar inwoners toch al naartoe gaan voor activiteiten of met hulpvragen, of waar vaak de eerste signalen van problemen zichtbaar worden. Het idee hiervan is dat professionals en vrijwilligers op die plekken makkelijk te benaderen zijn. Een aantal professionals heeft mandaat gekregen om te verwijzen naar alle vormen van specialistische jeugdhulp vanuit de Jeugdwet. Voor volwassenen heeft de gemeente de zorgprofessionals rondom de huisartspraktijk en wijkverpleegkundige gemandateerd voor Wmo-zorg. Rondom de jeugdhulp gaat het achtereenvolgens om: • op en rond de scholen: schoolcoaches, jeugdartsen en jeugdverpleegkundigen, Stichting Kinderopvang Haarlemmermeer, leerplichtambtenaren; • gemandateerde zorgprofessionals: verschillende professionals bij organisaties als het consultatiebureau, scholen, dorpshuizen en vrijwilligersorganisaties hebben het mandaat om namens de gemeente te beslissen over de inzet van jeugdhulp. Dit zijn onder andere: • het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). Het CJG geeft 1) informatie en advies en 2) begeleiding en toeleiding. Het CJG ontvangt ongeveer 1000 vragen per jaar, waarvan naar schatting de helft door inwoners en de helft door zorgprofessionals.

Begin 2021 is besloten om de consulenten van het CJG in dienst van de gemeente te nemen, in plaats van de consulenten in te huren/te detacheren. Hiervoor wordt de formatie van de gemeente uitgebreid met 6,44 fte per 1 september 2021. Met deze maatregel wordt naar verwachting van de gemeente netto € 220.000 bespaard; • Team leerplicht, met leerplichtambtenaren; • het Meer-team (zie ook hierna): het Meer-team heeft mandaat om te verwijzen naar jeugdhulp en Wmo. • de wettelijke verwijzers, waarvan huisartsen de meeste jeugdigen (in aantallen) verwijzen. De huisarts kan op grond van de Jeugdwet naar alle vormen van jeugdhulp verwijzen. Er zijn in Haarlemmermeer al enige tijd praktijkondersteuners jeugd (POH-jeugd) bij de huisartsen actief, om lichte problemen zelf te helpen oplossen en om goed door te kunnen verwijzen (matched care). De praktijkondersteuners kunnen desgewenst een consult aanvragen bij de kinderpsychiater. • Omdat inwoners ook bij de huisarts aankloppen met psychosociale problemen, is ‘Welzijn op recept’ ingevoerd: de huisarts, praktijkondersteuner of fysiotherapeut verwijst deze inwoners door naar de sociaal makelaar. De sociaal makelaar gaat vervolgens met de inwoner in gesprek en bekijkt samen met de inwoner welke activiteiten kunnen helpen om de klachten te verminderen. Sociaal makelaars zijn in dienst van de organisatie MeerWaarde.

Voorbeelden van activiteiten die ze uitvoeren, zijn: gaan eten in het lokale buurtrestaurant, sporten of vrijwilligerswerk doen. • In 2020 waren er zeven sociaal makelaars actief in kwetsbare wijken en kernen van de gemeente. In 2020 waren er 436 matches en werden er 287 inwoners gekoppeld aan een bestaande voorziening. In 2020 is er 76 keer door een huisarts verwezen naar de sociaal makelaar. In 2018 waren de totale kosten € 556.761. • Zowel inwoners als zorgprofessionals (huisartsen, POH, psychologen, verpleegkundigen, casemanagers) lijken veel meerwaarde te ervaren door deze dienst. Maatschappelijke baten zijn onder andere minder eenzaamheid en depressie bij inwoners, minder bezoeken aan psychologen/psychiaters, uitgestelde of minder opnames in zorginstellingen en dagbestedingen en voorkomen dat een inwoner in schuldhulpverlening terechtkomt.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

•

De toegang met betrekking tot de Wmo en Participatiewet is belegd bij: • Team Zorg en Ondersteuning, dit betreft Wmo-consulenten; • Team Werk en Inkomen, dit betreft vrijwel alle taken om de Participatiewet uit te voeren.

Professionals kunnen het gemeentelijke Meer-team inschakelen, als een inwoner of gezin meerdere problemen tegelijk heeft en de hulp stagneert of een onorthodoxe oplossing nodig is. Het Meer-team is een tweedelijns organisatie(onderdeel) en bestaat uit een groep van deskundige hulpverleners en specialisten die functioneren onder directe gemeentelijke verantwoordelijkheid. Het Meer-team heeft het mandaat om alle vormen van zorg en ondersteuning in te zetten, met uitzondering van de Participatiewet. In onderstaande illustratie is het Haarlemmermeers model gevisualiseerd. Hier wordt de rol van gemandateerde professionals, het Meer-team, maar ook van de inwoners zelf weergegeven.

In 2019 verliep bij 45% van de Jeugdhulptrajecten in de gemeente Haarlemmermeer de verwijzing via de huisarts, tegenover 36% landelijk. Aanvullend lopen er verwijzingen via Jeugdartsen en medisch specialisten, opgeteld verantwoordelijk voor circa 58% van de jeugdhulptrajecten (tegenover 41% landelijk). Het aandeel van de gemeentelijke toegang bij de jeugdhulptrajecten is lager (27%) dan het landelijk gemiddelde (33%).

2.4 Inkoop en bekostiging De gemeente regelt de toegang, de inkoop en het contractbeheer van de Jeugdhulp geheel zelf. Dat geldt niet alleen voor de Jeugdhulp, maar ook voor de Wmo en de Participatiewet, enkele uitzonderingen (doelgroepenvervoer, beschermd wonen en maatschappelijke opvang en Veilig Thuis) daargelaten. Categoriemanagers doen de inkoop en het contractbeheer; elk van hen is verantwoordelijk voor een aantal van de aanbieders. Door de oplopende tekorten (schatting is € 7,6 miljoen in 2020) voert de gemeente (taakstellend) een aantal maatregelen uit, die moeten bijdragen aan financiële beheersbaarheid. De eerste resultaten van de maatregelen zijn al zichtbaar:

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Maatregel

Resultaat tot nu toe3

De inzet van praktijkondersteuners (POH) bij de huisartsen

In 2020 hebben 683 jongeren met een POH-jeugd gesproken. 77% van de jongeren die begeleid is door een POH-jeugd geeft aan dat deze begeleiding heeft bijgedragen aan klachtvermindering. Van deze 683 jongeren zijn 289 jongeren niet doorverwezen naar generalistische of specialistische JGGZ. De inzet van de POH-jeugd kost de gemeente € 160.000.4

De aanpak van multiproblematiek Hestia

Met een ‘doorbraakmethode’ van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) is in tien casussen een directe besparing gerealiseerd van in totaal € 189.000. In 2021 wordt een besparing verwacht van € 378.000, mits de aanpak geborgd kan worden in de reguliere werkwijze.

Samen met de markt beheersen van kosten

Grotere zorgaanbieders (jaaromzet Haarlemmermeer > € 125.000 binnen de Jeugdwet en/of Wmo) leveren per kwartaal een standaard rapportage met toelichting én prognose voor het lopende jaar. Naast financiële aspecten bevat deze kwartaalrapportage ook niet-financiële facetten, zoals cliëntinformatie (ontwikkeling in wachttijd/duur, aantal cliënten in behandeling, doorstroomcijfers, verwijsinformatie en diagnostiek), klachtenregistratie, cliënttevredenheid, personele bezetting, ontwikkelingen en vermeldenswaardige bijzonderheden. De rapportages worden met de zestig grootste zorgaanbieders besproken (kwartaalgesprek) en zijn input voor het forecast proces.

Samen met verwijzers beperken van de instroom in geïndiceerde hulp

Verbetering in de cijfers van het cliëntervaringsonderzoek: inwoners zien verbetering in de hulp die hun geboden wordt en in hun zoektocht naar die hulp. De verwachting dat met deze ingrepen de instroom in jeugdhulp naar beneden kan worden bijgesteld, komt echter vooralsnog niet uit.

Handhaving en naleving van Jeugdwet en Wmo inclusief terugdringen van oneigenlijk gebruik

Momenteel is er 1,78 fte aan toezichthouders in dienst met twee lopende onderzoeken naar fraudesignalen. Daarnaast worden twee risico-gestuurde onderzoeken opgestart.

Naast deze maatregelen zet de gemeente in op een nieuwe maatregel die moet bijdragen aan het besparen van kosten: scherper afbakenen in de eigen verordening wat onder jeugdhulp wordt verstaan. Wat jeugdhulp is en welke jeugdhulp de gemeente vergoedt, kan ‘afgebakend’ worden op verschillende punten: 1. raakvlak Jeugdwet met andere wetten; 2. invulling geven aan de medische verwijsroute; 3. afbakening op productniveau. In het najaar van 2020 had het begrotingsprogramma Zorg en Werk een te verwachten overschrijding van circa € 7,6 miljoen. Deze middelen zijn via de Najaarsrapportage 2020 als besluit verwerkt in de actuele begroting. Na een voorlopig positief jaarresultaat van € 2,6 miljoen over 2020 spreekt de gemeente van een resterend tekort van € 5 miljoen. Het positieve jaarresultaat komt door een overschrijding op beleidsdoelen A (zorg zonder verblijf) en B (zorg met verblijf) en een onderschrijding op beleidsdoelen C (werk) en D (inkomen). De gemeente ziet jaarlijkse volume- en tariefstijgingen en verwacht dat deze stijgingen de komende jaren doorzetten. Momenteel kijkt de gemeente hoe ze deze volumestijgingen mee kan nemen in de begroting om een reëler beeld van de kostenontwikkeling te krijgen. In de meerjarenbegroting is gedeeltelijk rekening gehouden met eventuele extra structurele middelen van het Rijk.

De gemeente Haarlemmermeer heeft een inspanningsgerichte bekostiging (P x Q) met een open-housesystematiek. Er zijn geen normtarieven, er wordt gewerkt met tarieven per aanbieder. De tarieven worden bepaald na het berekenen van een kostprijs en een benchmark. Dit wordt vergeleken met de tarieven die aanbieders willen ontvangen. Hierover gaat de gemeente in gesprek met de aanbieders, om uiteindelijk tot een uniek tarief te komen per aanbieder.

3 4

Genoemd in een document van de gemeente Haarlemmermeer van 20 april 2021. Hierbij is de hulpvraag van 683 jongeren niet helder: de 289 niet-doorverwezen jongeren hadden niet per definitie een volledig traject gekregen zonder POH-jeugd. Ook is niet bekend wat de uitkomsten zijn van de jongeren die geholpen zijn door een POH-jeugd. Rondom de baten heeft de gemeente aannames gedaan. Stel dat deze jongeren minimaal waren doorverwezen naar generalistische JGGZ, dan resulteert dit in een besparing van € 645.900 , op basis van een gemiddelde trajectprijs van € 2.235. De besparing, gecorrigeerd voor kosten, komt dan uit op een bedrag van € 485.900.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

De gemeente geeft bij de indicaties geen uren of zorgzwaarte af. Het is aan de aanbieder om dit te bepalen met behulp van zijn of haar expertise. Volgens de gemeente wordt hier het vertrouwen in de zorgprofessionals van het Haarlemmermeers model in praktijk gebracht. Er zijn stijgingen zichtbaar als we kijken naar het aantal cliënten per jaar en de gemiddelde kosten per cliënt in de Jeugdwet tussen 2018 en 2020. De gemeente noemt als mogelijke oorzaak dat de doelgroep steeds complexer wordt. Daarmee neemt de intensiteit en duur van behandeling toe. Daarnaast nemen de instroom en intensiteit van zorg bij JGGZ zonder verblijf, jeugd met verblijf en de verblijfsduur toe. Ook kiezen opvoeders vaker voor individueel aanbod voor hun kind en komen er steeds meer producten/komt er steeds meer aanbod op de markt. Dit verhoogde aanbod lijkt vraag te scheppen. Voor Wmo stijgt het aantal cliënten, maar dalen de gemiddelde kosten per cliënt. Bij Hulp bij het Huishouden is de gemeente in 2020 ten opzichte van 2019 goedkoper uit, doordat het aantal aanbieders is toegenomen. Hierdoor is er meer keuze in goedkopere aanbieders. Daarnaast is als gevolg van COVID-19 minder gebruikgemaakt van dagbesteding. Dat leidt tot gemiddeld lagere kosten per cliënt.

Aantal cliënten in het sociaal domein in de gemeente Haarlemmermeer 5000 4000 3000

2633

2260

1799

2000

4198

4062

3573

1000 0

2018

2019 Jeugdwet

2020 Wmo

Gemiddelde kosten per cliënt in euro's 10000

8584

8791

8079

8000 6000

4216

4542

2018

2019

4044

4000 2000 0

Jeugdwet

2020 Wmo

2.5 Monitoring De TransforMeerMonitor wordt gebruikt als instrument om te monitoren of de gemeente Haarlemmermeer op koers is binnen het sociaal domein. Voor deze monitor wordt onder andere gebruikgemaakt van bestaande landelijke bronnen, zoals de Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein (GMSD). De raad wordt jaarlijks met de TransforMeerMonitor geïnformeerd over de voortgang in het sociaal domein. Daarnaast gaat er een maandelijkse financiële rapportage naar het college en een kwartaalrapportage naar college en raad. Laatstgenoemde

10

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

rapportage is mede gebaseerd op de productieafstemming met de zestig grootste aanbieders. Zie ook de tabel op pagina 8 voor meer informatie. Een belangrijke graad voor de kwaliteit van de dienstverlening zijn de ervaringen van inwoners, gemeten via cliëntervaringsonderzoeken. Hiervoor wordt een ‘zelfevaluatietool’ gebruikt. Eind 2018 heeft de gemeente Haarlemmemermeer meegedaan met een pilot van de Inspectie Sociaal Domein om dit instrument te ontwikkelen. In 2019 was de cliënttevredenheid voor de Wmo 78%, in 2020 79%.5 Voor Jeugdhulp was dit percentage in 2019 77% en in 2020 80%.6 Naast de zelfevaluatietool voert de gemeente jaarlijks een regulier en verplicht cliëntervaringsonderzoek uit. Uit analyse van cijfers uit openbare bronnen (zie bijlage) en cijfers van de gemeente komt het volgende beeld naar voren: • In het gehele sociaal domein zijn de kosten per inwoner € 834. Dit is extreem laag, vergeleken met de landelijke cijfers van € 1.499 per inwoner. • Jeugdhulp: • Per 10.000 jongeren ontvangen 970 jeugdhulp in Haarlemmermeer. Landelijk is dit aantal 1000. • De problematiek van jeugdigen wordt volgens de gemeente steeds complexer, waardoor de intensiteit van zorg, met name bij de jeugd GGZ, en de behandelduur toeneemt. Ook bij jeugdhulp met verblijf is er een toename van jeugdigen met een combinatie van gedrags- en psychiatrische problematiek.

• Haarlemmermeer heeft iets lager ambulant jeugdhulpgebruik dan het landelijke gemiddelde en vertoont een vergelijkbare ontwikkeling als de landelijke ontwikkeling. • Wmo: • In de Wmo zijn relatief weinig cliënten per 10.000 inwoners met een maatwerkarrangement Wmo in Haarlemmermeer, namelijk 420 tegenover 650 landelijk. • De maatschappelijke ontwikkeling om langer (of weer) thuis te wonen leidt tot meer instroom in de begeleiding en Hulp bij het Huishouden. • Eind december 2020 hadden 204 inwoners van Haarlemmermeer een indicatie voor beschermd wonen. Dat komt neer op circa 1,3 per 1.000 inwoners. Dat is lager dan het regionale aantal (circa 1,8 per 1.000 inwoners) en het landelijke gemiddelde (circa 2,1 per 1.000 inwoners).

5

6

Voor deelname aan het cliëntervaringsonderzoek Wmo zijn 1.500 inwoners van Haarlemmermeer geselecteerd en uitgenodigd voor het onderzoek. Zij hadden in 2020 een (individuele) Wmo-voorziening. 641 cliënten hebben de vragenlijst volledig ingevuld. Dit is een respons van 43%. Voor deelname aan het cliëntervaringsonderzoek jeugdhulp zijn 1.300 jeugdigen en hun ouders aangeschreven. 291 vragenlijsten zijn volledig ingevuld. Dit is een respons van 21%.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

3 Bevindingen van de commissie In deze paragraaf presenteert de commissie haar bevindingen over grip in de gemeente Haarlemmermeer. Dit gebeurt op basis van de gesprekken die zijn gevoerd en de documentstudie die is uitgevoerd. De bevindingen worden gestructureerd aan de hand van eerdergenoemde onderdelen van grip.

3.1 Visie 1. Zowel de bestuurlijke als ambtelijke kant heeft vertrouwen in het Haarlemmermeers model • Tijdens de visitatie heeft de gemeente aangegeven dat de fundamenten van het Haarlemmermeers model niet ter discussie staan. Die fundamenten zijn: integraal, voortbouwend op wat al goed werkt, goed gebruikmaken van de voorzieningen in de wijken en kernen, met vertrouwen in de professionals en aansluitend bij de inwoner. De commissie kan deze denkwijze volgen, maar wil tegelijkertijd kritisch kijken naar onderdelen van het al bestaande model en de bijbehorende werkwijze. Met kleine aanpassingen kan mogelijk meer grip worden ervaren. Zo kan men controleren én leren. Hierbij mag het model geen dogma worden: het gaat altijd om de effectiviteit van het overheidsbeleid, niet om het beleid op zichzelf. • De uitgangspunten van het model, en daarmee de visie, zijn verdedigbaar en helder. Wel vindt de commissie de uitgangspunten nog onvoldoende vertaald naar concrete en meetbare doelstellingen. Ook worden deze doelstellingen nog minder geprioriteerd (welke zaken zijn cruciaal en welke zaken hoef je als gemeente wellicht niet te doen?), al wordt hier in separate onderzoeken momenteel wel aandacht aan besteed. • In dit model wordt gehandeld vanuit vertrouwen tussen de gemeente en zorgprofessionals.

Vertrouwen is mooi, maar met weinig stuurmechanismen werkt het model niet en is er veel afhankelijkheid. • In de af te geven indicaties zit relatief veel ruimte voor de zorgprofessional: een beschikking bevat geen inschatting van het aantal uren of het in te zetten zorgproduct. Met de budgettaire krapte neemt de relevantie van kostenbewustzijn binnen het gehele sociaal domein snel toe. 2. De frequentie en mate van detail van vragen van de raad aan het college en het ambtelijk apparaat is hoog • De raad is betrokken en wil graag meedenken. Wel geven de gesprekspartners aan dat de raad veel vragen stelt aan het college en dat vaak doet. Hierdoor is het ambtelijke apparaat met name bezig met ‘terugkijken’ en voelt het minder ruimte om vooruit te kijken. • In deze werkwijze lijkt minder gehandeld te worden uit vertrouwen. • In de gesprekken stellen college en ambtenaren dat zij de raad meegeven dat de tekorten deels een landelijk probleem zijn. Het ambtelijke apparaat kan voor een deel interveniëren door bepaalde transformatie-interventies, maar niet alle ontwikkelingen liggen in hun cirkel van invloed. 3. De gemeente Haarlemmermeer heeft een zeer actieve Participatieraad • De Participatieraad komt proactief met goede adviezen en lijkt de juiste vragen te stellen. Dit helpt een gemeente om scherp te blijven. Dit is een waardevol aspect aan de gemeente Haarlemmermeer.

3.2 Regionale samenwerking 1. De gemeente werkt samen met andere regio’s waar nodig • In wisselende samenstelling, afhankelijk van het vraagstuk, werkt de gemeente Haarlemmermeer samen met andere regio’s en/of doen zij aan kennisuitwisseling. Dit betreft bijvoorbeeld bovenregionale vraagstukken, zoals het vereenvoudigen van de jeugdbeschermingsketen, de ontwikkeling van het expertisenetwerk en expertteam en de afbouw van gesloten jeugdhulp. Bovenregionale samenwerking komt dus met name voor bij (hoog)specialistische zorg.

12

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.3 Toegang 1. Het Meer-team wordt ingezet bij het op- en afschalen van zorg • Het Meer-team (zie ook paragraaf 2.3) is ontstaan vanuit een heldere visie. Het bevat de juiste expertise om op en af te schalen in het gehele sociaal domein. Het helpt bij het uiting geven aan transformatiedoelen en normaliseren van hulpvragen. • Het Meer-team ziet de laatste jaren steeds meer afschaalzaken van Veilig Thuis en de crisisdienst. Zo vindt er een verschuiving plaats naar casussen rondom kind(on)veiligheid. Momenteel vindt een evaluatie plaats om te bekijken of dit een logische beweging is binnen het Haarlemmermeers model. Bij het bieden van zorg rondom kind(on)veiligheid wordt gestreefd naar zo min mogelijk wisselingen tussen dwang en vrijwillig kader. De commissie kan dit streven goed volgen. 2. Het aantal medische verwijzingen bij de zorgtrajecten is bovengemiddeld hoog in de gemeente Haarlemmermeer. Dit sluit aan bij de (risico’s van de) inrichting van het model • Als het over ‘medische verwijzingen’ gaat in deze rapportage, doelt de commissie op verwijzingen van de huisarts, jeugdarts of medisch specialist. Zoals eerder aangegeven gaat dit opgeteld om circa 58% van de jeugdhulptrajecten, tegenover 41% landelijk. Zonder wijkteam en met een goed functionerende POH-jeugd is dit niet per definitie een slecht gegeven.

Wel is het de vraag in hoeverre de gemeente/ regio grip heeft op deze cijfers of dat ze meer afhankelijk zijn van de verwijzers. • De pilot rondom POH-jeugd lijkt goed te werken en leidt tot minder doorverwijzingen. De gemeente geeft aan dat daarnaast het contact met de huisartsen is verwaterd op bestuurlijk niveau. Er lijkt daarom ruimte te zijn om in gesprek te gaan met huisartsen over de mogelijkheden en de verwijzingen beter te monitoren, om meer grip te ervaren. • Aanvullend kan het helpen om te kijken naar hoe de pilot POH-jeugd verbreed en verbeterd kan worden, zodat deze positieve impact wordt vergroot. 3. Aanbieders in het voorveld hebben een groot bereik met optimalisatiemogelijkheden • 98% van de gezinnen in Haarlemmermeer bezoekt bijvoorbeeld het consultatiebureau. Daarmee is het bereik van deze organisatie erg groot. • Door de preventieve gesprekken worden zowel grote als minder grote signalen opgevangen. Voor deze signalen is niet altijd directe actie vereist, maar is monitoring wel gewenst. Het is wenselijk dat de gemeente (bijvoorbeeld categoriemanagers) ook op de hoogte is van bepaalde trends en ontwikkelingen die zorgprofessionals signaleren. Communicatie met de gemeente over dergelijke zaken lijkt nog (deels) te ontbreken, blijkt uit de verdiepende gesprekken.

Momenteel gaan gesprekken voornamelijk over algemeenheden en is er minder ruimte om van elkaar en casuïstiek te leren. 4. De gemandateerde zorgprofessional speelt een grote rol bij het leveren van zorg • In de gemeente Haarlemmermeer is niet gekozen voor wijkteams als toegang voor de inwoners. In plaats daarvan heeft Haarlemmermeer aangesloten bij de route die inwoners of professionals doorgaans bewandelen. Er is gekeken welke professionals (in dienst buiten de gemeente) al in en rond de school betrokken waren. Aan hen is vervolgens het mandaat verleend om namens de gemeente te beslissen over de inzet van jeugdhulp. • Deze zorgprofessionals bevinden zich op de verschillende vindplaatsen. Meestal zijn vindplaatsen daar waar inwoners zich bevinden en zorgprofessionals naartoe gaan. In Haarlemmermeer is dat soms andersom en zijn het plekken waar zorgprofessionals zich al bevinden en inwoners hen kunnen treffen (CJG, huisartsen, jeugdartsen). Het risico hiervan is dat vindplaatsen met name de inwoners aanspreken die de weg naar zorg weten te vinden, in plaats van degenen die zorg het hardst nodig hebben. • In de gemeente zijn 150 gemandateerde professionals in zes organisaties, die samen een netwerkorganisatie vormen. Er lijkt geen uitgebreide governance of organisatiestructuur te zijn rondom deze groep gemandateerde professionals.

• Eén keer per zes weken komt een kerngroep met managers van gemandateerde zorgprofessionals bij elkaar. Doel hiervan is om zo uniform mogelijk te werken, mét behoud van eigen expertise. Bij deze bijeenkomst worden onder andere knelpunten waar de professionals in de praktijk tegenaan lopen besproken. De commissie heeft het idee dat er veel gebeurt om uniformiteit in werkwijze te vergroten. • De gemandateerde zorgprofessionals hebben een basisopleiding en hebben verder een continu leerproces met verschillende trainingen. • De gemandateerde professionals die we gesproken hebben, gaven aan behoefte te hebben aan een

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

specifieker afwegingskader Jeugdwet dan nu het geval is. Een afwegingskader bevordert de eenvormigheid van de toeleiding naar hulp en kan de gemandateerde professionals helpen om beter het gesprek te kunnen voeren met bijvoorbeeld onderwijs, huisartsen en betrokken gezinnen over de verantwoordelijkheden van verschillende partijen bij casuïstiek rond een jeugdige, maar ook om de professional een kader te geven wat er binnen Haarlemmermeer gezien mag worden als gebruikelijke hulp van de ouder.

3.4 Inkoop en bekostiging 1. Haarlemmermeer staat op de drempel van een nieuwe realiteit met minder financiële ruimte dan voorheen • Dit urgentiebesef leeft op verschillende niveaus in de gemeente, maar nog niet altijd voldoende. Los van de inrichting van het systeem, is door de oplopende financiële krapte meer regie van de gemeente nodig. • Per 2022 past de gemeente haar verordening aan op het onderdeel Jeugdwet, door scherper te definiëren wat wel en wat niet onder jeugdhulp wordt verstaan. Dit aangescherpte kader vormt ook de basis voor de inkoop vanaf 2023. 2. Zowel de instroom, kosten, als behandelduur nemen sterk toe in de gemeente Haarlemmermeer • Rondom Wmo geeft de gemeente aan dat de stijging met name te wijten is aan het abonnementstarief. De gemeente zag in 2019 met de tussenvariant van het abonnementstarief een toename in het gebruik van Wmo-voorzieningen, in het bijzonder door inwoners met midden- en hoge inkomens. De trend zette zich in 2020 voort. • De stijgingen in volume corresponderen niet met de ontwikkeling van de bevolking: de zorgvraag stijgt veel sterker. Zowel gemeente als zorgprofessionals noemen de mondigheid en de toenemende behoeften van inwoners als belangrijke factor hierin. • Bij jeugdhulp neemt de intensiteit en duur van behandelingen toe. Dit is in lijn met het recente onderzoek ‘Stelsel in Groei’ en wordt breder in Nederland gezien. 3.

Op onderdelen lijken de tarieven van zorg de afgelopen jaren structureel te laag zijn geweest. De gemeente Haarlemmermeer ontvangt daar nu ‘de rekening’ van • Bij de gecertificeerde instellingen (GI’s) was de gemeente Haarlemmermeer een van de eerste die een contract afsloot, net voor het landelijke kostprijsonderzoek van Berenschot. GI’s bieden jeugdbescherming en jeugdreclassering. In Haarlemmermeer zijn meerjarencontracten met vier GI’s afgesloten. Deze contracten lopen per 1 juli 2021 af. Achteraf bleek dat de gerekende tarieven bij die contracten structureel te laag was. Een nieuwe aanbesteding is momenteel zo goed als afgerond. Dit zorgt voor een te verwachten kostenstijging van circa 40%, omdat verhoogde tarieven worden gehanteerd. 4. In de huidige overeenkomsten zit weinig ruimte om te sturen • Momenteel ligt er veel ruimte en vrijheid bij de aanbieders. Soms wordt er een zogenaamd ‘virtueel budgetplafond’ opgelegd aan aanbieders. Als dit plafond overtreden wordt, heeft de gemeente geen wettelijke mogelijkheden om daar consequenties aan te verbinden. Vertrouwen is goed, als het gecombineerd is met partnerschap, maar dat is potentieel lastiger met een inspanningsgerichte bekostiging en open-housesystematiek met veel aanbieders. Inspanningsgerichte bekostiging zorgt voor een volumeprikkel en is daarmee volume-opdrijvend.

Daarnaast is contractmanagement met veel aanbieders bij open house uitdagend en zijn volumeafspraken moeilijker te handhaven. De enige mogelijkheid tot begrenzing is daarmee de toegang; iets waar de gemeente grotendeels niet de regie over heeft. Daarmee is het Haarlemmermeers model zeer afhankelijk en lijkt het gebrek aan grip een logisch gevolg van de inrichting van het model. • De gemeente geeft aan dat er nog niet veel transparantie over de kostenopbouw is. Met name kleine aanbieders vinden het moeilijk om hun tarieven te onderbouwen. • De gemeente geeft aan bij Hulp bij het Huishouden een overzicht te geven van de tarieven van de verschillende aanbieders, gerangschikt van laagste naar hoogste prijs. Als de inwoner geen voorkeur heeft voor aanbieders, wordt verzocht om de bovenste beschikbare aanbieder in de lijst te benutten. De commissie ziet meerwaarde in deze aanpak en adviseert dit breder op te pakken.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3.5 Monitoring 1. Door monitoring door te ontwikkelen, kan men meer grip ervaren • De TransforMeerMonitor biedt veel inzichten en is al redelijk doorontwikkeld. Tegelijkertijd gaf de gemeente tijdens de visitatie aan nog weinig te doen met data en dat dit ‘meer handen en voeten’ kan krijgen. Stapelingen van zorgproducten zijn bijvoorbeeld moeilijk zichtbaar in het huidige systeem. Daarom wordt momenteel gewerkt aan een doorontwikkeling van dit systeem. Het doorontwikkelen van monitoring is met name van belang door de open-housesystematiek met veel aanbieders. Dit vraagt over het algemeen meer van de stuurinformatie. Als een gemeente verder van de activiteiten af staat, is het goed om de link te blijven borgen met monitoring. • De gemeente geeft aan dat monitoring veel activiteiten inzichtelijk maakt, maar dat het complex is om resultaten van de activiteiten inzichtelijk te maken. In hoeverre kun je aantonen dat bepaalde maatregelen verband houden met bepaalde veranderingen? Toegevoegde waarde is vaak moeilijk om te kwantificeren.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

4 Conclusies Uit de gesprekken met betrokkenen wordt duidelijk dat de betrokkenen vanuit gemeente Haarlemmermeer en diens partners in de uitvoering hard werken om burgers de zorg en ondersteuning te geven die nodig is. Zowel de gemeente als de zorgprofessionals stelden zich gedurende de visitatie lerend en open op. Die lerende houding is eerder ook al omgezet in actie: de gemeente streeft duidelijk naar verbetering van de huidige (en toekomstige) situatie. Dit is bijvoorbeeld zichtbaar in concrete acties als werknemers van het CJG zelf in dienst nemen (kostenefficiënt en betere sturing op de toegang), maar ook in meer verkennende maatregelen, zoals het starten van verschillende onderzoeken – waaronder deze visitatie. Ondanks de voortvarendheid met de beheersmaatregelen, is het nog niet geheel duidelijk welke maatregelen werken en blijft de zoektocht naar meer grip voor de gemeente Haarlemmermeer bestaan. Momenteel bevindt de gemeente Haarlemmermeer zich in een situatie waarin het niveau van grip gekenmerkt kan worden als: redelijk en in voortdurende ontwikkeling. De oorzaak voor dit niveau van grip ziet de commissie enerzijds in een waardevol Haarlemmermeers model, met elementen als de vindplaatsen, ruimte voor zorgprofessionals en een eigen jeugdhulpregio zijn. Er is een goed functionerend uitvoeringsveld, waar zo vroeg mogelijk hulp wordt geboden.

Deze zaken ziet de commissie als zeer positief en lofwaardig. Anderzijds bevat het Haarlemmersmodel veel vrijheden voor en vertrouwen in zorgprofessionals, maar zijn sturingszaken om controle en grip te ervaren minder geïntegreerd in het model. Daarnaast verwart de gemeente vertrouwen soms met helemaal loslaten. Hierbij biedt monitoring doorontwikkelingsmogelijkheden om grip én vertrouwen te ervaren, waar we in de aanbevelingen ook verder op ingaan. De commissie benadrukt echter graag nogmaals dat nader onderzoek nodig is voor verdere uitspraken over het Haarlemmermeers model. Hoewel de algemene indruk van de commissie overwegend positief is, gaan de komende passages met name in op de zaken waar nog verbetermogelijkheden zijn. De tekorten in de gemeente lopen namelijk blijvend op en spelen naar verwachting in de komende jaren een toenemende rol. De aanbevelingen sluiten dan ook aan op de groeiende urgentie van financiële beheersbaarheid.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5 Aanbevelingen Op basis van de conclusies in hoofdstuk 4 doen we als commissie onderstaande aanbevelingen. Daarbij bieden we de gemeente de mogelijkheid om gebruik te maken van de hulp van de VNG, in de vorm van nazorg. VNG staat, net als het NJi, Movisie en Divosa, in verbinding met veel gemeenten die grip op het sociaal domein willen verkrijgen en behouden. Voor de gemeente Haarlemmermeer hebben we onderstaande aanbevelingen geformuleerd. Naast de aanbevelingen raadt de commissie gemeente Haarlemmermeer aan om gemeenten uit de regio, of uit geheel Nederland, uit te nodigen om mee te kijken naar hoe zij haar sociaal domein heeft ingericht. Op deze manier kan de gemeente haar opgedane kennis en bruikbare uitvoering delen.

5.1 Visie • De gemeente Haarlemmermeer is een redelijk welvarende gemeente, maar tegelijkertijd blijft de vraag van jeugdhulp stijgen. Dit verband doet de vraag rijzen voor welke doelgroepen zorg in het sociaal domein met name ingezet wordt en zou moeten worden. Hierbij is prioritering belangrijk. Beantwoord vragen als: heb je vindplaatsen om de ‘juiste’ mensen te vinden en niet alleen de vraag te verhogen? Hoe prioriteer je doelgroepen? Maakt Haarlemmermeer voldoende onderscheid tussen die delen van de gemeente waar ze sociale problemen wil verhelpen of waar de bewoners de weg naar de vindplaatsen minder gemakkelijk kunnen vinden enerzijds, en de welvarende delen met mondige inwoners anderzijds? Zorg hierbij dat de cliënten die zorg ontvangen, ook de cliënten zijn die zorg het hardst nodig hebben en zonder hulp niet kunnen uitgroeien tot zelfredzame volwassenen. Hiervoor is een scherpe begrenzing nodig van de doelgroepen die je als gemeente wilt bereiken. Zorgaanbod moet daarbij niet te laagdrempelig te zijn voor sommigen, en niet te hoogdrempelig voor anderen. De commissie adviseert daarnaast om kritisch te kijken naar welke dienstverlening geschrapt kan worden en waar beroep kan worden gedaan op de inwoners van Haarlemmermeer zelf. • Gerichte interventie moet op de nodige plekken worden ingezet, waarbij vroegsignalering en preventie een cruciale rol spelen.

Om gericht te kunnen interveniëren, is doorontwikkeling van monitoring en de wijkgerichte aanpak van belang. • Een mooi voorbeeld in de gemeente Haarlemmermeer is de aanpak van multiproblematiek, waarbij lessen op de niveaus van uitvoering, beleid en bestuur met elkaar worden verbonden. Deze good practices zijn voor de inwoner waardevol om vast te houden. • Vertaal bovenstaande visie en prioriteringen in scherpe prioriteiten vanuit bestuurlijk niveau. Formuleer die prioritering in samenspraak met de raad. De frequentie en mate van detail van vragen van de raad aan het college en het ambtelijk apparaat is hoog, zo is in de gesprekken aangegeven. Dit kan een indicatie zijn dat de dialoog tussen college en raad aan kracht zou winnen als de vragen van de raad in een duidelijkere context geplaatst zouden worden. Een scherpere prioritering (zie bovenstaand) en concretisering van de doelstellingen helpt hierbij. • Er kunnen daarnaast nog stappen worden gezet om in vertrouwen samen te werken, onder andere met een structurele en proactieve informatievoorziening richting de raad. Dit voorkomt dat de raad zelf veel (operationele) vragen moet stellen en het college hier op moet reageren. Door helderheid te hebben over visie, doelstellingen, (financiële) randvoorwaarden en risico’s, is het voor betrokken partijen duidelijker wat ze kunnen verwachten en waar ze vragen over kunnen stellen.

Hierbij helpt het om met een concreet voorstel te komen om meer grip te krijgen op het sociaal domein, inclusief een planning. Zo ziet de raad welke stappen er nodig zijn om op het ambitieniveau te komen en welke opbrengst de raad kan verwachten. Ook kunnen ontwikkelingen zo gerichter gevolgd worden. Benut hierbij input van de raad over wat zij belangrijk vinden en welke doelgroepen zij zouden willen prioriteren. • Versterk het samenspel tussen zorgprofessionals, managers, beleid en bestuurlijk niveau. Wat hebben uitvoeringsprofessionals nodig om hun werk te doen en hoe vertaalt dat zich naar effectief beleid? De Haarlemmermeerse samenwerking is een netwerkorganisatie die niet klassiek aan te sturen is. In een netwerk is het belangrijk om elkaar op alle niveaus te blijven ontmoeten en te blijven sturen op visie en missie. Meer

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

•

•

•

•

•

informatie hierover is te vinden in de publicatie van Vilans. Ondersteun zorgprofessionals zo goed mogelijk bij het doen van hun werk en zet in op deskundigheidsbevordering. Zorgprofessionals hebben behoefte aan uniformering, prioritering en eenduidige werkwijzen. Deze werkwijzen maken dat de zorgprofessionals met mandaat op een goede manier lichte zorg kunnen inzetten. Momenteel kost het zorgprofessionals veel energie en tijd om uit te zoeken welke routes doorlopen moeten worden bij het inzetten van hulpverlening en welke afwegingen daarbij horen. Dergelijke routes pragmatisch in kaart brengen zorgt ervoor dat men elkaar beter kan vinden op uitvoeringsniveau. In de gesprekken met de gemandateerde professionals kwam een duidelijke behoefte aan een gemeenschappelijk kader naar voren. Gebruik bijvoorbeeld een afwegingskader, waarin wordt ingegaan op de afwegingen die je moet maken op het moment dat je mandaat inzet. Kortom: wat moet je aanbieden en voor wie? Dit afwegingskader kan worden opgesteld in overleg met verschillende partijen, zoals scholen, inwoners en zorgaanbieders. De gemeente is al bezig met een afwegingskader; dit kan erg helpen. Sturen met vertrouwen en ruimte geven aan zorgprofessionals is goed, maar stuur met gecontroleerd vertrouwen.

Betrek zorgaanbieders bij dit vraagstuk: hoe zorg je voor voldoende informatie, blijf je voldoende leren en behoud je tegelijkertijd het vertrouwen? Door professionals té vrij te laten, is er een risico dat ze gaan ‘zwemmen’. In het model lijkt ruimte te zijn voor een grotere rol voor casusregie: als een cliënt meer dan één probleem ervaart, komt hier bij voorkeur een integraal plan voor. Dit stimuleert kennisontwikkeling bij zorgprofessionals en kan de kwaliteit van zorg voor de inwoners verhogen. Het is goed om voldoende aandacht te geven aan externe ontwikkelingen, om onnodige vragen van de raad te voorkomen. Let er wel op dat niet te vaak verwezen wordt naar externe factoren. Het is bekend dat het kabinet extra budget beschikbaar stelt aan gemeenten: dit is niet het einde van de zoektocht, maar het begin. Juist nu is het belangrijk om de urgentie te blijven voelen en door te blijven zoeken naar verbetermogelijkheden. Om de cirkel van invloed scherp te krijgen, helpt het om gezamenlijk te bepalen welke concrete, meetbare resultaten behaald moeten worden en wanneer men tevreden is. Niet alle winst zit direct in besparingen: sommige effecten zijn bijvoorbeeld pas op lange termijn zichtbaar en soms uit winst zich met name in verhoogde kwaliteit van zorg. Dat besef moet ook op bestuurlijk niveau spelen.

Structurele overleggen tussen ambtenaren en zorgprofessionals kunnen bredere kennisontwikkeling en -uitwisseling stimuleren. • Momenteel is er een zeswekelijks overleg tussen een categoriemanager en managers vanuit de zorgprofessionals. Deze overleggen zijn met name gebaseerd op kwantitatieve informatie. Daardoor is er minder ruimte voor de ontwikkeling van de werkwijze van de zorgprofessional of voor andere signalen. Het kan helpen om ook zorgprofessionals periodiek te spreken over hun ervaringen, met een focus op kwalitatieve aspecten. • Eerder waren er veel gezamenlijke bijeenkomsten tussen de gemeente en de uitvoering, wat beide kanten als waardevol ervaarden. Onderlinge contacten die ook nu nog benut worden, komen deels voort uit deze bijeenkomsten. Door het gebrek aan deze bijeenkomsten, is er een risico dat nieuwe collega’s nieuwe contacten of kennis missen. Daarnaast ontbreekt het aan gezamenlijk sturen op de bedoeling en gezamenlijk leren. Door deze bijeenkomsten (deels) te hervatten, is men minder afhankelijk van bereidheid van werknemers en de toevalligheid dat ze elkaar ontmoeten.

5.2 Regionale samenwerking Er zijn geen specifieke aanbevelingen van de commissie rondom dit thema.

5.3 Toegang • Wees kritisch op het Haarlemmermeers model. Met open house en zonder volumeafspraken hangt veel van de toegang af, om een balans te krijgen op de totale begroting. Als dit model aangehouden wordt, moet er meer zicht worden georganiseerd op dit onderdeel. Een contractmanager kan worden ingezet om de markt te beoordelen op wie kwaliteit levert. • Zorg niet alleen voor toegang tot jeugdhulp, maar kijk breder naar toegankelijkheid van voorzieningen. Prioriteer door- en uitstroom. Hierbij zijn voldoende woningen voor jongeren van 18 jaar en ouder na het ontvangen van jeugdhulp cruciaal.

18

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

•

•

•

Het kan helpen om verbinding te zoeken met wijks- en dorpsraden. Zij weten vaak wat goed werkt in sommige gezinnen en hoe je in bepaalde gemeenschappen effectieve hulp kan aanbieden. Zo versterk je het vroegtijdig signaleren van problematiek waar proactieve interventie van de gemeente gewenst is. De pilot rondom POH-jeugd lijkt goed te werken en leidt tot minder doorverwijzingen. De gemeente geeft aan dat daarnaast het contact met de huisartsen is verwaterd. Er lijkt daarom ruimte te zijn om in gesprek te gaan met huisartsen over de mogelijkheden en de verwijzingen beter te monitoren, om meer grip te ervaren. Aanvullend kan het helpen om te kijken hoe de pilot POH-jeugd verbreed kan worden, zodat deze positieve impact wordt vergroot.

5.4 Inkoop en bekostiging • Bekijk hoe eigen tarieven zich verhouden tot wat andere gemeenten betalen, en indien mogelijk wat dezelfde aanbieders aan hen in rekening brengen. Tariefdifferentiatie moet op heldere uitgangspunten gebaseerd zijn. • De inkoop binnen het Haarlemmermeers model lijkt partnerschap tussen de gemeente en de aanbieders te bevorderen, maar lijkt tegelijkertijd op de huidige manier nog niet bij te dragen aan een hoge mate van grip op het sociaal domein. Zoals eerder benoemd, is grip toch al potentieel lastig met een inspanningsgerichte bekostiging en open-housesystematiek met veel aanbieders. Als je niet op activiteiten wilt sturen, moet je op middelen of resultaten sturen. Daarnaast adviseert de commissie om zorgaanbieders nadrukkelijker mede-eigenaar te maken van het probleem dat de zorgkosten oplopen. Durf aanbieders te challengen op verwijzingen die (te) zwaar zijn of geen effectieve zorglevering hebben. • Daarnaast kan een principe als ‘high trust, high penalty’ bijdragen aan meer grip. Vrijheid voor zorgprofessionals wordt dan behouden, maar wel met strenge consequenties als onderling afgestemde afspraken niet worden nagekomen.

5.5 Monitoring • Definieer scherp welke informatie de gemeente wil weten. Welke informatie is nodig in relatie tot de maatschappelijke en bestuurlijke doelstellingen die Haarlemmermeer hanteert? Neem hier als college regie in, zodat de raad handvatten heeft voor het volgen van ontwikkelingen. Investeer als gemeente in een data-analist die de data-analyse, maar ook de duiding van data op zich neemt. Hoe meer je achter cijfers kunt kijken en patronen kunt ontdekken, hoe scherper je met elkaar in dialoog kunt gaan. Er moeten dialogen zijn en systemen bestaan om afwijkingen te signaleren en bij te sturen, wanneer uitkomsten structureel afwijken van de verwachtingen. • Benut monitoring om zo integraal mogelijk over domeinen heen te kijken. De gemeente heeft als regisseur in het speelveld een belangrijk rol om signalen op te vangen en inwoners zo goed en zo vroeg mogelijk te helpen. Denk bijvoorbeeld aan het inzetten van Hulp bij Huishouding als signaalfunctie. • Monitoring kan ook dienen om de leercyclus van zorgprofessionals verbeteren. Zorgprofessionals die doorverwijzen, zoals GGD en jeugdverpleegkundigen, hebben weinig zicht op het vervolg van het zorgpad van de cliënt.