b2. RKC onderzoek Woonbeleid 2017
Tekst van het document
gemeente
Haarlemmermeer
Raadsvoorstel 2018 / 2583524 Onderwerp
Portefeuillehouder Steller
RKC onderzoek Woonbeleid
Onna Hoes Margo Rosdorff
Collegevergadering Raadsvergadering
1.
Samenvatting
Wat willen we bereiken? De rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Haarlemmermeer heeft een onderzoek uitgevoerd naar het woonbeleid bij de gemeente Haarlemmermeer. Doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de uitwerking van het lokale woonbeleid op de woningmarkt en de ruimte van de gemeenteraad om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de lokale woningmarkt. De 'knoppen' waaraan de gemeenteraad kan draaien om het woonbeleid te bernvloeden, staan in dit onderzoek centraal. In het rapport doet de RKC een aantal aanbevelingen aan de raad. De raad wordt voorgesteld de aanbevelingen uit het onderzoek over te nemen en het college opdracht te geven deze te implementeren.
Aanleiding voor het onderzoek Woonbeleid is een onderwerp dat inwoners direct aangaat en daarom levert het vaak veel discussie op in raden. Gemeenten hebben dan ook ruimte nodig om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de lokale woningmarkt. Raadsleden hebben aangegeven te willen weten welke beslissingsruimte zij hebben binnen hun kaderstellende en controlerende rol. Ze willen met andere woorden weten aan welke knoppen de raad kan draaien om maatschappelijke effecten via het woonbeleid te bewerkstelligen. De RKC heeft dit onderzoeksonderwerp na overleg met de klankbordgroep uit de raad vastgesteld.
Onderzoeksvraag
De hoofdvraag van het onderzoek luidt: In hoeverre speelt de gemeente in op de huidige situatie op de woningmarkt, wat is de invloed die de gemeenteraad daarop kan uitoefenen en in hoeverre is het woonbeleid toekomstbestendig?
Wat gaan we daarvoor doen?
Op basis van deze vraagstelling heeft de RKC een onderzoek uitgevoerd. De resultaten zijn vastgelegd in het rapport 'Ruimte voor verbetering? Een onderzoek naar het woonbeleid van de gemeente Haarlemmermeer'. De bevindingen (conclusies en aanbevelingen) van het onderzoek zijn aan het college van B&W gezonden voor bestuurlijk wederhoor. De rapportage, bestaande uit een RKC nota, de bestuurlijke reactie van het college, een nawoord van de RKC en het feitenrapport van onderzoeksbureau RIGO zijn als bijlage aan dit raadsvoorstel toegevoegd.
Samenvatting van de resultaten Op basis van het onderzoeksrapport van RIGO concludeert de RKC dat de gemeentelijke organisatie adequaat inspeelt op de actuele behoefte in de woningmarkt door hier - soms onorthodoxe - maatregelen te treffen. De RKC is met de gemeenteraad van mening dat het grijpen naar deze onorthodoxe maatregelen voorkomen zou moeten worden, door als gemeente meer werk te maken van het meer proactief en integraal vertalen van het woonbeleid naar concrete - meerjarige - resultaten. Het concreet vertalen van deze doelen begint met het creëren van helder zicht op de gemeentelijke woonbehoefte (nu en in de toekomst), gespecificeerd naar de verschillende doelgroepen en woningtypen. Het huidige beleid is vooral gericht op het bij nieuwbouw realiseren van 10% vrije sector huurwoningen, 30% sociale huurwoningen en 60% overige woningen. Vraag is of deze verdeling in combinatie met de samenstelling en ontwikkeling van de bestaande woningvoorraad aansluit bij de lokale behoefte in Haarlemmermeer. De gemeente zou hiernaar onderzoek kunnen doen en bijvoorbeeld ook de reeds beschikbare informatie bij corporaties, ouderenverenigingen en zorginstellingen hierin kunnen betrekken, om de specifieke behoeftes in Haarlemmermeer vast te stellen en navenant te handelen qua beleidsontwikkeling en realisatie van de kwantitatieve en kwalitatieve match.
In dit kader is het ook wenselijk dat college en gemeenteraad inzicht hebben in de beleidskeuzes en (financiële) (on)mogelijkheden van de woningcorporaties. Dit met het oog op de te maken prestatieafspraken en het beoordelen van de "redelijkheid" van de bijdrage van de corporaties. Eenmaal vertaald naar concrete doelen heeft de gemeente een goed gevulde gereedschapskist tot haar beschikking, waarvan 'Samenwerking en afspraken' (netwerksturing) inmiddels het belangrijkste instrument is. Op pagina 7 van het rapport staat een overzicht van alle gemeentelijke knoppen rond woonbeleid. Met deze instrumenten kan de gemeente -gegeven de afhankelijkheid van de verschillende samenwerkingspartners- haar beleidsdoelen realiseren. Om als raad vervolgens zijn controlerende taak uit te kunnen oefenen in het bewaken van de te behalen doelen, worden ook hoge eisen gesteld aan de informatievoorziening. En hoewel het onderzoek uitwijst dat de betrokkenheid en het kennisniveau van de gemeenteraad op woongebied groot is en er veel informatie voorhanden is, kan de informatievoorziening naar de raad wat de RKC betreft beter. Wat mag het kosten?
De RKC bekostigt haar onderzoeken uit het aan haar door de raad toegekende budget (Programma 1, 'Bestuur' in de Programmabegroting).
Wie is daarvoor verantwoordelijk? De RKC is verantwoordelijk voor (de uitvoering van) het onderzoek, de conclusies uit het onderzoek en de daaruit voortvloeiende aanbevelingen, evenals de presentatie van de resultaten in een informatieve bijeenkomst voor de raad. Maandelijks vindt overleg plaats tussen de klankbordgroep uit de raad en de RKC. De klankbordgroep adviseert de RKC over de onderzoeksvraag en over de bruikbaarheid van de aanbevelingen. Daarnaast is de burgemeester door de raad aangewezen als liaison tussen gemeenteraad, college van B&W en RKC. Conform artikel 30a van het Reglement van Orde van de gemeenteraad wordt een raadsvoorstel inzake een rekenkameronderzoek geschreven en ingediend onder verantwoordelijkheid van de voorzitter van de raad. Het college van B&W is verantwoordelijk voor de voorbereiding van de besluitvorming en de uitvoering van de besluiten inzake het woonbeleid. De gemeenteraad stelt de kaders vast waarbinnen een en ander uitgevoerd dient te worden.
Wanneer en hoe zal de raad over de voortgang worden geïnformeerd? De gemeenteraad wordt via de planning- en controlcyclus geînformeerd. Ook voert de RKC zelf na circa 3 jaar vervolgonderzoek uit om na te gaan in hoeverre de door de raad overgenomen aanbevelingen daadwerkelijk zijn uitgevoerd.
2. Voorstel Op grond van de onderzoeksresultaten van het onderzoek 'Ruimte voor verbetering? Een onderzoek naar woonbeleid in de gemeente Haarlemmermeer' wordt de raad voorgesteld om: 1. Het college opdracht te geven de regionale ontwikkelingen en beleidsdoelen te vertalen naar de lokale situatie in Haarlemmermeer op basis van de woningbehoefte -nu en in de toekomst naar doelgroep en woningtype en in kwalitatieve en kwantitatieve zin. Dit geeft een basis voor: • Het makkelijker voorleggen en onderbouwen van keuzes rondom de kwantitatieve en kwalitatieve programmering op beleids- en projectniveau aan de raad. Bouw hierbij voort op de beschikbare afwegingskaders voor de woningproductie; • Proactief in plaats van reactief handelen (al blijven er altijd onverwachte omstandigheden bestaan waarop de gemeente moet inspelen); • Scherpere onderhandelingen met ontwikkelende partijen waarbij de gemeente gebruik gaat maken van harde sturingsinstrumenten zoals het grondbeleid en het bestemmingsplan; • Het beter benutten van het instrument 'prestatieafspraken'. Scherpere keuzes van de gemeente in het woonbeleid zorgen waarschijnlijk vanzelf voor concretere en meer SMART geformuleerde prestatieafspraken. 2. Het college opdracht te geven de raad te betrekken bij het maken van prestatieafspraken met de woningcorporaties.
In een dergelijke opzet komt de raad tot een (meer)jaarlijkse cyclus waarin hij op basis van de jaarlijkse monitor (BVR, het Meerjarenperspectief Grondzaken (MPG) en de monitor prestatieafspraken) aan het college kaders meegeeft en daarmee 'aan de knoppen zit'. Het college maakt op basis hiervan afspraken met de woningcorporaties en huurdersorganisaties. De raad kan hierbij tevens aangeven welke onderhandelingsruimte hij het college vooraf meegeeft en afspreken dat het college bij grotere afwijkingen bij de gemeenteraad terugkomt.
3. Het college opdracht te geven om in de beleidscyclus en elk beleidsstuk steeds de relatie tussen de beleidsdoelen, de instrumenten, de prestatie-indicatoren en de resultaten te leggen en op projectniveau aan te geven hoe deze inspanningen zich tot de doelen verhouden. Dit geeft overzicht en houvast voor de gemeenteraad en de samenwerkingspartners in het maken van keuzes of stellen van prioriteiten, controle en bijsturing. 4. Het college opdracht te geven de BVR 2018 (meerjarig) beter te structureren, met een heldere terugkoppeling over de realisatie van de gestelde doelen, dan wel afwijkingen hierin en een helder inzicht in de kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkeling van de woningvoorraad. 5. Het college van B&W opdracht te geven de raad binnen een jaar te informeren over de invulling van de aanbevelingen.
3.
Ondertekening
de gemeente Haarlemmermeer,
Bijlage(n) RKC Nota 'Ruimte voor verbetering: onderzoek naar woonbeleid in de gemeente Haarlemmermeer'
Ruimte voor verbetering?
Onderzoek naar woonbeleid in de gemeente Haarlemmermeer
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer December 2017
Inhoudsopgave I Nota van de Rekenkamercommissie
3
1. Inleiding
4
2. Vraagstelling en onderzoeksopzet
4
3. Bevindingen
5
4. Slotbeschouwingen en aanbevelingen
10
Bijlage
13
II Bestuurlijke reactie van het college
14
III Nawoord van de Rekenkamercommissie
19
IV Appendix: feitenrapport van Rigo
21
Foto’s: Danny de Casembroot
I Nota van de Rekenkamercommissie
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 3
1. Inleiding De rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Haarlemmermeer heeft in 2017 een onderzoek uitgevoerd naar het woonbeleid bij de gemeente Haarlemmermeer. Doel van dit onderzoek is inzicht verkrijgen in de uitwerking van het lokale woonbeleid op de woningmarkt en de ruimte van de gemeenteraad om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de lokale woningmarkt. De ‘knoppen’ waaraan de gemeenteraad kan draaien om het woonbeleid te beïnvloeden, staan in dit onderzoek centraal. Woonbeleid is een onderwerp dat inwoners direct aangaat en daarom levert het vaak veel discussie op in raden. Gemeenten hebben dan ook ruimte nodig om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de lokale woningmarkt. De gemeente heeft in 2011 de Woonvisie Haarlemmermeer 2012-2015 opgesteld. Deze door de raad vastgestelde visie vormt tot op de dag van vandaag het kader voor het Haarlemmermeerse woonbeleid. In 2015 waren de omstandigheden op de woningmarkt volgens het college zodanig gewijzigd dat andere activiteiten geïntroduceerd moesten worden om gestalte te kunnen geven aan de woonvisie 2012. Het college heeft daarom als aanvulling op de Woonvisie 2012-2015 een Woonagenda opgesteld en ter informatie aan de raad aangeboden.
De raad wordt op de hoogte gehouden van het gemeentelijke woonbeleid middels de jaarlijkse bestuurlijke voortgangsrapportage (BVR) en de P&C stukken (programmabegroting en jaarrekening). Bij het onderzoek naar woonbeleid heeft de RKC gebruik gemaakt van de expertise van RIGO, een onderzoeksbureau dat markt- en beleidsonderzoek verricht en adviseert bij het ontwikkelen van beleid en strategie op het vlak van de woon-, werk- en leefomgeving.
2. Vraagstelling en onderzoeksopzet Vraagstelling De centrale onderzoeksvraag luidt: In hoeverre speelt de gemeente in op de huidige situatie op de woningmarkt, wat is de invloed die de gemeenteraad daarop kan uitoefenen en in hoeverre is het woonbeleid toekomstbestendig? Deze hoofdvraag wordt uitgewerkt in onderstaande deelvragen: De rol van de gemeente in het woonbeleid: 1. Wat zijn de kaders waarbinnen het Haarlemmermeerse woonbeleid tot stand komt (denk aan wettelijke verplichtingen, regionale afspraken en trends / maatschappelijke ontwikkelingen)? 2. In hoeverre zijn het gemeentelijke beleid (zoals weergegeven in de Woonvisie en de Woonagenda) en het gemeente overstijgend beleid (zoals weergegeven in het RAP) in overeenstemming met elkaar? 3. In hoeverre sluit het woonbeleid aan bij de opgestelde toekomstvisies? 4. Wat zijn de door de gemeente gestelde doelen? 5. Welke instrumenten kan de gemeente inzetten of waaruit bestaat de gemeentelijke gereedschapskist? Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 4
6. Welke instrumenten zet de gemeente in om haar doelen te bereiken? 7. In welke mate bereikt de gemeente haar beleidsdoelen?
o voor wat betreft de kwantitatieve match (bv. doorlooptijd en aantallen); o voor wat betreft de kwalitatieve match (bv. specifieke doelgroepen).
De rol van de raad in het woonbeleid: 8. Welke invloed kan de raad uitoefenen op het woonbeleid van de gemeente op het vlak van: o het optimaal vervullen van zijn kaderstellende rol en welke beïnvloedingsmogelijkheden heeft de raad? o de prestatieafspraken met Ymere? o het uitoefenen van zijn controlerende rol en wordt de raad hiertoe in staat gesteld? Onderzoeksopzet Het onderzoek is gebaseerd op een documentenstudie, interviews met betrokkenen en een interactieve bijeenkomst met raadsleden. In het kader van de documentenstudie zijn de beleidstukken vanaf het jaar 2012 tot 2017 bestudeerd. Het beeld uit de documentenstudie is verder verdiept in een aantal interviews met betrokkenen bij het woonbeleid, binnen de gemeente maar ook daarbuiten. De gesprekken zijn gevoerd aan de hand van een algemene gespreksthemalijst, telkens in aanwezigheid van de RKC. Tot slot heeft er een raadsbijeenkomst plaatsgevonden. In deze bijeenkomst met de RKC, raadsleden en het onderzoeksbureau, zijn de eerste bevindingen van het rekenkameronderzoek besproken en is ingegaan op de huidige (en gewenste) rol van de gemeenteraad in het woonbeleid, het speelveld, de samenwerking tussen gemeente en betrokkenen, en de beschikbare sturingsinstrumenten.
3. Bevindingen De rol van de gemeente in het woonbeleid Het speelveld waarbinnen het woonbeleid van de Haarlemmermeer vorm krijgt, is complex: veel partijen zijn betrokken en elke partij maakt zijn eigen (investerings)keuzes. Er zijn beleidskaders op landelijk, regionaal en provinciaal niveau, waaraan de gemeente zich conformeert en op basis waarvan de gemeentelijke kaders tot stand komen (figuur 1). Het gemeentelijke beleid is bovendien in overeenstemming met haar eigen structuurvisie. Ook luchthaven Schiphol brengt stevige beperkingen voor het gemeentelijke woonbeleid met zich mee. De Metropoolregio Amsterdam (MRA) en de Provincie hebben verder een grote invloed op het lokale woonbeleid. Met name op regionaal niveau wordt (al dan niet ingegeven Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 5
door provinciale of landelijke sturing) veel kaderstellend beleid vastgelegd en aan knoppen gedraaid die sterk van invloed zijn op de gemeente. Het gaat dan om zowel de kwantiteit als de kwaliteit van de woningbouwproductie, maar ook om zaken als de woonruimteverdeling en betaalbaarheid en toegankelijkheid van de woningvoorraad. We zien bovendien dat de regionale samenwerking op dit beleidsterrein sterk in beweging is. Dit komt onder andere door het verdwijnen van de WGR+-regio’s (Wet Gemeenschappelijke Regelingen). De samenwerking wordt gecontinueerd op het niveau van de deelregio’s (Amstelland-Meerlanden) en op het niveau van de Metropoolregio Amsterdam (MRA).
Figuur 1: Speelveld woonbeleid gemeente Haarlemmermeer
Eén van de belangrijkste kaderstellende documenten op regionaal niveau was (en is) het Regionaal Actie Programma Wonen (RAP). De ambities en acties uit het RAP 2016-2020 komen terug in het gemeentelijke beleid, namelijk in de Woonvisie en de Woonagenda. De beschikbaarheid van sociale huurwoningen en het realiseren van aanbod in het middensegment zijn zowel lokaal als regionaal een speerpunt. In het gemeentelijke beleid wordt ook, conform het regionale beleid, aangesloten bij het vastgestelde klimaatbeleid en de duurzaamheidsambities. In nieuwbouwprogramma’s wordt in lijn met het regionale uitgangspunt gestuurd op 30% sociale huur bij nieuwbouw. De gemeente Haarlemmermeer maakt ook werk van de versnellingsopgave van 20.000 woningen in de SRA-plus regio, verwoord in de samenwerkingsagenda van de Stadsregio Amsterdam (SRA). Doelen van het Haarlemmermeerse woonbeleid zijn hierbij: het realiseren van voldoende aanbod van woningen, met voldoende differentiatie in het aanbod voor verschillende doelgroepen, met bijzondere aandacht voor lagere inkomensgroepen, starters en jongeren; het leveren van kaders voor de toewijzing van woningen aan verschillende doelgroepen, binnen regionale afspraken, waarbij een zo goed mogelijke match tussen vraag en aanbod wordt bereikt; Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 6
het goed aansluiten van nieuwe en bestaande woonmilieus bij de (veranderende) behoeftes van de inwoners. Speerpunt in de Woonvisie is het verbeteren van de balans tussen beschikbaarheid van sociale huurwoningen voor lage inkomens, woningen voor middeninkomens en overige woningen. De gemeente tracht middels afspraken met Ymere over de huurliberalisatie en verkoop deze balans te bereiken. Uitgangspunt in het nieuwbouwprogramma is dat wordt ingezet op 30% sociale huur en gestuurd wordt op een ‘derde’ segment voor middeninkomens met als streefpercentage 10%. De raad heeft bovendien in een amendement aangegeven balans te willen aanbrengen tussen vraag en aanbod naar zorgwoningen en hierin de nadruk te leggen op het bouwen voor vitale ouderen en specifieke woonzorgconcepten in de vrije sector met een hoogwaardig woonmilieu. De gemeente heeft om haar beleidsdoelen te bereiken een goed gevulde gereedschapskist tot haar beschikking, waarbij ‘Samenwerking en afspraken’ (netwerksturing) inmiddels het belangrijkste instrument is (figuur 2). Met deze instrumenten kan de gemeente - gegeven de afhankelijkheid van de verschillende samenwerkingspartners - haar beleidsdoelen realiseren. De gemeente kan proactief een rol spelen bij het tot stand brengen van herstructurering, transformatie of nieuwbouw.
Of door bij bestemmingsplannen bepalingen of planregels op te nemen die betrekking hebben op sociale huur, sociale koop en particulier opdrachtgeverschap. Het is belangrijk hierbij op een juiste manier de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking 1’ toe te passen. Ook in haar relatie met de woningcorporaties, kan de gemeente invloed uitoefenen op bijvoorbeeld de omvang en verdeling van de sociale huursector.
Figuur 2: De gemeentelijke ‘knoppen’ rond woonbeleid
De Ladder is een wettelijk instrument waarmee tot een gebalanceerde regionale ontwikkeling kan worden gekomen. https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ontwikkelingen/ladder-duurzame/
1
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 7
Het onderzoek wijst uit dat op dit moment zowel de kwalitatieve als kwantitatieve realisatie van de woningproductie achterblijft bij de gestelde doelen. De woningvoorraad neemt maar mondjesmaat toe, het percentage sociale huur blijft achter bij de doelstelling van 30%. De woningcrisis is hier mede schuldig aan: sinds 2015 zien we de bouwproductie en de woningvoorraad dan ook weer harder toenemen. Op basis van de RAP’s bedraagt de streefcapaciteit voor de gemeente Haarlemmermeer een bouwproductie van 6.397 woningen tot 2019 (in de fasering: 2011-2014: 2.940 en 2015-2019: 3.457 woningen). Dit alles met het oog op de realisatie van ca 15.000 woningen in Haarlemmermeer tot 2030. Nieuwe afspraken op basis van het RAP 20162020 zijn er nog niet. Op grond van de Bestuurlijke Voortgangsrapportage (BVR) is het niet mogelijk om in beeld te brengen of de gemeente in de buurt komt bij deze afspraak (!). Voor de daadwerkelijke productie hebben de onderzoekers daarom een beroep gedaan op de cijfers van het CBS. Op basis hiervan konden de precieze toevoegingen en onttrekkingen in de periode 2011-2016 bepaald worden. Hieruit blijkt een bruto toevoeging van 2.146 woningen in de periode 2012-2016. Gecorrigeerd voor onttrekkingen door bijvoorbeeld sloop resteert een netto toevoeging van 1.589 woningen in de periode tot 2011-2016.
Over de periode 2012-2014 gaat het om een bruto toevoeging van 1.211 woningen en een netto toevoeging van 800 woningen (ca. 200 woningen per jaar). Hiermee is het doel van de realisatie van 2.940 woningen (of ca. 700 woningen per jaar) in 2014 niet gehaald. Op basis van de monitor plancapaciteit hebben we inzicht in de woningen die op de planning staan in de periode 2017-2019. Dit zijn er 2.727. Wanneer deze allemaal gerealiseerd worden en geen onttrekkingen plaatsvinden, dan komt de productie in 2019 uit op 4.316 woningen. Dit is lager dan de in het RAP 2011-2014 afgesproken bouwcapaciteit van 6.397 woningen. Verder in de tijd zien we dat er in de periode 20202024 6.415 woningen op de planning staan en in de periode 2025-2029 naar verwachting nog eens 3.100 woningen gebouwd worden. Hiermee zou het totaal rond 2030 uitkomen op zo’n 13.800 woningen (bij een zeer beperkte onttrekking van woningen aan de woningvoorraad). In de jaren 2030-2050 zouden vervolgens nog eens 6.900 woningen gerealiseerd kunnen worden waarmee het totaal uiteindelijk op 20.700 woningen komt.
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 8
Figuur 3: Overzicht (verwachte) bouwproductie in relatie tot doelstellingen (rode lijn: doelstelling 2030 en RAP-doel 2019)
Uit het feitenrapport blijkt dat er in potentie voldoende ruimte in Haarlemmermeer aanwezig is om de doelstellingen daadwerkelijk te kunnen bereiken. De rol van de raad Met de veranderingen in de regio is de rol van de gemeenteraad als het gaat om woonbeleid onduidelijker geworden. De RKC adviseert de raad zich goed te laten informeren door het college over de regionale ontwikkelingen met betrekking tot wonen. De samenwerking binnen de deelregio Amstelland-Meerlanden moet grotendeels nog vormkrijgen. Dit is dan ook bij uitstek het moment voor de gemeenteraad om aan te geven welke rol hij wil hebben. Met de komst van de Omgevingswet wordt tegelijkertijd een nieuw ruimtelijk instrumentarium voor de gemeente geïntroduceerd. De gemeenteraad kan - samen met het college - de vorm hiervan grotendeels zelf bepalen en heeft daarmee straks een belangrijke knop in handen. De structuurvisie wordt de omgevingsvisie en de mogelijkheid ontstaat om een ‘programma’ op te stellen. De ‘Omgevingsvisie’ zal vooral de hoofdkoers in samenhang met de andere beleidsterreinen beschrijven. Een programma is een flexibel en gebiedsgericht stuk als concretisering van de hoofdkoers in de omgevingsvisie. Wellicht ontstaat zo een ‘woonprogramma’ met een vergelijkbare inhoud als de huidige brede woonvisies die gemeenten opstellen.
De raad heeft daarnaast ook stuurknoppen in handen als het gaat om het realiseren van de gewenste kwalitatieve en kwantitatieve match. De gemeenteraad is immers verantwoordelijk voor het stellen van de kaders met betrekking tot de woningbouwprogramma's van de nieuwbouw- en transformatieprojecten, evenals het
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 9
vaststellen van de grondexploitaties. Het college is verantwoordelijk voor het uitwerken van deze kaders in de woningbouwprogramma's bij de verschillende projecten. In perioden van crisis op de woningmarkt is het begrijpelijk dat de teugels wat losser gelaten worden bij het bereiken van de beoogde woonverdeling (kwantiteit prevaleert dan boven kwaliteit), maar juist wanneer de woningmarkt aantrekt zoals nu, kan een gemeente hardere - ook kwalitatieve - eisen stellen aan de te realiseren volumegroei. De raad heeft dan letterlijk stuurknoppen in handen - niet op microniveau, wel op de totale voorraad - om zijn kaderstellende en controlerende rol uit te kunnen oefenen. Dit vraagt dan wel om een intensievere monitoring en betere informatievoorziening, waarbij het college de raad ten behoeve van zijn controlerende rol inzicht geeft in de bijdrage van de projecten in het woningbouwprogramma aan het doelbereik op strategisch niveau. En waarbij de raad vanuit zijn kaderstellende rol in staat gesteld wordt om afwijkende keuzes te maken, wanneer de situatie daarom vraagt. Om daarmee mogelijk ook het ambitieniveau bij te stellen of te sturen op alternatieven om de doelstellingen alsnog te halen.
Ook in de relatie tussen gemeente en de woningcorporaties (met Ymere als grootste corporatie) kan de gemeenteraad sturen door vooraf kaders aan het college mee te geven en aan de hand van de resultaten te bezien of bijsturing wenselijk is. Dit moet leiden tot een vorm die uitdaagt tot samenwerking en maximaal bijdraagt aan elkaars woonambities. Dit vraagt dan in ieder geval meer inzicht voor alle betrokkenen (en nadrukkelijk ook de gemeenteraad) in de financiële (on)mogelijkheden van de corporaties in relatie tot hun beleidskeuzes. Van de toetreding van Eigen Haard als nieuwe speler zal overigens op zichzelf al een prikkelende werking uitgaan, zo verwacht de RKC.
4. Slotbeschouwing en aanbevelingen Structurele oplossingen voor de woningmarkt bestaan niet: de woningmarkt verandert voortdurend en daarmee de positie die de gemeente moet innemen. Zeker in het woningmarktgebied waarin de Haarlemmermeer ligt, is de vraag vrijwel onuitputtelijk. Dit wil niet zeggen dat de gemeente niet moet of kan sturen: juist wanneer er sprake is van het verdelen van schaarste, of het nu sociale huurwoningen of koopwoningen betreft, is het zaak om steeds zo goed mogelijk keuzes te maken en prioriteiten te stellen. Op basis van het onderzoeksrapport van RIGO concludeert de RKC dat de gemeentelijke organisatie adequaat inspeelt op de actuele behoefte in de woningmarkt door hier - soms onorthodoxe - maatregelen te treffen. De RKC is met de gemeenteraad evenwel van mening dat het grijpen naar deze onorthodoxe maatregelen voorkomen zou moeten worden, door als gemeente meer werk te maken van het meer proactief en integraal vertalen van het woonbeleid naar concrete - meerjarige - resultaten. Het concreet vertalen van deze doelen begint met het creëren van helder zicht op de gemeentelijke woonbehoefte (nu en in de toekomst), gespecificeerd naar de verschillende Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 10
doelgroepen en woningtypen. Het huidige beleid is vooral gericht op het bij nieuwbouw realiseren van 10% vrije sector huurwoningen, 30% sociale huurwoningen en 60% overige woningen. Vraag is evenwel of deze verdeling in combinatie met de samenstelling en ontwikkeling van de bestaande woningvoorraad aansluit bij de lokale behoefte, hier in de Haarlemmermeer. De gemeente zou hiernaar onderzoek kunnen doen en bijvoorbeeld ook de reeds beschikbare informatie bij corporaties, ouderenverenigingen en zorginstellingen hierin kunnen betrekken, om de specifieke behoeftes in de Haarlemmermeer vast te stellen en navenant te handelen qua beleidsontwikkeling en realisatie van de kwantitatieve en kwalitatieve match. In dit kader is het ook wenselijk dat college en gemeenteraad inzicht hebben in de beleidskeuzes en (financiële) (on)mogelijkheden van de woningcorporaties. Dit met het oog op de te maken prestatieafspraken en het beoordelen van de “redelijkheid” van de bijdrage van de corporaties. Eenmaal vertaald naar concrete doelen hebben gemeente en raad voldoende ‘knoppen’ in handen om deze doelen ook daadwerkelijk dichterbij te brengen, ondanks de afhankelijkheid die hierin bestaat van andere partijen. Om als raad vervolgens zijn controlerende taak uit te kunnen oefenen in het bewaken van de te behalen doelen, worden ook hoge eisen gesteld aan de informatievoorziening.
En hoewel het onderzoek uitwijst dat de betrokkenheid en het kennisniveau van de gemeenteraad op woongebied groot is en er veel informatie voorhanden is, kan de informatievoorziening naar de raad wat de RKC betreft beter. Raadsleden moeten momenteel zelf de gegevens combineren en onderlinge verbanden leggen om te kunnen beoordelen in welke mate een project, initiatief of maatregel bijdraagt aan de hogere beleidsdoelen. De BVR schiet hierin tekort. De monitoring (en de beoordeling) van de voortgang op basis van deze BVR’s is bovendien complex doordat de BVR over de jaren heen geen vast format kent. Er worden daarbij steeds verschillende realisatiecijfers gepresenteerd, zowel waar het de koop- als huursector betreft in bestaande bouw en bij nieuwbouw. De informatie in de BVR zou wat de RKC betreft meer gestructureerd aangeboden moeten worden. Zeker nu de bouwproductie na de crisis weer aantrekt, is het zaak om als raad en college de vinger aan de pols te houden. In de bijlage is een schematische weergave gegeven van de ‘knoppen’ die de raad heeft als het gaat om de beleidsvorming en -uitvoering van het woonbeleid.
Aanbevelingen Dit brengt de RKC tot de volgende aanbevelingen aan de raad: 1. Geef het college opdracht de regionale ontwikkelingen en beleidsdoelen te vertalen naar de lokale situatie in Haarlemmermeer op basis van de woningbehoefte - nu en in de toekomst - naar doelgroep en woningtype en in kwalitatieve en kwantitatieve zin. Dit geeft een basis voor: Het makkelijker voorleggen en onderbouwen van keuzes rondom de kwantitatieve en kwalitatieve programmering op beleids- en projectniveau aan de raad. Bouw hierbij voort op de beschikbare afwegingskaders voor de woningproductie;
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 11
Proactief in plaats van reactief handelen (al blijven er altijd onverwachte omstandigheden bestaan waarop de gemeente moet inspelen); Scherpere onderhandelingen met ontwikkelende partijen waarbij de gemeente gebruik gaat maken van harde sturingsinstrumenten zoals het grondbeleid en het bestemmingsplan; Het beter benutten van het instrument ‘prestatieafspraken’. Scherpere keuzes van de gemeente in het woonbeleid zorgen waarschijnlijk vanzelf voor concretere en meer SMART geformuleerde prestatieafspraken. 2. Geef het college opdracht de raad te betrekken bij het maken van prestatieafspraken met de woningcorporaties. In een dergelijke opzet komt de raad tot een (meer)jaarlijkse cyclus waarin hij op basis van de jaarlijkse monitor (BVR, het Meerjarenperspectief Grondzaken (MPG) en de monitor prestatieafspraken) aan het college kaders meegeeft en daarmee ‘aan de knoppen zit’. Het college maakt op basis hiervan afspraken met de woningcorporaties en huurdersorganisaties. De raad kan hierbij tevens aangeven welke onderhandelingsruimte hij het college vooraf meegeeft en afspreken dat het college bij grotere afwijkingen bij de gemeenteraad terugkomt. 3.
Geef het college opdracht om in de beleidscyclus en elk beleidsstuk steeds de relatie tussen de beleidsdoelen, de instrumenten, de prestatie-indicatoren en de resultaten te leggen en op projectniveau aan te geven hoe deze inspanningen zich tot de doelen verhouden. Dit geeft overzicht en houvast voor de gemeenteraad en de samenwerkingspartners in het maken van keuzes of stellen van prioriteiten, controle en bijsturing. 4. Geef het college opdracht de BVR 2018 (meerjarig) beter te structureren, met een heldere terugkoppeling over de realisatie van de gestelde doelen, dan wel afwijkingen hierin en een helder inzicht in de kwalitatieve en kwantitatieve ontwikkeling van de woningvoorraad.
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 12
Bijlage: ‘knoppen’ van de raad bij beleidsvorming en -uitvoering
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 13
II Bestuurlijke reactie van het college
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 14
gemeente
Haarlemmermeer
Aan de Rekenkamercommissie van Haarlemmermeer t.a.v Mevrouw M.J.H.A. Deckers cc. mevrouw M.L. Rosdorff Postbus 250 2130 AB Hoofddorp
Postbus 250 2130 AG Hoofddorp Bezoekadres: Raadhuisplein 1 Hoofddorp Telefoon 0900 1852 Telefax 023 563 95 50
cluster Contactpersoon Doorkiesnummer
uw brief Ons kenmerk Bijlage(n)
Onderwerp
Samenleving, Sport en Cultuur de heer B. Kessels +31235677453
13 december 2017 X201 7.55908 Geen
Hoofddorp
Bestuurlijke reactie onderzoek naar woonbeleid
1 4 DEC. 2017 Geachte leden van de Rekenkamercommissie, Inleiding In 2017 heeft u onderzoek verricht naar het woonbeleid en de resultaten hiervan weergegeven in het rapport "Woonbeleid in de Haarlemmermeer: ruimte voor verbetering?" U heeft aangegeven dat het doel van het onderzoek is om inzicht te krijgen in de uitwerking van het lokale woonbeleid op de woningmarkt en de ruimte van de gemeenteraad om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de eigen lokale woningmarkt. Hiermee stonden dus de 'knoppen' centraal waaraan de gemeenteraad kan draaien in het woonbeleid. Allereerst willen wij u hartelijk danken: wij hebben veel waardering voor het grondige onderzoek. Wij herkennen het beeld dat u schetst van de situatie op de woningmarkt en het woonbeleid. Het wonen is inderdaad een complex beleidsveld met veel verschillende belangen (bewoners, gemeente, ontwikkelaars, corporaties). En tegelijkertijd moeten er met het woonbeleid verschillende (ook kwetsbare) doelgroepen worden bediend, bijvoorbeeld door de toewijzing van sociale huurwoningen. Daarbij komt dat het woonbeleid vorm krijgt onder voortdurend veranderende marktomstandigheden en dat er beleidskaders zijn op nationaal, provinciaal/regionaal en lokaal niveau. De centrale doelen van het woonbeleid van de gemeente zijn in het rapport helder beschreven.
Doel van het woonbeleid is het realiseren van voldoende en gedifferentieerd aanbod van woningen dat aansluit bij de woonwensen van inwoners en bij de vraag. Hierbij is de positie van lagere inkomensgroepen, kwetsbare bewoners, starters en jongeren altijd van belang.
Ons kenmerk Volgvel
X201 7.55908 2
Woningproductie: van achterstand... U gaat uitgebreid in op de woningbouwproductie en laat zien dat de realisatie helaas achterblijft bij de gestelde doelen - de woningbouw neemt niet snel toe en de doelstelling van 30% sociale huur blijft buiten bereik. Zoals u ook aangeeft is dit een van de effecten van de crisis op de woningmarkt, die leidde tot het nagenoeg stilvallen van de bouwproductie, zowel voor koopwoningen als voor (sociale) huurwoningen. ... naar schaalsprong, Uw rapport komt uit op een belangrijk moment: er worden de komende tijd belangrijke keuzes gemaakt in het woonbeleid. Wij staan voor een grote woningbouwopgave, die in onze gemeente zal leiden tot een schaalsprong. In de afgelopen jaren is een groot woningtekort ontstaan in de Metropoolregio Amsterdam (MRA); de groei van de woningvoorraad blijft tot 2020 ver achter bij de toename van huishoudens. Binnen de MRA werken wij met alle gemeenten samen aan de toevoeging van 250.000 woningen tot 2040 (Regionaal Actieprogramma Wonen 2016-2020 Stadsregio Amsterdam, 2016.0066139). Met onze ambities op het gebied van woningbouw leveren wij onze bijdrage aan de formulering en uitvoering van het regionale woonbeleid. Daarvoor is meer dan ooit zicht nodig op de actuele en toekomstige woonbehoefte, de verschillende doelgroepen en de diversiteit aan woningtypes- en woonmilieus. ...
tempoversnelling Het is onze ambitie door het versnellen van de woningbouwproductie al op korte termijn bij te dragen aan het realiseren van een substantieel aantal nieuwe woningen in Haarlemmermeer. Er is een zachte planvoorraad die ongeveer 20.000 woningen op kan leveren tot 2040. De noodzaak van de versnelling en de benodigde inzet hebben wij reeds beschreven in de Nota Versnelling Woningbouwproductie (2017.0037218). ... er? betere kwaliteit De krapte op de woningmarkt zorgt voor een grote noodzaak om snel te voorzien in de grote woonbehoefte. Uw advies om in een aantrekkende woningmarkt kwaliteitseisen te stellen, nemen wij graag ter harte. Wij beschouwen deze grote en belangrijke woningbouwopgave als een kans om in het woonbeleid proactief en aan de voorkant te sturen op de gewenste ontwikkeling van het wonen in de gemeente. Dat betekent dat we zullen inzetten op kwalitatief goede en duurzame woningen en woonmilieus. Regionale samenwerking In uw bevindingen gaat u ook in op de rol van de gemeente binnen het regionale woonbeleid. Wij willen het beeld dat in het rapport wordt geschetst over de kaders en samenwerking op regionaal niveau nuanceren. U stelt dat de MRA en de provincie een grote invloed hebben op het lokale woonbeleid. Hieruit kan een beeld ontstaan dat er sprake zou zijn van een 'top-down-benadering' in de regionale samenwerking.
Wij zien echter dat de gemeente Haarlemmermeer juist actief bijdraagt aan de regionale ambities op het terrein van wonen. Als gemeente geven we zelf in het regionaal verband aan wat wij willen en kunnen leveren. Dit doen wij in de MRA, waarin 33 gemeenten en twee provincies samenwerken, en in de deelregio Amstelland-Meerlanden. Tevens zijn er afspraken over de woonruimteverdeling, waarbij een regionaal raamwerk geldt, maar ruimte is voor lokaal maatwerk. Vanuit de kaders die door de raad zijn gegeven gaan wij
Ons kenmerk Volgvel
X201 7.55908 3
met onze partners in gesprek en dit leidt dan vervolgens tot gezamenlijke afspraken, die onder meer worden vastgelegd in het Regionaal Actieprogramma Wonen. Dergelijke afspraken maken wij vanuit de overtuiging dat wij als gemeente niet zonder de regio kunnen, en de regio ook niet zonder ons. Alleen als we samenwerken kunnen we de hoge ambities in het wonen waarmaken. De nabije toekomst U sluit uw rapport af met een aantal concrete aanbevelingen waarmee wij graag ons voordeel doen. We werken reeds aan het Programma Schaalsprong Haarlemmermeer. Daarin plaatsen we de uitbreidings- en versnellingsopgave in het brede perspectief van het woonbeleid. Wij richten ons hierbij op de vraag welke woningen er nodig zijn om in de behoefte te voorzien - en naar welke woonmilieus er vraag is. De opgave is om nieuwbouw ook goed aan te laten sluiten bij de bestaande kernen. Onze ambities voor de bouw van nieuwe woningen zijn hoog. De ambities zijn om aan te sluiten bij de demografische ontwikkeling en behoeften van Haarlemmermeer als geheel, die van afzonderlijke kernen en die van de regio. In onze ambities hebben we oog voor sociale duurzaamheid, duurzaamheid op het gebied van energie en circulair bouwen en financiële duurzaamheid (kosten van onderhoud en beheer). Ook zetten we in op de bereikbaarheid van woongebieden en een goede inrichting en beheer van de openbare ruimte.
"Eerst bewegen, dan bouwen" blijft onze strategie als het gaat om (stedelijke) ontwikkeling in relatie tot mobiliteit. In september 2018 zullen wij het Programma Schaalsprong Haarlemmermeer aanbieden aan de raad. Uw aanbeveling om zicht te hebben op de woningbehoefte - nu en in de toekomst - naar doelgroep en woningtype en in kwalitatieve en kwantitatieve zin nemen wij in die context graag over. Deze informatie zal het eenvoudiger maken om beleidsdoelen en acties te formuleren om deze vervolgens te kunnen monitoren. Op deze manier krijgen we meer grip op de langere termijn ontwikkelingen. Hoe scherper wij onze doelen formuleren, hoe gerichter wij onze sturingsinstrumenten in kunnen zetten. Daarbij verkennen we ook de mogelijkheden om harde sturingsinstrumenten in te zetten zoals bestemmingsplannen en grondbeleid. Het Programma Schaalsprong Haarlemmermeer zetten wij zo op dat de relaties tussen doelen en inspanningen op een duidelijke en overzichtelijke wijze worden weergegeven. Dat zal het eenvoudiger maken om te constateren welke inspanningen een positieve bijdrage leveren aan het realiseren van onze doelen en welke niet. Het zal het ook makkelijker maken om op een eenduidige en overzichtelijke wijze te rapporteren. Op die manier kunnen wij de raad van goede informatie voorzien waardoor de raad op de juiste momenten en op de juiste manieren betrokken is.
In de BVR Wonen 2018 zullen we een voorschot nemen op deze manier van werken. De definitieve omslag vindt plaats binnen het kader van het Programma Schaalsprong Haarlemmermeer.
Ons kenmerk Volgvel
X201 7.55908 4
Wij onderschrijven uw voorstel om de raad te betrekken bij de samenwerking tussen corporaties, huurdersorganisaties en gemeente. In raamovereenkomsten leggen we voor meerdere jaren met de in onze gemeente aanwezige corporaties de gezamenlijke ambities vast en de hoofdlijnen waarlangs we deze bereiken. De uitvoering vindt plaats via de jaarlijks af te sluiten prestatieafspraken. De BVR Wonen bevat vervolgens een samenvatting van de resultaten die zijn behaald. De voorbereiding van de raamovereenkomsten is ons inziens het juiste moment om de raad te betrekken bij de samenwerking. Dan is de behoefte aan kaders het grootst. Door de raad te informeren over nieuw vastgestelde prestatieafspraken en bereikte resultaten houdt de raad tijdens de looptijd van de raamovereenkomst een vinger aan de pols. Wij verwachten u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
Hoogachtend, ^ burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, de secretarjSr, ^ — ' \ de bufcjemeester,
\
III Nawoord van de rekenkamercommissie
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 19
Nawoord De rekenkamercommissie (RKC) dankt het college voor zijn reactie op het onderzoek naar het woonbeleid in de gemeente Haarlemmermeer. Het college geeft aan dat hij de aanbevelingen van de RKC opvolgt en voor een deel reeds heeft ingezet, dan wel op korte termijn gaat inzetten. Ook uit de beschreven ambities en de wijze waarin het college daarin de aanbevelingen van de RKC een plek wil geven, spreekt veel draagvlak voor dit onderzoek. De RKC is met het college van mening dat het regionaal woonbeleid zeker geen kwestie is van louter ‘top-down-benadering’. Het college heeft hierop - zoals ook in de bestuurlijke reactie beschreven - in de samenwerking met de regionale partners wel degelijk invloed. Het betoog van de RKC is juist dat ook de raad daarmee de mogelijkheid heeft om stevig ‘aan de knoppen te draaien’. De behoefte van de raad aan ‘knoppen om te sturen’ was de belangrijkste aanleiding van de RKC dit onderzoek uit te voeren. De RKC roept het college daarom op de raad bij deze - en andere beleidsbepalende momenten - stevig te betrekken. Met de grote woningbouwopgave in het verschiet, wenst de RKC college en raad veel succes met het realiseren van de ambities op dit belangrijke thema. De RKC dankt tot slot college en ambtenaren voor de constructieve samenwerking in dit onderzoek.
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 20
IV Appendix: feitenrapport van Rigo
Rekenkamercommissie Haarlemmermeer - Onderzoek Woonbeleid - december 2017
p. 21
RIGO Research en Advies Woon- werk- en leefomgeving www.rigo.nl
FEITENRAPPORT
Woonbeleid Haarlemmermeer: “Vrijheid in gebondenheid” Onderzoek voor de RKC Haarlemmermeer
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij RIGO. Het gebrui k van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. RIGO aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
RIGO Research en Advies Woon- werk- leefomgeving www.rigo.nl
FEITENRAPPORT
Woonbeleid Haarlemmermeer: “Vrijheid in gebondenheid” Onderzoek voor de RKC Haarlemmermeer
Opdrachtgever
Gemeente Haarlemmermeer
Contactpersoon Mw. Margo Rosdorff – ambtelijk secretaris rekenkamer
Projectnummer P36320
Datum 20 november 2017
Auteurs Thierry Wever; thierry.wever@rigo.nl; 020 522 11 88 Roxanne Mulder; roxanne.mulder@rigo.nl; 020 522 11 02
Inhoud Managementsamenvatting
2
1
Inleiding
5
1.1
Onderzoeksvragen
5
1.1.1
Niveau 1: de woningmarkt
5
1.1.2
Niveau 2: het gemeentelijk woonbeleid
5
1.1.3
Niveau 3: De rol van de gemeenteraad in het woonbeleid
6
1.2
Aanpak
6
1.3
Leeswijzer
7
2
Beleidsinstrumenten
8
2.1
Landelijke wetten en regels
8
2.2
De gemeentelijke gereedschapskist
9
2.2.1
Vaststellen van woningbouwplannen; bestemmingsplan en grondbeleid
10
2.2.2
Sturing op de sociale huursector; prestatieafspraken
12
2.3
De toekomst; de Omgevingswet
13
2.4
Onderlinge afhankelijkheden, maar ook sturingsmogelijkhed en
13
3
Het speelveld in de Haarlemmermeer
15
3.1
De woningvoorraad
15
3.2
Eén corporatie met veel bezit
17
3.3
Schiphol als beperkende factor bij woningbouw
18
3.4
Gemeente en de regio
20
4
Doelstellingen in het woonbeleid
23
4.1
Kader stellende Regionale doelen
24
4.1.1
Schaalsprong Haarlemmermeer
24
4.1.2
Regionale Actieprogramma’s Wonen
24
4.2
Gemeentelijke doelen
26
4.2.1
Structuurvisie Haarlemmermeer 2030
26
4.2.2
Het gemeentelijk woonbeleid
27
4.3
Deel conclusie
29
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
5
Beleidsinstrumenten
32
5.1
Instrumenten in het woonbeleid
32
5.1.1
Woningbouwprogrammering
35
5.1.2
Versnelling woningbouwproductie: juli 2017
36
5.1.3
Samenwerking met de corporaties
37
5.1.4
Programma Haarlemmermeer Duurzaam 2015-2018
42
5.2
Deelconclusie
42
6
Realisatie en sturing
44
6.1
Doelrealisatie
44
6.1.1
Focus op doen
44
6.1.2
Integraal werken
47
6.1.3
Bestuurlijke Voortgangsrapportages Wonen (BVR)
48
6.1.4
Voortgang prestatieafspraken
51
6.2
De rol van de gemeenteraad
53
6.2.1
Kaderstelling in woonvisie en woonagenda
53
6.2.2
Betrokkenheid (in de uitvoering)
55
6.2.3
De raad en prestatieafspraken
56
6.2.4
Voortgangsinformatie
57
6.3
Deelconclusie
58
6.4
Toekomstige opgaven
60
7
Conclusie
61
Bijlage 1
Normenkader
63
Bijlage 2
Geïnterviewde personen
67
Bijlage 3
Gespreksthemalijst
68
Bijlage 4
Haarlemmermeer in cijfers
69
Bijlage 5
Analyse Bestuurlijke Voortgangsrapportages Wonen (BVR)
70
Bijlage 6
Plancapaciteit Haarlemmermeer 2017
90
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
Managementsamenvatting De Rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Haarlemmermeer heeft een onderzoek uitgevoerd naar het woonbeleid. Doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de uitwerking van het lokale woonbeleid op de woningmarkt en de ruimte van de gemeenteraad om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de eigen lokale woningmarkt. De ‘knoppen’ waaraan de gemeenteraad kan draaien om het woonbeleid te beïnvloeden staan centraal. Onderlinge afhankelijkheden, maar ook sturingsmogelijkheden De eerste conclusie is dat de gemeente om de beleidsdoelen te realiseren meer en meer afhankelijk is geworden van haar samenwerkingspartners. Veruit het belangrijkste instrument van de gemeente is dan ook overleg en gezamenlijke visie vorming. In tegenstelling tot wat vaak gedacht wordt, heeft de gemeente echter ook de nodige instrumenten in handen om te sturen op de kwalitatieve en kwantitatieve tekorten en overschotten (per woningsegmenttype) in de woningvoorraad. Het gaat dan om het opnemen van regels in het bestemmingsplan (inclusief de ‘Ladder voor duurzame verstedelijking’) en het gemeentelijk grondbeleid. Het betreft hier veelal sturing op het niveau van een deelgebied of project. Het is dus zaak hierin steeds het verband te leggen met de gemeentelijke doelen.
De woningbouwprogrammering op projectniveau moet idealiter leiden tot het gewenste eindbeeld op gemeenteniveau. Aanvullend is het maken van prestatieafspraken met woningcorporaties een middel om te sturen op de (omvang van) de sociale huurwoningvoorraad. Complex speelveld Het speelveld waarop het woonbeleid van de Haarlemmermeer vorm krijgt is complex . Luchthaven Schiphol brengt stevige beperkingen voor het gemeentelijk woonbeleid met zich mee. Daarnaast is de regionale samenwerking tussen de gemeenten sterk in beweging. Dit komt onder andere door het verdwijnen van de WGR+ -regio’s, waardoor de Stadsregio Amsterdam (SRA) officieel is opgehouden te bestaan. De samenwerking wordt gecontinueerd op het niveau van de deelregio’s (Amstelland-Meerlanden) en op de schaal van de Metropoolregio Amsterdam (MRA). Met deze veranderingen is de positie van de gemeenteraad zwakker geworden. De regioraad op het niveau van de Stadsregio Amsterdam, waarin een afvaardiging van de gemeenteraad van Haarlemmermeer zitting heeft, heeft op het regionale woondossier officieel geen invloed meer. Veel woonbeleid blijft op regionale schaal gemaakt worden. Het is dus zaak om voor de gemeenteraad een vinger aan de pols te houden en zich door het college goed te laten informeren waar het de regionale ontwikkelingen op wonen betreft. Beleidsdoelen Veel woonbeleid komt regionaal tot stand.
Het gaat dan om afsprakenkaders tussen de gemeenten waarin de opgave voor de komende jaren wordt beschreven en de hoofdlijn en voor de aanpak hiervan worden vastgelegd. Na regionale besluitvorming conformeert de gemeente zich hieraan. Veruit het belangrijkste hierin zijn de afspraken over de bouwproductie. De beleidslijn is om ruimte te willen bieden aan de realisatie van 15.00 0 woningen; waarvan 10.000 woningen op uitleglocaties en 5.000 woningen binnen de bestaande bebouwde omgeving.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
2
De gemeente zet sinds 2012 in haar woonbeleid (woonvisie 2012-2015 (2011.0048213) en de woonagenda 2015 (2015.0011692)) in op drie pijlers: Woongenot in dorpen en wijken; Inspelen op de woningmarkt en Wonen en zorg/bijzondere doelgroepen. Sinds de woonvisie uit 2012 beweegt het woonbeleid langzaam mee met veranderende marktomstandigheden, nieuwe opgaven of nieuwe wettelijke mogelijkheden. Van een grondige en complete update van het woonbeleid komt het niet. Beleidsinstrumenten Het feit dat het woonbeleid uit meerdere beleidsdocumenten bestaat en in meerdere jaren in uitgegroeid tot de huidige omvang , maakt het lastig om overzicht te behouden in alle acties die de gemeente ontplooit. De onderlinge samenhang is lastig te overzien en niet duidelijk is of beleid van latere datum eerdere inspanningen vervangt. Ook valt de beperkte mate van operationalisering van de inspanningen op. Een factor die hierin een rol speelt, is het ontbreken van nadere analyses van de woningmarkt die zicht geven op de lokale ontwikkeling van de woningvraag in kwalitatieve en kwantitatieve zin en de toekomstverwachting in deze. Het beeld is dat dit er aan bijdraagt dat ontwikkelingen de gemeente soms ’overvallen’ en vervolgens nopen tot onorthodoxe maatregelen. Consistent werken aan structurele oplossingen voor knelpunten op de woningmarkt krijgt zo geen vorm.
Ook maakt dit het stellen van prioriteiten stellen in of maken van keuzes tussen verschillende vragers op de woningmarkt moeilijk wanneer dit nodig is in het vaststellen van een gewenst woningbouwprogramma bijvoorbeeld. Doelrealisatie en sturing door de gemeenteraad Het woonbeleid in de gemeente Haarlemmermeer is aldus te karakteriseren als een pragmatisch en nuchter programma gericht op de korte termijn. Een gerichtheid op de middellange en lange termijn ontbreekt en maakt dat de gemeente veelal ad -hoc moet reageren op nieuwe onverwachte de opgaves die zich openbaren. Wanneer zich een dergelijk urgent probleem openbaart is de gemeente wel in staat – samen met de gemeenteraad snel te schakelen en te komen tot soms onorthodoxe oplossingen, die hun doel bereiken . In dergelijke gevallen wordt de raad goed geïnformeerd en debatteert hij over de oplossingen. Deze bijeenkomsten hebben in beperkte mate een besluitvormend of kaderstellend karakter. In kwantitatieve zin is vooral de in de crisistijd vertraagde productie een probleem, temeer omdat hiermee ook het werken aan de beschikbaarheid van voldoende sociale huurwoningen lastiger is. Hier komt bij dat het beleidsvoornemen om bij nieuwbouw 30% sociale huurwoningen te realiseren continu onder druk staat in onderhandelingen met ontwikkelende partijen. Hierbij past de kanttekening dat enige onderhandelingsruimte gewenst is.
Voor de gewenste productie zijn wel voldoende locaties voorhanden . Uiteindelijk is het aan de gemeenteraad om kaders met betrekking tot de woningbouwprogramma's van de nieuwbouw- en transformatieprojecten mee te geven en de bijbehorende grondexploitaties vast te stellen. Dit brengt per definitie een sturing op detailniveau met zich mee. Om dit goed te kunnen doen, moet de gemeenteraad individuele plannen kunnen beoordelen in relatie tot de vastgestelde gemeente b rede opgave en keuzemogelijkheden op andere locaties. Dergelijke keuzes krijgt de gemeenteraad beperkt voorgelegd en hierin stelt de raad vooralsnog nauwelijks prioriteiten. Dit is een complexe opgave en dit zal ook altijd zo blijven. Een betere operationalisering van beleidsdoelen en instrumenten kan dit gemakkelijker maken.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
3
De gemeentelijke doelen uit het woonbeleid zien we terug als onderwerpen in de prestatieafspraken. Er is een groeiproces zichtbaar waarin partijen zoeken naar een vorm waarin prestatieafspraken meer worden als een “rituele dans”; een optelsom van alles wat de partijen anders ook wel gedaan zouden hebben. In dit kader wenst de gemeenteraad een versterking van zijn rol in zowel kaderstellend als controlerend opzicht. Via de prestatieafspraken werkt de gemeente aan het vergroten van de beschikbaarheid van sociale woningen in de bestaande woningvoorraad. Al krijgt dit beleidsdoel niet altijd een even consistente uitwerking of de hoogste prioriteit in het gemeentelijk handelen . De enige echte oplossing hiervoor is het uitbreiden van de woningvoorraad. Opvallend is dat Ymere echter - in zowel de prestatieafspraken 2012-2015 en 2016-2020 - de ruimte krijgt om de sociale huurvoorraad af te laten nemen. Dit terwijl de beschikbaarheid van de woningvoorraad een steeds groter probleem wordt. In de periode 2012-2015 ligt hier een motie van de gemeenteraad aan te grondslag. Uiteindelijk is de afname van de woningvoorraad van Ymere overigens relatief beperkt (gebleken), maar is er weldegelijk een afname die naar verwachting de komende jaren doorzet. Met Eigen Haard als toetreder op de woningmarkt ontstaan mogelijk nieuwe mogelijkheden voor de uitbreiding van de sociale huurvoorraad.
Informatievoorziening In de huidige situatie moet een raadslid verschillende bronnen combineren en onderlinge verbanden leggen om te kunnen beoordelen in welke mate een project, initiatief of maatregel bijdraagt aan de beleidsdoelen. De jaarlijkse Bestuurlijke Voortgangsrapportage Wonen (BVR) is het document bij uitstek om de beschikbare informatie in samen te brengen. Hierbij zij aangetekend dat de informatie met het oog op het aantrekken van de markt uitgebreid kan worden. Ook kent de BVR geen vast format voor de op te nemen cijfers. Dit maakt het beoordelen van de voortgang lastig, wat vervolgens controle en bijsturing door de gemeenteraad bemoeilijkt.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
4
1
Inleiding De Rekenkamercommissie (RKC) van de gemeente Haarlemmermeer heeft een onderzoek uitgevoerd naar het woonbeleid. Doel van dit onderzoek is het verkrijgen van inzi cht in de uitwerking van het lokale woonbeleid op de woningmarkt en de ruimte van de gemeenteraad om te kunnen inspelen op de omstandigheden in de eigen lokale woningmarkt. De ‘knoppen’ waaraan de gemeenteraad kan draaien om het woonbeleid te beïnvloeden staan centraal. Dit rapport bevat de bevindingen uit het onderzoek.
1.1
Onderzoeksvragen De RKC heeft voor het onderzoek de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd: “In hoeverre speelt de gemeente in op de huidige situatie op de woningmarkt, wat is de invloed die de gemeenteraad daarop kan uitoefenen en in hoeverre is het woonbeleid toekomstbestendig?”. Een vraag bestaande uit drie delen die ook in de uitwerkin g van de deelvragen terugkomen. Op hoofdlijnen zijn in de deelvragen drie niveaus herkenbaar. Het eerste niveau is dat van de beleidscontext (de woningmarkt): hoe zit het woonbeleid in elkaar, welke wet- en regelgeving werkt hierop in en hoe verhoudt zich het lokal e woonbeleid tot het regionale? Het tweede niveau is dat van het gemeentelijke (woon)beleid: in welke mate bereikt de gemeente haar doelen en benut ze effectief de beleidsruimte en instrumenten die haar ter beschikking staan, wat is de rol van de woningcorporaties en andere belanghebbenden en wat is de rol van de prestatieafspraken? Het derde niveau is dat van de interne beleidssturing door de gemeenteraad: hoe weerspiegelt het feitelijk gevoerde beleid de wensen van de gemeenteraad en is de raad in staat om dat gevoerde beleid te controleren, c.q. (tussentijds) te beïnvloeden en wat is zijn positie in het maken van prestatieafspraken? De bijbehorende deelvragen zetten we hieronder op een rij:
1.1.1 Niveau 1: de woningmarkt 1.
Wat zijn de kaders waarbinnen het Haarlemmermeerse woonbeleid tot stand komt (denk aan wettelijke verplichtingen, regionale afspraken en trends/ maatschappelijke ontwikkelingen)?
2.
In hoeverre zijn het gemeentelijke beleid (zoals weergegeven in de Woonvisie en de Woonagenda) en de gemeente overstijgend beleid (zoals weergegeven in het Regionaal Actieprogramma (RAP)) in overeenstemming met elkaar?
3.
In hoeverre sluit het woonbeleid aan bij de opgestelde toekomstvisies?
1.1.2 Niveau 2: het gemeentelijk woonbeleid Het gemeentelijke woonbeleid brengen we in kaart aan de hand van de volgende vragen: 4. 5.
Wat zijn de door de gemeente gestelde doelen? Welke instrumenten kan de gemeente inzetten of waaruit bestaat de gemeentelijke gereedschapskist?
6.
Welke instrumenten zet de gemeente in om haar doelen te bereiken?
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
5
7.
In welke mate bereikt de gemeente haar beleidsdoelen? a.
voor wat betreft de kwantitatieve match (bv. doorlooptijd en aantallen);
b. voor wat betreft de kwalitatieve match (bv. specifieke doelgroepen).
1.1.3 Niveau 3: De rol van de gemeenteraad in het woonbeleid Op het laatste, en misschien wel het belangrijkste niveau in een rekenkameronderzoek, gaat het over de sturing binnen de gemeente. Volgens de wet is de gemeenteraad het orgaan dat de beleidskaders vaststelt en controleert of de uitvoering van het beleid door het college past binnen die kaders. Om die rol goed te kunnen vervullen, dient de raad over voldoende en de juiste informatie te beschikken. De vraag die we beantwoorden is: 8.
Welke invloed kan de raad uitoefenen op het woonbeleid van de gemeente op het vlak van: a.
het optimaal vervullen van zijn kader stellende rol en welke beïnvloedingsmogelijkheden heeft de raad?
b. de prestatieafspraken met Ymere? c.
1.2
het uitoefenen van zijn controlerende rol en wordt de raad hiertoe in staat gesteld?
Aanpak Het onderzoek is gebaseerd op een documentenstudie en gesprekken met betrokkenen. In het kader van de documentenstudie zijn de beleidstukken vanaf het jaar 2012 tot 2017 bestudeerd. Een overzicht van de geïnterviewden is te vinden in bijlage 2. Het beeld uit de documentenstudie is verder verdiept in een aantal interviews met betrokkenen bij het woonbeleid, binnen de gemeente maar ook daarbuiten. De gesprekken zijn gevoerd aan de hand van een algemene gespreksthemalijst . Deze is telkens gespecificeerd naar gelang de functie van de geïnterviewde(n). Deze gespreksthemalijst is te vinden in bijlage 3. Tot slot heeft er een raadsbijeenkomst plaatsgevonden. In deze bijeenkomst zijn de eerste bevindingen van het rekenkameronderzoek besproken. Daarnaast is ingegaan op de huidige (en gewenste) rol van de gemeenteraad in het woonbeleid, het speelveld, de samenwerkin g tussen gemeente en betrokkenen en de beschikbare sturingsinstrumenten. Onderzoekmatige keuzes Waar het in beeld brengen van trends en maatschappelijke ontwikkelingen betreft richten we ons op de trends die we in de gemeentelijke documenten terugvinden , aanvullend baseren we ons op landelijke wet- en regelgeving en regionale (bestuurlijke) ontwikkelingen .
Voor de beantwoording van deelvraag 6 (doelbereik), baseren we ons op die informatie die de gemeenteraad heeft gekregen ter onderbouwing van het beleid of voor de monitoring en evaluatie hiervan. Zo nemen we de feitelijke stand van zaken op de woningmarkt indirect in het onderzoek mee en bezien dit door de bril van de gemeentelijke beleidsonderzoeken. Voordeel is dat we zo een beeld krijgen van beschikbare sturingsinformatie voor de gemeenteraad, misschien wel een van de belangrijkste vragen in deze studie.
Feitenrapport – Woonbeleid in Haarlemmermeer
6
Rol normenkader Op basis van de dossierstudie, interviews met betrokken en en het normenkader (zie bijlage 1) wordt antwoord gegeven op de onderzoeksvraag en de geformuleerde deelvragen. De ervaring leert dat normen, in soortgelijk onderzoek, moeilijk als hard toetsingskader te hanteren zijn. Dit komt doordat er voor de meest genoemde onderdelen van dit onderzoek geen harde normen beschikbaar zijn, waaraan kan worden getoetst. In dit onderzoek toetsen we dan ook in mindere mate – dan veelal bij een Rekenkameronderzoek gebruikelijk is – strikt aan het normenkader. Het normenkader geldt als referenti e. We kijken vooral naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Daarbij richten we ons op het bieden van inzicht aan de gemeenteraad door terug te kijken en de stand van zaken in kaart te brengen. Het normenkader is vanuit deze optiek opgesteld . Het vormt samen met de gemeentelijke ‘gereedschapskist’ voor het maken van woonbeleid (zie ook paragraaf 2.1.2.) een afbakening en uitwerking van de centrale onderwerpen in dit onderzoek.