b2. RKC onderzoek Woonbeleid 2017
Tekst van het document
1.3
Leeswijzer Dit rapport is als volgt opgebouwd. Woonbeleid is een complex thema en vraagt een deels theoretische basis voor een beter begrip van de uiteindelijke onderzoeksresultaten. In hoofdstuk 2 en 3 wordt deze basis gegeven. Hoofdstuk 2 geeft een beschrijving van het gemeentelijke instrumentarium in het wonen in algemene zin. De snelle lezer leest paragraaf 2.4 waarin we de gemeentelijke gereedschapskist kort samenvatten en daarmee een van de deelvragen in dit onderzoek beantwoorden. Hoofdstuk 3 beschrijft het speelveld waarop het Haarlemmermeerse woonbeleid vorm krijgt. Hoofdstuk 4 gaat in op de doelen die de gemeente wil bereiken met haar woonbeleid in regionaal en landelijk perspectief. Hoofdstuk 5 gaat in de instrumenten waarmee de gemeente deze doelen wil bereiken. Deze worden samengevat in een zogenaamd Doel -InspanningenNetwerk; een DIN. De snelle lezer leest van deze hoofdstukken de paragraven 4.3 en 5.2 waarin we conclusies trekken en de bijbehorende deelvragen beantwoorden. Hoofdstuk 6 gaat in op de mate waarin de voornemens van de gemeente gerealiseerd worden en rol en de sturing die de gemeenteraad uitoefent op h et woonbeleid. Denk bij dit laatste aan zijn kaderstelling, zijn betrokkenheid bij de uitvoering van het beleid en de prestatieafspraken, en de beschikbare voortgangsinformatie.
De snelle lezer leest paragraaf 6.3 waarin we de bijbehorende deelvragen van een antwoord voorzien. We raden in dat geval paragraaf 6.4 ook graag aan. In de interviews is de betrokkenen steeds gevraagd welke toekomstige opgaven men voor de gemeente Haarlemmermeer ziet of verwacht. Paragraaf 6.4 vat deze samen. Hoofdstuk 7 bevat de belangrijkste conclusies op basis van de studie en geeft een antwoord op de hoofdvraag. De prestatieafspraken tussen de gemeente en de woningcorporaties worden in deze rapportage vanuit verschillende invalshoeken belicht, in lijn met de hierboven genoemde indeling. De lezer die hier snel meer van wil weten leest: §2.2.2 voor een algemene beschrijving van het instrument; § 5.1.3 voor de inzet van dit beleidsinstrument in de gemeente en §6.1.4 en 6.2.3 voor doelrealisatie en sturing door de gemeenteraad langs deze weg. In dit onderzoek staan de beleidsknoppen d ie de gemeenteraad heeft in zijn sturing centraal. Wanneer we deze knoppen tegenkomen lichten we deze dan ook uit , middels een groene arcering.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
7
2
Beleidsinstrumenten In dit hoofdstuk kijken we eerst naar het woonbeleid en het gemeentelijk instrumentarium in het bijzonder in algemene zin, los van de situatie in de gemeente Haarlemmermeer. Dit hoofdstuk dient als basis en referentie voor de hele studie voor de niet in het woonbeleid ingevoerde lezer en is tegelijkertijd het hoofdstuk waarmee we deelvraag 5 beantwoorden: welke instrumenten kan de gemeente inzetten of waaruit bestaat de gemeentelijke gereedschapskist? Zie hiervoor paragraaf 2.4. In dit hoofdstuk gaan we ook in op de afhankelijkheden die een rol spelen in de vormgeving van het woonbeleid en kijken we vooruit naar de komst van de Omgevingswet.
2.1
Landelijke wetten en regels De invloed op het gemeentelijk woonbeleid van landelijke wetten en regels (inclusief uitvoeringsregelgeving als Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) en Ministeriële regelingen), is groot. Uiteraard heeft de Gemeentewet (1994) en Dualiseringswet (2002) invloed op de werking van de (bestuurlijke) gemeentelijke organisatie en de verhoudingen tussen gemeenteraad, college van B&W en de ambtelijke organisatie. Inhoudelijk kan een onderscheid gemaakt worden in wetten en regels rond wonen en de ruimtelijke ordening. Wonen Op woongebied zijn de Woningwet 2015 1 en de Huisvestingswet 2014 leidend. De Woningwet beschrijft onder andere de taken van woningcorporaties, de kwaliteit van onze woningen en de onderlinge relaties tussen gemeenten, woningcorporaties en huurders. Zo vormt de Woningwet de grondslag voor het maken van prestatieafspraken (waarover meer in § 2.2.3). De Huisvestingswet geeft de gemeente instrumenten om te sturen op de verdeling van woonruimte. De gemeente kan echter alleen sturen wanneer er onderbouwd sprake is van schaarste in (delen van) de woningvoorraad die onevenwichtige en onrechtvaardige effecten heeft. Ofwel schaarste als gevolg waarvan kwetsbare groepen woningzoekenden verdrongen worden. In het geval van de gemeente Haarlemmermeer is dit regionaal geregeld op grond van lokale Huisvestingsverordeningen (zie ook § 2.2.2).
Een dergelijke werkwijze komt overigens ook in veel andere gemeenten met een regionaal woonruimteverdeelsysteem voor. Decentralisatie in de ruimtelijke ordening We kennen in Nederland een lange geschiedenis, waarbij het Rijk en de provincie een rol hebben bij sturing op het (gemeentelijk) woonb eleid, hoewel deze de afgelopen jaren wel is afgenomen. Met name in de VINEX-periode (1995-2005, verlengd tot 2010) was de invloed van de rijksoverheid én de provincie op het gemeentelijk woonbeleid groot. In die periode werden er afspraken gemaakt over het aantal te bouwen woningen per regio. Hier stonden
1
Samen met het Besluit en Regeling Toegelaten Instellingen Volkshuisvesting (BTIV en RTIV) en het Bouwbesluit 2012 bijvoorbeeld.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
8
rijksbijdragen tegenover. Enerzijds vanuit het Besluit Locatie gebonden Subsidies (in de periode tot 2012 was hier jaarlijks zo’n € 120 miljoen mee gemoeid) 2. De gemeente Haarlemmermeer maakte ook aanspraak op deze middelen. Het Rijk was direct betrokken bij het monitoren van de op regioniveau geformuleerde kwantitatieve doelen. Hier werd ook gemonitord of er voldoende plancapaciteit beschikbaar was om in de toekomstige woningvraag te voorzien. Op het vlak van de wet- en regelgeving is inmiddels de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) leidend. Met de inwerkingtreding van het Bro is er sprake van een algemene decentralisatie van de besluitvorming aangaande nieuwbouwlocaties voor woningbouw richting gemeenten. De provincies hebben er wel een taak bij gekregen. Het is aan hen om de afstemming tussen gemeenten te stimuleren en faciliteren als het gaat om kwantitatieve en kwalitatieve woningbouwopgave. In het kader van de decentralisatie is afgesproken dat de provincies, rekening houdend met de rijksdoelstellingen, de regie voeren over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven)regionaal belang en dat (samenwerkende) gemeenten - binnen de provinciale kaders - zorgen voor de (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering en uitvoering van de woningbouwprogramma’s.
Waar samenwerking tussen gemeenten uitblijft, is afgesproken dat de provincies actief stimuleren dat de samenwerking alsnog tot stand komt. De hoofddoelstelling is te zorgen voor voldoende woningen en een gedifferentieerde woningvoorraad. De provincies kiezen als belangrijkste instrumentarium hierbij:
2.2
Het tot stand brengen van regionale (afspraken)kaders, zoals vastgelegd in een Provinciaal ruimtelijke verordening. Gemeenten stellen samen het kader op. Dit gaat doorgaans gepaard met het ter beschikking stellen van prognoses omtrent de woningbehoefte. Het Regionaal Actie Programma Wonen (zie § 4.1.2) is hier een voorbeeld van. Het bevorderen en faciliteren van intergemeentelijk overleg (d.m.v. het uitwisselen van kennis en beleidsinformatie). Interbestuurlijk toezicht. Bijvoorbeeld waar het de gemeentelijke taakstelling in het huisvesten van vergunninghouders betreft.
De gemeentelijke gereedschapskist De meeste gemeenten beschrijven in hun woonbeleid de ambities op het gebied van wonen. Dit krijgt vaak de vorm van woonvisie of een gelijksoortig document. De gemeente Haarlemmermeer is hier met een woonvisie en woonagenda geen uitzondering in. Vaak gaan dergelijke woonvisies niet alleen over nieuwbouw, maar ook over de bestaande woningvoorraad, leefbaarheid, de relatie tussen wonen en zorg, duurzaamheid etc. Het maken van dergelijke beleidsnota’s is naast het stellen van regels (gebod en verbod) en de inzet van geld van oudsher de manier om als gemeente de gestelde doelen te bereiken. Meer en meer vullen gemeenten echter, ook onder invloed van bewoners en belanghebbenden, hun ‘gereedschapskist’ breder in. ‘Netwerksturing’ is de gevleugelde uitdrukking op dit vlak. Steeds meer komt de nadruk te liggen op samenwerking en het maken van afspraken en op communicatie en informatievoorziening om gemeentelijke doelen te bereiken, zeker waar het de samenwerking met woningcorporaties en ontwikkelende of investerende
2
Tot 1995 bestond ook een systeem voor woning gebonden subsidies gericht op de productie van sociale woningbouw. Met de verzelfstandiging van de woningcorporaties (de brute ringsoperatie) in 1995 eindigde dit.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
9
partijen betreft. De woonvisie of het woonbeleid wordt meer en meer een communicatief instrument. De ‘gemeentelijke gereedschapskist’ ziet er anno 2017 grofweg zo uit 3: figuur 1
De gemeentelijke gereedschapskist op woongebied
Wie bouwt? In het algemeen is het niet de gemeente die woningen bouwt of aankoopt en exploiteert. Dit laatste is overigens wel mogelijk. Een gemeente is in het algemeen afhankelijk van samenwerking met maatschappelijke organisaties, marktpartijen, particuliere verhuurders en woningcorporaties voor nieuwbouw of uitbreiding van de woningvoorraad . De gemeente kan wel proactief een rol spelen bij het tot stand brengen van herstructurering , transformatie of nieuwbouw. De ene gemeente doet dit meer dan de ander e. De een is actief en de ander is meer reactief en de een maakt meer gebruik van wettelijke mogelijkheden dan de ander. Een aantal van deze instrumenten lichten we hieronder verder uit: het vaststellen van woningbouwplannen en het grondbeleid enerzijds en de gemeentelijke sturing op de omvang van de sociale woningvoorraad anderzijds.
2.2.1 Vaststellen van woningbouwplannen; bestemmingsplan en grondbeleid In het vaststellen van woningbouwplannen heeft de gemeente van oudsher een belangrijke rol. Dit begint met een toets aan gemeentelijke woonvisie en –structuurvisie, de regionale woonvisie of –woningbouwprogrammering en het bestemmingsplan. Wanneer een gewenste ontwikkeling niet met het huidige bestemmingsplan strookt, kan deze aangepast worden. Op dat moment moet de gemeente kijken of er voldoende behoefte is aan het betreffende woningbouwprogramma. Dit is een vereiste uit het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) 4. Bij elke wijziging van een bestemmingsplan moet de zogenaamde Ladder voor Duurzame Verstedelijking worden doorlopen. De 'ladder’ vereist dat bouwplannen 3
Hierbij is de regionale component in het woonbeleid groot. De verdeling van sociale huurwoningen en woningbouwprogrammering is bv. steeds vaker een regionale aangelegenheid.
4
Bro: Artikel 3.1.6, tweede lid; zie voor meer informatie: https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ontwikkelingen/ladder-duurzame/.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
10
aansluiten op de regionale woningbehoefte en komt er kort gezegd op neer dat bij nieuwe woningbouwplannen (een wijziging van een bestemmingsplan) aangetoond dient te worden dat deze aansluiten op de actuele regionale woningbehoefte. Wanneer het bestemmingsplan een ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied , is aanvullend een motivering vereist waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien. De gemeente is verantwoordelijk voor het toepassen van de ladder en het bijbehorende overleg met waterschap, provincie en rijksoverheid. Een alternatief is dat de gemeente de mogelijkheid heeft om bepalingen/ planregels in de bestemmingsplannen op te nemen die betrekking hebben op: sociale huur, geliberaliseerde woningen voor middenhuur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap (Bro, Artikel 3.1.2). Grondbeleid Een ander sturingsinstrument van de gemeente is het grondbeleid. Zeker wanneer de gemeente eigenaar is van de bouwgrond of deze (strategisch) kan verwerven kan zij kwalitatieve en kwantitatieve eisen stellen m.b.t. de te bouwen woningen via de verkoop- of erfpachtovereenkomst. De mogelijkheden hiertoe zijn mede afhankelijk van de gekozen vorm van grondbeleid (zie Box 1).
Ook kan de gemeente ervoor kiezen kortingen op de grondprijs te geven aan woningcorporaties of marktpartijen ten behoeve van het realiseren van bijvoorbeeld sociale huurwoningen of woningen tot een bepaalde huurprijs.
Box 1) Vormen van grondbeleid Actief grondbeleid is de vorm waarbij de gemeente zelf gronden in bezit heeft of (strategisch) aankoopt en daarop zelf de grondexploitatie uitvoert. De gemeente is zelf opdrachtgever voor het bouw- en woonrijp maken en geeft vervolgens zelf de grond uit aan derden. Dit is de vorm met de grootste financiële betrokkenheid van de gemeente en daarmee het grootste risico. Tegelijkertijd is actief grondbeleid de vorm waarm ee de gemeente de meeste sturingsmogelijkheden heeft, bijvoorbeeld via verkoop- of erfpachtcontracten. Een alternatief is het voeren van een passief- of faciliterend grondbeleid. Meestal geldt dat bij faciliterend grondbeleid de gemeente wel een actieve rol speelt, zonder dat dat noodzakelijkerwijs gebeurt met eigen grondaankopen. In dit geval stelt de gemeente de kaders (in de vorm van een bestemmingsplan) voor de ontwikkeling vast, maar zijn derden (zoals ontwikkelaars of woningcorporaties) verantwoordelijk voor de realisatie. Passief grondbeleid is de term voor die gevallen waar de gemeente het initiatief aan de markt overlaat. In beide vormen zijn de gemeentelijke investeringen en dus de risico's beperkt. Tevens is een belangrijk voordeel dat in het geval van uitzonderlijke/complexe ontwikkelingen meer gebruik wordt gemaakt van de beschikbare expertise en creativiteit in de markt.
Het enige middel waarbij de gemeente kan sturen op de kwaliteit en programma is in deze gevallen echter het bestemmingsplan. Voor een gemeente is een goed doorlopen planontwikkelingsfase en bestemmingsplan dan ook essentieel. Een tussenvorm is publiek-private samenwerking (pps), waarbij gemeente en marktpartijen samen het risico van de grondaankoop delen, bijvoorbeeld door een gezamenlijke bv op te richten.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
11
2.2.2 Sturing op de sociale huursector; prestatieafspraken De meeste gemeenten hechten een groot belang aan de sociale woningvoorraad en richten hier de nodige inspanningen op. Het gaat tenslotte over de huisvestingsmogelijkheden van de inwoners met de laagste inkomens of met een bijzondere woningvraag. De woningcorporaties zijn hierin vaak de belangrijkste samenwerkingspartners omdat ze een wettelijke taak 5 hebben op dit vlak. Wat overigens niet wil zeggen dat zij de enige verhu urder zijn in dit sociale-segment of zij zich hier alleen tot beperken. Onder strikte voorwaarden kunnen corporaties ook woningen exploiteren met een huurprijs hoger dan de zogenaamde liberalisatiegrens van € 711,- (prijspeil 2017). Met de verzelfstandiging, decentralisatie en deregulering van de woningcorporaties in 1995 en de privatisering van de gemeentelijke woningbedrijven, ontstaat de behoefte aan een nieuw instrument waarmee invulling kan worden gegeven aan de afhankelijke relatie tussen gemeenten en corporaties en daarmee aan (de uitvoering van) het lokale volkshuisvestingsbeleid. De gemeente bouwt ten slotte niet. Wettelijk hebben de corporaties de taak om “in het belang van de volkshuisvesting” werkzaam te zijn. Het instrument om de samenwerking tussen gemeente en woningcorporaties vorm te geven , wordt het maken van prestatieafspraken 6 7.
Hiermee is het in het maken van prestatieafspraken de kunst geworden om recht te doen aan de gezamenlijke doelen enerzijds en aan de gescheiden belangen en eigen verantwoordelijkheden anderzijds. Prestatieafspraken zijn: “… schriftelijke afspraken tussen gemeente en woningcorporatie en eventuele andere partijen over de verwezenlijking van het voorgenomen volkshu isvestingsbeleid.” In de Woningwet 2015 is aanvullend vastgelegd dat corporaties naar redelijkheid moeten bijdragen aan het woonbeleid (ofwel aan de woonvisie) van de gemeente 8. De wet regelt dat corporaties met gemeenten in overleg moeten treden “met het oog op het maken van afspraken over de uitvoering van het in de gemeenten geldende volkshuisvestingsbeleid ” (art. 44 Woningwet 2015). De woningcorporatie nodigt de gemeente én de huurdersorganisaties hiervoor uit. Waaruit de redelijke bijdrage bestaat/ wat redelijk is, definieert de wet overigens niet. Ook het maken van prestatieafspraken is niet verplicht . Wel bestaat de mogelijkheid van geschilbeslechting door de Minister wanneer de gemeente, corporaties of huurdersvereniging hier aanleiding toe zien (artikel 44, 44a en 44b Woningwet). De prestatieafspraken kunnen meerdere vormen krijgen.
Gebruikelijk is het sluiten van een raamovereenkomst waarin partijen voor een langere periode hun gezamenlijke ambities formuleren, die zij vervolgens in jaarlijkse prestatieafspraken operationaliseren.
5
Het werkgebied van de woningcorporaties (toegelaten instellingen) is omschreven in de Woningwet 2015.
6
De wet die huurdersorganisaties uiteindelijk een nadrukkelijke invloed geeft op het corporatiebeleid is de Wet op het overleg huurders verhuurder (ook wel de Overlegwet) uit 1998.
7
Prestatieafspraken krijgen een plek in het toen geldende Besluit Beheer Sociale Huursector (BBSH; de ‘bijbel’ voor de corporaties waar het de wetten en regels betrof) en het nut wordt benadrukt in de Nota Wonen uit 2000 (Remkes J.W. e.a., 2000).
8
Ook voor 2015 was een dergelijke zinsnede opgenomen in de wetgeving.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
12
2.3
De toekomst; de Omgevingswet Op 1 juli 2015 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd met de Omgevingswet. Hiermee is het startsein gegeven voor een van de grootste bundelings - en vereenvoudigingsoperaties van de geldende wet- en regelgeving ooit. De inwerkingtreding van de wet is voorzien voor 1 januari 2019, al is uitstel waarschijnlijk aanstaande als gevolg van het later gereedkomen van uitvoeringsregelgeving. De komst van de Omgevingswet is in eerste instantie dan ook vooral een technische operatie. De wet bundelt 26 bestaande wetten op het gebied van bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur tot één tekst. Ook wordt het omgevingsrecht vereenvoudigt. Daar is niet alles mee gezegd. Inhoudelijk verandert ook het nodige (zeker voor gemeenten). Met de nieuwe Omgevingswet wil het kabinet ervoor zorgen dat verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar af worden gestemd van Rijks - tot gemeentelijkniveau. Tegelijk wil zij gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte geven, zodat zij hun omgevingsbeleid kunnen afstemmen op hun eigen behoeften en doelstellingen en er meer ruimte kan worden geboden voor “particuliere ideeën”. Dit vraagt (soms) een verandering in het denken van gemeenten.
De bedoeling is dat er meer algemene regels gaan gelden, in plaats van gedetailleerde vergunningen: “het te bereiken doel moet voorop staan en niet het middel om er te komen”. De houding bij het beoordelen van plannen wordt een “‘ja, mits’ in plaats van ‘nee, tenzij’”. Met de komst van de Omgevingswet wordt tegelijk een nieuw ruimtelijk instrumentarium voor de gemeente geïntroduceerd. De structuurvisie wordt de omgevingsvisie en de mogelijkheid ontstaat om een ‘programma’ op te stellen. De Omgevingsvisie zal vooral de hoofdkoers in samenhang met de andere beleidsterreinen beschrijven. Een programma is een flexibel en gebiedsgericht stuk als concretisering van de hoofdkoers in de omgevingsvisie. Wellicht ontstaat zo het ‘woonprogramma’ met een vergelijkbare inhoud als de huidige brede woonvisies die gemeenten opstellen. Het opstellen van een dergelijk programma wordt overigens niet verplicht, net zoals dit nu al met de woonvisie het geval is (zie §2.2.2). Naar verwachting wijzigt het denken over de prestatieafspraken en de samenwerking met woningcorporaties met de komst van de Omgevingswet niet. Het document waarop de corporaties hun ‘redelijke bijdrage’ kunnen/ moeten baseren, zal hoogstens een ander karakter krijgen. De gemeente en de gemeenteraad kunnen de vorm hiervan grotendeels zelf gaan bepalen.
2.4
Onderlinge afhankelijkheden, maar ook sturingsmogelijkheden Een van de vragen in dit onderzoek is welke instrumenten de gemeente kan inzetten in het vormgeven van het woonbeleid? Hieronder beantwoorden we deze vraag. Dit hoofdstuk heeft duidelijk gemaakt dat de gemeente meer en meer moet samenwerken om haar beleidsdoelen op woongebied te realiseren. Dit krijgt invulling door het gesprek aan te gaan en afspraken te maken met betrokken partijen. Dergelijk overleg met woningcorporaties heeft inmiddels een vastere vorm aangenomen in de vorm van prestatieafspraken. Je zou dit instrumenten van ‘zachte sturing’ kunnen noemen. Hierbij wordt aangetekend dat dit niet altijd eenvoudig is. Hoewel er gedeelde doelen en verantwoordelijkheden zijn, zijn gemeenten, woningcorporaties en de andere samenwerkingspartners tegelijk wezenlijk andere organisaties met een eigen verantwoordelijkheid , rol en soms tegenstrijdige belangen.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
13
De indruk bestaat doorgaans dat de gemeente nauwelijks beschikt over mogelijkheden om te sturen op de kwalitatieve en kwantitatieve tekorten en overschotten (per woningsegmenttype) in de woningvoorraad. Niets is minder waar en zijn een aantal ‘harde sturingsinstrumenten voorhanden die een basis hebben in de ruimtelijke wetgeving. Het gaat dan om het opnemen van regels voor sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap in de bestemmingsplannen en de juiste toepassing van de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’. Daarnaast geeft het door de gemeente gevoerde grondbeleid sturingsmogelijkheden. Dit laatste valt en staat wel het eigendom van bouwgrond door de gemeente zelf. Daarbij is het belangrijk je te realiseren dat het gaat om sturing op gebieds - of projectniveau en daarmee de sturing detaillistisch wordt. Andere wetgeving geeft de gemeente aanvullende instrumenten, denk aan de Leegstandswet en de Huisvestingswet, al richten beide zich vooral op de beschikbaarheid van woningen/ de verdeling hiervan. ‘Geld’ is uiteraard ook altijd een middel, maar in tijden van bezuiniging is dit niet het meest sterke instrument.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
14
3
Het speelveld in de Haarlemmermeer De gemeente is niet de enige speler op de woningmarkt beschreven we in het voorgaande hoofdstuk. In dit hoofdstuk schetsen we het speelveld waarbinnen het woonbeleid zich afspeelt. Wat is er bijzonder in de Haarlemmermeerse situat ie? In ieder geval het feit dat een van de woningcorporaties een ‘monopoliepositie’ heeft en de aanwezigheid van luchthaven Schiphol. De gemeente staat ook niet op zichzelf, maar is deel van een regio. Dit brengt de nodige dynamiek met zich mee. Voordat we deze onderwerpen bespreken, zetten we eerst als referentie wat feiten en cijfers over de Haarlemmermeerse woningvoorraad op een rij.
3.1
De woningvoorraad Er staan zo’n 60.000 woningen in de gemeente Haarlemmermeer. We zien dat de woningvoorraad de laatste jaren langzaam groeit (figuur 2). De verhouding tussen eengezinswoningen en meergezinswoningen blijft vrijwel stabiel (74% om 26%). Deze wijkt af van de gehele woningmarktregio Amsterdam. Hier komt het percentage in 2015 uit op 44% eengezinswoningen en 56% meergezinswoningen (dit wel inclusief de stad Amsterdam). figuur 2 Ontwikkeling woningvoorraad
Wanneer we binnen de woningvoorraad naar eigendom kijken (figuur 3) zien we dat het overgrote deel hiervan een koopwoning is (65%). De huursector beslaat 35% van de totale voorraad. De particuliere huursector is ruim 7.000 woningen groot (12%). De sociale sector heeft een omvang van ruim 13.000 woningen (23%). D e omvang van de koopsector is toegenomen in de periode 2012-2016 met zo’n 1.000 woningen. De omvang van de sociale huurvoorraad daalt ongeveer met dit aantal. De particuliere huursector groeit door de jaren heen in omvang. In vergelijking met de woningmarktregio Amsterdam is de koopsector in de gemeente Haarlemmermeer omvangrijk: 65% versus 46%. De sociale huursector is met 23% kleiner dan het gemiddelde in de woningmarktregio van 36%. Dit geldt ook voor de parti culiere huursector (12% in Haarlemmermeer vs. 18% in de woningmarktregio). De verhouding tussen de particuliere huursector en de sociale huursector wijk niet af van de regio.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
15
figuur 3 Woningvoorraad naar eigendom
Kijkend naar de huurprijs van de huurwoningvoorraad (figuur 4) valt op dat in de periode 2014-2015 minder woningen tot de aftoppingsgrenzen worden verhuurd. Het segment tot de liberalisatiegrens blijft ongeveer gelijk en er is een toename zichtbaar van het vrije sector huursegment. De huurwoningvoorraad wordt al bij al duurder. figuur 4 Huurwoningvoorraad naar prijsklasse
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
16
Wanneer we kijken naar de bouwproductie (figuur 5) is er een stijgende lijn zichtbaar. De netto toevoeging aan de woningvoorraad is als gevolg van sloop en overige onttrekkingen lager dan de daadwerkelijke productie 9. Hierbij aangetekend dat in de cijfers de weerslag van de bouwcrisis zichtbaar is 10. figuur 5 Bouwproductie en netto toevoeging
3.2
Eén corporatie met veel bezit De grootste woningcorporatie in Haarlemmermeer is sinds jaar en dag Ymere met 11.682 sociale huurwoningen per 1 januari 2017 11. Woonzorg Nederland (609 woningen), DUWO (601 woningen, veelal studentenhuisvesting) en Vestia (48 woningen) zijn in vergelijking met Ymere corporaties met een klein bezit en zijn nauwelijks in de Haarlemmermeer actief waar het om het vergroten van de sociale woningvoorraad gaat . Kenmerkend voor deze woningcorporaties is dat zij geen van allen het merendeel van hun bezit in de gemeente Haarlemmermeer hebben. Ze zijn landelijk werkzaam of hebben de Metropoolregio Amsterdam als kernwerkgebied 12. Zoals hierboven aangestipt had Ymere lange tijd een monopoliepositie en heeft zij deze eigenlijk nog steeds. Dit maakte de gemeente “afhankelijk” in het realiseren van haar ambities op het gebied van de sociale huurvoorraad en betekende voor Ymere dat de gemeente altijd bij hen uitkwam.
9
De netto toevoeging betreft de het aantal nieuw gebouwde woningen inclusief toevoegingen aan de woningvoorraad door splitsing, verbouw of verandering van gebruiksfunctie, gecorrigeerd voor de onttrekkingen door sloop of op andere wijze.
10 Zie voor de onderliggende cijfers en bronnen bijlage 4: Haarlemmermeer in ci jfers. 11 Zie: http://woningwet2015.nl/indicatie-bestedingsruimte-woningcorporaties-2017/cijfers-2017. Daarnaast heeft Ymere zo’n 900 vrije sector woningen in bezit (Gemeenteraadssessie “Ymere; een hernieuwde kennismaking”, dd. 14 september 2017). 12 Zie: https://www.regioatlas.nl/indelingen/indelingen_indeling/t/woningmarktregio_s_woningwet.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
17
Een complicerende factor was (en is) dat de investeringscapaciteit van Ymere beperkt is. De zogenaamde Indicatieve Bestedingsruimte Woningcorporaties (IBW) 13 – opgesteld door het Ministerie van BZK – geeft bij benadering aan hoeveel woningcorporaties maximaal kunnen lenen voor extra nieuwbouw, woningverbetering of huurmatiging ten opzichte van de reeds in de begroting opgenomen ambities. Voor Ymere blijkt uit deze cijfers dat er geen extra leencapaciteit beschikbaar is. In de meerjarenprognose is wel de nieuwbouw van 422 woningen ingerekend en wordt voor 27.3 mln. geïnvesteerd in woningverbetering in de periode 2017-2021. De opgave kon kortom niet gedeeld worden, maar ook niet geheel door Ymere worden ingevuld. Een “lang gekoesterde wens” van de gemeente (zowel college als gemeenteraad) was dan ook een tweede actieve woningcorporatie in de gemeente met de ambitie om te investeren in sociale huurwoningen in de Haarlemmermeer en die de “investeringscapaciteit die hiervoor nodig is heeft en een ander geluid laat horen”. Het college heeft hier vervolgens specifiek op ingezet. Op informele wijze ontstonden er contacten met Eigen Haard. Eigen Haard had rond die tijd net haar werkgebied opnieuw bepaald en had de ambitie om te willen investeren in sociale huurwoningen. In Haarlemmermeer was hier ruimte voor; zowel waar het de locaties als de woningvraag betrof.
Ymere en Eigen Haard zijn hier overigens onderling het gesprek over aan gegaan en zien het be id als een positieve ontwikkeling. In februari 2017 hebben Eigen Haard en de gemeente Haarlemmermeer een intentieovereenkomst gesloten voor de ontwikkeling van de eerste locaties door Eigen Haard . De onderlinge samenwerking tussen de gemeente en Eigen Haard is nog wel wat pril: “de partijen moeten elkaar nog gaan leren begrijpen” (interviews). Eigen Haard heeft op dit moment overigens nog geen woningen in bezit of in aanbouw. Eigen investeringskeuzes In § 2.2.2 beschreven we de bijzondere positie van woningcorporaties. Enerzijds hebben ze een wettelijke taak in de volkshuisvesting en is er een samenwerkingsrelatie met de gemeente. Anderzijds zijn het zelfstandige organisaties. De corporaties hanteren dan ook hun eigen afwegingskaders bij investeringen. Zij kijken - net als de gemeente - naar de volkshuisvestelijke noodzaak, de (toekomst)waarde van het vastgoed en de investering in relatie tot de opgave in hun gehele werkgebied. Zij maken dan ook keuzes binnen en tussen gemeenten. Daarbij moet de beschikbare investeringscapaciteit verdeeld worden over meerdere beleidsdoelen (betaalbaarheid, beschikbaarheid (nieuwbouw en woonruimteverdeling) en kwaliteit (onderhoud/duurzaamheid) (interviews).
3.3
Schiphol als beperkende factor bij woningbouw Voor de gemeente Haarlemmermeer speelt een specifieke set wetten en regels een bijzondere rol; het Luchthavenindelingsbesluit (LIB). De Luchthaven Schiphol brengt beperkingen voor het gemeentelijk woonbeleid – in het bijzonder rond de ontwikkeling van woningbouwlocaties - met zich mee.
13
Zie voor de achtergronden: http://woningwet2015.nl/indicatie-bestedingsruimte-woningcorporaties-2017/meer-informatie.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
18
Op basis van dit besluit worden in zones rond de aanvliegroutes die over de gemeente Haarlemmermeer lopen, beperkingen opgelegd aan het bouwen in die zones. In sommige gevallen kan daardoor een bouwvergunning geweigerd worden. Daarnaast gelden in deze zones specifieke geluidsisolatie eisen. f i g u u r 6 B e p e r k i n g s g e b i e d e n e n g e l u i d s c o n t o u r e n L u c h t h a v e n S c h i p h o l 14
14 Zie ook: https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2016/04/01/nieuwe -afspraken-over-woningbouw-rondschiphol
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
19
In het gebied dat dicht tegen de start en landingsbanen van Schiphol aanligt (“LIB4”) is woningbouw zeer beperkt mogelijk vanwege de geluidsoverlast en veiligheidsregels. In de zone daarbuiten (“20Ke” of “LIB5”) mogen gemeenten bijbouwen, mits dit binnen bestaand stedelijk gebied gebeurt en per locatie niet meer dan 25 woningen gerealiseerd worden. Ook kunnen leegstaande panden, zoals kantoren, die nog geen woonfunctie hebben getransformeerd worden in woningen. Gemeenten moeten bij het bepalen van bouwlocaties rekening houden met het informeren van bewoners en de vliegroutes. Ook dient geanti cipeerd te worden op eventuele aanpassing van de geluidscontouren en vliegroutes in de toekomst. Dit in relatie tot de groei van de luchthaven. Per 1 januari 2018 treedt het nieuwe LIB in werking. Met deze wijziging ontstaat er voor de gemeente extra planologische ruimte voor woningbouw en functiewijziging in het LIB 5-gebied (inclusief LIB 4). In dit gebied mogen gemeenten op basis van een eigen integrale afweging omgevingsvergunningen afgeven voor de bouw van nieuwe woningen binnen het bestaand stedelijk gebied. Buiten het bestaand stedelijk gebied blijven nieuwe woningbouwlocaties niet toegestaan. Ook worden de ruimtelijke regels over externe veiligheid en geluidhinder verduidelijkt en vereenvoudigd.
15 De nabijheid van Schiphol brengt echter ook positieve ontwikkelingen mee voor de gemeente Haarlemmermeer, denk aan werkgelegenheid en een goed vestigingsklimaat.
3.4
Gemeente en de regio De regionale samenwerking is sterk in beweging rond de gemeente Haarlemmermeer en heeft een grote invloed op het lokale woningbeleid. Dit komt onder andere door het verdwijnen van de WGR+-regio’s. Deze regio’s ontstonden rond 2006 en kregen wettelijke taken op ruimtelijk gebied (wonen, verkeer en vervoer, recreatie) en economie met ‘doorzettingsmacht’. De Stadsregio Amsterdam (SRA) – waar de gemeente Haarlemmermeer deel van uitmaakte – was een van deze regio’s. Sinds 1 januari 2017 heeft de Stadsregio Amsterdam deze bijzondere status van WGR+-regio niet meer. De regionale samenwerking wordt gecontinueerd op twee niveau ’s: binnen de Metropoolregio Amsterdam (MRA) en binnen de deelregio Amstelland -Meerlanden (de AM-regio). De Metropoolregio Amsterdam is het samenwerkingsverband van de provincies Noord-Holland en Flevoland en 33 gemeenten. Zij geven gedeeltelijk invulling aan de zogen aamde MRAagenda (zie: https://www.metropoolregioamsterdam.nl). Ook de regionale afstemming over de woningbouwopgave krijgt op het niveau van de Metropoolregio Amsterdam (MRA) vorm. De MRA is een netwerkorganisatie (het kent geen formele instituties), ondersteund door een klein MRA-bureau. Overleg tussen de betrokken partijen is er op het niveau van portefeuillehouders en directeuren.
De bijeenkomsten worden voorbereid door een ambtelijk overleg waarbij alle gemeenten betrokken zijn. De samenwerking op wonen in de AM-regio is ontstaan nadat de voormalige Stadsregio werd afgeschaft - en de samenwerking werd verbreed naar de MRA. De samenwerking is opgezet in 2016 en 2017 en krijgt op dit moment verder in houdelijk vorm. Een compact ‘AM-
15 Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der StatenGeneraal, dd. 16 oktober 2016, met als titel Evaluatie Schipholbeleid, 29 665, nr. 243 en https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2016-55748.html.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
20
team’ gaat werken voor de zeven deelnemende gemeenten op basis van de Gemeenschappelijke Regeling Amstelland-Meerlanden Overleg. Dit team is verantwoordelijk voor het aanhaken van de colleges en gemeenteraden van de deelregio AM bij de MRA . In de opzet van de nieuwe samenwerking wordt ook nagedacht over de betrokkenheid van de gemeenteraden. Rond verkeer en vervoer wordt de samenwerking gecontinueerd in de Vervoerregio Amsterdam. De gemeenteraad van Haarlemmermeer heeft hier zijn invloed behouden via de Regioraad. Deze heeft echter geen zeggenschap meer op woongebied. In de MRA hebben de gemeenteraden geen geformaliseerde positie meer waar het, het wonen betreft. OP dit moment zoeken de gemeenteraden andere manieren om mee te doen in het netwerk, om vat te houden op de agendering van de MRA en om te sturen op de gewenste resultaten in MRA-verband. De kaders / eerste ideeën hiervoor zijn opgenomen in de “Roadmap AM-regio 2017” opgesteld door een raadsledenwerkgroep afkomstig uit de AM-gemeenten. 16 Op het niveau van de voormalige stadsregio wordt ook samengewerkt op het vlak van de woonruimteverdeling. Tot 1 januari 2016 vormde een regionale huisvestingsverordening de basis voor het verdeelsysteem Woningnet.
Het vaststellen van de verordening is met de komst van de Huisvestingswet 2014 en het vervallen van de WGR+-status van de Stadsregio Amsterdam aan de individuele gemeenteraden. Op 17 december 2015 heeft de gemeenteraad dan ook de gemeentelijke huisvestingsverordening 2016 vastgesteld (2015.0051592) als grondslag voor het nog steeds regionaal opgezette woonruimteverdeelsysteem. De woningcorporaties zijn uiteraard ook betrokken. figuur 7
Regio-indeling MRA, en voormalige stadsregio
16 Zie: Voorstel ondersteuning Gemeenschappelijke Regeling Amstelland -Meerlanden Overleg voor aanhaking bij de Metropoolregio Amsterdam, dd. 14 maart 2017, 2017.001112 4 en voor de genoemde ‘roadmap’ bijlage 1.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
21
Binnen de MRA werkt de gemeente Haarlemmermeer intensief samen met de gemeente Haarlem, als centrumstad, op het vlak van beschermd wonen en maatschappelijke opvang 17. Ook kijkt de gemeente naar de relatie met Holland Rijnland. Ze wil “samen met de buurgemeenten kijken naar de ontwikkelijken aan beide zijden van de Ringvaart, waarbij de Ringvaart niet langer als rand van het gebied wordt ervaren ” 18.
17 Sinds 2015 zijn alle Nederlandse gemeenten op grond van de Wmo 2015 verantwoordelijk voor de beschermde woonvormen voor mensen die vanwege psychiatrische en psychosociale problematiek (tijdelijk) niet zelfstandig kunnen wonen. Artikel 2.6.1 verplicht colleges echter met elkaar samen te werken met het oog op een doeltreffende en doelmatige uitvoering. De rijksoverheid en de VNG hebben afgesproken dat de financiering vooralsnog verloopt via de daartoe aangewezen centrumgemeenten Dit is een voortzetting van de praktijk zoals die voor opvang al langer gangbaar was. Zie: https://www.regioatlas.nl/indelingen/indelingen_ind eling/t/centrumgemeente_maatschappelijke_opvang_beschermd_wonen. 18 Naast deze samenwerking wordt ook op het vlak van de herstructurering van bedrijventerreinen samengewerkt. In het kader van Plabeka (Platform Bedrijven en Kantoren) is er een regionale ui tvoeringsstrategie gemaakt. Dit overleg ontstaan op basis van overleg tussen de partijen actief in de Noordvleugel van de Randstad. Zie: Structuurvisie Haarlemmermeer 2030.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
22
4
Doelstellingen in het woonbeleid In dit hoofdstuk bekijken we welke doelen de gemeente stelt in het lokale woonbeleid en in welke mate de regio hierin kader stellend is. In Hoofdstuk 5 komen we terug op de vraag met welke instrumenten de gemeente haar beleidsdoelen wil bereiken. In hoofdstuk 5 brengen we de beleidsdoelen en instrumenten ook met elkaar in verband in de vorm van een Doel-Inspanningen-Netwerk; een DIN. In de beschrijving van de doelen van het woonbeleid van de gemeente en de regio baseren we ons op de verschillende beleidsdocumenten van de Rijksoverheid, Provincie, diverse regionale samenwerkingsverbanden en de gemeente Haarlemmermeer. Dit ‘bouwwerk’ is complex en de samenhang en relaties tussen documenten groot. Hieronder geven we het beleidskader dan ook schematisch weer. Dit schema is handig voor het overzicht en als referentie tijdens het lezen van het hoofdstuk. Al vergroot het schema in eerste instantie wellicht de verwarring. Hierbij past de opmerking dat de beleidscontext waarin het woonbeleid van gemeente Haarlemmermeer vorm krijgt – qua complexiteit – niet afwijkt van overige landsdelen.
De ruimtelijke inrichti ng van Nederland geven we nu eenmaal vorm van in nauwe samenwerking tussen de rijksoverheid, de provincie, de regio’s en de gemeenten, waarbij er van uitgegaan wordt dat beleid logischerwijs van nationaal via provinciaal naar gemeentelijk niveau doorwerkt en elke partij in de sturing op de woningvoorraad haar eigen bevoegdheden benut. Dit is in Haarlemmermeer niet anders.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
23
4.1
Kader stellende Regionale doelen
4.1.1 Schaalsprong Haarlemmermeer Het ruimtelijk beleid van de gemeente Haarlemmermeer, meer in het bijzon der het ontwikkelingsbeeld voor de lange termijn, bouwt voor een belangrijk gedeelte voort op beleidsdoelen geformuleerd in landelijk beleid. Uit de Nota Ruimte (uit 2004) vloeit een woningbouwopgave voor de Haarlemmermeer van 15 à 20 duizend woningen voor t. Hierbij wordt aangetekend dat gezien de beperkingen in het gebied (contouren Schiphol, groene Hartgrens) eigenlijk alleen de westflank van de Haarlemmermeer in aanmerking komt voor woningbouw. Rond 2007 krijgt dit project nog iets meer urgentie wanneer het opgenomen wordt in het programma Randstad Urgent 19. Hierin worden die projecten ondergebracht die bijdragen aan het versterken van de internationale concurrentiepositie en het verbeteren we de bereikbaarheid van de Randstad. Uiteindelijk maakt de rijksoverheid ook nadere afspraken met de regio’s om de doelen nader invulling te geven; de verstedelijkingsafspraken. Naast deze kader op landelijk niveau is het de verantwoordelijkheid van de Provincie Noord Holland zorg te dragen voor een goede ruimtelijke in richting. De provincie ziet voldoende en goede woningen als een belangrijk onderdeel hiervan. Het provinciaal woonbeleid is vastgelegd in de Structuurvisie 2040, de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV) en de Provinciale woonvisie (allen uit 2010).
De Provinciale woonvisie is een uitwerking van de Structuurvisie op het gebied van wonen. Hierbij denkt de provincie nadrukkelijk na over de rol die zij op zich wil nemen. Zij ziet zich als woningmarktregisseur. Het doel van de provincie is om vraag en aanbod op de woningmarkt zo goed mogelijk laten aansluiten en afspraken te maken over onder andere het aantal te bouwen woningen, de kwaliteit, duurzaamheid en het bijbehorend voorzieningenniveau. Aanvullend op de provinciale structuurvisie is in 2008 op MRA-niveau het Ontwikkelingsbeeld Noordvleugel 2040 opgesteld dat door de gemeenten in de SRA wordt onderschreven 20. De doelstellingen die hierin geformuleerd zijn, hebben vervolgens hun doorwerking gekregen in het provinciale, regionale en gemeentelijke beleid. In het ontwikkelingsbeeld wordt geconstateerd dat de bevolking in de Noordvleugel in de periode 2010 tot 2040 naar verwachting zal toenemen met ongeveer 380.000 personen. Dit brengt een verstedeli jkingsopgave met zich mee die ruimtelijk opgevangen kan en mo et worden op de “as” Haarlemmermeer – Amsterdam – Almere. Het doel is om in de periode 2010-2030 minimaal 150.000 woningen toe te voegen in de Noordvleugel. In dit kader is er sprake van de “Schaalsprong Haarlemmermeer/Bollenstreek” van 25.000 woningen.
4.1.2 Regionale Actieprogramma’s Wonen Om de provinciale woondoelen te bereiken, heeft de provincie samen met de gemeenten zes Regionale Actieprogramma’s Wonen (RAP) opgesteld. Een hiervan, op het niveau van de Stadsregio Amsterdam (SRA), gaat ook over de gemeente Haarlemmermeer. De eerste actieprogramma’s golden voor de periode 2011-2014. Inmiddels is het RAP 2016-2020 geldig. 21
19 Zie voor meer informatie bv: https://www.rijksoverheid.nl/binaries/...randstad-urgent/randstadurgentokt2007.pdf. 20 Blijkens het Regionaal Actie Programma (RAP) 2011-2014, waarover meer in § 4.1.2. 21 Zie ook: https://www.noord-holland.nl/Onderwerpen/Bouwen_wonen/Woonbeleid.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
24
RAP 2011-2014 Het RAP 2011-2014 bevat een analyse van de woonbehoefte en het daarvan afgeleide kwantitatieve programma voor de gehele regio. Ook worden uitspraken gedaan over het gewenste aandeel betaalbare woningen en nultredenwoningen 22. Deze woningbouwopgave heeft het streefdoel van 15.000 woningen. In het RAP resulteert dit in een bruto woningbouwcapaciteit voor de gemeente Haarlemmermeer van in totaal 6.397 woningen tot 2019 (2011-2014: 2.940; 2015-2019: 3.457) en de afspraak dat de SRA-gemeenten de hun toegewezen bouwcapaciteit proberen te realiseren. Daarbij is de afspraak dat 30% van de nieuwbouwproductie op SRA-niveau betaalbaar 23 is (in huur of koop). Hierbij wordt aangetekend dat er binnen de SRA grote lokale verschillen zijn “waardoor de overwegingen van het aantal te bouwen sociale woningen per sub regio meegenomen moeten worden.” Aanvullend worden in het RAP afspraken gemaakt voor de realisatie van extra nultredenwoningen (13.438 in de SRA tot 2015 in zowel nieuw- als bestaande bouw). De verwachting was destijds dat er tot 2019, 32.250 nultredenwoningen extra nodig zijn. Duurzaamheid is een onderwerp waarvan de uitwerking aan de gemeenten zelf wordt gelaten. Wel wordt ingezet op kennisuitwisseling op dit gebied. Nieuw RAP en versnelling woningbouwproductie 2016-2020; In 2016 gaat een nieuw RAP in.
Hoewel de SRA dan de WGR+ -status heeft verloren, blijft dit het platform om afspraken te maken. Er wordt afgesproken uitvoering aan de afspraken te gaan geven op het niveau van de deelregio Amstelland -Meerlanden. Er wordt geen woningbouwcapaciteit meer toegedeeld aan de gemeente Haarlemmermeer. Het idee is om dit verder uit te werken binnen de deelregio. Dit heeft vooralsnog nog geen vorm gekregen. Het doel van het nieuwe RAP is: “regionale afstemming van de woningbouwproductie zodat vraag en aanbod goed op elkaar aansluiten”. De doelstelling wijkt daarmee niet af van de voorgaande versie. Wel wordt benadrukt dat het nadrukkelijk een uitvoeringsprogramma is waarin drie kernthema’s centraal staan: woningbouwproductie, betaalbare voorraad en woonruimteverdeling. Dit onder verwijzing naar de inmiddels opgestelde samenwerkingsagenda van de SRA (Samenwerkingsagenda Regionale Woningmarkt 2016-2020). In dit stuk is afgesproken de woningbouwproductie met 20.000 woningen te versnellen in de “SRAplus” (de SRA-gemeenten plus Almere, Lelystad, Haarlem en Weesp). Het onderwerp betaalbaarheid heeft ook prioriteit. De gemeenten formuleren als gezamenlijke opgave om op basis van inzicht in de positie van de verschillende doelgroepen te sturen op de ontwikkelingen in het aanbod en de voorraad van ‘betaalbare’ woningen.
Een belangrijk criterium hierbij is de spreiding van de sociale voorraad en de beschikbaarheid over de regio én per deelregio. Uitgangspunt is dat de verschillen tussen de deelregio ’s niet verder toenemen. Hierbij hoort de doelstelling of opgave om de sociale voorraad beter te benutten door doorstroming te stimuleren en te zorgen voor meer flexibiliteit. Ook hier is de doelstelling uit de SRA-Samenwerkingsagenda leidend: geen verdere afname van het aanbod van sociale huurwoningen in elke deelregio en gelijkblijvende slaagkansen
22 In een nultredenwoning zijn woonkamer, keuken, sanitaire groep en minimaal één slaapkamer zonder traplopen bereikbaar. 23 Betaalbare huur: woningen met een huur tot de liberalisatiegrens/ Betaalbare koop: woningen tot 185.000,-euro.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
25
voor woningzoekenden met een inkomen tot de huurtoeslaggrens (dit laatste mede in het licht van passend toewijzen waar woningcorporaties aan moeten voldoen) . Een laatste opgave is dat de gemeenten willen zorgen voor een toegankelijke, rechtvaardige en transparante verdeling van sociale huurwoningen. Dit op basis van afspraken op hoofdlijnen, waarbinnen maatwerk mogelijk is. De opgave is om samen met de woningcorporaties en marktpartijen te werken aan oplossingen om de grote huisvestingsopgave van vergunninghouders te realiseren. Dit kan leiden tot aanpassingen in de huisvestingsverordening en mogelijk een meer fundamentele gezamenlijke discussie over de systematiek van woonruimteverdeling. Opvallend, maar niet verrassend gezien het verdwijnen van de WGR+ -status, is dat de visie op samenwerking wordt vastgelegd: “Omdat het een onderwerp is dat mensen direct aangaat, levert het vaak veel discussies op in raden”. Gemeenten hebben dan ook ruimte nodig om in te kunnen spelen op de omstandigheden in de eigen lokale woningmarkt . Tegelijkertijd wordt gewezen op het gezamenlijk belang. De woningmarkt beperkt zich niet tot de eigen gemeente. Het is de stelling van de RAP-gemeenten dat alleen samenwerking leidt tot een functionerende woningmarkt die bijdraagt aan versterking van de internationale economische concurrentiepositie.
De gemeenteraad ontvangt het RAP 2016-2020 ter kennisname op 22 december 2016, nadat het College van B&W op 29 november heeft besloten akkoord te gaan met het RAP (Nota van B&W; 2016.0066139).
4.2
Gemeentelijke doelen
4.2.1 Structuurvisie Haarlemmermeer 2030 De structuurvisie uit 2012 is het juridisch en planologisch kader voor de gemeente Haarlemmermeer. Het leidende principe is “bouwen in relatie tot de marktvraag”. Het creëren van een grote diversiteit aan woon- en werkmilieus (zogenaamde atypische stedelijkheid) is in dit kader gewenst en wordt ook nu al gezien als de kracht van de gemeente: 26 kernen met allemaal andere kwaliteiten. Voor Hoofddorp is een deel-structuurvisie opgesteld, beide hebben een looptijd tot 2030. Waar het de woningproductie betreft geeft de gemeente aan ruimte te willen bieden aan de realisatie van 15.000 woningen; waarvan 10.000 woningen op uitleglocaties en 5.000 woningen binnen de bestaande bebouwde omgeving. Hiermee volgt Haarlemmermeer de regionale doelen en afspraken op dit vlak. Dit met de kanttekening dat het de vraag is in welke woningvraag Haarlemmermeer uiteindelijk kan en wil voorzien. Aangegeven wordt dat deze vraag “alleen in een regionale context [kan] worden beantwoord”. Om in de bouw van 15.000 woningen te voorzien, start de gemeente in ieder geval de planontwikkeling van 7.500 woningen (op locaties opgenomen in de Bestuurlijke Voortgangsrapportage 2011). Dit is iets meer dan de afspraak die een jaar eerder in het RAP stond van een bruto woningbouwcapaciteit voor de gemeente Haarlemmermeer van in totaal 6.397 woningen tot 2019.
Overige planontwikkeling moet dus later volgen, afhankelijk van de keuzes van dat moment. Ingezet wordt op het bouwen op kleinschalige locaties waar – goed faseerbaar – in karakter verschillende nieuwe wijken gebouwd worden. Hierin wordt steeds gekeken naar de ontwikkeling en invloed van Schiphol en wordt gezocht naar goede combinaties van wonen, een groene omgeving en goede verbindingen. Sociale duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit zijn
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
26
belangrijke criteria. Ook een duurzame en klimaatbestendig inrichting van de leefomgeving is de ambitie.
4.2.2 Het gemeentelijk woonbeleid De geïnterviewden geven aan dat er nooit sprake is geweest van een “bevlogen” woonbeleid in de gemeente. De richting van het woonbeleid wordt vooral ingegeven door wat er speelt/ urgent is. In die situaties is de gemeente wel slagvaardig en pragmatisch, ze is een “doener”. Haarlemmermeer pakt vaak de rol van een ontwikkelgemeente en richt zich daarmee sterk op het faciliteren van projectontwikkelaars. Dit is overigens niet gek gezien haar verleden als VINEX-gemeente; een periode waarin dit de praktijk was. Het gevoel is wel dat wanneer de gemeente meer voor beheer in plaats van ontwikkelin g zou kiezen, men meer zou “toekomen aan het verdiepen van het woonbeleid” (interviews). Woonvisie 2012-2015 (dd. 20 december 2011, 2011.0048213) De Woonvisie heeft als centrale doelstelling: 'Haarlemmermeer zet zich in voor duurzame en betaalbare woninge n in leefbare dorpen en wijken en aangenaam wonen in diverse woonmilieus: stedelijk, sub urbaan, dorps en landelijk'. De pijlers uit de Woonvisie zijn achtereenvolgens; 1.
Woongenot in dorpen en wijken; Maatwerk in regelgeving op lokaal niveau, aandacht voo r woonwijken met stadse en sub urbane woonmilieus (Hoofddorp, Nieuw-Vennep) en versterken van het unieke karakter in de kernen en het buitengebied.
2.
Inspelen op de woningmarkt; De woningmarkt, vraag en aanbod, is het uitgangspunt. Dit heeft zijn weerslag in het woningbouwprogramma en de toewijzing aan woningzoekenden. Nieuwbouwaanbod is minder dan voorheen een 'draaiknop' omdat de vraagzijde van de markt een stevigere positie heeft gekregen.
3.
Wonen en zorg/bijzondere doelgroepen; De vergrijzing zorgt voor een veranderende woonvraag en het huisvesten van bijzondere doelgroepen heeft onze extra aandacht. Mede door het scheiden van wonen en zorg en de decentralisatie van taken naar de gemeente, spelen partners die gespecialiseerd zijn in wonen, zorg en welzijn hierbij een sleutelrol.
Deze drie pijlers vormen het fundament van de visie, aangevuld met beleid op het gebied van inbraakpreventie, duurzaamheidsbeleid (via het uitvoeringsprogramma Ruimte voor Duurzaamheid) en toegankelijkheidsbeleid. Speerpunt in de woonvisie is het verbeteren van de balans tussen beschikbaarheid van sociale huurwoningen voor lage inkomens, woningen voor middeninkomens en overige woningen. De gemeente tracht middels afspraken met Ymere over de huurliberalisatie en verkoop deze balans te bereiken. In het nieuwbouwprogramma wordt ingezet op 30% sociale huur en gestuurd op een ‘derde’ segment voor middeninkomens met als streefpercentage 10%. Nieuw collegeprogramma en nieuwe woonagenda Na de verkiezingen treedt een nieuw college aan. De bouwstenen voor het woonbeleid in de periode 2014-2018 zijn neergelegd in het collegeprogramma 2014-2018; ‘HLMR: Krachtig
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
27
Samen Werken’. Hierin wordt aangegeven dat het college streeft naar vraaggerichte woningbouw. Het woningbouwprogramma an sich wijzigt niet. Zodoende wil zij inspelen op de behoefte aan betaalbare woningen, jongeren - en studentenhuisvesting, toekomstbestendige woningen, particulier (collectief) opdrachtgeverschap, welstandsvrij bouwen en voldoende parkeerplaatsen. Aandacht voor doorstroming binnen de woningmarkt is er in de vorm van het continueren van het project Van Groot Naar Beter. Op het vlak van Duurzame woningbouw wil de gemeente koploper in Nederland worden. Dit voornemen krijgt een eerste uitwerking in de Nota Toegankelijkheid Sociale Huursector (2014.0049593). Dit is een B&W Nota die - na besluitvorming in het college - ter informatie aan de gemeenteraad gezonden wordt. Het college concludeert hierin dat de gemeente wordt geconfronteerd met een grote spanning tussen de vraag en het aanbod in de sociale huursector. Dat leidt tot lange wachttijden voor de woningzoekenden en maakt de huisvesting van de bijzondere doelgroepen als de uitstromers uit instellingen, de stadsvernieuwingsurgenten en de vergunninghouders wordt problematisch. Gezien de ernst van de situatie komt het college vervolgens met een aantal maatregelen die zij deels zelf kan nemen. Voor een belangrijk deel is overleg met Ymere nodig.
De voorgestelde maatregelen hebben te maken met drie beleidsdoelen: het verruimen van het aanbod (door nieuwbouw, transformatie van vastgoed, realisatie mid-stay accommodatie, minder verkoop en liberalisatie door Ymere), het beter benutten van het bestaande aanbod (door in te zetten op doorstroming, het tijdelijk huisvesten van de doelg roep in vrije sector woningen en het creëren van aanbod in anti-kraak woningen) en een slimmere woonruimteverdeling (door inzet lokaal maatwerk, ontlabelen senioren- en jongerenwoningen en een nieuwe urgentieregeling). Met de Woonagenda 2015 (dd. 24 maart 2015, 2015.0011692) wordt het woonbeleid verder uitgewerkt en geactualiseerd. Deze agenda is aanvullend op de woonvisie 2012-2015 en vormt (vooral) de basis voor de nieuw af te sluiten prestatieafspraken met Ymere en de overige woningcorporaties. Het is een bewuste keuze van het college geweest om deze raadsperiode geen nieuwe woonvisie te maken, maar als tussentijdse update de woonagenda op te stellen (interviews). De agenda is uitgewerkt langs vier thema’s: 1.
Relatie gemeente en corporatie; De gemeente krijgt door nieuwe wetgeving meer sturingsmogelijkheden ten aanzien van de woningcorporaties. Het gemeentebestuur stelt voor deze mogelijkheden optimaal te benutten en nieuwe prestatieafspraken te maken met Ymere.
2.
Toegankelijkheid en betaalbaarheid sociale huursegment; De gemeente maakt zich zorgen over de toegankelijkheid van het sociale huursegment (zoals ook verwoord in de Nota Toegankelijkheid Sociale Huursector). Het is de wens nieuwe afspraken over het aanbod sociale huurwoningen te maken.
3.
Wonen en Zorg; De gemeente wil er samen met haar partners voor zorgen dat Haarlemmermeerders langer zelfstandig thuis (kunnen) blijven wonen. Dit door woonservicegebieden24 in te richten en de openbare ruimte en gebouwen toegankelijker te maken.
24 Een woonservicegebied beslaat doorgaans een gebied van ongeveer 5.000 tot 20.000 bewoners. Naast voldoende aangepaste of levensloopbestendige woningen is er sprake van een verhoogt voorzieningenniveau op het gebied van ondersteuning, welzijn- en zorgdiensten.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
28
4.
Woningbouwontwikkeling in de nieuwe woningmarkt; De gemeente constateert dat de nieuwe woningmarkt vraagt om andere sturing. De gemeente kiest ervoor dat de woningbouwprogrammering geen vooraf bepaald percentage volgt. Steeds wordt een gerichte inzet per segment vastgesteld. Locaties zijn in beeld middels een locatiekaart.
De Woonagenda benoemd expliciet de maatregelen te bespreken met de belangrijkste samenwerkingspartners, waaronder Ymere, de VHH, Woonzorg Nederland, DUWO, zorgorganisaties en ontwikkelaars. Het gaat dan met name om de uitwerking van de maatregelen die een participatief uitgangspunt hebben. Wonen met zorg De Woonvisie en Woonagenda bieden samen het kader voor het lokale woonbeleid . Een van de nieuwe beleidsonderwerpen uit de woonagenda heeft inmiddels een nadere uitwerking gekregen in een zelfstandige visie. Het betreft hier de Visie wonen met zorg 2030 (2017.00262). De visie is mede op verzoek van de raad opgesteld naar aanleiding van de (aangehouden) motie Haarlemmermeer woont inclusief (Groenlinks; okto ber 2016). Kaderstellend voor deze visie is naast de woonagenda de Koers Sociaal Domein en de uitwerking hiervan (2013.0079591/ 2014.0049742). Het gewenste resultaat is dat de inwoners van de gemeente straks zelfredzaamer zijn op de verschillende leefgebieden en dat inwoners die op hulp en ondersteuning zijn aangewezen goed worden geholpen. De visie Wonen met zorg gaat uit van een regierol voor de gemeente. In de visie worden zes beleidslijnen benoemd die worden uitgewerkt in een uitvoeringsplan (verwacht najaar 2017): 1. 2. 3. 4. 5. 6.
4.3
Versterken van samenwerking in de vierhoek woningcorporatie -inwoner-gemeenteaanbieders van zorg en welzijn; Het verruimen van het (tijdelijke) aanbod in de huursector ; Faciliteren en stimuleren van initiatieven van derden ; Communicatie met bewoners; Wonen met zorg als vanzelfsprekend onderdeel van gebiedsontwikkelingen ; Uitbreiding (zorg)kennis en kunde (nader onderzoek naar de opgave).
Deel conclusie In deze paragraaf beantwoorden we de deelvragen die samenhangen met het gemeentelijke beleid. Wat zijn de kaders waarbinnen het Haarlemmermeerse woonbeleid tot stand komt? In hoofdstuk 3 zagen we dat de regionale samenwerking intensief is en daarnaast sterk in beweging. Deze regionale context levert continu vragen op over wie verantwoordelijk of leidend is in het vaststellen van de regionale opgave en mogelijke oplossingsrichtingen. Is dit de Rijksoverheid, de Provincie, de Metropoolregio Amsterdam (MRA), de voormalige Stadsregio Amsterdam of de gemeente zelf? Duidelijk is dat er met name op regionaalniveau (al dan niet ingegeven door provinciale of landelijke sturing) veel kaderstellend beleid wordt vastgelegd en aan knoppen wordt gedraaid die sterk van invloed zijn op de gemeente. Het gaat dan om zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de wo ningbouwproductie, maar ook om zaken als de woonruimteverdeling en betaalbaarheid en toegankelijkheid van de woningvoorraad). Met de opheffing van de Stadsregio Amsterdam als WGR+ -regio wint de samenwerking binnen de deelregio Amstelland-Meerlanden en met de buurgemeenten aan belang. Hiermee
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
29
zal ook een nieuw gesprek over de precieze opgave en de verdeling hiervan over de gemeenten ontstaan. De afspraken hiertoe zijn reeds gemaakt in het RAP 2016 -2020 en de Samenwerkingsagenda SRA. Met de veranderingen in de regio is de positie van de gemeenteraad onduidelijk geworden. De regioraad, waarin een afvaardiging van de gemeenteraad van Haarlemmermeer zitting heeft, heeft op het regionale woondossier officieel geen invloed meer. De Regioraad houdt zich alleen nog bezig met verkeer en vervoer (de Vervoerregio Amsterdam). Het is dus zaak voor de gemeenteraad dit goed in de gaten te houden en zich goed te laten informeren door het college waar het de regionale ontwikkelingen op wonen betreft. De samenwerking binnen de deelregio Amstelland-Meerlanden moet grotendeels nog vorm krijgen. Het is dan ook bij uitstek het moment voor de gemeenteraad om aan te geven welke rol hij wil hebben, in lijn met de Roadmap AM-regio 2017, zoals opgesteld door de raadsledenwerkgroep AM gemeenten 25. Het feit dat de luchthaven Schiphol in de Haarlemmermeer is gelegen , maakt dat de gemeente in haar nieuwbouwambities beperkt is. Anderzijds werkt het rijksbeleid uit 2004 om te komen tot een bloeiende metropoolregio – via provincie en regio’s (MRA en Stadsregio Amsterdam) – nog steeds door in de nieuwbouwopgave voor de gemeente (de bouw van 15.000 woningen tot ca. 2030).