Rapport Rekenkamer Beheer-onderhoud-kapitaalgoederen

Pagina 25

Bestuurlijke zienswijze op conclusies en aanbevelingen

Pagina 26

Pagina 27

Pagina 28

Pagina 29

Deel 2 De Bevindingen

Pagina 30

5

Het beleid ten aanzien van beheer en onderhoud In dit hoofdstuk worden de deelvragen 1, 2 en 3 behandeld. DE DEELVRAGEN 1 Wat is het actuele beleid binnen de gemeente voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen? > Wat zijn de ambities, doelen en de kaders en welke uitgangspunten worden gehanteerd om het risico op achterstallig onderhoud en onvoldoende financiële dekking te beheersen? 2 Welke financiële middelen heeft de gemeente hiervoor beschikbaar gesteld: voor klein en correctief onderhoud, groot planmatig onderhoud en vervanging? 3 Hoe wordt met beleid en kaders gewaarborgd dat op lange termijn de gewenste kwaliteit van kapitaalgoederen op peil wordt gehouden en dat daar ook voldoende financiële middelen voor beschikbaar zijn?

5.1 De ontwikkeling van beleid voor beheer en onderhoud openbare ruimte Visie en strategie Beheer en Onderhoud 2013-2022: beeldgestuurd beheer In 2012 heeft de raad de visie en strategie op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte vastgesteld voor tien jaar (2013-2022), alsmede de strategische beheerplannen voor de daarop aansluitende onderhoudsdomeinen zoals wegen, groenvoorzieningen, openbare verlichting, kunstwerken, oevers en water, openbare speelvoorzieningen en straatmeubilair. Voor de ontwikkeling van deze visie is de beeldkwaliteit van de openbare ruimte onderzocht en werd vastgesteld dat het merendeel van het Haarlemse areaal zich in goede tot redelijke staat bevindt, respectievelijk A- en B-niveau (zie het onderstaande kader voor een toelichting op de kwaliteitsniveaus van onderhoud).10 Naar verhouding bevond het grootste deel zich op A-niveau omdat op het moment van vaststelling van de visie en strategie een groot deel van het areaal was vernieuwd. De ambitie is om op hoofdlijnen voor groen, openbare verlichting, straatmeubilair in de binnenstad, knooppunten en winkelcentra en in monumentale parken vast te houden aan het Aniveau en voor wegen vast te houden aan het B-niveau.

Dit leek ook realistisch omdat het achterstallig onderhoud binnen een aanvaardbare hoeveelheid was teruggebracht; binnen de toenmalige landelijke geaccepteerde norm dat maximaal 15% van het totale areaal zich op het kwaliteitsniveau C en D bevond. De praktijk dwong de gemeente echter om in 2014 te bezuinigen. In 2014 is de kwaliteitsambitie voor het groen en verhardingen in de openbare ruimte tijdelijk verlaagd om voor een aantal jaren structurele bezuinigingen te realiseren. Met de kadernota 2017 is de oorspronkelijke kwaliteitsambitie echter weer in ere hersteld en hiertoe is structureel € 1 mln. door de raad beschikbaar gesteld. Dat betekende wel dat een achterstand moest worden ingelopen. De inschatting was dat dit voor groen binnen twee jaar zou moeten kunnen, voor wegen zal dat langer duren. Om de beeldkwaliteit van de openbare ruimte op langere termijn op het A- en B-niveau te houden is geraamd dat hier jaarlijks t/m 2022 € 40,1 mln. voor nodig is en na 2022 € 44,1 mln. Om te waarborgen dat deze middelen ook op lange termijn beschikbaar zijn is door de raad in 2009 een onderhoudsvoorziening ingesteld. Het doel was om te waarborgen dat, ook bij het onregelmatige karakter van de benutting van de financiële middelen, er altijd voldoende financiële middelen voorhanden zijn om het benodigde onderhoud uit te kunnen voeren. De uitputting kent nu eenmaal

10

Bron: Visie en strategie Beheer en Onderhoud 2013-2022

Pagina 31

een onregelmatig karakter doordat allerlei externe factoren van invloed zijn op de planning van onderhoudswerkzaamheden. Denk aan marktomstandigheden, aanbestedingsresultaten, juridische procedures et cetera. Ook is het budget voor beheer en onderhoud een totaalbudget voor alle onderhoudsdomeinen binnen de openbare ruimte. Hiermee kan het flexibel worden ingezet en zijn jaarlijkse verschillen in prioriteiten tussen de onderhoudsdomeinen op te vangen. Zo zal het ene jaar het onderhoud van groen meer middelen vragen en het andere jaar bijvoorbeeld het onderhoud van wegen of kunstwerken. DE VIJFPUNTSSCHAAL KWALITEITSNIVEAU CONFORM DE CROW-SYSTEMATIEK De gewenste kwaliteit van de openbare ruimte is bepaald aan de hand van een vijfpuntenschaal, op basis van de CROW-systematiek voor beeldkwaliteit. Deze systematiek wordt door gemeenten als standaard gehanteerd en is gebaseerd op de Kwaliteitscatalogus Openbare Ruimte: een landelijke standaard voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte die typeringen bevat voor de beeldkwaliteit.11 Over het algemeen krijgt een gebied met een representatieve functie en een exclusief inrichtingsniveau een hoog onderhoudsniveau, en een minder exclusief inrichtingsniveau een lager onderhoudsniveau. A+ Nagenoeg ongeschonden. De openbare ruimte ziet er uitstekend uit, er is niets op aan te merken. A Mooi en comfortabel.

De openbare ruimte ziet er goed uit, hier en daar is er wat op aan te merken. B Functioneel, sober en doelmatig. De openbare ruimte ziet er redelijk uit, er is regelmatig wat op aan te merken. C Onrustig beeld, discomfort of hinder. In de openbare ruimte is behoorlijk wat schade en vervuiling aanwezig, er is behoorlijk wat op aan te merken. D Functieverlies, (sociaal) onveilig, juridisch aansprakelijk. In de openbare ruimte is veel schade aanwezig, er is veel op aan te merken.

Visie en strategie Beheer en Onderhoud, actualisatie 2018-2027: gebiedsgericht werken Bij vaststelling van de visie op het beheer en onderhoud voor de jaren 2013-2022 was een actualisatie van de visie na vijf jaar voorzien. In 2018 is dan ook het beleid ten aanzien van het beheer en onderhoud van de Haarlemse openbare ruimte geactualiseerd. Het is vastgelegd in de Visie en strategie Beheer en Onderhoud, actualisatie 2018-2027. Het geactualiseerde beleid richt zich op kapitaalgoederen in de openbare bovengrondse buitenruimte: wegen, groen, openbare verlichting, civiele kunstwerken, oevers en water, speelvoorzieningen, straatmeubilair en verkeersregeltechniek.12 Het houdt vast aan de oorspronkelijk vastgestelde ambitieniveaus voor beeldkwaliteit en om dat vast te kunnen houden wordt de onderhoudsbegroting structureel verhoogd met een bedrag van € 0,48 mln. Wel omvat het een aantal belangrijke koerswijzigingen ten opzichte van de voorgaande periode:13 > Onderhoud en herinrichtingen worden zo veel als mogelijk gecombineerd en daarbij wordt ook ingegaan op aanvullende wensen en behoeften van inwoners en gebruikers. Deze werkwijze komt tot uiting in het gebiedsgericht werken van de gemeente Haarlem. Hierbij is er sprake van een meer integrale aanpak bij onderhouds- en herinrichtingswerken. Dit worden ook wel werk-met-werkprojecten genoemd.

11

Bron: Website CROW. CROW is een kennisplatform, in 1987 opgericht door overheden en marktpartijen in de wegenbouw, verkeerstechniek en inrichting van de openbare ruimte, om door standaardisatie kosten te besparen. 12 Het beleid voor het beheer van de riolering is vastgelegd in een apart beleidsdocument Verbreed Gemeentelijk 13

Rioleringsplan 2018-2023). Bron: Raadsstuk Actualisatie Visie en Beheer onderhoud 2018-2027.

Pagina 32

>

>

> >

Beeldgestuurd beheer kan niet los worden gezien van periodieke en technische inspecties van het areaal. De komende jaren worden daarom voor alle beheerdomeinen via een uniforme methode (NEN-2767-4) conditiemetingen uitgevoerd; Er wordt meer aandacht gegeven aan servicegerichtheid: betere communicatie rond onderhoud, hogere handelingssnelheid rond meld- en herstelklachten, pilots zichtbaar reinigen et cetera; Prioriteitstelling op basis van criteria voor afweging van bestuurlijke en maatschappelijke voorkeuren; Verduurzaming van de openbare ruimte vormgeven via zogeheten Green Deals. Opgaven rondom de verduurzaming van de samenleving zijn inmiddels namelijk belangrijker geworden.

GREEN DEALS Green Deals zijn afspraken tussen de gemeente en andere partijen. Die andere partijen zijn bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere overheden. De Green Deal helpt om de krachten te bundelen om duurzame plannen uit te voeren. Bijvoorbeeld voor de energie- en warmtetransitie, klimaatadaptatie en circulaire economie. Voor het beheer en onderhoud van de openbare heeft de gemeente Haarlem Green Deals gesloten.

Het in 2018 geactualiseerde beleid voorziet in een structurele aanvulling van het budget voor beheer en onderhoud. Om de kwaliteit van beheer en onderhoud te behouden is de komende vijf jaar (20182022) structureel per jaar € 0,48 mln. aan extra middelen nodig, te dekken uit de algemene reserve van de gemeente. Voor de jaren na 2022 is de onderhoudsopgave nog groter, tot ruim € 7 mln. boven de structureel beschikbare middelen. De gemeente wil hiervoor sparen via de bestemmingsreserve, door hier jaarlijks precariogelden in te storten. Vanaf 2022 is dat echter niet meer mogelijk, omdat de precario kabels en leidingen dan wettelijk komt te vervallen. Binnen drie jaar na het inzetten van deze reserve zal deze dan ook uitgeput zijn en zal er vanaf 2026 een structurele oplossing noodzakelijk zijn. Strategisch beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031: opgavegericht beheren De Omgevingsvisie Haarlem 2045 is het overkoepelende beleid waarop het huidige beleid rondom het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen aansluit. De afgelopen jaren heeft de gemeente de omgevingsvisie verder vertaald naar beleid op verschillende terreinen, zoals het mobiliteitsbeleid (2021) en het groenbeleid (2022). Hierop aansluitend, is het Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031 opgesteld en vastgesteld.

Dit plan maakt de verbinding tussen de omgevingsvisie/beleidsplannen en de uitvoeringsprogramma’s voor beheer- en onderhoud van kapitaalgoederen binnen verschillende domeinen. In 2024 moeten alle beheer- en onderhoudsplannen zijn geactualiseerd. Zoals eerder beschreven wilde de gemeente Haarlem in het geval van onderhouds- en herinrichtingswerkzaamheden het moment en het werk aangrijpen om tegelijkertijd aanvullende wensen en behoeften van inwoners en gebruikers mee te nemen. In het strategisch beheerplan voor de openbare ruimte voor de periode 2022 t/m 2031 is dit ambitieniveau verder verhoogd. De gemeente wil, in het geval onderhouds- en herinrichtingswerkzaamheden nodig zijn, zoveel als mogelijk opgaven voor een bepaald gebied, wijk of buurt realiseren. De gemeente Haarlem noemt dit opgavegericht beheren. Onder opgavegericht beheren wordt verstaan dat in het geval van groot onderhoud en vervangingen ook tegelijkertijd andere maatschappelijke opgaven worden meegenomen. Deze laatste volgen uit zes strategische keuzes die de gemeente Haarlem in haar omgevingsvisie heeft gemaakt: 1 Mengen en verdichten: de komende jaren worden er in Haarlem extra woningen gebouwd en dit heeft invloed op de beschikbare openbare ruimte. Er zal gemiddeld minder openbare ruimte

Pagina 33

2

3

4

5

6

per inwoner beschikbaar zijn maar de beschikbare openbare ruimte zal wel intensiever en multifunctioneler worden gebruikt. Buurtgericht ontwikkelen: door verschillende grote veranderingen (zoals globalisering, vergrijzing en digitalisering) wil Haarlem stimuleren dat mensen elkaar blijven ontmoeten, dit om het sociale weefsel van Haarlem te versterken. Haarlem wil hiertoe de verbinding tussen stadsdelen verbeteren, door bijvoorbeeld barrières tussen stadsdelen voor fiets- en wandelroutes weg te nemen, aangename groene ontmoetingsplekken te realiseren en speelverleidingen aan te brengen; Vergroenen en vernattten: Haarlem wil in 2050 klimaatbestendig zijn en de openbare ruimte moet hiertoe bijdragen met het beperken van wateroverlast en -tekort. Ingrepen in de openbare ruimte wil Haarlem benutten om de bergingscapaciteit van water te vergroten. Dit door bijvoorbeeld het rioolstelsel en de drainage te verbeteren, door waterdoorlatende parkeerplekken, waterbergende en afvoerende straten en wadi’s (zie onderstaand kader) te maken. Bevorderen gezonde leefomgeving: de gemeente wil de stad gezonder maken. De openbare ruimte moet hiertoe een bijdrage leveren door meer biodiversiteit en groen. De gemeente wil ecologische hotspots en groengebieden meer met elkaar verbinden.

Typen beplanting en bomen moeten zijn gericht op klimaatverandering en de gemeente wil meer natuurvriendelijke oevers aanleggen. Ruimte voor energietransitie: duurzame energie en warmtewinning kosten ruimte, zowel bovenals ondergronds. De gemeente wil de ruimteclaims voor verschillende opgaven op elkaar afstemmen. Zo moet de distributieruimte voor uitbreiding van het elektriciteitsnetwerk en opslag van elektriciteit en het warmtenet integraal worden meegenomen in het ontwerp van de openbare ruimte en worden gecombineerd met andere ruimteclaims; Mobiliteitstransitie: de gemeente Haarlem wil dat in 2030 90% van de verplaatsingen korter dan 2,5 km te voet of met de fiets plaatsvindt en dat 60% van de regionale verplaatsingen via het OV of met de e-bike wordt gedaan. Dus zoveel als mogelijk te voet, met de fiets of het OV, en het gebruik van (elektrische) auto’s als het niet anders kan. Dit vereist een uitstekende kwaliteit van fiets- en voetpaden, voldoende en goede fietsparkeervoorzieningen, het parkeren van auto’s te centreren in parkeergarages en het terugbrengen van de snelheidslimiet van 50 naar 30 km/uur binnen de stad. Op het moment van een weg- of rioolvervanging zal bijna nooit meer dezelfde weg terugkomen.

WADI’S Een wadi is een groene greppel in het stedelijk gebied. Het is een afkorting van Water Afvoer Drainage en Infiltratie. Een wadi bergt regenwater en zuivert het, waarna het water infiltreert in de ondergrond. Zo helpt de wadi tegen wateroverlast en droogte. De wadi heeft verschillende functies in het stedelijk gebied en je vindt hem in vele vormen. Vaak zit er infrastructuur onder om het water te bergen en af te voeren, zoals infiltratiekratten, granulaatkorrels en drainbuizen.

Het beheer en onderhoud van openbare ruimte ontwikkelt zich met de zes hiervoor genoemde strategische keuzes. Van een voornamelijk technische aangelegenheid naar een werkveld, waar steeds meer aandacht is voor de aansluiting op allerlei andere maatschappelijke opgaven van de gemeente, zoals klimaatadaptatie, energietransitie, de beleving van de openbare ruimte door inwoners en de betrokkenheid van de gebruikers van de openbare ruimte. Het sturen op de gewenste beeld- en technische kwaliteit zijn nog steeds centrale sturingsprincipes. Daar worden echter ook andere invalshoeken aan toegevoegd. In het strategisch beheerplan worden vier kwaliteiten als uitgangspunt genomen voor de sturing: Technische kwaliteit, Beeldkwaliteit, Functionele kwaliteit en Belevingskwaliteit. We lichten deze hieronder verder toe.

Pagina 34

TECHNISCHE- EN BEELDKWALITEIT Per beheerdomein stuurt Haarlem naast beeldkwaliteit ook op de technische kwaliteit, dit aan de hand van technische inspecties van objecten. Bijvoorbeeld door een boring op een asfaltweg om zicht te krijgen op de kwaliteit van de fundering en levensvatbaarheid van de weg. Technische inspecties vinden periodiek plaats aan de hand van landelijke NEN-normen of andere gangbare technische normeringen. Ingrepen voor groot onderhoud en vervanging worden gepland op basis van de resultaten uit technische inspecties: > Wanneer uit technische inspecties blijkt dat het object moet worden vervangen, dan wordt deze vervanging ingepland binnen de meerjarenprogrammering. Hierbij houdt de gemeente rekening met het bereikbaar houden van de stad, met grootschalige herinrichtingsplannen en met de beschikbare financiële middelen; > Wanneer groot onderhoud of vervanging niet binnen de meerjarenprogrammering past (0-5 jaar vooruit), spreekt de gemeente van achterstallig onderhoud. Dit kan bijvoorbeeld voorkomen als de onderhoudsvoorraad op basis van de technische inspecties te groot is om binnen vijf jaar weg te werken.

Zoals eerder genoemd gebruiken veel Nederlandse beheerders van openbare ruimten beeldkwaliteitsnormen om ambitieniveaus te formuleren en beeldbestekken voor onderhoud van de openbare ruimte in de markt te zetten, zie het eerder gepresenteerde kader. Voor de sturing op beeldkwaliteit gaat de gemeente ervan uit dat tenminste 90% van de openbare ruimte moet voldoen aan het vastgestelde niveau. Op basis van de vastgestelde ambitieniveaus geeft de gemeente opdracht aan haar contractpartners om de kwaliteit buiten op straat op het gewenste niveau te realiseren. Hoe hoger het niveau, hoe hoger de beheerinspanning en de kosten zullen zijn om de kwaliteit te halen. Daarbij wordt opgemerkt dat dit niet in alle gevallen betekent dat de kosten over de gehele levenscyclus hoger zullen zijn. Het kan bijvoorbeeld goedkoper zijn om het kapitaalgoed lange tijd op een hoger niveau te beheren, dan het tussentijds of voortijdig te moeten vervangen.14 Het ambitieniveau voor de openbare ruimte in de gemeente Haarlem is verdeeld in functiegebieden. Per beheerdomein (verhardingen, groenvoorzieningen et cetera) en functie (binnenstad, winkelcentra et cetera) is een niveau voor de beeldkwaliteit vastgesteld. Zie het onderstaande schema voor de vastgestelde ambitieniveaus.

Openbare verlichting

Oevers en water

Kunstwerken

Speelvoorzieningen

Straatmeubilair

Verkeerregeltechniek en bewegwijzering, bebording

B B B B B

A A B A B

A A B B B

B B B B B

B B B B B

B B B B B

A A B A B

B B B B B

A A A A B

B B C

B B C

B B C

B B B

B B B

B B B

B B C

B B B

B B C

Reiniging

Groenvoorzieningen

Binnenstad Knooppunten en winkelcentra Hoofdinfrastructuur Monumentale panden Overige parken en groengebieden Woonwijken Bedrijventerreinen Buitengebied

Schoon

Verhardingen gesloten

Heel en veilig

Tabel Deel II 5.1: Ambities openbare ruimte Haarlem op basis van beeldkwaliteit: per beheerdomein en functie van de openbare ruimte.

14 Bron: Ambtelijke verificatie van bevindingen

Pagina 35

DE FUNCTIONELE KWALITEIT Het beheer en onderhoud wordt binnen de gemeente Haarlem niet alleen gestuurd vanuit de gewenste technische- of beeldkwaliteit. De gemeente stelt maatschappelijke opgaven van een gebied centraal, die vervolgens moeten worden vertaald naar de inrichting en het functioneren van de openbare ruimte in dat gebied. Dat is een ambitie van de gemeente Haarlem en ligt ook in lijn met de invoering van de nieuwe Omgevingswet. Het gaat dan bijvoorbeeld onder andere over opgaven op het terrein van mobiliteit, verkeersveiligheid, sociale veiligheid, kwaliteit van de leefomgeving en welzijn, het voorkomen van wateroverlast en droogte, energietransitie, de toegankelijkheid voor mindervaliden et cetera. De gemeente Haarlem wil dat zoveel als mogelijk maatschappelijke opgaven worden meegenomen bij groot onderhoud, vervanging en nieuwe inrichtingen.15 Deze kwaliteitseisen moeten in aanvullende plannen nog nader worden geconcretiseerd. De gemeente wil in de verschillende domeinbeheerplannen de functionele kwaliteiten verder concretiseren, om deze mee te kunnen nemen in de afwegingen die worden gemaakt in de meerjarenprogrammering. Voor een aantal onderhoudsdomeinen zijn al functionele kwaliteiten opgesteld.

Zo zijn er afspraken gemaakt om het groen en de ecologie te stimuleren door te sturen op het vergroten van het groenoppervlak van de gemeente, ten faveure van verharding, het aantal bomen in beheer van de gemeente te verhogen en het aantal groenstroken waar ecologisch wordt beheerd uit te breiden in hectaren. Ook zijn er voor verschillende parken beheerplannen opgesteld, waarbij het beheer zich richt op het behalen van een functioneel eindbeeld in plaats van een beeldkwaliteit. Dit vraagt tevens om samenwerking met partners uit de lokale samenleving. Denk bijvoorbeeld aan opgaven rondom klimaatadaptatie, waarbij de inzet van particulieren ook gewenst is. Het weghalen van tegels uit particuliere tuinen levert hierbij een bijdrage aan. Dit proces van publiek-private samenwerking is binnen de gemeente Haarlem in ontwikkeling. DE BELEVINGSKWALITEIT Alles kan prima qua technische, functionele en beeldkwaliteit op orde zijn, maar de gemeente Haarlem is zich ervan bewust dat de beleving van inwoners van de openbare ruimte ook een rol speelt. Beleving gaat volgens de gemeente een stap verder dan tevredenheid.16 Het gaat bijvoorbeeld ook over het gevoel van veiligheid dat inwoners ervaren en de mate waarin ze invloed hebben op de inrichting van hun stad. De gemeente ziet verschillende manieren om de beleving van de openbare ruimte te verbeteren.

Het is behalve onderhoud en vervanging (het verbeteren van de openbare ruimte), een combinatie aan beheermaatregelen op het gebied van communicatie en dienstverlening (zichtbare schoonmaakacties, correcte afhandeling van meldingen), participatie (actief bijdragen aan bewonersinitiatieven, betrokkenheid inwoners vergroten via groenadoptie of door mee te denken over herinrichtingsprojecten), en toewerken naar een meer gezonde en inclusieve openbare ruimte. Om zicht te krijgen op de beleving van inwoners wordt jaarlijks via de inwonerspeiling (het Omnibusonderzoek) in kaart gebracht wat Haarlemmers van hun stad en buurt vinden. Dat levert informatie op over de beleving en mening van Haarlemmers over de fysieke leefomgeving. Het streven van de gemeente is dat 50% van de inwoners tevreden is over het onderhoud van de openbare ruimte in hun wijk en dat de inwoners de kwaliteit beoordelen met een 7 in 2025. FINANCIEEL In het ‘Strategisch beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031’ stelt de gemeente dat de doorontwikkeling naar ‘opgavegericht beheer’ een andere kijk vraagt op de budgettering en kosten van beheer en onderhoud. Hiertoe zijn verkenningen uitgevoerd die volgens de gemeente laten zien dat

15 Bronnen: Interviews en Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031 16 Bron: Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031

Pagina 36

de kosten zullen stijgen. Als redenen geeft de gemeente dat de eerder genoemde zes maatschappelijke opgaven de materiële kosten doen laten stijgen met 9% en de projectkosten hoger zullen worden omdat er meer tijd nodig is voor ontwerp, voorbereiding, overleg en meer aandacht voor participatie met inwoners en stakeholders. In totaal berekent de gemeente een extra verhoging van de jaarlijkse kosten vanwege opgavegericht beheer van € 8,7 mln.17 Wij merken hierbij op dat de geschatte verhoging van de jaarlijkse kosten, als gevolg van opgavegericht beheer, in tegenspraak is met dat wat de gemeente Haarlem wil bewerkstelligen met opgavegericht beheer. In de samenvatting van het ‘Strategisch beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031’ wordt namelijk aangegeven dat opgavegericht beheer zal moeten leiden tot lagere kosten, zie het onderstaande kader. Goedkopere projecten door opgavegericht beheer18 ‘Met integraal werken worden meerdere opgaven tegelijkertijd gerealiseerd. Hierdoor kunnen projecten goedkoper uitpakken en ervaren inwoners minder hinder, omdat werkzaamheden in één keer worden uitgevoerd. Want het is efficiënter om samen te werken dan elk afzonderlijk aan het werk te gaan. Uiteindelijk gaat het om het realiseren van ambities en tegelijkertijd het goed bewaken van budgetten, deze doelmatig inzetten om kapitaalvernietiging te voorkomen.

Iedere investering die we nu verkeerd doen, is een desinvestering op de lange termijn.’ Bij de Kadernota 2012 is besloten een financiële reserve voor beheer en onderhoud openbare ruimte in te stellen. Het doel is het opvangen van calamiteiten die samenhangen met groot onderhoud gedurende een jaar, incidenteel groot onderhoud en budgetoverheveling bij jaargrensoverstijgende vertragingen in groot onderhoud. 19

5.2 De ontwikkeling van het beleid beheer en onderhoud gemeentelijk vastgoed Raadsnota Onderhoud vastgoed -2012 De gemeente Haarlem bezit in 2012 meer dan 400 gebouwen. De onderhoudsdoelen en -strategie van het gemeentelijk vastgoed is vastgelegd in de raadsnota Onderhoud vastgoed (2012/471809) die door de raad is vastgesteld. Voor de ontwikkeling van deze nota is de onderhoudsbehoefte van alle objecten in de vastgoedportefeuille in beeld gebracht. Er was behoefte aan een nieuwe nota omdat voorheen de gemeente werkte met taakstellende budgetten die ontoereikend bleken om al het onderhoud uit te kunnen voeren. Er ontstond dan ook achterstallig onderhoud. Met vaststelling van de nota is besloten om te sturen op kwaliteitsniveaus met daarbij passende onderhoudsbudgetten. Hieruit vloeiden vier belangrijke doelstellingen voort: 1 Het onderhoudstreefniveau is vastgesteld op conditiescore 3. Dat betekent sober en doelmatig, zie het hieronder volgende kader; 2 Het onderhoudsniveau wordt vastgesteld aan de hand van een landelijke norm: NEN 2767. Dit is een norm voor het objectiveren van de staat van onderhoud van een gebouw; 3 Voor alle objecten bestaan actuele meerjarenonderhoudsplanningen (MJOP’s). De MJOP’s vertalen gewenste onderhoudsniveau ’s naar onderhoudsactiviteiten en benodigde financiële middelen. 4 Kostprijsdekkende exploitatie van het maatschappelijk vastgoed.

17 Bron: Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031, blz. 57, figuur 6-3 18 Bron: Strategisch Beheerplan Openbare Ruimte 2022-2031, Samenvatting, blz. 2 19 Nota Reserves en Voorzieningen 2021-2025

Pagina 37

Om de bovenstaande doelen te realiseren is incidenteel € 293.000,- nodig, wat ook door de raad beschikbaar is gesteld en gefinancierd uit de financiële reserve Vastgoed. Het grootste deel van deze incidentele middelen was nodig om conditie-metingen conform de NEN 2767 uit te voeren en MJOP’s te uniformeren. De verschillende MJOP’s waren namelijk niet eenduidig opgesteld, waardoor het niet mogelijk was deze simpelweg op te tellen om het jaarlijks structureel benodigde onderhoudsbudget betrouwbaar in te schatten. Na de conditiemetingen en uniformering van de MJOP’s is de gemeente wel in staat om dat te kunnen doen. Tevens zouden de op te stellen MJOP’s scherper zicht moeten gaan leveren op de omvang van het achterstallig onderhoud. Zespuntsschaal kwaliteitsniveau conform de NEN 2767-systematiek De NEN 2767 is een in Nederland gangbare standaard om het onderhoudsniveau van een gebouw op een objectieve wijze te kunnen vaststellen. Het bevat zes zogeheten conditiescores voor een gebouw. 1 2 3 4

5

6

Nieuwbouw: geen of zeer beperkte veroudering; Goed: beginnende veroudering en materiaalaantasting komt incidenteel voor; Redelijk: het verouderingsproces is plaatselijk op gang gekomen. Er zijn incidentele gebreken maar technisch voldoet het gebouwdeel nog; Matig: het verouderingsproces heeft het bouw- of installatiedeel regelmatig in zijn greep. Gebreken komen regelmatig voor en veroorzaken af en toe storingen doordat het bouwdeel technisch niet voldoet; Slecht: het verouderingsproces is onomkeerbaar geworden. De gebreken komen zo vaak voor dat vervangen goedkoper is dan repareren. De functionaliteit van het bouwdeel komt regelmatig in gevaar. Slopershoogte: het maximale gebrekenbeeld. Het bouwdeel is zeer slecht en er treden voortdurend storingen op.

Vastgoednota -2018 De gemeente Haarlem bezit in 2018 380 gebouwen. De raad heeft op 24 januari 2018 de Vastgoednota Haarlem vastgesteld. Het is een herijking van het beleidskader voor het beheer en onderhoud van vastgoed zoals dat eerder in 2012 met de Raadsnota Onderhoud vastgoed was vastgesteld. De ambities en doelen ten aanzien van het onderhoudstreefniveau en het werken met de landelijk norm NEN 2767 veranderen niet. In de Vastgoednota 2018 zijn de integrale beleidskaders vastgesteld over hoe gemeente Haarlem sturing geeft aan haar vastgoedportefeuille (spelregels, exploitatierichtlijnen, onderhoudsniveau, huurbeleid et cetera). De nota van 2018 is gericht op verdere verbetering en het professionaliseren van het beheer en onderhoud. Dit omdat nog steeds een aantal hardnekkige problemen spelen: ‘De vastgoednota dient bij te dragen aan het verkrijgen van een situatie waarin de afdeling Vastgoed meer in control is en namens het college en de raad adequaat vastgoed-management uitvoert’.20 In het volgende hoofdstuk Uitvoering en Resultaten gaan we verder in op de verbeterpunten die de gemeente voor zich ziet. De onderwerpen waarop de gemeente verbetering en doorontwikkeling wil zien zijn: 1 Financiën: er is nog onvoldoende transparantie ten aanzien van de kosten van het vastgoed.

Goed en gedetailleerd zicht op de kosten is nodig om het maatschappelijk vastgoed kostprijsdekkend te kunnen exploiteren. Dit laatste was in 2012 als belangrijke randvoorwaarde vastgesteld. 2 Beheer en Onderhoud: > Er is nog sprake van achterstallig onderhoud dat moet worden weggewerkt en de vastgoedportefeuille moet worden verduurzaamd. Er is nog achterstallig onderhoud omdat

20 Bron: Vastgoednota Haarlem, januari 2018

Pagina 38

3

in de praktijk is gebleken dat het beschikbare budget voldoende is voor het strategische deel van de vastgoedportefeuille dat op conditieniveau 3 moet worden gehouden. Het is echter niet voldoende om het niet strategisch deel op voldoende kwaliteitsniveau te houden, want bij verkoop blijkt het achterstallig onderhoud dusdanig groot dat dit een negatief effect heeft op de verkoopprijs. > De gemeente wil meer sturen op de tevredenheid van gebruikers van het vastgoed, naast het sturen op de technische conditie. > De meerjarenonderhoudsplannen (MJOP’s) worden geactualiseerd en moeten mogelijkheden voor verduurzaming bevatten, zogeheten duurzame meerjarenonderhoudsplannen (DMJOP’s). Om dit te realiseren heeft de raad ingestemd met het verzoek om voor de jaren 2017 en 2018 een bedrag van € 850.000,- beschikbaar te stellen en dit te financieren uit de reserve Vastgoed. > Het technisch en dagelijks beheer van delen van de vastgoedportefeuille is uitbesteed aan externe partijen. Dat vraagt van de gemeente een regisserende in plaats van een uitvoerende rol. De gemeente wil deze rol verder versterken en verbeteren en de regie verder verbreden door niet alleen te sturen op te bereiken resultaten, maar ook op werkprocessen die externe partijen na moeten komen.

Strategische portefeuillesturing: met een raadsvoorstel Strategisch Vastgoed uit 2012 is eerder een afwegingskader vastgesteld waarmee kan worden besloten of een pand strategisch of niet strategisch is. Daarmee is echter nog niet bepaald wat dan het toekomstperspectief is van een pand. Het college wil dan ook een volledig portefeuilleplan ontwikkelen met een duidelijk toekomstperspectief per pand, waarbij verkoop een van de mogelijke perspectieven is. In 2019 presenteerde het college voor het eerst het strategische portefeuilleplan.21 In dit plan wordt toegelicht op welke wijze de gemeentelijke vastgoedportefeuille bijdraagt aan de strategische beleidsdoelstellingen van de gemeente. In samenspraak met de betrokken beleidsafdelingen is per pand een toekomstvisie bepaald. Dit heeft geleid tot een nieuw overzicht strategisch vastgoed (te behouden) en een overzicht van panden die niet strategisch (afstootbaar) zijn. Met dit portefeuilleplan geeft het college van B&W invulling aan de motie Zicht op Maatschappelijk Vastgoed (2016/525817) en uitwerking aan de Vastgoednota Haarlem (2018/49829).

Afwegingskader: wanneer is een pand strategisch of niet strategisch22 Om deze afweging te kunnen maken beschikt de gemeente over een set van kernvragen: > Levert het pand een bijdrage aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen? > Is er geen alternatief instrument beschikbaar? > Is het pand essentieel voor de portefeuillestrategie? > Is financieel verantwoorde exploitatie van het pand mogelijk? > Is het exploitatietekort van het pand acceptabel? Een pand is strategisch als de bovenstaande vragen met ja worden beantwoord.

Toegankelijkheid gemeentelijk vastgoed -201823 De opgave om gemeentelijk vastgoed beter toegankelijk te maken voor mensen met een lichamelijke beperking is aangewakkerd door aangenomen moties van de raad over dit onderwerp. Deze moties kwamen voort uit het in 2016 geratificeerde Verdrag van de Verenigde Naties over de rechten van mensen met een beperking. Om uitvoering te geven aan de moties zijn voor 82

21 Bron: Portefeuilleplan Gemeente Haarlem, 1 oktober 2019 22 Bron: Vastgoednota Haarlem, januari 2018 23 Bron: Stand van zaken project toegankelijkheid gemeentelijk vastgoed, 2022/1443150

Pagina 39

gemeentelijke panden inspecties uitgevoerd en voor elk pand zijn aanbevelingen voor te nemen maatregelen gedaan. Vanuit een projectbudget zijn eerste panden aangepakt. Vanaf 2020 is voor een periode van vijf jaar een jaarlijks budget van € 750.000,- toegekend vanuit de Reserve Vastgoed om de panden die in eigendom zijn en blijven toegankelijker te maken met als uitgangspunt het niveau maximaal volgens het Nederlandse Keurmerk voor Toegankelijkheid. Het doel is dit om binnen een periode van vijf jaar (2020-2024) te realiseren met als prioritering: (1) stembureaus, (2) strategisch vastgoed en (3) niet strategisch vastgoed. In totaal is hier een investering van € 3,75 mln. mee gemoeid. De gemeente volgt het principe werk met werk te maken voor het toegankelijk maken van de panden. Dat betekent dat op het moment van groot onderhoud of verbouwingen de gemeente passende maatregelen neemt om gebouwen toegankelijker te maken. Verduurzaming gemeentelijk vastgoed - 202124 De landelijke ambitie vanuit het Klimaatakkoord is CO₂-arm maatschappelijk vastgoed in 2050, 49% CO₂-reductie in 2030 en het einddoel 95% CO₂-reductie in 2050.. De Haarlemse Routekaart Duurzaamheid laat zien wat het klimaatdoel is, hoe snel het doel gerealiseerd moet zijn en welke projecten uitgevoerd moeten worden om dat doel te halen. Onderdeel van deze routekaart is het verduurzamen van het gemeentelijk vastgoed.

De opgave die dit met zich meebrengt is dat al het strategische vastgoed in de gemeentelijke vastgoedportefeuille in 2030 maximaal verduurzaamd moet zijn. De totale kosten van de maximale verduurzaming waren geraamd op € 53 mln. (BBV 2020/932513, prijspeil 2019), en zijn inmiddels geraamd op € 60 mln. (prijspeil 2023). Met deze investering wordt een geraamde jaarlijkse CO₂-besparing van 4.750 ton gehaald, wat neerkomt op een besparing van 49% ten opzichte van de uitstoot van deze objecten in 2018. De € 53 mln. is gebaseerd op een strategische vastgoedportefeuille van 160 objecten, conform het strategisch portefeuilleplan uit 2019. De raad heeft in 2021 besloten te starten met een investering van € 9 mln. voor verduurzaming van 79 objecten. Dit met oog op een reductie van de CO₂-uitstoot van 17% ten opzichte van 2018 en een verwachting van € 0,6 mln. energiebesparing per jaar. Extra maatregelen en middelen zullen dus nog nodig zijn om de uiteindelijke doelen ten aanzien van de CO₂-reductie te realiseren. De objecten zijn geselecteerd omdat daar de verhouding tussen investering en besparing in CO₂-uitstoot het meest gunstig is én op basis van de wettelijke verplichting dat per 1 januari 2023 alle kantoorpanden moeten voldoen aan het energielabel C.

De benodigde financiële middelen worden niet gefinancierd uit het zogeheten Revolverende Fonds Energiebesparing, maar de hiermee te realiseren toekomstige besparingen op energiekosten worden wel aan dat fonds toegevoegd. De benodigde € 9 mln. zit in het investeringsplan en wordt als een Reserve Energiebesparing opgenomen in de gemeentelijke begroting. De strategie om te kiezen voor maatregelen in die panden waarbij de meeste CO₂-reductie valt te behalen per geïnvesteerde euro, bestaat vooral uit maatregelen met een korte terugverdientijd en niet uit het volledig verduurzamen van een object.25 Inmiddels is in de commissie Ontwikkeling van 5 oktober 2023 het raadsstuk 'versnellingsprogramma verduurzaming gemeentelijk vastgoed' vastgesteld. Daarin is o.a. vastgesteld om vanaf de tweede tranche de panden direct maximaal te verduurzaming i.p.v. kosten efficiënt via losse maatregelen.26

24 Bron: Raadstuk Verduurzaming gemeentelijk vastgoed (2021/570677) 25 Bron: Bijlage 1 Stand van zaken verduurzaming gemeentelijk vastgoed, 2021/570677 26 Bron: Ambtelijke verificatie van bevindingen

Pagina 40

Financieel De gemeente Haarlem gaat uit van een kostendekkende huurprijs. Dat betekent dat er over een periode van 30 jaar een evenwicht zou moeten zijn tussen de te verwachten kosten aan een object en de huurinkomsten om deze kosten te dekken. Verder is er een financiële bestemmingsreserve Vastgoed voor beheer en onderhoud. Het doel van de Reserve Vastgoed is onder andere het dekken van tekorten op de exploitatie van onderhoud aan vastgoed. Daarnaast is er een financiële voorziening voor achterstallig onderhoud.27 Deze is echter niet gevuld omdat er geen achterstallig onderhoud is. Er moet gebruik gemaakt worden van de Reserve Vastgoed want de structurele onderhoudsmiddelen in de begroting zijn niet toereikend om het jaarlijkse onderhoud uit te kunnen voeren.28 Dat kan t/m 2027, tot dan zijn de reserves in ieder geval nog toereikend.29 Vastgoed x € 1 mln.

Primaire begroting

Realisatie Primaire begroting

Realisatie Primaire Realisatie Ontwikkeling begroting onderhoudsvoorraad

Bronnen: jaarstukken 2020 t/m 2022 en programmabegroting 2023-2027 paragraaf 3.3 Onderhoud kapitaalgoederen 2020

2020

2021

2021

2022

2022

2023

2024

2025

2026

Vastgoed en sport accomodaties 7.970 13.733 10.557 9.524 16.190 13.106 14.020 7.140 7.644 7.640 Tabel Deel II 5.2: begroting en benutting financiële middelen onderhoud vastgoed in de periode 2020-2026.

Noot tabel 5.2: In de jaren 2022 t/m 2023 zijn in de jaarstukken investeringen en exploitatiebedragen bij elkaar opgeteld. Dis is inmiddels verbeterd.30 Uitbesteding onderhoud SRO is het sportbedrijf van de gemeente Haarlem. Buitensportcomplexen, gemeentelijke zwembaden en de gemeentelijke gymzalen en sporthallen zijn in beheer bij SRO. In 2021 heeft het college besloten dat SRO gecontracteerd wordt om in de komende jaren het tactische en operationele beheer van al het gemeentelijke vastgoed uit te voeren.31 De contracten van de afdeling Vastgoed liepen af op 31 december 2021 en SRO nam deze werkzaamheden vervolgens over per 1 januari 2022. SRO stelt zelf per pand een meerjarig onderhoudsplan op. De werkzaamheden voor SRO worden uitbesteed op basis van een jaarlijkse vergoeding, gebaseerd op conform NEN 2767 opgestelde meerjaren onderhoudsplanningen (MJOP’s). De sturing op SRO gebeurt op basis van vooraf vast te stellen KPI’s zoals huurderstevredenheid, een minimale conditie op basis van NEN 2767, het niet mogen voorkomen van ernstige gebreken en een afhandeltijd voor storingen. Voor de vier cultuurpodia (het Patronaat, de Philharmonie, de Schouwburg en de Toneelschuur) geldt een aparte regeling, deze is vastgelegd in de nota Overdracht eigenaren-onderhoud Cultuurpodia, 2012/371423.

Zij ontvangen vanuit de cultuurportefeuille een vergoeding voor het eigenarenonderhoud en regelen dat zelf. Voor calamiteiten kunnen zij een financieel beroep doen op de gemeente.

27 Nota Reserves en Voorzieningen 2021-2025 28 Bron: Memo “ontwikkelingen Reserve Vastgoed”(2023/1199953) 29 Bron: Programmabegroting 2023-2027 30 Bron: Ambtelijke verificatie van bevindingen 31 Bron: Collegebesluit, Uitbesteden onderhoud vastgoed SRO, 2021

Pagina 41

5.3 Het beleid voor het riool en klimaatadaptatie Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan 2018 -2023 Het rioleringsplan van de gemeente beschrijft het beleid voor drie gemeentelijke zorgtaken: afvalwater, hemelwater en grondwater. Het Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan is een wettelijk verplicht instrument voor gemeenten, waarin doelen moeten worden vastgesteld en de kosten moeten worden gedekt met een kostendekkende rioolheffing. Voor goede afvoer van het afvalwater wordt in Haarlem jaarlijks gemiddeld 4 km ‘vrijvervalriool’ vervangen of gerenoveerd. Dat is het deel van het rioolstelsel dat er zorg voor draagt dat water door zwaartekracht naar het laagste punt stroomt. Vanuit dat laagste punt wordt het overgenomen door het zogeheten stelsel van ‘diepriool’. Het afvalwater wordt dan met pompen door rioolbuizen naar de rioolwaterzuivering getransporteerd. In Haarlem wordt in de periode 2018-2028 ongeveer 21 km diepriool gerenoveerd. Haarlem wil voorloper zijn als het gaat om de stad weerbaar te maken tegen klimaatverandering. Daarom gaat het Verbreed Gemeentelijke Rioleringsplan voor de periode 2018-2023 in het bijzonder in op de opgaven rondom klimaatadaptatie. Dat richt zich op de taakvelden hemelwater en grondwater. > De gemeente wil het riool enkel bestemmen voor afvalwater en daartoe het hemelwater afkoppelen van het riool en verwerken op de plek waar het valt.

Bij het afkoppelen wil de gemeente de aankomende 30 jaar 184 km bestaand gemengd riool vervangen door een gescheiden stelsel. Dat extra stelsel bestaat bijvoorbeeld uit waterdoorlatende verhardingen, lokale waterbergingen (dat ook helpt bij watertekorten) en systemen die bij teveel aan water het hemelwater afvoeren naar open water. Hiertoe zal de openbare ruimte anders ingericht moeten worden. > De gemeente wil het drainagestelsel met 80 km uitbreiden over een periode van 30 jaar om wateroverlastgebieden voldoende te ontwateren. > Stimuleren dat inwoners ook zelf maatregelen nemen. De benodigde financiële middelen van al deze maatregelen worden gedekt uit de kostendekkende rioolheffing en daaraan gekoppelde reserves. Financieel De jaarlijkse structurele kosten voor rioolzorg bestaan uit kapitaallasten en de kosten voor het dagelijks beheer. Deze kosten worden gedekt met een rioolheffing. Voor de planperiode 2018-2023 is dit als volgt ingeschat, zie onderstaande tabel.32 Verder is er een financiële bestemmingsreserve voor Waterbergingen ingesteld om bij toename van verhardingen extra waterbergingen te kunnen realiseren. Er is een financiële voorziening gerealiseerd voor een gelijkmatige lastenpatroon voor inwoners (tariefegalisatie riolering). Jaar

Kosten rioolzorg (inclusief BTW)

2018 2019 2020 2021

€ 12.600.000,€ 13.000.000,€ 13.300.000,€ 13.600.000,-

Kostenverhoging t.o.v. het voorgaande jaar 3,2% 2,3% 2,3%

Tarief rioolheffing (per eenheid) € 152 € 158 € 160 € 163

32 Bron: Verbreed Gemeentelijk Rioleringsplan Haarlem, Planperiode 2018-2023

Tariefsverhoging t.o.v. het voorgaande jaar 3,9% 1,3% 1,9%

Pagina 42

Jaar

Kosten rioolzorg (inclusief BTW)

2022 2023

€ 14.000.000,€ 14.300.000,-

Kostenverhoging t.o.v. het voorgaande jaar 2,9% 2,1%

Tarief rioolheffing (per eenheid) € 166 € 168

Tariefsverhoging t.o.v. het voorgaande jaar 1,8% 1,2%

Tabel deel II 5.3 ontwikkeling kostendekkende rioolheffing

Strategisch plan klimaatadaptatie De gemeenteraad heeft in 2016 besloten dat in 2050 de gemeente Haarlem klimaatbestendig moet zijn, dat ook een landelijke doelstelling is zoals vastgelegd in het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie. In 2022 is dit doel verder uitgewerkt in een strategie dat is beschreven in het Strategisch Plan Klimaatadaptatie. Dit plan is besproken met de raad. Om te komen tot een strategisch plan zijn allerlei zaken in een vooronderzoek onderzocht. Er is onderzocht wat de schade in de periode t/m 2050 zou zijn als Haarlem geen maatregelen neemt. De schade werd geraamd op een bedrag van in totaal € 210 mln. tot € 750 mln., waarbij geen rekening is gehouden met extra ambtelijke capaciteit. Om Haarlem wel klimaatbestendig te maken is in totaal t/m 2050 circa € 225 mln. nodig, dat is ongeveer € 7,8 mln. per jaar, waarvan € 6,5 mln. voor rekening van de gemeente (in totaal voor de gemeente € 190 mln.). Om de schade in te kunnen schatten en de strategie te kunnen bepalen is gebruik gemaakt van kennis en inzichten zoals ontwikkeld binnen de Metropoolregio Amsterdam (MRA): het basisveiligheidsniveau voor klimaatbestendige nieuwbouw dat binnen de MRA is opgesteld en een klimaatstresstest. In MRA-verband is een intentieovereenkomst gesloten voor klimaatbestendige nieuwbouw. Het bestaat uit afspraken over hoe klimaatadaptieve maatregelen worden meegenomen bij nieuwbouw.

Hierbij is een ondergrens afgesproken, namelijk het basisveiligheidsniveau. In principe is dit het ambitieniveau van Haarlem voor nieuwbouw en de openbare ruimte, zie het onderstaande kader. KLIMAATADAPTATIE: HET BASISVEILIGHEIDSNIVEAU 1 Hevige neerslag (een keer in de 100 jaar 70 mm/uur) zorgt niet voor schade in en aan gebouwen, infrastructuur en voorzieningen. Bij zeer hevige neerslag (een keer in de 250 jaar 90 mm/uur) blijven vitale en kwetsbare infrastructuur en voorzieningen functioneren en bereikbaar. 2 Bij langdurige droogte (een keer per tien jaar een maximaal neerslagtekort van 300 mm) wordt schade aan bebouwing, wegen, groen en vitale en kwetsbare functies voorkomen. 3 Tijdens hitte biedt de gebouwde omgeving een gezonde een aantrekkelijke leefomgeving. 4 Afhankelijk van de plaatselijke overstromingskans en optredende waterdiepte (te vinden in de klimaateffectatlas) wordt ingezet op het voorkomen van schade, het beperken van schade of het voorkomen van slachtoffers. Voor vitale en kwetsbare functies gelden aanvullende eisen.

Om het basisveiligheidsniveau te bereiken zet Haarlem in op allerlei maatregelen waarbij ook inwoners en bedrijven een bijdrage zullen moeten leveren: > Inwoners en bedrijven moeten het hemelwater op eigen terrein verwerken, de gemeente is aan zet voor de inzameling en verwerking van overtollig hemelwater; > Hittestress voorkomen door lichtere kleuren, meer schaduw en meer verdamping. Groene maatregelen hebben daarbij de voorkeur. Dat betekent voor inwoners en bedrijven een vergroening van hun eigen terrein; > Droogte wordt tegengegaan door het infiltreren van hemelwater: in de ondergrond en met het groen.

Pagina 43

De strategie om het basisveiligheidsniveau te realiseren bestaat uit drie pijlers: > Ten eerste kiest Haarlem voor een permanent proces. Er moeten tijdens het onderhoud voortdurende klimaatadaptieve maatregelen mee worden genomen; > Ten tweede kiest Haarlem voor een integrale aanpak en prioritering. Dat betekent dat bij ieder project klimaatadaptatie als opgave wordt meegenomen, naast en in samenhang met allerlei andere opgaven. Knelpunten worden daarbij versneld aangepakt. Dat zijn locaties die zeer kwetsbaar zijn en waar in de praktijk al schade is voorgekomen; > Ten derde kiest Haarlem voor een gebiedsgerichte aanpak. Per gebied kunnen andere keuzes worden gemaakt en wordt de kennis en ervaring van belanghebbenden in dat gebied benut. Denk aan wijkverenigingen, woningbouwcorporaties, natuurorganisaties et cetera. Er zijn vijf gebieden aangewezen waarbij ook binnen een gebied per buurt verschillende opgaven kunnen spelen, dat zijn gebied Noord (incl. Spaarndam), Centrum, Zuidwest, Oost en Schalkwijk.

Pagina 44

6

De uitvoering van het beheer en onderhoud In dit hoofdstuk worden de deelvragen 4 en 5 behandeld. In het voorgaande hoofdstuk is het beleid van de gemeente beschreven. Dit hoofdstuk richt zich op de praktijk: hoe werkt dat beleid door in de dagelijkse praktijk van de gemeente? Om daar licht op te laten schijnen hebben we, naast het bestuderen van stukken, gesprekken gevoerd. In dit hoofdstuk maken we ook gebruik van een aantal voorbeelden (casussen). Er is in de breedte bestudeerd wat de werkwijze is van de gemeente en of dat in lijn is met het beleid. De voorbeelden dienen ter illustratie van een bepaalde werkwijze. DE DEELVRAGEN 4 Op welke wijze worden beleidsplannen voor het beheer en onderhoud van kapitaalgoederen vertaald naar (meerjaren)beheer- en onderhoudsplannen en benodigde financiële middelen? > Hoe en door wie worden prioriteiten gesteld? > Hoe worden beeldkwaliteits- en conditiemetingen gepland en uitgevoerd en vertaald naar onderhoudsplannen? > Hoe worden onderhoud en herinrichtingen zoveel als mogelijk gecombineerd? > Hoe worden de doelen met betrekking tot verduurzaming van kapitaalgoederen vertaald naar beheer- en onderhoudsplannen en benodigde financiële middelen? 5 Hoe worden inwoners geïnformeerd en betrokken bij de planning en uitvoering van beheer en onderhoud? > Hoe wordt rekening gehouden met wensen en behoeften van inwoners en gebruikers?

6.1 Van beleid naar uitvoering 6.1.1 Het beheer en onderhoud van de openbare ruimte Meerjarige programmering In alle domeinen van beheer en onderhoud (objecten openbare ruimte, vastgoed en riolering) wordt het beleid (het strategisch beheerplan) van de gemeente vertaald naar een meerjarige programmering en meerjarige onderhoudsplannen (MJOP’s). De meerjarige programmering van onderhoud, en daaruit voortvloeiende meerjarige onderhoudsplannen, worden door het college vastgesteld. Het gaat hier immers om een uitwerking van het beleid naar de uitvoering, dat een bevoegdheid is van het college. In 2023 heeft het college de Meerjarenprogrammering beheer en onderhoud 2024-2033 vastgesteld.33 Het is een buurt- en opgavegericht programma, want er wordt nadrukkelijk als uitgangspunt genomen dat er bij onderhoudswerkzaamheden direct rekening moet worden gehouden met andere opgaven die spelen. Met de term opgavegericht beheer wordt gemarkeerd dat er verder wordt gekeken dan enkel de technische staat of beeldkwaliteit. Het gaat hierbij om de zes opgaven uit de omgevingsvisie waar het meerjarige onderhoud zoveel als mogelijk een bijdrage aan moet leveren, te weten:

33 Bron: Meerjarenprogrammering beheer en onderhoud 2024-2033 en collegevoorstel

Pagina 45

1 2 3 4 5 6

Versterken aantrekkelijke woon- én werkstad voor iedereen; Versterken sociaal weefsel; Klimaatbestendig Haarlem; Gezonde stad voor mens en dier; Energietransitie in Haarlem; Duurzaam bereikbare stad.

Bij de programmering van groot onderhoud (en vervanging) worden de beleidsambities op deze opgaven zo veel als mogelijk meegenomen. Bijvoorbeeld door bij groot onderhoud of vervanging van een weg ook direct toekomstbestendige maatregelen te nemen in het kader van vergroening, klimaatadaptatie, energietransitie, mobiliteit (stimuleren fietsen en OV) et cetera. Er wordt dus integraal gekeken naar de opgaven voor de wijk of buurt, wat betekent dat deze opgaven in samenhang moeten worden opgepakt. Het verbinden van al deze opgaven maakt dat een project voor onderhoud complexer is dan voorheen. Daarom wil de gemeente buurtgericht werken. Een buurt heeft namelijk een behapbare omvang om werkzaamheden te plannen en slim te combineren met andere opgaven. Binnen het programmeren speelt, naast het slim verbinden van opgaven, prioritering een belangrijke rol. De gemeente Haarlem heeft hiertoe een afwegingskader ontwikkeld, waarmee technische noodzaak van onderhoud en beleidsopgaven tegen elkaar kunnen worden afgewogen. Hierop worden onderhoudsprojecten als het ware gescoord. Het maakt dat de programmering niet voor jaren vast staat: ‘als de kaders veranderen, denk aan beleidsambities, verandert ook de programmering’. Het college wil de programmering daarom jaarlijks actualiseren op basis van technische inspecties, beleidsbesluiten en beleidsuitvoeringsprogramma’s.

Daarbij merkt het college verder op dat er nooit een onveilige situatie mag ontstaan. Als dat dreigt worden dit separaat aangepakt, los van andere te realiseren opgaven. Een andere manier van werken Als laatste geeft het college in de meerjarenprogrammering aan dat de opgave- en buurtgerichte werkwijze een andere manier van werken vraagt van de ambtelijke organisatie. Dat wordt ook bevestigd in gesprekken in het kader van dit onderzoek. In de praktijk vraagt het heel wat om vanuit een integrale insteek alle relevante beleids- en uitvoerende afdelingen mee te nemen. Er wordt aangegeven dat de projecten complexer worden en een bredere scope krijgen dan voorheen. Dit met gevolg dat projecten meer tijd vergen en ook duurder zullen worden. Daarbij merken wij op dat momenteel de projecten binnen Haarlem al meer tijd hebben gevraagd dan oorspronkelijk gepland. Dat blijkt uit een onderzoek van de doorlooptijden van vervangings- en herinrichtingsprojecten in de openbare ruimte. Het bureau Arcadis heeft dit begin 2023 voor Haarlem onderzocht en daaruit blijkt dat het gemiddelde van de totaal geplande doorlooptijd van projecten in Haarlem 127 weken is; de werkelijke doorlooptijd is gemiddeld 210 weken. Arcadis constateert dat de gemiddelde vertraging in doorlooptijd 1,7 keer is.34 De grootste vertragingen ontstaan in de Voorlopige Ontwerpfase en de Realisatiefase van projecten.

In de Initiatiefase en Definitief Ontwerpfase is er ook vertraging, maar deze is korter qua doorlooptijd. Omdat de werkelijke doorlooptijden volgens Arcadis gelijk zijn aan andere gemeenten is de conclusie dat Haarlem niet realistisch plant. Dit werd in 2017 ook door de rekenkamercommissie van Haarlem geconstateerd en daarom is toen ook de aanbeveling gedaan om realistisch te gaan plannen. Het beeld heerst dus dat met opgave- en buurtgericht werken de projecten meer afstemming en coördinatie vragen en het blijkt in de praktijk voor de ambtelijke organisatie lastig om dit op een

34

Bron: rapportage Arcadis Onderzoek naar de doorlooptijden van vervangings- en herinrichtingsprojecten in de Openbare Ruimte, 20 april 2023

Pagina 46

efficiënte manier voor elkaar te krijgen.35 Er wordt aangegeven dat de ambtelijke organisatie hier nog in moet groeien. Hiertoe wil de organisatie de nieuwe werkwijze in de praktijk gaan brengen en zo gaandeweg te leren ontdekken wat het vraagt. Het plan is om vanaf 2027 de uitvoering van twee tot drie buurten per jaar opgavengericht op te starten. Tegelijkertijd zien wij in dit onderzoek al concrete voorbeelden waarbij opgave- en gebiedsgericht wordt gewerkt, zie het onderstaande kader. Casus park Schoterbos Er is gewerkt met drie pijlers: (a) vergroening, (b) verbinden van watergangen voor extra toe- en afvoer van water en (c) verbinden met de omgeving, waaronder via een fietsroute het verbinden van Zuid en Noord Haarlem. Dat betekende dat een aantal opgaven tegelijkertijd zijn opgepakt. Alle relevante beleidsdoelen op verschillende terreinen zijn meegenomen. Het is als het ware ‘omgekeerd ontwerpen’, waarmee integraal wordt gekeken naar het park en verkokering van beleidsterreinen wordt vermeden. Dat vraagt wat van de ambtelijk opdrachtgever. Allerlei projecten moeten worden uitgezet in de organisatie over en binnen andere afdelingen. Het integraal werken gaat wel steeds beter, maar er is nog steeds sprake van ‘koninkrijkjes’.

Iedere afdeling heeft zo de eigen projecten en het is een uitdaging om overzicht te krijgen over dat geheel en samenhang aan te brengen tussen projecten. Dat vraagt om een gedeelde werkwijze maar ook wat van houding en gedrag van medewerkers. Dat laatste verander je niet zomaar, dat moet langzaam groeien. Bron: interviews

De rol van regievoering, met oog op het in samenhang brengen van allerlei projecten, ligt nu nog bij de ambtelijk opdrachtgever. In gesprekken in het kader van dit onderzoek wordt aangegeven dat dit veel tijd en afstemming kost. De wens leeft om dit al aan de voorkant van planontwikkeling voor een gebied of buurt op orde te hebben. Hierbij wordt gedacht aan het vormen van multidisciplinaire opgaventeams die alle opgaven, gevoed door alle beleidsafdelingen, in beeld brengen. “Het duurt nu vaak maanden voordat alle relevante informatie over een gebied in beeld is en zelfs dan moeten we tijdens het ontwerpproces of vlak voor uitvoering nog aanpassingen doen.”36 De gemeente als regisserende opdrachtgever Binnen de gemeente Haarlem houdt de afdeling ‘Beheer en Beleid Openbare Ruimte’ zich bezig met het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De gemeente Haarlem heeft het beheer en onderhoud uitbesteed aan private partijen en treedt daarbij op als regisserend opdrachtgever. De afdeling ‘Beheer en Beleid Openbare Ruimte’ gaat als intern ambtelijk opdrachtgever over het ‘wat’, de afdeling Project- en Contractmanagement gaat als intern ambtelijk opdrachtnemer over het ‘hoe’ zaken uit te besteden. De contracten voor dagelijks onderhoud zijn gestart in 2015 en die voor groot onderhoud in 2017. De contracten liepen allemaal af in 2022.

In 2021 is gestart met de voorbereiding van nieuwe contracten.37 Per 1 januari 2023 zijn nieuwe contracten afgesloten met vijf partijen voor een periode van minimaal vier jaar: 1 Spaarnelanden: een privaatrechtelijke verbonden partij van de gemeente Haarlem. De contracten met Spaarnelanden zijn ‘inbesteed’, waardoor er geen sprake is van de wettelijk vastgelegde aanbestedingsprocedures. Het contract met Spaarnelanden richt zich op het schoonhouden van verhardingen (straten, wegen en pleinen), het onderhouden van straat- en verkeersmeubilair en speelvoorzieningen, het onderhouden van groen, het beheren en onderhouden van parkeergarages en straatparkeermeters en afvalinzameling.

35 Bron: interviews 36 Bron: interviews 37 Bron: startnotitie Aanbesteding contracten onderhoud openbare ruimte, 7 april 2021

Pagina 47

2 3 4 5

VolkerWessels Infra: voor het beheren en onderhouden van kunstwerken en oevers. BAM Infra: voor het onderhouden van rioleringen. Heijmans: voor het onderhouden van openbare verlichting en verkeersregelinstallaties. Van Gelder: voor het onderhouden van gesloten verhardingen (asfalt).

Het beheer en onderhoud is aanbesteed met zogenaamde Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde Contractvormen. Deze vorm van contractering wordt toegepast in opdrachten waarin ontwerp en uitvoering zijn geïntegreerd. De opdrachtnemer voert dus zowel het ontwerp als de uitvoering uit. De contracten omvatten naast het dagelijks onderhoud dan ook projectmanagement, ingenieursdiensten, uitvoering en directievoering en toezicht.38 Er wordt er daardoor steeds meer verantwoordelijkheid bij de opdrachtnemer neergelegd. Het voordeel dat de gemeente ziet is dat de opdrachtnemer, binnen de door de opdrachtgever gestelde beleidsdoelen en financiële middelen, meer vrijheid heeft om innovatieve oplossingen toe te passen. Een uitzondering hierop is het contract met Spaarnelanden. Hier is een samenwerkingsconvenant gesloten dat zich primair richt op het duurzaam instandhouden van het areaal. Contractbewaking en rapportages De vijf contracten worden bewaakt door een contractmanager. Deze toetst regelmatig of de prestaties van de opdrachtnemer conform het contract verlopen. Het kan daarbij gaan om het realiseren van de gewenste beeldkwaliteit, de technische kwaliteit maar ook om opgavengericht te werken. Groot onderhoud wordt projectmatig aangevlogen en wordt in nadere contracten vastgelegd. Voorbeelden zijn nadere contracten voor BAM Infra en Heijmans.

Vier keer per jaar leveren de opdrachtnemers rapportages met zicht op de stand van zaken van het onderhoud, de beeld- en technische kwaliteit van de desbetreffende kapitaalgoederen. Los daarvan worden er adviezen gegeven voor de tactische beheeragenda, als voorloper van eventuele toekomstige projecten. De Tactisch Beheerders van de gemeente wordt conform de beheersystematiek gevraagd om op basis van de geleverde kwaliteitsdata en maatregeladviezen een maatregeltoets uit te voeren en deze naar concrete ingrepen te vertalen welke op tijd en geld worden geprogrammeerd (voor zover deze buiten de bandbreedte van het onderhoudscontract vallen). Bij Spaarnelanden voert een onafhankelijke partij de technische schouw uit en rapporteert hierover. Verduurzaming en klimaatadaptatie Straten blank na korte heftige regenbuien in Haarlem en Heemstede Een paar korte, maar hevige wolkbreuken hebben vanmiddag straten in Heemstede en Haarlem blank gezet. In Heemstede liepen tunneltjes onder water en waren straten kort onbegaanbaar, in Haarlem liepen ook enkele straten behoorlijk onder. Het regenwater kon door de enorme hoeveelheid op veel plekken slecht weglopen en dat zorgde ervoor dat veel straten en tunneltjes niet begaanbaar waren. Bron: https://www.nhnieuws.nl/nieuws/305619/straten-blank-na-korte-heftige-regenbuien-in-haarlemen-heemstede, 27 juni 2022

In de Omgevingsvisie is het klimaatbestendig maken van Haarlem een van de zes hoofdopgaves voor Haarlem. Het Strategisch Plan Klimaatadaptatie geeft invulling aan de ambitie: Haarlem klimaatadaptief in 2050 door te vernatten en te vergroenen. Haarlem is binnen de samenwerking Metropoolregio Amsterdam bestuurlijk trekker van het onderwerp klimaatadaptatie. In 2016 heeft Haarlem de eerste stresstestkaarten laten maken en inmiddels is een kaart gemaakt om de kans op wateroverlast in beeld te brengen. De kaart geeft zicht op de gebieden waar problemen kunnen ontstaan met betrekking tot wateroverlast. De kaart is gebruikt om voorstellen