RKC Onderzoek Externe Inhuur

rapport Inzicht in Inhuur 1 september 2021 Rekenkamercommissie

Inhoudsopgave

Samenvatting

4

Inleiding

6

1.

Onderzoeksaanpak

8

2.

Externe inhuur toegelicht

9

1.1

Vormen van externe inhuur

10

1.2

Motieven voor externe inhuur

10

1.3

Perspectieven op inhuur

11

3.

Beleid in Haarlem

13

Bevindingen

15

Externe inhuur in cijfers

21

Bevindingen

24

Betrokkenheid gemeenteraad

27

Bevindingen

28

6.

Samenvatting van de toetsing aan het normenkader

30

7.

Conclusies en aanbevelingen

32

7.1

Conclusies

32

Nieuw beleid

33

4.

5.

2

7.2

Aanbevelingen

34

8.

Bestuurlijke wederhoor

36

9.

Nawoord

41

Lijst geïnterviewden

42

Bronnenlijst

43

Bijlage I

45

3

Samenvatting De rekenkamercommissie (RKC) heeft onderzoek gedaan naar de externe inhuur van de gemeente Haarlem. De afgelopen jaren vroeg de raad een aantal keren aandacht voor de ontwikkeling van de omvang van de externe inhuur. Voor 2014 daalde deze sterk in omvang en na 2014 nam het weer sterk toe. In het onderzoek wordt antwoord gegeven op de vraag: is het beleid voor externe inhuur doelmatig en doeltreffend en is de raadsinformatie toereikend? Het onderzoek is uitgevoerd door Inge Mulders (voormalig secretaris RKC), Geerten Kruis (extern lid) en Joris Blokpoel (intern lid). In het onderzoek werd de werking van het beleid in de periode 2018 tot 2020 getoetst. Omdat integraal beleid in deze periode ontbrak, is een beleidsreconstructie opgesteld. Dertien onderzochte inhuurdossiers uit 2019 zijn vervolgens getoetst aan het gereconstrueerde beleid. Eerst zijn het beleid en de procedures in beeld gebracht en is nagegaan in hoeverre het beleid door de organisatie wordt nageleefd. Uit het onderzoek blijkt dat het in de periode 2010-2020 ontbrak aan een integraal beleid voor externe inhuur, waardoor de organisatie geen duidelijke visie had op de gewenste omvang van de inhuur. Wel hanteerde de organisatie praktische werkinstructies die bekend waren bij de afdelingen/leidinggevenden. De werkinstructies waren echter op onderdelen verouderd en stonden open voor meerdere werkwijzen.

Ook bleek dat het Europees aanbestedingsbeleid en het eigen inkoopbeleid onvoldoende werden gevolgd. Daarnaast is onderzocht hoeveel en waarvoor de gemeente Haarlem inhuurt en hoe deze cijfers in vergelijking staan met andere gemeenten. Hieruit blijkt dat de externe inhuur van de gemeente Haarlem in de onderzoeksperiode niet hoog is in vergelijking met andere gemeenten. Wel is het percentage externe inhuur – nadat dit in de periode 2012-2014 fors was teruggebracht – in de jaren hierna weer toegenomen. Van centrale sturing op een inhuurdoelstelling was in de onderzoeksperiode echter geen sprake en de monitoring vindt met name op afdelingsniveau plaats. Aanvragen voor inhuur worden in veel gevallen gebundeld beoordeeld en in de door de RKC onderzochte inhuurdossiers werden deze altijd door de directie goedgekeurd. Ten slotte is ook gekeken hoe de raad in positie is gebracht. De RKC concludeert dat raadsinformatie gefragmenteerd en niet actueel is en dat er niet altijd dezelfde soort informatie is verstrekt. Ingegeven door de raadsmotie en de bevindingen van de accountant is in 2020 door de directie een nieuw concernkader voor externe inhuur vastgesteld. De door de RKC onderzochte inhuur valt nog onder het oude beleid. Medio 2020 is de beleidswijziging geëffectueerd en verder aangescherpt, waarbij ook een aantal bevindingen van de RKC zijn geadresseerd.

In de aanbevelingen van de RKC is hier rekening mee gehouden. De aanbevelingen luiden als volgt: 1. Visie op inhuur ontwikkelen: De RKC beveelt aan om het college opdracht te geven op korte termijn een visie op externe inhuur als onderdeel van de flexibele schil van de personele bezetting te ontwikkelingen in het nieuwe Strategische Personeelsbeleid. 2. Aanscherpen van de beheersing van inhuur. De RKC beveelt aan het college opdracht te geven: a. De streefwaarde in de begroting te baseren op de personeelsbegroting die een onderverdeling kent naar afdelingen en naar externe inhuur. b. In de HR-rapportages de (substantiële) wijzigingen in de personeelsbegroting op centraal en afdelingsniveau te laten toelichten. Daarbij moet eventuele dekking uit materieel budget altijd worden toegelicht.

4

c. De ontwikkeling van de inhuur en de personeelsbegroting intensief te monitoren. 3. Borgen informatievoorziening en agendering. De RKC beveelt aan het college opdracht te geven om: a. In de begroting en het jaarverslag de raad te informeren over de ontwikkeling van de financiële omvang van de externe inhuur en daarbij in het jaarverslag een toelichting te geven op die ontwikkeling. b. Het beleid met betrekking tot externe inhuur minimaal eens per vier jaar expliciet te agenderen aan de hand van een evaluatie van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van dit beleid.

5

Inleiding Externe inhuur is vaak een onderwerp van gesprek als het over kostenposten van de overheid gaat. Het gaat dan vaak over de oplopende uitgaven aan interim-managers en adviseurs met hoge tarieven. In de praktijk omvat de inhuur echter ook vaak mensen die nodig zijn om de primaire processen te laten draaien. Dienstverlening aan de balies en het tijdig verstrekken van uitkeringen zijn hier enkele voorbeelden van. Externe inhuur valt onder de bedrijfsvoering van de gemeente. Daarmee is het een collegebevoegdheid, omdat het de uitvoering van het beleid betreft. De gemeenteraad is hierbij niet ‘aan zet’. Toch is inhuur bij tijd en wijle ook onderwerp van debat in de gemeenteraad. Vaak vanuit het financieel perspectief, bijvoorbeeld bij bezuinigingsrondes of als er tekorten dreigen. Het budgetrecht ligt immers wel bij de raad en inhuurkrachten staan bekend als ‘dure’ krachten. In 2019 werd ook in de Haarlemse raad, tijdens de behandeling van het jaarverslag over 2018, de ontwikkeling van de inhuur kritisch bekeken. Aanleiding vormde de sterke stijging van de inhuur sinds 2014, terwijl er juist in de jaren daarvoor een sterke daling was gerealiseerd. Deze actualiteit in combinatie met opmerkingen van de accountant over de rechtmatigheid van de inhuur vormden voor de RKC aanleiding dit onderzoek te starten.

Bij de behandeling van het jaarverslag 2018 werd de motie aangenomen waarmee het college van de raad opdracht kreeg voor de inhuur de zogenoemde Roemernorm1 als streefwaarde te hanteren en voortaan ook te rapporteren over het aantal fte’s aan inhuur. De raad gaf daarmee blijk van kostenbewustzijn en tevens de behoefte te hebben aan meer transparante informatie over externe inhuur. Daarnaast wijst de raad er in de motie op dat de kwaliteit van de organisatie gebaat is bij vaste formatie. Het college heeft eind 2019 een traject in gang gezet gericht op uitvoering van de motie. Hierdoor vond het RKC-onderzoek plaats in een periode van beleidswijziging. De door de RKC onderzochte inhuur valt nog onder het oude beleid. Medio 2020 is de beleidswijziging geëffectueerd en verder aangescherpt, waarbij ook een aantal bevindingen van de RKC zijn geadresseerd. Voor dit onderzoek heeft de RKC de centrale vraag algemeen geformuleerd: Is het beleid voor externe inhuur doelmatig en doeltreffend en is de raadsinformatie toereikend? De deelvragen daarbij zijn: • Wat is het beleid, wat zijn de procedures en hoe wordt het beleid nageleefd? • Hoeveel en waarvoor wordt er ingehuurd (inzicht voor de raad) en hoe presteert Haarlem in vergelijking met andere gemeenten? • Is de raad goed in positie? De structuur van het rapport volgt bovenstaande driedeling: beleid, cijfers en raad.

Na een toelichting op de onderzoeksaanpak en het normenkader, zullen in dit rapport als eerste de afbakening van inhuur, de motieven voor en perspectieven op inhuur worden toegelicht. Vervolgens zullen opzet en bestaan van het beleid worden onderzocht en zal aan de hand van cijfers de ontwikkeling van inhuur en de resultaten van het beleid worden gepresenteerd. Tot slot wordt aandacht besteed aan de rol en positie van de raad. Per onderdeel wordt getoetst aan de relevante onderdelen uit het normenkader. Ook zullen per onderdeel de relevante onderdelen van het nieuwe Concernkader Externe Inhuur, worden weergegeven. Zo kan de lezer de bevindingen ook in de context van het nieuwe beleid beoordelen. Op basis van de bevindingen heeft de RKC

1

Maximaal 10% externe inhuur.

6

conclusies en aanbevelingen geformuleerd waarop een bestuurlijk reactie is gevraagd. Met deze reactie en het nawoord van de RKC wordt het rapport afgesloten.

7

1.

Onderzoeksaanpak In dit onderzoek zijn allereerst de relevante beleidsdocumenten als nota’s en stukken uit de planning- en control (P&C) cyclus verzameld en geanalyseerd. Er bleek voor de onderzoeksperiode geen recent integraal beleidsdocument voor externe inhuur te zijn. Daarom vormt een beleidsreconstructie, waarin het beleid is gereconstrueerd aan de hand van onderdelen van andere beleidsdocumenten, onderdeel van dit onderzoek. De inhuurdata zijn verkregen uit de P&C documenten, nota’s en de registratie van de gemeente. Op deze wijze is een beeld gevormd van het beleid en de resultaten en van de omvang en samenstelling van de externe inhuur. Vervolgens is door interviews met een aantal direct betrokken afdelingshoofden, de directie en de OR nader onderzoek gedaan naar de praktijk van de inhuur. Ook zijn 13 individuele inhuurdossiers uit 2019 onderzocht op de mate waarin conform beleid is gewerkt en de wijze waarop besluitvorming daarover heeft plaatsgevonden. Zo is een beeld neergezet van de praktijk van externe inhuur bij de gemeente. De externe inhuur van de gemeente Haarlem is ook vergeleken met de inhuur van andere gemeenten. Onderzoeksperiode Op afdelingsniveau is de inhuur over de periode 2018-2020 onderzocht.

Verder teruggaan in de tijd op afdelingsniveau was niet mogelijk, omdat er per 1 januari 2018 een organisatieaanpassing heeft plaatsgevonden en afdelingsdata van vóór en na die datum niet op elkaar aansluiten. Op organisatieniveau gaat het onderzoek terug tot 2010, omdat dat jaar als startpunt voor het tot in 2020 geldende beleid wordt beschouwd. Normenkader Voor dit onderzoek heeft de RKC een normenkader opgesteld waaraan de bevindingen worden getoetst om tot een oordeel te komen en centrale onderzoeksvraag te beantwoorden. Het normenkader bestaat uit de volgende tien onderdelen: 4. De gemeente heeft actueel beleid ten aanzien van externe inhuur waarin de doelen, uitgangspunten en afwegingen zijn opgenomen. Dit beleid is gebaseerd op een probleemanalyse en is integraal onderdeel van het strategisch personeelsbeleid. 5. Dit beleid is geoperationaliseerd in een werkinstructie met procedures voor afdelingen/leidinggevenden en directie waarin taken, verantwoordelijkheden en werkprocessen helder zijn beschreven. 6. Het beleid is in lijn met Europese en Haarlemse (aanbestedings-)regels en wordt in de praktijk rechtmatig uitgevoerd. 7. Het beleid en de uitwerking zijn bekend bij de afdelingen/leidinggevenden en wordt transparant nageleefd. Daarbij wordt inhuur zorgvuldig afgewogen. 8. De omvang, samenstelling en kosten van externe inhuur worden sluitend geregistreerd. 9.

De gemeente monitort de ontwikkelingen in de externe inhuur (met indicatoren) en de naleving van het beleid. Hierover wordt gerapporteerd aan het college. 10. De rapportages zijn volledig en bevatten informatie over de mate van doelrealisatie, de samenstelling en de kosten van externe inhuur, vergelijking met andere gemeenten en de afwijkingen in de praktijk. 11. Het beleid wordt periodiek geëvalueerd en indien nodig wordt er bijgestuurd. 12. De raad wordt tijdig en volledig geïnformeerd over de externe inhuur van de gemeente Haarlem. De raadsinformatie is transparant. 13. Externe inhuur wordt ten minste een maal per jaar door de gemeenteraad besproken.

8

2.

Externe inhuur toegelicht Voor de definitie van externe inhuur wordt in navolging van het BBV en de VNG de definitie conform Vensters voor Bedrijfsvoering en de Personeelsmonitor van het A+O fonds gemeenten gehanteerd: “het uitvoeren van werkzaamheden in opdracht van een bij de organisatie in dienst zijnde opdrachtgever, door een private organisatie met winstoogmerk, door middel van het tegen betaling inzetten van personele capaciteit en deskundigheid, zonder dat daar een arbeidsovereenkomst of aanstelling tussen organisatie en de daarbij ingezette personen aan ten grondslag ligt.” Kenmerkend voor externe inhuur is dat er een gezagsverhouding ontstaat: de ingehuurde kracht wordt een onderdeel van de gemeentelijke organisatie en voert de werkzaamheden uit onder leiding van een medewerker van de gemeente. De ingehuurde kracht heeft een inspanningsverplichting: hij moet het overeengekomen aantal uren werken. Een ingehuurde medewerker gaat aan de slag als bijvoorbeeld baliemedewerker, beleidsmedewerker of projectleider, werkzaamheden die ook door het vaste personeel van de gemeente worden uitgevoerd. Hij/zij krijgt een werkplek, een werkaccount en draait mee op een afdeling. Dit in tegenstelling tot een uitbestede dienst waarbij een resultaatverplichting geldt. Er wordt dan een overeenkomst gesloten voor het leveren van een bepaald resultaat (een product, advies of onderzoek).

Door dit onderscheid worden b.v. advocaten, accountants en consultants niet tot de externe inhuur gerekend. Deze werkzaamheden worden bovendien veelal op afstand verricht. De opdrachtnemer doet dit (grotendeels) vanuit zijn of haar eigen organisatie. Diensten die worden uitgevoerd in het kader van werken in regie zoals de uitvoering van de Wmo of directievoering in de wegenbouw worden ook niet tot de inhuur gerekend. De flexibele schil is een ruimer begrip dan externe inhuur. De flexibele schil is een term voor het deel van het personeelsbestand dat flexibel inzetbaar is, dat relatief eenvoudig kan worden aangetrokken of afgestoten. Organisaties kunnen met een flexibele schil om hun personeelsbestand sneller inspelen op wisselende omstandigheden en behoeften. De flexibele schil kan bestaan uit zowel interne als externe medewerkers, dus medewerkers mét en zonder rechtstreeks dienstverband bij de gemeente. Bij een rechtstreeks dienstverband zijn dit bijvoorbeeld oproepkrachten, mensen met een tijdelijk of een nul-urencontract. Dit is de interne flexibele schil. Bij de externe flexibele schil gaat het om inhuur van bijvoorbeeld detacheringskrachten of zzp’ers. De interne flexibele schil blijft in dit onderzoek grotendeels buiten beschouwing. Haarlem hanteert in het beleid het begrip 'reguliere inhuur'.

Onder de overige of niet-reguliere inhuur wordt verstaan wat in het BBV wordt gerekend tot de 'uitbestede diensten'. Deze worden door het BBV expliciet buiten de definitie van inhuur gesteld. Het hanteren van eigen jargon draagt niet bij aan de eenduidigheid.

9

1.1 Vormen van externe inhuur Bij externe inhuur kan voor verschillende vormen worden gekozen. Deze worden hieronder kort toegelicht. Uitzendkrachten: de ingehuurde kracht wordt door een uitzendbureau beschikbaar gesteld aan de gemeente. Afhankelijke van de duur van de relatie met het uitzendbureau heeft de uitzendkracht te maken met het uitzendbeding. Dat wil zeggen dat de uitzendkracht bij het wegvallen van de opdracht of bij ziekte geen recht heeft op loon. Na de eerste fase, die maximaal 78 weken (1,5 jaar) duurt, krijgt de uitzendkracht meer zekerheden. Uitzendwerk betreft vaak lager ingeschaalde operationele of ondersteunende functies. Detachering: de gedetacheerde medewerker is in dienst van een bureau, maar werkt bij de gemeente. Het (detacherings-)bureau verzorgt ook de werving. Dit betreft vaak specialistische functies. Een gedetacheerde medewerker heeft meer zekerheden dan een uitzendkracht, doordat hij een formele arbeidsrelatie heeft met het detacheringsbureau. Dit houdt in dat de gedetacheerde een opzegtermijn heeft, doorbetaald krijgt in periodes wanneer geen werk beschikbaar is en niet zomaar ontslagen kan worden. Payrolling: in deze constructie verzorgt de gemeente vaak wel de werving en selectie, maar wordt het werkgeverschap overgedragen aan een payrollonderneming.

De ingehuurde kracht is in dienst van de payrollonderneming wordt vaak langdurige en exclusief ter beschikking gesteld aan de gemeente. De opdrachtgever (de gemeente) vermijdt op deze wijze de financiële risico’s van een (tijdelijk) dienstverband zoals het risico van een werkloosheidsuitkering na afloop van het dienstverband. Het verschil met uitzendkrachten is dat iemand met een payrollcontract vaak een vast dienstverband heeft met de intermediaire organisatie. Deze vorm is vaak goedkoper dan detachering of het inhuren van een zzp-er. De gemeente Haarlem maakt geen gebruik meer van deze constructie. Tot 2017 was dit op beperkte schaal wel het geval, maar dit is mede op verzoek van de gemeenteraad afgebouwd. Directe inhuur (zonder intermediair) van bijvoorbeeld een Zelfstandige zonder personeel (ZZP): Vaak gaat dit om hoger ingeschaalde functies.

1.2 Motieven voor externe inhuur Er zijn verschillende motieven voor inhuur, de voornaamste zijn: Tijdelijk capaciteitsgebrek Door een piekbelasting als gevolg van bijvoorbeeld seizoenen, implementatie van nieuwe regelgeving, projecten of door bezettingsproblemen veroorzaakt door ziekte, zwangerschap of vertrek van vaste werknemers. Er wordt geen structureel hogere capaciteitsbehoefte voorzien. Behoefte aan specifieke expertise (kennis en/of ervaring). Soms is behoefte aan kennis die niet in de organisatie aanwezig is. Het kan zijn dat de expertise slechts tijdelijk nodig is. Bijvoorbeeld voor de doorontwikkeling van specifieke ICT of een incidenteel technisch project.

10

Strategisch keuze voor meer flexibiliteit in het personeelsbestand. Externe inhuur is onderdeel van de flexibele schil van de organisatie die de organisatie in staat stelt sneller in te spelen op wisselende omstandigheden. Krapte op de arbeidsmarkt Voor sommige functiegebieden is er op de arbeidsmarkt als geheel meer vraag dan aanbod. De gemeente heeft als publieke organisatie dan moeite om binnen het salarisgebouw van de overheid vaste krachten aan te trekken. Externe inhuur is zoals gezegd een onderdeel van de flexibele schil van een organisatie. De motieven voor een flexibele schil en externe inhuur zijn daarom grotendeels hetzelfde. Externe invulling van de flexibele schil heeft als praktisch voordeel dat ook de werving van kandidaten kan worden uitbesteed en het biedt vaak nog meer flexibiliteit in bijvoorbeeld de contractduur. Dit is vooral aantrekkelijk als de behoefte op korte termijn bestaat en van korte duur is. Hier staat tegenover dat de kosten aanzienlijk hoger zijn.

1.3 Perspectieven op inhuur Externe inhuur kan vanuit verschillende perspectieven worden bezien en dit is van invloed op de beoordeling van de inhuur. De voornaamste perspectieven worden hieronder toegelicht. Financieel perspectief: de (directe) kosten van extern ingehuurde krachten zijn over het algemeen hoger dan krachten met een dienstverband bij de gemeente. De leverancier van de externe krachten brengt hiervoor immers kosten in rekening. Voor een gemeente als eigenrisicodrager WW2 zit er ook een potentieel financieel voordeel aan ingehuurde krachten, door dat er geen risico wordt gelopen op de kosten van een mogelijke WW-uitkering van de ingehuurde kracht. Vanuit financieel perspectief rijst bijvoorbeeld de vraag of de personele lasten van de gemeente door externe inhuur niet onnodig hoog zijn? Managementperspectief: met ingehuurde krachten kan worden ingespeeld op de (tijdelijke) behoefte aan specifieke kennis, piekbelasting van de organisatiebehoefte, het wegwerken van achterstanden of vervanging bij ziekte of vertrek. Inhuur biedt bovendien flexibele extra capaciteit zonder de risico’s/kosten van een dienstverband. Ook blijkt het voor de organisatie soms niet mogelijk specifieke expertise aan te trekken op de arbeidsmarkt. Nadeel van externe inhuur vanuit dit perspectief is dat de ingehuurde kennis (vaak) niet wordt verankerd in de organisatie.

Vanuit managementperspectief rijst bijvoorbeeld de vraag of de organisatie steeds in kwantitatief en kwalitatief opzicht over de juiste bezetting beschikt? Of de vraag of de organisatorische voordelen van inhuur inclusief kennisoverdracht worden benut? Sociaal maatschappelijk perspectief: flexibele arbeidskrachten hebben geen vast dienstverband en hebben daardoor vaak een onzekerder positie op de arbeidsmarkt die doorwerkt in bijvoorbeeld de mogelijkheden om een huis te kopen of de keuze voor een gezin. Een goede werkgever maakt daarom niet onnodige gebruik van flexkrachten. De overheid zou het voorbeeld moeten geven als goed werkgever. Vanuit sociaal-maatschappelijk perspectief rijst bijvoorbeeld de vraag of de gemeente de nadelen voor flexkrachten wel voldoende meeweegt in de afweging over inhuur?

2

Gemeenten zijn eigenrisicodrager voor de WW (Werkloosheidswet). Dat betekent dat gemeenten zelf de uitkeringen van ontslagen ambtenaren moeten betalen. In ruil daarvoor hoeven gemeenten ook geen WW-premies af te dragen.

11

Rechtmatigheidsperspectief: als bij externe inhuur bepaalde Europese drempelbedragen worden overschreden zijn de aanbestedingsregels van kracht. Ook heeft de gemeente zelf inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. Vanuit rechtmatigheidsperspectief rijst bijvoorbeeld de vraag of alle inhuurcontracten tot stand komen conform het Europese en Haarlemse beleid?

12

3.

Beleid in Haarlem Het jaar 2010 wordt als startpunt van het beleid in dit onderzoek beschouwd, omdat er in dat jaar een begin werd gemaakt met een stevige operatie om de externe inhuur te beperken. De afspraken daartoe waren vastgelegd in het coalitieakkoord van 2010. De aanleiding lag in de kredietcrisis 2007-2011 waardoor de gemeente een flinke bezuinigingsronde moest inzetten. Het beperken van de externe inhuur van € 18 mln. naar € 9 mln. was één van de overeengekomen bezuinigingsmaatregelen. Zoals al werd vermeld bij de onderzoeksaanpak, bleek er voor de onderzoeksperiode 2010-2020 geen integraal beleidsdocument met betrekking tot externe inhuurbeleid te bestaan. Ook een bovenliggend integraal personeelsbeleid bestaat niet. Tijdens het onderzoek was het Strategisch Personeelsbeleid wel in ontwikkeling3 en dit wordt naar verwachting eind 2021 vastgesteld. Het nieuwe Concernkader Externe Inhuur is medio 2020 door de directie vastgesteld en eind 2020 gewijzigd. De externe inhuur die in dit onderzoek is onderzocht valt onder de beleidsuitgangspunten die naar aanleiding van de bezuinigingsronde sinds 2010 werden vastgesteld. Aangezien vrijwel alle data die in dit onderzoek worden betrokken dateren uit de periode van vóór het nieuwe Concernkader Externe Inhuur, zal de praktijk aan dit ‘oude’ beleid worden getoetst.

Het ‘nieuwe’ beleid zal worden meegenomen bij bespreking van de bevindingen. 213a onderzoek Om de overeengekomen bezuiniging op de externe inhuur vorm te geven werd in 2010 een zogenoemd 213a onderzoek4 gedaan. De conclusie van dit onderzoek luidt, dat er niet zozeer sprake is van een beheersingsprobleem, maar van een sturings- en doelmatigheidsvraagstuk. Er wordt onvoldoende gestuurd op de hoeveelheid en de prijs van inhuur en er wordt onvoldoende afgewogen of inhuur wel de meest doelmatige keuze is op korte én lange termijn. De begrotingsdiscipline is volgens het onderzoek voldoende op orde in de zin dat er geen sprake is van overschrijdingen. Beleid 2010: Nee, tenzij… Met het vaststellen van het 213a onderzoeksrapport Van buiten naar binnen stelde het college in 2010 ook nieuwe uitgangspunten voor de inhuur van externen vast. Het doel was het realiseren van een aanzienlijke besparing. Kern van het beleid is een strakkere sturing op de volume- en prijskant door een goede inrichting van de sturing, het opwerpen van drempels voor inhuur en het stimuleren van het benutten van alternatieven voor inhuur. Dit alles werd vervat in 13 maatregelen, de belangrijkste daarvan waren: • Acceptatie van productieverlies. Kwaliteitsvermindering of vertraging bij vacatures of ziekte, zodat minder snel een beroep hoeft te worden gedaan op de inhuur van externen.

Uitzonderingen worden gemaakt voor terreinen waar wettelijke termijnen van besluitvorming bestaan (bezwaarschriften, vergunningen) of waar vertraging maatschappelijk ongewenst is (uitkeringen).

3

Toezegging 2018/808083 d.d. 8 november 2018, dat de integrale nota personeelsbeleid in februari 2019 gereed zal zijn. 4 Artikel 213a van de Gemeentewet verplicht het college periodiek onderzoek te doen naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. De Haarlemse gemeenteraad heeft in de verordening vastgelegd, dat er jaarlijks minimaal twee onderzoeken moeten worden uitgevoerd.

13

• Coördinatie door Inkoop en HRM voor de uitvoering van het beleid: het verzamelen van informatie uit de administratie, het maken en actueel houden van beleidsregels, het afsluiten en monitoren van contracten met leveranciers, het verzorgen van rapportages voor directie en bestuur, het verzamelen van kennis van buiten de gemeente en het waar mogelijk samenwerken met andere (overheids-)organisaties. • (Mantel)contracten (zie toelichting hieronder) sluiten met bedrijven waarvan Haarlem regelmatig diensten afneemt, te beginnen met de bedrijven met de grootste omzet in Haarlem. Het aantal leveranciers van externen wordt teruggebracht, bijvoorbeeld van 300 naar 200. • Een extern ingehuurde persoon krijgt in principe een contract voor ten hoogste 6 maanden. Verzoeken tot ontheffing van deze regel worden aan de directie voorgelegd. • De tarieven van externen worden gebonden aan een maximum dat gerelateerd is aan het salarisniveau van de functie (dus salarisniveau plus een aanvaardbare opslag). Verzoeken tot ontheffing van deze regel worden aan de directie voorgelegd. • In de bedrijfsvoeringparagraaf van het jaarverslag geeft het college inzicht in de kosten van de inhuur van externen.

Mantel- of raamcontract Een raamcontract voor inhuur is een, vaak meerjarige, afspraak tussen een opdrachtgever (de gemeente) en een uitzendbureau of detacheringsbureau om tegen vooraf vastgelegde tarieven en voorwaarden tijdelijk personeel te leveren. Met raamcontracten voor inhuur kan een organisatie tegemoet komen aan praktische en formele bezwaren. Raamcontracten komen tegemoet aan praktische bewaren omdat het bewerkelijk is om voor elke inhuurkracht (tientallen per jaar) steeds een zoektocht te moeten starten door bij diverse bureaus of op de markt te zoeken naar de kracht die voldoet aan de wensen en vervolgens tot prijsafspraken te komen. Op juridisch vlak krijgt een organisatie bij langdurige of veelvoudige inhuur te maken met de Europese aanbestedingsregels voor diensten. Een raamcontract moet volgens deze regels ook worden aanbesteed, maar door het meerjarig karakter en een kleiner aantal leveranciers, hoeft dit bewerkelijke traject minder vaak te worden doorlopen. De uitgangspunten uit 2010 komen in 20205 terug in diverse werkinstructies voor leidinggevenden op het intranet van de gemeente. Op diverse pagina’s van het intranet staat informatie over het werkproces voor tijdelijk werk, de werkwijze binnen raamcontracten tot en met schaal 9 en raamcontracten vanaf schaal 10 en de verwerking van inhuur in de financiële administratie.

Samengevat komt de werkinstructie op het volgende neer: • De budgethouder (= vaak het afdelingshoofd) meldt de aanvraag voor tijdelijk werk via het FIXsysteem • HRM controleert volledigheid van de aanvraag • De budgethouder onderzoekt of er interne of regionale kandidaten zijn • Als er na 30 dagen geen interne of regionale kandidaat is, kan een verzoek worden ingediend bij de directie waarbij de volgende beslispunten worden gehanteerd: • Geen interne of regionale kandidaat beschikbaar • Nut, noodzaak en risico van geen inhuur is in kaart gebracht • Beschikbaarheid budget (dekking) en inhuurplafond uit begroting (akkoord van de afdeling Concerncontrol) • Een contract van maximaal 6 maanden, per maand opzegbaar en kennisoverdracht aan interne medewerkers geborgd. Bij afwijking van deze regel moet nut en noodzaak worden aangetoond.

5

Begin 2020 in het kader van dit onderzoek geïnventariseerd.

14

• Een maximumtarief conform de tabel van het Ministerie van Financiën en onderhandeling over tarief. Boven € 108/uur geen toestemming. Bij korter dan 6 maanden en tarief hoger dan € 100/uur moeten risico’s in beeld zijn gebracht. Verder wordt benadrukt dat het van belang is om het juiste onderscheid tussen inhuur (inspanningsverplichting) en uitbestede dienst (resultaatverplichting) te maken. Ook hiervoor staat er een toelichting op intranet. Met deze instructies kan de budgethouder via intranet een formulier invullen om toestemming voor tijdelijk werk aan te vragen bij de directie. Overig relevant beleid: • Europese aanbestedingsregels: bij een contractwaarde (de initiële contractwaarde inclusief verlengingsopties) boven de drempel een Europese aanbesteding moet plaatsvinden. In 2020 bedroeg het drempelbedrag € 214.000, - exclusief btw. aanbesteden bij contractwaarde > • Haarlems inkoopbeleid (2011-2014)6: Bij een contractwaarde tussen de € 50.000 en de Europese drempel en moet dit worden gemeld aan Team Inkoop voor een bindend advies. Dit maatwerkadvies kan variëren van een enkelvoudige onderhandse aanbesteding tot een nationale openbare aanbesteding. • Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (WAADI).

Deze wet schrijft voor dat elk bedrijf dat op de een of andere manier tegen vergoeding arbeidskrachten ter beschikking stelt als zodanig geregistreerd moet staan in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel. Het doel van de wet is malafide intermediairs te weren om zo uitbuiting tegen te gaan. De leidinggevende moet dit controleren op een intern beschikbare lijst van betrouwbare leveranciers of bij de Kamer van Koophandel. • Wet Arbeidsmarkt in Balans die beoogt de kloof tussen vaste contracten en flexibele contracten kleiner te maken. Door deze wet is o.a. de WW-premie voor vaste contracten verlaagd en de ketenregeling van kracht geworden. Daardoor kunnen werkgever en werknemer maximaal 3 tijdelijke contracten in maximaal 3 jaar aangaan. Het volgende contract is dan automatisch een vast contract. De WW-maatregel heeft voor de gemeente als eigenrisicodrager WW weinig effect. De ketenregeling heeft geen betrekking op externe inhuur.

Bevindingen 1. De gemeente heeft actueel beleid ten aanzien van externe inhuur waarin de doelen, uitgangspunten en afwegingen zijn opgenomen. Dit beleid is gebaseerd op een probleemanalyse en is integraal onderdeel van het strategisch personeelsbeleid. Er bestond in de onderzoeksperiode geen beleidsdocument ten aanzien van externe inhuur. Dit heeft de RKC deels kunnen reconstrueren met het rapport 2010 en de praktische werkinstructies voor budgethouders op het intranet van de gemeente. Er bestaat ook geen strategisch personeelsbeleid waarvan inhuurbeleid en/of de werkinstructies integraal onderdeel uit maken. De in het onderzoek betrokken stukken omvatten tot en met medio 2020 geen doelstelling met betrekking tot de gewenste omvang van de externe inhuur of de flexibele schil.

6

Het Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2011-2014 is nog van kracht. Dit wordt naar verwachting in 2021 geactualiseerd.

15

De Directienota Proces en beleid inhuur (2020) start met de presentatie van knelpunten in het werkproces en doet op basis daarvan een aanpassingsvoorstel. De nota omvat niet de analyse waaruit de knelpunten voortkomen. De aanpassingen zijn verwerkt in het Concernkader Externe Inhuur (2020) dat als doel heeft rechtmatige inhuur tot stand te brengen en het beleggen van de verantwoordelijkheden. Uitgangspunt is dat externe in huur zowel wenselijk als soms noodzakelijk is voor een weerbare en flexibele organisatie. In dit Concernkader wordt de Roemernorm (maximaal 10% externe inhuur) als streefwaarde genoemd. 2. Dit beleid is geoperationaliseerd in een werkinstructie met procedures voor afdelingen/leidinggevenden en directie waarin taken, verantwoordelijkheden en werkprocessen helder zijn beschreven. De werkinstructies op intranet sluiten in 2020 aan op het collegebesluit uit 2010. Hierin zijn de taken, verantwoordelijkheden en werkprocessen beschreven voor budgethouders, HRM, CC en de directie. De instructies zijn niet in één document gevat, maar staan verspreid op het intranet. De instructies zijn op onderdelen verouderd. De verouderde instructies zijn niet verwijderd van het intranet. Dat de werkinstructies op intranet zijn verouderd blijkt bijvoorbeeld uit het gegeven dat in 2020 nog wordt gesproken over hoofdafdelingen die sinds 1 januari 2018 niet meer bestaan.

Ook blijkt het uit de verwijzing naar de tabel met tarieven van het Ministerie van Financiën, die sinds 2018 door het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) wordt gepubliceerd. De Haarlemse tabel voor tarieven die in het invulformulier daadwerkelijk wordt gehanteerd is hierop gebaseerd, maar verouderd en is sinds 2013 niet geactualiseerd. De berekeningswijze die aan de tabel van BZK ten grondslag ligt, is in 2018 gewijzigd en dat heeft geleid tot een verlaging van de tarieven in de Rijkstabel. In de berekening daarvan is het aantal productieve uren verhoogd, de overhead verlaagd en de kostenopslag geschrapt. Daardoor zijn er verschillen ontstaan tussen de twee tabellen. Zie de tabel hieronder. Haarlem BZK 2020 uurtarief € ex.btw. uurtarief € ex.btw. Schaal 9 68 64 Schaal 10 73 69 Schaal 11 80 77 Schaal 12 88 80 Bron: Gemeente Haarlem en Handleiding Overheidstarieven 2020 Overigens stelt het Rijk deze tabel alleen op voor onderlinge verrekeningen van personeelsinzet, niet voor inhuur c.q. overeenkomsten met marktpartijen. In Haarlem gelden deze tarieven als leidraad. 3. Het beleid is in lijn met Europese, Nederlandse en Haarlemse (aanbestedings-) regels en wordt in de praktijk rechtmatig uitgevoerd. In de werkinstructies voor leidinggevenden met betrekking tot externe inhuur wordt geen aandacht besteed aan de aanbestedingsregels of het inkoopbeleid van de gemeente.

Er wordt zoveel mogelijk ingehuurd via raamcontracten. Wel is er in de instructies aandacht voor de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (WAADI). Vanuit het BBV wordt onderscheid gemaakt tussen een uitbestede dienst en externe inhuur. Dit is van belang opdat kostensoorten op de juiste wijze worden geboekt en een betrouwbaar inzicht in de kosten van de gemeente ontstaat. De werkinstructies volgen hierbij één op één de VNG-

16

definitie. In de P&C documenten wordt dit onderscheid pas in de Programmabegroting voor 2021 onder voorbehoud gemaakt. Rechtmatigheid De rechtmatigheid van de inhuur heeft al enige jaren de aandacht van de accountant. Sinds 2017 wijst de accountant op financiële onrechtmatigheden die voor een belangrijk deel zijn te wijten aan het niet naleven van de Europese aanbestedingsregels bij externe inhuur. Dat betekent dat de gemeente inhuuropdrachten onterecht niet Europees heeft aanbesteed. De omvang van de financiële onrechtmatigheden bedraagt ongeveer € 2,5 mln. De accountant wijst er ook op dat er daarnaast ook nog sprake is van formele onrechtmatigheden, doordat de gemeente bij inkopen met een totale waarde van € 1,5 mln. is afgeweken van het eigen inkoop- en aanbestedingsbeleid. De accountant baseert zich hierbij op bevindingen van het Auditteam van de gemeente. Het gaat daarbij om de aanbestedingen onder de Europese drempel waarbij volgens eigen voorschriften bij een contractwaarde groter dan € 50.000 volgens een bindend maatwerkadvies van de afdeling Inkoop moet worden ingekocht of aanbesteed. Maar omdat het eigen inkoopbeleid van de gemeente geen onderdeel uitmaakt van het overeengekomen normenkader voor het onderzoek van de accountant, worden deze formele onrechtmatigheden niet meegewogen in het oordeel van de accountant.

Een van de mogelijke oplossingen voor dit rechtmatigheidsissue is werken met raamcontracten. Dit was in 2010 ook de beleidskeuze. Door met een beperkter aantal leveranciers van tijdelijke arbeidskrachten te werken, moet weliswaar nog steeds Europees worden aanbesteed, maar minder vaak en zijn verlengingen niet of in mindere mate een risico voor de rechtmatigheid van de inhuur. Haarlem heeft eind 2020 ruim 50 raamcontracten voor externe inhuur met zo’n 45 leveranciers. Dit betreft inhuur voor technisch adviseurs en projectleiders in het fysiekdomein, veel verschillende ICT-functies, omgevingsspecialisten, KCC-medewerkers, klantmanagers, beleidsmedewerkers, financieel specialisten, archiefbewerkers en algemeen administratief personeel. Een ruwe schatting luidt dat inmiddels zo’n 80% van de inhuur via raamcontracten plaatsvindt. Het totaal aantal verschillende leveranciers voor inhuur bedroeg in 2019 ongeveer 120. Dit is veel lager dan de 200 à 300 in 2010. Een ander aspect van rechtmatigheid betreft het onderscheid tussen uitbestede dienst of inhuur. In drie van de dertien door de Rekenkamercommissie onderzochte dossiers was dit aspect aan de orde. In één dossier was er duidelijk sprake van een onrechtmatigheid, omdat met de inhuur een vacature werd vervuld terwijl dit als uitbestede dienst was behandeld. In de andere twee dossiers lijkt er sprake van een grijsgebied.

De scheidslijn tussen uitbesteden en inhuur is niet scherp. Het is daardoor onduidelijk waar precies de grens ligt tussen bijvoorbeeld het uitbrengen van een beleidsadvies (uitbestede dienst) en het doorvertalen van dat advies naar beleidskaders of beleidsnota’s (inhuur). Een uitbestede dienst heeft als ‘voordeel’ dat het onder het beleid dat in 2019 van kracht was, niet aan de directie hoeft te worden voorgelegd en dat de uitgaven niet uit het personeelsbudget hoeven te worden gedekt. Er wordt immers een product geleverd. In de praktijk is het effect van meer aandacht voor en toezicht op rechtmatigheid van inhuur waarneembaar: op een aantal van de onderzochte dossiers wordt de inhuur nu actief afgebouwd. Tegelijkertijd wordt het beleid ook wel ontweken door het van inhuurbureau wisselen van inhuurkrachten. Zij stappen dan over naar een bureau waarmee de gemeente een (nieuw) raamcontract heeft. Om te voldoen aan de WAADI hanteert de gemeente een lijst met gecontroleerde leveranciers. Door te werken met raamcontracten wordt dit risico nadrukkelijk beheersbaar.

17

4. Het beleid en de uitwerking zijn bekend bij de afdelingen/leidinggevenden en wordt (rechtmatig en transparant) nageleefd. Daarbij wordt inhuur zorgvuldig afgewogen. Uit de interviews met afdelingshoofden blijkt dat zij allen goed op de hoogte zijn van het werkproces voor inhuur waarbij alle inhuuraanvragen via de directie moeten lopen. Dit wordt bewerkstelligd door het formulier op intranet dat verplicht moet worden ingevuld om een aanvraag bij de directie te kunnen indienen. Het formulier omvat een aantal verplichte velden waardoor een aanvraag niet zonder motivatie, tarief en termijn kan worden ingediend. Ook het akkoord van de afdeling Concerncontrol is verplicht. HRM zorgt ervoor dat de volledige aanvragen (wekelijks) aan de directie worden voorgelegd. De RKC heeft in dit onderzoek dertien inhuurdossiers uit 2019 onderzocht7. Dit waren de drie inhuurdossiers met de grootste financiële omvang, deze bleken alle te zijn ingehuurd door de afdeling Project- en Contractmanagement (PCM) en daarnaast tien inhuurdossiers van de overige afdelingen met een grote financiële omvang. De dossierstudie bleek een arbeidsintensief onderdeel van het onderzoek doordat de inhuurinformatie niet centraal wordt beheerd. De afdeling HRM heeft weliswaar een coördinerende rol, maar dit betreft slechts het aanvraagformulier.

Voor alle overige informatie, zoals de nota’s waarnaar in de formulieren wordt verwezen, de contracten en de informatie over onduidelijkheden in de formulieren moest een beroep worden gedaan op de 11 betrokken afdelingen. Uit bestudering van dertien inhuurdossiers blijkt dat er twee aspecten in de werkwijze zijn die een beoordeling van de inhuur bemoeilijken: veelvuldig verlengen en bulkaanvragen. Bij verlengingen en inhuur die valt binnen een bulkaanvraag worden de formulieren minder volledig ingevuld. De informatie is dan in eerdere aanvragen of nota’s te vinden of ontbreekt soms geheel. Het begrip bulkaanvragen zal kort worden toegelicht. Bij een aantal afdelingen is de totale externe inhuur jaarlijks terugkerend en van grote omvang (€ 0,5 tot € 2,5 mln.). Om de administratieve rompslomp van de inhuur te beperken wordt bij deze afdelingen een zogenoemde bulkaanvraag met het totaalbedrag voor inhuur bij de directie neergelegd. De bulkaanvraag wordt vaak gemotiveerd in een nota waarin de noodzaak en de aanpak worden toegelicht en waarin ook een doorkijk naar de toekomst is opgenomen. Hierop geeft de directie akkoord. In de individuele aanvragen wordt vervolgens voor onderdelen van het formulier volstaan met een verwijzing naar de bulkaanvraag. Er dan geen sprake meer van een individuele toelichting.

Ook komt het vaak voor dat voor een hele groep externe krachten in één keer akkoord wordt gevraagd. Bijvoorbeeld voor vijf klantmanagers of veertien procesmanagers tegelijkertijd. De inhuur wordt ook dan niet meer op individueel niveau toegelicht. De bulkaanvragen kan ook worden gezien als onderdeel van de personeelsplanning in de zin dat afdelingshoofden voorafgaand aan het jaar inschatten hoeveel externe inhuur nodig zal zijn. De RKC heeft de dossiers onderzocht op de belangrijkste elementen uit het in 2010 vastgestelde beleid: 1) motivatie in combinatie met de noodzaak tot inhuur, 2) tarieven en 3) termijnen. 1) Motivatie en noodzaak inhuur. In het beleid uit 2010 wordt benadrukt dat vertraging (of productieverlies) zal worden geaccepteerd tenzij dit maatschappelijk ongewenst is of als er sprake is van wettelijke termijnen die gehaald moeten worden. In de onderzochte dossiers wordt ter motivatie een aantal keer volstaan met het belang van de afronding van het uitgelopen project of de nog steeds openstaande 7

De selectie heeft plaatsgevonden op basis van bedragen in 2019 geboekt op kostensoort 43001 Externe inhuur. Door de selectie van de duurste dossiers zijn de bevindingen mogelijk niet representatief voor de lagere salarisschalen.

18

vacature. Slechts één keer wordt verwezen naar de in het beleid genoemde wettelijke termijnen. Bij inhuur die valt onder de bulkaanvragen wordt de noodzaak niet in het formulier toegelicht en wordt vaak verwezen naar een separate nota. In een aantal gevallen ontbreekt de toelichting geheel. Het aanvraagformulier voor inhuur is hetzelfde als het formulier voor tijdelijke capaciteit. In het gedeelde formulier moet de afdeling expliciet afwegen of in de tijdelijke capaciteitsbehoefte kan worden voorzien door interne of regionale kandidaten alvorens tot inhuur over te gaan. Bij een aanvraag tot inhuur is deze afweging (de facto) al gemaakt. De afweging wordt in de onderzochte dossiers meestal niet meer toegelicht. Een enkele keer blijkt de vacature al langer onvervuld open te staan, maar vaak wordt dit onderdeel van het formulier (onder verwijzing van de bulkaanvraag) niet zinvol ingevuld. De formulieren geven al met al weinig inzicht in de motivatie en noodzaak. 2) Tarieven Het inhuurtarief lag in 12 van de 13 onderzochte dossiers boven de tarieven uit de Haarlemse tabel. Bij inhuur via de in het onderzoek betrokken raamcontracten zijn in die contracten vaste tarieven vastgelegd die vaak (veel) hoger liggen dan de tabellen van BZK en de gemeente Haarlem, met name voor de hogere functies.

Binnen het fysiek domein worden voor inhuur en interne doorbelasting veel hogere maximumtarieven gehanteerd vanwege de hoge markttarieven. De directie heeft met deze motivatie ingestemd. Ook in andere raamcontracten zijn vaak hogere tarieven vastgelegd.

Haarlem Tarief Tarief tabel raamcontracten raamcontracten maximum Fysiek Domein Financieel Schaal 11 80 118 80-90 Schaal 12 88 125 110-120 Bron: Gemeente Haarlem In de onderzochte dossiers wordt slechts één keer het overschrijden van het maximumtarief onderbouwd met de complexiteit van de opdracht. In alle andere elf dossiers met een overschrijding van het maximumtarief ontbreekt de toelichting. Waarschijnlijk was dit mogelijk doordat in het formulier het veld ‘verwacht uurtarief’ niet werd ingevuld. In dat geval wordt er niet vergeleken met de tabel en hoeft een hoger tarief niet te worden gemotiveerd. In een aantal gevallen bleken de betaalde tarieven hoger dan de tarieven die werden vermeld in de bulkaanvragen. In een aantal gevallen werden tarieven verhoogd bij verlenging van het contract. 3) Termijnen In alle onderzochte dossiers is sprake van verlenging van het contract. De totale inhuur van de onderzochte dossiers varieerde van 8 maanden tot 10 jaar, met een gemiddelde van ruim 30 maanden. Daarmee zijn de inhuurtermijnen veel langer dan de maximale zes maanden uit het beleid en vormen verlengingen geen uitzondering. In de onderzochte dossiers worden verlengingen niet altijd gemotiveerd. Waar dat wel gebeurt geeft de afdeling aan graag de opgebouwde kennis of ingewerkte kracht te willen behouden.

Ook uitstel van een project of het niet vervullen van de vacature zijn redenen om te verlengen. Dit beeld wordt ook in de interviews bevestigd. De afzonderlijke inhuurtermijnen die voor akkoord aan de directie werden voorgelegd bedroegen, een uitzondering daargelaten, niet langer dan 6 maanden. Een deel van de onderzochte inhuur duurt ook in het najaar van 2020 nog voort. Directiebehandeling Van de besluitvorming in de directie over de inhuuraanvragen wordt geen verslag gemaakt. De RKC heeft dit dus niet zelf kunnen nagaan. Wel is uit navraag gebleken dat 10 van de 13 onderzochte

19

dossiers aan de directie zijn voorgelegd. Bij één van deze tien dossiers heeft de directie aanvullende informatie gevraagd alvorens akkoord te gaan. Bij een ander dossier is sprake van een aanvraagformulier met informatie die niet lijkt te kunnen kloppen, doordat er in het aanvraagformulier onder verwijzing naar de bulkaanvraag toestemming wordt gevraagd voor inhuur van een afdelingshoofd. Twee dossiers zijn niet aan de directie voorgelegd, omdat sprake zou zijn van een uitbestede dienst. Dit is in ieder geval bij één dossier onjuist en beide uitgaven zijn wel volledig op de rekening Inhuur derden geboekt. De verplichte route via de directie wordt door veel afdelingshoofden als een omslachtig en tijdrovend proces ervaren, waarvan de toegevoegde waarde wordt betwijfeld. In de praktijk is het volgens de afdelingshoofden vaak slechts een administratieve stap en volgt vrijwel altijd een akkoord van de directie.

Hoofdpunten nieuw beleid – Concernkader Externe Inhuur • Beslissingsbevoegdheid inhuur bij afdelingshoofden i.p.v. de directie, tenzij het richtbedrag wordt overschreden en andere afdelingen geen ruimte over hebben. • De inhuur moet (na selectie van de kandidaat) worden aangemeld met het formulier Aanvraag Tijdelijk Werk. • Afschaffing maximum termijn van 6 maanden • Tarieventabel gehandhaafd, er mag in principe niet van deze tarieven worden afgeweken. • Beheer en onderhoud van Concernkader Externe Inhuur door afdeling HRM. • Aandacht voor rechtmatigheid van de inhuur

20

Externe inhuur in cijfers Naar aanleiding van de coalitieafspraken uit 2010 over externe inhuur wordt vanaf 2011 in het jaarverslag gerapporteerd over de resultaten van de reductie van uitgaven aan inhuur. Dit gebeurt aan de hand van zowel de miljoenen euro’s als met het percentage van de loonsom. De gegevens zijn niet jaarlijks gepubliceerd, waardoor er gegevens ontbreken in de onderstaande grafieken.

Inhuur € mln.* 20 15 10 5 0 2008200920102011201220132014201520162017201820192020 Begroting

Realisatie

* voor 2015 en 2016 is geen begroting in euro’s beschikbaar, voor 2020 is de realisatie gebaseerd op de eindejaarsverwachting in de HR-rapportage T2.

Inhuur %* 30 25 20 15 10 5

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

0

2010

4.

* Voor 2012 is geen percentage beschikbaar. Voor 2020-2024 is het % de streefwaarde uit de begroting. De berekening van het inhuur als percentage van de loonsom geschiedt conform BBV als volgt: Indicator extern inhuur %=

€ inhuur € loonsom+€ inhuur

x 100%

In 2015 en 2016 verdwijnt de inhuur tijdelijk als onderwerp uit de jaarverslagen van de gemeente tot het BBV de indicator in 2017 verplicht voorschrijft. De tijdreeks van de indicator is met behulp van diverse bronnen samengesteld. Uit de cijfers wordt duidelijk dat de begroting en de realisatie van de externe inhuur vaak uit elkaar liggen. Zie hiervoor ook het hoofdstuk over de

21

raadsinformatie. Tot het in het voorjaar van 2020 gepubliceerde Jaarverslag 2019 stond vermeld dat Haarlem nog geen onderscheid maakt tussen een inspanningsverplichting en een resultaatverplichting. Dit komt niet overeen met het BBV, zie hoofdstuk 2 Externe Inhuur Toegelicht. Uit de grafiek met inhuur in % mln. is af te lezen dat de uitgaven aan inhuur (realisatie) niet afnemen. De daling van het inhuurpercentage in de grafiek Inhuur% wordt veroorzaakt door een toename van de loonsom. Kosten van inhuur Het aandeel van de inhuur in fte’s in de bezetting in verhouding tot het aandeel van de inhuur in de personeelslasten geeft een indruk van de extra kosten die inhuur met zich meebrengt.

kosten vs fte 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0%

kosten € mln.

fte

intern

97,96

1192,6

inhuur

15,99

109

inhuur

intern

Bron data: HR Rapportage T2 2020 Uit de grafiek is op te maken dat de inhuur ongeveer 8,4% van het totale aantal fte bedraagt8 en dat de kosten hiervan ongeveer 14% van de totale personeelslasten zijn. Ruwweg kan op basis daarvan worden gesteld dat een fte inhuur gemiddeld ongeveer 67% duurder is dan een interne kracht. Benchmark De inhuur in Haarlem wordt met de gegevens van de Personeelsmonitor A+O Fonds Gemeenten vergeleken met die in andere gemeenten. Zie onderstaande grafiek. Na een aanvankelijk veel hoger dan gemiddelde inhuur in 2013, ligt de inhuur sinds 2014 onder het gemiddelde van Nederland en de 100.000+ gemeenten. Daarbij valt wel op dat de toename in de periode 2015-2018 in Haarlem veel sterker was dan in de andere gemeenten. Een waarschijnlijk verklaring hiervoor is een inhaaleffect na de grote afname van de inhuur in de jaren 2014 en 2015. Voor zowel Haarlem als de vergelijkingsgroep lijkt er na 2018 sprake te zijn van een lichte daling.

8

Fte betreft een momentopname augustus 2020, kosten% o.b.v. EJV 2020.

22

Inhuur% 25 20 15 10 5 0 2013

2014

2015 Haarlem

2016

2017

100.000+

2018

2019

NL

Bron: Personeelsmonitor A&O Fonds Gemeenten Als de flexibele schil van de organisatie wordt vergeleken, waarbij naast de externe inhuur ook de interne flexibele contracten worden meegenomen, heeft Haarlem het omslagpunt in de opwaartse trend nog niet bereikt. In andere gemeenten is dit al duidelijk waarneembaar in 2017. Zie de grafiek hieronder. Sinds 2017 geeft een steeds groter deel van de gemeenten aan de kosten van de inhuur actief omlaag te willen brengen. In 2019 is dit bij 68% van de gemeenten het voornemen. Dit doet men vooral door het eigen personeel te flexibiliseren, door het omzetten van inhuur in vaste of tijdelijke dienstverbanden en door het aangaan van raamcontracten. In Haarlem staat dit voornemen sinds 2020 in de begroting.

Flexibele schil % 25 20 15 10 5 0 2016

2017 Haarlem

2018 100.000+

2019 NL

Bron: Personeelsmonitor A&O Fonds Gemeenten en Vensters voor Bedrijfsvoering De invoering van de ‘payroll toeslag’ in de CAO-gemeenten per 1 oktober 2018 heeft de populariteit van deze vorm van inhuur sterk verminderd. De toeslag beoogt de totale beloning, d.w.z. inclusief IKB, levensloop en pensioen, voor payrollwerknemers op gelijk niveau te brengen met die van ambtenaren. Deze toeslag geldt niet voor uitzendkrachten, gedetacheerden en ZZP-ers. Haarlem maakt geen gebruik (meer) van payroll werknemers. Inhuur afdelingen 9 In de volgende tabel wordt weergegeven op welke afdelingen het meest aan inhuur wordt besteed en hoeveel procent de inhuur van de loonsom van de afdeling betreft.

9

Zie bijlage I voor een compleet overzicht van inhuur op de afdelingen

23

Afdeling Project- en Contractmanagement Maatschappelijke Ondersteuning Vergunningen Toezicht en Handhaving Informatievoorziening Werk en Inkomen Gemeente Totaal Bron: Gemeente Haarlem

Realisatie 2019 € 2.462.212 1.935.569 1.241.471 1.127.076 821.775 15.588.830

% Loonsom 37,6% 22,2% 19,6% 20,1% 11,3% 14,1%

Een korte toelichting per afdeling • De afdeling Project- en Contractmanagement (PCM) is actief in het fysiek domein en heeft een flexibele schil om de bezetting te laten mee-ademen met de hoeveelheid werk in de ruimtelijke projecten, die soms lastig te voorspellen is. Waar het de vaste formatie betreft heeft de afdeling vaak moeite technisch adviseurs en projectleiders aan te trekken. • De afdeling Maatschappelijke Ondersteuning (MO) is een grote afdeling, die zich onder andere bezighoudt met de uitvoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. De afdeling werkt met meldingen die binnen wettelijke termijnen moeten worden afgehandeld. De afdeling heeft ook te maken met implementatie van nieuwe regelgeving die voor piekbelasting zorgt. • Bij de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH) vormen vergunningverlening, toezicht en handhaving van de Wabo en de APV de kerntaken. Ook deze afdeling heeft te maken met wettelijke termijnen en een wisselende vraag. De ontwikkeling van de bouw is een bepalende factor. Omdat de leges voor Wabo-vergunningen maximaal kostendekkend mogen zijn, is het riskant een hoge vaste bezetting aan te houden. Een deel van inhuur die wordt geboekt op het budget van VTH wordt bij andere afdelingen ingezet.

• De afdeling Informatievoorziening (IV) heeft de afgelopen jaren een aantal grote ICT-projecten uitgevoerd waarvoor geen vaste formatie was voorzien. • En de afdeling Werk en Inkomen (WI) ten slotte is verantwoordelijk voor onder andere de bijstandsuitkeringen waarvan de procedure wettelijke termijnen kent en de trajecten om mensen naar de arbeidsmarkt te begeleiden. De bezetting ademt mee met het aantal uitkeringsgerechtigden. De toename van het aantal statushouders is mede oorzaak van de toegenomen inhuur, omdat de caseload per medewerker bij statushouders minder hoog kan zijn. Door de toename van de vraag bij overheden zijn er ambtenaren die ervoor kiezen ZZP-er te worden. Ook dit noodzaakt gemeenten tot meer werving of inhuur.

Bevindingen 5. De omvang, samenstelling en kosten van externe inhuur worden sluitend geregistreerd. De kosten van externe inhuur worden geboekt op hoofdrekening 43001 Inhuur derden. De RKC is geen (aanwijzingen voor) onregelmatigheden in de boekingen tegengekomen. De betere registratie van inhuur volgt uit de beleidswijziging van 2010. In 2013 kondigt het college nogmaals aan dat zal worden tegengegaan dat inhuur met niet-inhuurbudget wordt gedekt. De RKC heeft geconstateerd dat het uiteindelijk geboekte bedrag op deze rekening veel hoger is (40%) dan initieel aan inhuur was begroot. Er bestaat ook een groot verschil tussen de begrote inhuur en het budget dat aan het begin van het jaar is gealloceerd op de rekening Inhuur derden en

24

verschillen in werkwijze tussen afdelingen. Gedurende het boekjaar wordt er veelvuldig budget overgeheveld van personeelskosten gerelateerde rekeningen naar de rekening Inhuur derden. Ook wordt er materieel budget overgeheveld naar het personeelsbudget.

De omvang van de externe inhuur van de gemeente wordt uitsluitend financieel geregistreerd als de optelsom van de inhuur door de afdelingen van de gemeente. De omvang in fte is in 2020 geïnventariseerd op verzoek van de gemeenteraad. In de HR-rapportages wordt uitsluitend gerapporteerd over de kosten van inhuur naar afdeling. Niet over schaalniveaus, functiegebieden of contractvormen. Sinds de ambtelijke fusie met de gemeente Zandvoort in 2018 wordt er in de personeelsadministratie geen onderscheid meer gemaakt tussen de gemeenten. De kosten van de inhuur worden dus deels gemaakt voor uitvoering van beleid van de gemeente Zandvoort. De kosten worden gedekt uit de algemene vergoeding die Zandvoort daarvoor betaald. 6. De gemeente monitort de ontwikkelingen in de externe inhuur (met indicatoren) en de naleving van het beleid. Hierover wordt gerapporteerd aan het college. Naar aanleiding van het nieuwe inhuurbeleid van 2010 werd er nadrukkelijk gestuurd op verlaging van de inhuur en werd er intensief (maandelijks) gemonitord. Na verloop van tijd werd de intensieve monitoring afgebouwd, omdat de inhuur afnam en de organisatie het gevoel kreeg grip te hebben op de inhuur. Monitoring vindt in latere jaren plaats aan de hand van de HR-kwartaalrapportages die in de directie worden geagendeerd. In de rapportages zijn onder andere per afdeling de uitgaven aan inhuur opgenomen.

Om beter aan te sluiten op de P&C-cyclus zijn de kwartaalrapportages inmiddels omgezet naar tertaalrapportages, eens per vier maanden. Na invoering van de verplichte BBV-indicator in 2017, wordt deze in de loop van 2019 ook in de rapportages opgenomen. De rapportages en de ontwikkeling van de externe inhuur worden wel besproken in de staf van de wethouder met bedrijfsvoering in de portefeuille, maar er wordt niet over gerapporteerd aan het college omdat het de bedrijfsvoering betreft. De RKC verwacht dat de externe inhuur door de motie met betrekking tot de Roemernorm en de bezuinigingsdruk ook op bestuurlijk niveau een relevanter thema zal worden. Uit de gesprekken met afdelingshoofden komt naar voren dat inhuur op afdelingsniveau intensief wordt gemonitord aan de hand van afdelingsoverzichten. Bij de ene afdeling maandelijks, bij de andere afdeling per kwartaal. Vanuit de directie heeft elk afdelingshoofd heeft twee keer per jaar een P&C-gesprek met het verantwoordelijk directielid waarin de externe inhuur één van de mogelijke bespreekpunten is. 7. De rapportages zijn volledig en bevatten informatie over de mate van doelrealisatie, de samenstelling en de kosten van externe inhuur, vergelijking met andere gemeenten en de afwijkingen in de praktijk. Tot eind 2018 omvatte de HRM kwartaalrapportage niet meer dan één A4.

Daarin stond in een tabel de besteding aan inhuur per afdeling en een smiley die groen kleurde als de inhuur lager lag dan het voorgaande jaar. Er was geen beleidsdoelstelling of indicator in opgenomen. Vanaf eind 2018 wordt de HR-rapportage uitgebreider en krijgt inhuur meer aandacht. Naar aanleiding van de motie wordt in de loop van 2019 de indicator inhuurpercentage in de interne rapportage geïntroduceerd en wordt het project aangekondigd dat gericht is op het verbeteren van het inhuurproces en de rechtmatigheid van de inhuur en het uitvoering geven aan de motie. Afwijkingen op financieel vlak worden met ingang van 2019 besproken in de rapportage. Er zijn afdelingen die niets hebben begroot en wél inhuur boeken en ook afdelingen die al vroeg in het

25

jaar het inhuurbudget overschrijden. Dit is mogelijk, omdat het niet verplicht is het voor inhuur benodigde budget op de rekening Inhuur derden beschikbaar te hebben. Er is geen uniforme werkwijze. In de meerjarenbegroting heeft Haarlem sinds 2018 conform het BBV een streefwaarde voor de externe inhuur opgenomen. Deze wordt eind 2019 als beleidsdoelstelling in de HR-rapportage opgenomen. Voor 2020 is de streefwaarde 15%. De ontwikkeling van de indicator wordt gedurende het jaar gemonitord aan de hand van de optelsom van de door afdelingsmanagers opgegeven eindejaarsverwachtingen voor de inhuur en de begrote personeelskosten (inclusief inhuur). Na afloop van het jaar wordt de realisatie berekend conform de BBV-formule. Het begrip Roemernorm en de streefwaarde worden in de 2020 vastgestelde tertaalrapportages nog niet gehanteerd. Er is in de HR-rapportage geen vergelijking met andere gemeenten opgenomen. 8.

Het beleid wordt periodiek geëvalueerd en indien nodig wordt er bijgestuurd.

Voorafgaand aan dit onderzoek is de externe inhuur voor het laatst in 2010 in het kader van een 213a-onderzoek onderzocht. Verder is de praktijk van de externe inhuur in 2019/2020 door een interne werkgroep in kaart gebracht. Deze beide interne onderzoeken zijn geen volwaardige beleidsevaluatie waarin het lopende beleid is beoordeeld op doeltreffendheid en doelmatigheid. Bijsturing heeft er wel plaatsgevonden naar aanleiding van de interne onderzoeken. Naar aanleiding van de coalitieafspraken uit 2010 werden nieuwe uitgangspunten vastgesteld die na 2012 tot een sterke afname van de inhuur hebben geleid. Ook het in 2020 vastgestelde Concernkader Externe Inhuur kan als een bijsturing worden beschouwd. De wijziging van het inhuurproces is voornamelijk ingegeven door de bevindingen van de accountant en de motie uit 2019. Hoofdpunten nieuw beleid – Concernkader Externe Inhuur • Monitoring van fte (voorlopig) en kosten van externe inhuur in de tertaalrapportage. • Monitoring op afdelings- en organisatieniveau a.d.h.v. de richtbedragen per afdeling en de door de afdelingsmanagers gegeven eindejaarsverwachting externe inhuur. • Streefwaarde inhuur uit begroting als maatstaf.