I.e Advies van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording aan de minister van Binnenlandse Zaken, 25 november 2025, Commissie BBV

Perspectief op inzicht en toegankelijkheid Advies van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording aan de minister van Binnenlandse zaken

Den Haag, 25 november 2025

1

Inhoud 1.

Voorwoord....................................................................................................................................... 4 Aanleiding ............................................................................................................................................ 4 Leeswijzer ............................................................................................................................................ 5

2. 3.

Adviezen en noties van de commissie BBV ..................................................................................... 6 Inleiding en achtergrond ................................................................................................................. 8 3.1 3.2 3.3

4.

Doelstelling project verwonderpunten ................................................................................... 8 Waarom een eigen stelsel ....................................................................................................... 9 Toegankelijkheid begroting en jaarstukken .......................................................................... 10

De basis: het baten- en lastenstelsel ............................................................................................. 11 4.1

Afwijkingen van het baten en lastenstelsel........................................................................... 11

4.1.1. Arbeid gerelateerde verplichtingen .................................................................................... 11 4.1.2. Uitkering gemeentefonds .................................................................................................... 11 4.1.3. CAK gelden........................................................................................................................... 12 4.1.4. Wethouders pensioenen ..................................................................................................... 12 5.

De programma’s en het resultaat ................................................................................................. 13 5.1 5.2 5.3 5.4

6.

Compacte kennis: paragrafen ....................................................................................................... 20 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

7.

Paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement ....................................................... 20 Paragraaf verbonden partijen ............................................................................................... 21 Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen ............................................................................... 22 Paragraaf financiële positie ................................................................................................... 23 Uitbreiding paragrafen .......................................................................................................... 24

Waarderingsvraagstukken ............................................................................................................. 25 7.1 7.2 7.3 7.4 7.5 7.6

8. 9.

Structuur programma’s ......................................................................................................... 13 Structuur van de W-vragen ................................................................................................... 13 presentatie van de W-vragen ................................................................................................ 14 Beleidsindicatoren en kengetallen ........................................................................................ 18

Economisch en maatschappelijk nut ..................................................................................... 25 Bijdragen aan en van derden................................................................................................. 25 reserves en voorzieningen .................................................................................................... 26 Kengetal weerstandsratio ..................................................................................................... 27 Niet uit de balans blijkende verplichtingen........................................................................... 28 Stelselwijziging en foutherstel............................................................................................... 28

Overhead en rente ........................................................................................................................ 28 Toekomstbestendigheid, kennis en consultatie ............................................................................ 29 2

9.1 9.2 10.

Werkzaamheden commissie en leden van de commissie ..................................................... 29 Leden van de commissie ....................................................................................................... 30 Voorgestelde wijzigingen artikelen BBV................................................................................... 33

Hoofdstuk I. Algemene bepalingen ............................................................................................ 37 Hoofdstuk II. De begroting en de toelichting ............................................................................ 39 Hoofdstuk III. De meerjarenraming en de toelichting ............................................................. 46 Hoofdstuk IV. De jaarstukken en de toelichting ...................................................................... 46 Hoofdstuk V. Waardering, activeren en afschrijven................................................................ 57 Hoofdstuk VI. Uitvoeringsinformatie ........................................................................................ 59 Hoofdstuk VII. Informatie voor derden .................................................................................... 60 Hoofdstuk VIII. Commissie besluit begroting en verantwoording ......................................... 61 Hoofdstuk IX. Overgangs- en slotbepalingen ........................................................................... 63 11.

Onderwerpen niet opgenomen in de notitie ........................................................................... 65

3

1. Voorwoord Voor u ligt het advies van de commissie Besluit Begroting en Verantwoording (‘commissie’) naar aanleiding van het project ‘Verwonderpunten’. Dit advies wordt aangeboden aan de minister van Binnenlandse Zaken als bestuurlijk eigenaar van het BBV.

Aanleiding De oorsprong van het project ‘Verwonderpunten’ ligt in een notitie die door de controllers van de 100.000+ gemeenten aan de commissie werd verstuurd in 2020. Deze notitie bevatte een aantal, door de controllers genoteerde, ‘verwonderpunten’ waarop zij graag een nadere toelichting van de commissie zouden krijgen. De commissie was het op onderdelen eens met deze onderwerpen, maar zag ook andere aanknopingspunten uit de praktijk en in de vraag en antwoord rubriek waar zij graag een vervolg aan wilde geven. Het project heeft geruime tijd in beslag genomen. Naast diverse workshops voor de VNG, FAMO en het Ministerie van Binnenlandse Zaken, zijn er ook gesprekken geweest met medewerkers bij gemeenten, provincies, verbonden partijen en waterschappen. Zij waren de belangrijkste bronnen voor het identificeren van onderwerpen die onderdeel moesten worden van het de verwonderpunten. Daarnaast zijn deskundigen geraadpleegd om voor bepaalde onderwerpen meer achtergrond te verkrijgen en de mogelijke consequenties van wijzigingen in kaart te brengen. Ook de omgeving is niet stil blijven staan. Zo is het BBVW voor de waterschappen in de afgelopen jaren aangepast en zijn er ontwikkelingen op het gebied van toezicht op de financiën van gemeenten en provincies.

Al deze ontwikkelingen zijn van invloed op de uiteindelijke adviezen die uitgebracht worden door de Commissie in deze notitie. De Commissie streeft met deze notitie ook naar harmonisering van het BBV en het BBVW. Dit betekent niet dat alle wijzigingen van het BBVW onverkort in deze notitie zijn overgenomen. Er is in deze notitie voor gekozen om alleen de meest ingrijpende wijziging van het BBVW zijnde de introductie van de financiële paragraaf expliciet te benoemen. De commissie heeft ten tijde van de afronding van deze notitie kennisgenomen van de eerste resultaten van de werkgroep AT. Er is voor gekozen om de resultaten niet expliciet te verwerken in deze notitie. De Commissie is voorstander van het na elkaar toe bewegen van de door het AT gewenste normering en kengetallen In de begroting en jaarstukken. De commissie stelt vast dat het ministerie van Binnenlandse Zaken een spilfunctie vervult in de afstemming en ontwikkeling van wetgeving tussen departementen ten aanzien van het BBV. De commissie geeft als aandachtspunt mee dat een nadere uitwerking van het BBV in de vorm van paragrafen of kengetallen bij voorkeur vooraf afgestemd wordt met leden van de commissie dan wel dat de commissie goed en tijdig geïnformeerd wordt. De commissie vraagt specifiek aandacht voor twee onderwerpen.

Het eerste onderwerp is de ontwikkeling van verantwoordingen met afwijkende regels voor de verslaggeving. Deze leiden tot een verhoging van de administratieve lastendruk en leiden zelden tot meer inzicht voor de gebruiker. Het tweede onderwerp heeft betrekking op het aantal paragrafen in de begroting en jaarstukken. Er is sprake van een toenemende behoefte om via deze stukken verantwoording af te leggen voor maatschappelijke onderwerpen zoals Wet Open Overheid en Wet normering topinkomens. De commissie pleit ervoor om deze te incorporeren in de bestaande paragrafen om de administratieve lastendruk tot een minimum te beperken. Ook wijst de commissie erop dat uitbreiding van informatie niet daadwerkelijk tot meer inzicht en kennis bij de gebruikers leidt.

4

Leeswijzer Hoofdstuk twee en drie zijn bedoeld als samenvatting c.q. inleiding met in hoofdstuk twee een overzicht van de adviezen en noties uit dit advies en in hoofdstuk drie de achtergrond van het Besluit begroting en Verantwoording (BBV). In de hoofdstukken vier tot en met negen zijn de inhoudelijke thema’s uitgewerkt. In hoofdstuk tien is een aanzet gedaan voor de aanpassingen van de wetteksten als gevolg van de in deze notitie opgenomen adviezen en noties.

5

2. Adviezen en noties van de commissie BBV Richtlijnen van de commissie BBV aan gemeenten zijn een belangrijk instrument van de commissie om in navolging van artikel 75, lid 2 BBV een eenduidige toepassing van het BBV te bevorderen. De richtlijnen van de commissie zijn onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. Voor dit document heeft de commissie een onderscheid gemaakt tussen adviezen en noties. Adviezen zijn concrete suggesties voor aanpassingen van het BBV of gerichte onderzoeken die bijdragen aan de doelstellingen die de commissie met dit document voor ogen heeft. De noties zijn waarnemingen die de commissie van onderwerpen die ofwel al binnen het BBV afgedekt zijn of buiten het BBV belegd zijn in wet- en regelgeving. Adviezen I. II.

III.

IV.

V.

VI. VII.

VIII.

De commissie BBV adviseert de minister om artikel 44, lid 3 BBV te laten vervallen en een overgangstermijn van vier (4) jaar te hanteren (paragraaf 4.1.1); De commissie BBV vraagt de minister van VWS om aanvullend onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden om het CAK een verplichting op te leggen om op jaareinde een statusoverzicht te verstrekken voor het opmaken van begroting en jaarstukken paragraaf 4.1.3.); De commissie BBV adviseert de minister een vijfde (welke investeringsplannen en -kredieten worden voorgesteld?) en zesde W-vraag (welke specifieke uiutvoeringsrisico’s horen er bij dit programma?) toe te voegen aan de programmastructuur van de begroting en jaarstukken door middel van het uitbreiden van artikel 8 lid 3 (paragraaf 5.2); De commissie BBV adviseert artikelen 17 en 27 aan te passen met een opsomming van de te onderscheiden elementen. De commissie BBV is voornemens dit nader uit te werken in de notitie ‘Hoofdlijnen van het BBV’.

(paragraaf 5.3); De commissie BBV adviseert de minister de terminologie rondom de begrippen ‘resultaat’ en ‘saldo’ te vereenvoudigen en binnen de programma’s een integraal beeld te presenteren conform het voorbeeld in paragraaf 4.3 (paragraaf 5.3); De commissie BBV adviseert artikel 8, lid 4 te laten vervallen (paragraaf 5.3); De commissie BBV adviseert de minister op termijn de huidige ministeriele regeling in overleg met andere overheden aan te passen en daarbij de SDG en brede welvaartsindicatoren als uitgangspunt te gebruiken. Hierbij kan worden volstaan met een beperkte set waarvan de kwaliteit en beschikbaarheid geborgd zijn (paragraaf 5.4); De commissie BBV adviseert de minister om de Regeling vaststelling wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in begroting en jaarverslag provincies en gemeenten aan te passen op de volgende onderdelen: 1. het laten vervallen van de kengetallen ‘netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen’, ‘solvabiliteitsratio’, ‘grondexploitatie’, ‘structurele exploitatieruimte’ en ‘belastingcapaciteit’ in de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement 2. het toevoegen van de kengetallen voor ‘wendbaarheid van de begroting’, ‘grondexploitatie’, ‘solvabiliteit’ en ‘lastendruk’ in de paragraaf financiële positie; 3.

aanpassen BBV voor wat betreft het verplaatsen van het kengetallen voor het EMUsaldo en netto schuld quote naar de paragraaf financiële positie; 4. Randvoorwaardelijk aan elk van deze kengetallen te stellen dat deze afgeleid moeten kunnen worden uit de IV3 (paragraaf 5.4);

6

IX.

X. XI.

XII.

XIII.

XIV.

XV. XVI.

XVII.

XVIII. XIX.

XX. XXI. XXII.

De commissie BBV adviseert een onderscheid aan te brengen tussen uitvoerings- en financiële risico’s en deze op te nemen in de programma’s respectievelijk de paragraaf ‘financiële positie’. De commissie BBV adviseert artikel 8 lid 1e, het bedrag voor onvoorzien, op nihil te stellen (paragraaf 6.1). De commissie BBV adviseert de minister om in het BBV een nadere categorisering van verbonden partijen op te nemen en in de paragraaf verbonden partijen eisen op te nemen per categorie ten aanzien van de toelichting op deze verbonden partijen (paragraaf 6.1); De commissie BBV adviseert de minister om in de paragraaf verbonden partijen een verplichting op te nemen om voor verbonden partijen de geldstromen vanaf een bepaald bedrag inzichtelijk te maken met een toelichting over de reden van de transactie (paragraaf 6.2). De commissie BBV adviseert de minister om: 1. de paragraaf ‘financiële positie’ op te nemen in het BBV en daartoe de artikelen 7 en 9 van het BBV aan te passen. 2. aanpassen van de BBV voor het vervallen van de verplichting voor een aparte paragraaf ‘weerstandsvermogen en risicomanagement’; 3.

aanpassen van de BBV voor het vervallen van de verplichting voor een aparte paragraaf ‘financiering’ (paragraaf 6.3); De commissie BBV adviseert de terminologie economisch en maatschappelijk nut te laten vervallen en uitsluitend onderscheid te maken tussen (bedrijfs)economische en maatschappelijke functie (paragraaf 7.1); De commissie BBV adviseert artikel 64 lid 6 te laten vervallen (paragraaf 7.2); De commissie BBV adviseert om slechts twee presentatiemogelijkheden voor groot onderhoud toe te staan. Dat zijn of het vormen van een voorziening voor groot onderhoud of groot onderhoud als component activeren (paragraaf 7.3). De commissie BBV adviseert om de omvang van het weerstandsvermogen toe te voegen aan de inhoud van de paragraaf financiële positie. Deze moet vergezeld gaan van een toelichting op het weerstandsvermogen en weerstandcapaciteit in kwalitatieve zin vorm te geven.

(paragraaf 7.4); De commissie adviseert om als uitgangspunt te hanteren dat de baten en lasten in een programma zo volledig mogelijk moeten zijn (hoofdstuk 8); De commissie BBV adviseert het overzicht overhead te integreren in de paragraaf bedrijfsvoering en het overzicht rente te introduceren in de paragraaf financiële positie (hoofdstuk 8); De commissie adviseert, in lijn met het voorgaande uitgangspunt, om de overhead toe te rekenen aan de programma’s (hoofdstuk 8); De commissie BBV adviseert de minister om een onderzoek in te stellen naar de toetreding als agendalid van leden vanuit de NVRR en/of de Vereniging voor Raadsleden (hoofdstuk 9); De commissie BBV adviseert de minister om het aantal adviseurs uit te breiden (hoofdstuk 9).

Noties XXIII.

De commissie BBV is van mening dat de huidige werkwijze ten aanzien van de omgang met circulaires vooral een pragmatische is en dat deze beperkte invloed heeft op het gewenste inzicht van de raad door de toepassing van de bestendige gedragslijn (paragraaf 4.1);

7

3. Inleiding en achtergrond 3.1 Doelstelling project verwonderpunten Het BBV is een eigenstandig verslaggevingsstelsel voor de decentrale overheden. Gemeenten, provincies en gemeenschappelijke regelingen delen dit stelsel teneinde de gemeenteraad, provinciale staten, algemeen bestuur in staat te stellen hun taken in het openbaar bestuur uit te kunnen voeren. De waterschappen hanteren het BBVW, het BBV voor Waterschappen. Het BBVW is een onderdeel van het Waterschapsbesluit. Dit stelsel verschilt op onderdelen van het BBV. In de afgelopen jaren zijn belangrijke stappen richting harmonisatie gezet. In dit advies wordt op deze stappen voortgeborduurd. Daarnaast is er ook een BBV BES voor de bijzondere gemeenten Bonaire, Sint Eustachius en Saba. Deze is voor deze notitie buiten beschouwing gelaten omdat onderliggende wetgeving voor BBV BES op belangrijke onderdelen essentieel verschillend is van BBV en BBVW. Ten behoeve van het opstellen van deze notitie zijn verschillende gesprekken gevoerd en bijeenkomsten (digitaal) bijgewoond. Uit deze gesprekken, opmerkingen en suggesties komt een beeld naar voren dat gebruikers het BBV over het algemeen waarderen, maar ruimte zien voor verbetering op verschillende punten. Vooral een consequente toepassing van het baten en lasten stelsel is een heikel punt, maar ook de omvang van begroting en jaarstukken en daarmee de toegankelijkheid.

Uit deze gesprekken komt echter ook naar voren dat er veel persoonlijke voorkeuren zijn. Het is dan ook goed om bij aanpassingen van het BBV een drietal punten steeds in overweging te nemen: • Draagt de verandering bij aan het inzicht van de raad? • Draagt de verandering bij aan de vergelijkingsmogelijkheden tussen gemeenten? • Draagt de verandering bij aan de informatiebehoeften van derden. De raad is de belangrijkste doelgroep waarvoor de documenten die voortkomen uit het BBV worden opgesteld. De raad moet immers mede op basis van de begroting en de jaarstukken zijn taken uitoefenen: volksvertegenwoordiging, kaderstellen en controleren. Maar ook de burger zelf moet toegankelijke informatie uit begroting en jaarstukken kunnen ontlenen. Daarnaast hebben de Europese Unie, de Rijksoverheid en commerciële partijen behoefte aan inzicht in de financiële positie en ontwikkeling van gemeenten. Elk van deze partijen heeft haar eigen belangen en daarmee een eigen informatiebehoefte. Dit betekent dat de altijd al bestaande frictie tussen informatiebehoeften van derden, de vergelijkbaarheid tussen gemeenten en de sturingsbehoefte van gemeenten zal blijven bestaan. Het voortdurend aanpassen van wetgeving teneinde de specifieke informatiebehoefte van een partij te bevredigen levert een toenemende mate van complexiteit op.

Het is de wens van de commissie om met dit advies een bijdrage te leveren aan vereenvoudiging van de wetgeving en meer toegankelijke informatie in begroting en jaarstukken. Daarom is bij de uitwerking van de onderwerpen gekozen om als hoofddoelstelling te kiezen voor de vraag: ‘draagt de verandering bij aan het inzicht van de raad?’ en daarna pas voor de vragen: ‘draagt de verandering bij aan de vergelijkingsmogelijkheden tussen gemeenten?’ en ‘is de informatiebehoefte van derden ingevuld?’. De reden hiervoor is dat een eenduidige keuze qua doelstelling ons inziens tot vereenvoudiging zal zorgen. De ontwikkeling van de datamodellen op websites als www.waarstaatjegemeente, het vergelijkingsmodel met IV3 data en platforms als Vensters voor bedrijfsvoering bieden voldoende mogelijkheden voor vergelijking en informatievoorziening en maken het daarom mogelijk om ‘inzicht’ als centraal thema en hoofddoelstelling te benoemen.

8

3.2 Waarom een eigen stelsel Bij de introductie van het BBV in 2003 is nadrukkelijk gesteld dat titel 9 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (Boek 2 BW) fungeert als leidraad van het BBV, tenzij de eigenheid van provincies en gemeenten dit niet toelaat. Deze eigenheid is door de jaren heen het belangrijkste argument voor een eigen verslaggevingsstelsel voor decentrale overheden. Tijdens het project is de vraag opgeworpen of deze eigenheid nog steeds een apart stelsel noodzakelijk maakt. Voor de meeste niet beursgenoteerde bedrijven in Nederland zijn de Richtlijnen voor de Jaarverslaggeving (RJ) van toepassing. Deze zijn, net als het BBV, gebaseerd op Titel 9, Boek 2 Burgerlijk Wetboek. De Rijksoverheid zelf hanteert verschillende vormen van het kas- en verplichtingenstelsel, al dan niet aangevuld met specifieke elementen. Sinds het begin van de 21e eeuw is er een discussie gaande over de transitie van de Rijksoverheid naar het baten en lastenstelsel. Zowel het BBV als ook de RJ zijn baten- en lastenstelsels. Uitgangspunten voor beide systemen zijn principle based1. Dit begrip heeft een financiële achtergrond. Principle based accounting betekent dat bedrijven met behulp van een bepaalde set van regels een bepaalde set van doelen nastreven in hun jaarverslaggeving. Hierbij ontstaat ruimte voor interpretatie van deze set van regels.

Voor het BBV betekent dit dat de raad ruimte heeft om naar eigen inzicht onderdelen van de begroting en het jaarverslag in te richten. Daarnaast is er ruimte om af te wijken op onderdelen van het BBV mits dit voldoende gemotiveerd kan worden. Rule based accounting gaat uit van een set van regels die strikt toegepast moeten worden. Internationaal is dit verschil goed aanwijsbaar: in Amerika kennen we naast het principle based US GAAP de rule based Sarbanes Oxley wet voor beursgenoteerde ondernemingen. Tijdens de bijeenkomsten is gepleit voor het incorporeren van het BBV in het stelsel van de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (‘RJ’) met aparte richtlijnen voor het specifieke karakter van decentrale overheden. Ook is er gepleit voor het aanpassen van terminologie in lijn met de RJ. De commissie BBV heeft deze vraagstelling meegenomen in de uitwerking van deze notitie. Overigens blijven de argumenten voor een apart verslaggevingsstelsel uit de Memorie van Toelichting ten tijde van de introductie van het BBV in 2003 onverkort van kracht. Verschillende externe verslaggevingsregels voor het bedrijfsleven en de overheid betekent niet dat er sprake is van twee volkomen verschillende systemen voor jaarverslaggeving. Integendeel: er zijn meer overeenkomsten dan verschillen tussen het BBV en de RJ.

De grootste verschillen liggen op het gebied van het opstellen en vaststellen van een begroting (BBV) en het consolideren van deelnemingen (RJ). Deze verschillen zijn met redenen omkleed. Zo is de begroting het product waarmee de raad twee van haar belangrijkste taken, het budgetrecht en controlerecht, mee uit kan oefenen. Het achterwege blijven van consolidatie van deelnemingen (verbonden partijen) heeft tot doel om het inzicht in de financiële positie van een gemeente te waarborgen. Dat wil niet zeggen dat alle keuzes uit het verleden nog steeds onverkort van toepassing moeten zijn. Na bijna 20 jaar toepassing van het BBV in de praktijk en een vernieuwingsslag in 2016 is er vanuit de commissie behoefte om op een aantal punten voorstellen te doen ter verbetering. In deze notitie wordt steeds met een schuin oog gekeken naar de RJ: niet met het doel om tot éen stelsel te komen, maar wel om te vergelijken en te leren. De commissie is van mening dat de eigenheid van een gemeente in de vorm van de autorisatie- en allocatiefunctie van de begroting (budgetrecht, sturing in het bedrijfsleven loopt via de jaarverslaglegging), dualisme, het benaderen van het eigen vermogen als buffer (het ontbreken van een winstoogmerk) en het doen van investeringen die geen inkomsten genereren van grote invloed

1

Zie MvT BBV 2003, paragraaf 1.2: …het democratisch beginsel in combinatie met het beginsel van autonomie. Bij de voorschriften is steeds gekeken in hoeverre deze beginselen het voorschrijven van regels noodzakelijk maken.

9

blijven op de inrichting van het stelsel. De commissie kan zich wel vinden in het harmoniseren van de terminologie en zoekt hierbij vooral aansluiting bij het taalgebruik dat door de gemeenteraad (‘raad’) wordt gebruikt. In het vervolg van deze notitie wordt nadere invulling aan deze aanpassing van de terminologie gegeven.

3.3 Toegankelijkheid begroting en jaarstukken Er zijn geluiden dat de huidige vorm en inhoud van de begroting en jaarstukken niet voor elk raadslid toegankelijk zijn. Voor sommige onderdelen is meer diepgaande kennis inderdaad noodzakelijk: grondexploitaties zijn zowel politiek, inhoudelijk, juridisch als financieel complex. Programma’s zijn dat echter niet of zouden dat niet mogen zijn. Deze worden ingewikkeld door de omvang, taalgebruik en cijfers terwijl de huidige 3 W-vragen2 een toegankelijke tekst mogelijk moeten maken. De commissie is echter wel de mening dat er teveel elementen aan de oorspronkelijke stukken zijn toegevoegd en dat er gezocht moet worden naar een samenhangend geheel van documenten dat de uiteindelijke doelstelling -inzicht voor de raad- mogelijk maakt. De commissie sluit dan ook niet uit dat bepaalde onderdelen van begroting en/of jaarstukken in de toekomst als zelfstandige documenten aangeboden worden aan de raad en andere documenten als onderliggende documenten worden aangewezen. De commissie onderkent de belangen van andere partijen en de knelpunten die deze overweging met zich meebrengt. Zij wil echter de volgordelijkheid in belanghebbenden van Memorie van Toelichting uit 2003 als uitgangspunt hanteren.

Deze start met de raad respectievelijk provinciale staten, vervolgt met burgers en maatschappelijke organisaties en komt dan via het college/gedeputeerde staten bij derden zoals het CBS en het Rijk terecht.

2

Afgeleid uit artikel 8 lid 3, onderdeel c BBV: 3 Het programmaplan bevat per programma: a. de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten, ten minste toegelicht aan de hand van de bij ministeriële regeling vast te stellen beleidsindicatoren; b. de wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die effecten te bereiken, en de betrokkenheid hierbij van verbonden partijen; c. de raming van baten en lasten. Noot: feitelijk is hier sprake van 4 W-vragen; “de betrokkenheid hierbij van verbonden partijen’’.

10

4. De basis: het baten- en lastenstelsel 4.1 Afwijkingen van het baten en lastenstelsel Het BBV is een gemodificeerd baten- en lastenstelsel. De term ‘gemodificeerd’ duidt erop dat er specifieke aanpassingen ten opzichte van BW2 zijn gemaakt voor de doelgroep. Feitelijk gebeurt dit voor elk baten- en lastenstelsel. Het huidige BBV schrijft op een aantal onderdelen afwijking van het baten- en lastenstelsel voor. De achtergrond is vooral een kwestie van eenvoud en uniformiteit zowel bij de uitvoerders als de toezichthouders. Dit betekent dat het terugdraaien van deze afwijkingen mogelijk is. De vraag is of het wenselijk is. Het gaat concreet om vijf afwijkingen: 1) Het niet opnemen van een voorziening voor arbeid gerelateerde verplichtingen; 2) Het niet hanteren van de laatst beschikbare informatie voor de uitkeringen uit het gemeentefonds; 3) Het op kasbasis bepalen van de post nog te ontvangen CAK gelden; 4) De voorziening voor pensioenen wethouders. 4.1.1. Arbeid gerelateerde verplichtingen Conform het BBV artikel 44, lid 3 is het niet toegestaan om op jaareinde voorzieningen aan te leggen voor nog te betalen vakantiedagen, vakantiegeld en andere personeel gerelateerde lasten die jaarlijks een vergelijkbaar volume hebben.

Dit is een keuze geweest ten tijde van de introductie van het BBV op macro economische gronden en heeft tot gevolg dat de raad een onvolledig inzicht heeft in de bedragen waar medewerkers van een gemeente recht op hebben en een verschil tussen verslaggeving volgens het BBV en de RJ. Door de introductie van het individueel keuzebudget (IKB) zijn de bedragen die op jaareinde nog verschuldigd zijn aan medewerkers geleidelijk afgenomen. Ook de recente CAO wijziging met betrekking tot het keuzeverlof heeft tot een nadere uitsplitsing geleid van bedragen die wel en niet in de stukken voor de raad worden getoond. De commissie is van mening dat artikel 44, lid 3 niet bijdraagt aan het inzicht van de raad en wellicht juist een onjuiste voorstelling van de financiële positie geeft. Deze bedragen worden immers ook niet gepresenteerd als niet uit de balans blijkende verplichtingen. Consequenties van toepassen van het baten- en lastensysteem op deze post is een eenmalige toename van de personeelslasten voor alle verplichtingen die de gemeente aan medewerkers heeft, waarbij met name al het openstaande verlof en CAO regelingen voorzien moeten worden. Daarmee verdwijnt het huidige verschil tussen het BBV en de RJ. De commissie kan zich voorstellen dat er behoefte is aan een overgangstermijn om de financiële impact van deze aanpassing op te vangen.

De commissie doet geen uitspraken over de wijze waarop deze voorziening berekend moet worden. Advies: De commissie BBV adviseert de minister om artikel 44, lid 3 BBV te laten vervallen en een overgangstermijn van vier (4) jaar te hanteren..

4.1.2. Uitkering gemeentefonds Het ministerie van BZK publiceert drie keer per jaar circulaires over de verdeling van het gemeentefonds. Gemeenten gebruiken deze circulaires te voor het opstellen van de begroting en jaarstukken voor het lopende jaar. In de loop der jaren is er een bestendige gedragslijn door de commissie bepaald waarbij de tijdige goedkeuring van begroting en jaarstukken door de raad centraal staat. Gemeenten zijn van mening dat hierdoor niet voldaan wordt aan het gebruik van de meest recente informatie. Per jaareinde betekent dit dat de mei circulaire niet wordt aan gemerkt als 11

‘gebeurtenissen na balansdatum’ die in de jaarrekening verwerkt moeten worden. De commissie onderkent deze problematiek maar stelt vast dat de onderliggende processen bij het Rijk hun eigen tempo kennen. De commissie beperkt zich in deze tot het signaleren van deze afwijking richting BZK en doet geen concrete voorstellen voor aanpassingen op dit punt.

4.1.3. CAK gelden Notie: De commissie BBV is van mening dat de huidige werkwijze ten aanzien van de omgang met circulaires vooral een pragmatische is en dat deze beperkte invloed heeft op het gewenste inzicht van de raad door de toepassing van de bestendige gedragslijn. Voor de CAK gelden wordt gebruik gemaakt van de bedragen die op kasbasis worden uitgekeerd. Bij een groot aantal gemeenten leeft het beeld dat de verwachte afrekening van het CAK niet als zodanig in de jaarstukken mag worden verwerkt, maar dat alleen gerealiseerde afrekeningen mogen worden opgenomen. Het is niet duidelijk waar dit op gebaseerd is. Het is de vraag of het CAK niet in staat zou zijn per jaareinde een status te verstrekken aan gemeenten die als een zogenaamde ‘saldoverklaring’ voor de begroting en jaarstukken gebruikt kan worden. Deze saldoverklaring is vergelijkbaar met de bankverklaring die voor controledoeleinden door de controlerend accountant wordt opgevraagd. Technisch gezien is er geen reden om het baten en lasten stelsel niet toe te passen op deze post. Het is mogelijk om een bedrag te bepalen op basis van schattingen. De commissie is van mening dat de huidige werkwijze vooral een pragmatische is en dat de raad onvoldoende geïnformeerd wordt over de wijze waarop de bedragen voor de CAK gelden in de begroting en jaarstukken worden opgenomen.

Er is geen reden om gemeenten te verbieden om verwachte afrekeningen in de stukken aan de raad te verwerken, mits er een deugdelijke onderbouwing bij deze bedragen gegeven kan worden. Notie: De commissie BBV vraagt de minister van VWS om aanvullend onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheden om het CAK een verplichting op te leggen om op jaareinde een statusoverzicht te verstrekken voor het opmaken van begroting en jaarstukken.

4.1.4. Wethouders pensioenen Het pensioen voor wethouders is geregeld in de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers (Appa). Ook gedeputeerden en leden van het dagelijks bestuur van een waterschap (behalve de dijkgraaf) bouwen op grond van die wet pensioen op. De Appa-pensioenpremie wordt op het salaris van de wethouder ingehouden. Gemeenten hebben op grond van het BBV de taak een voorziening te vormen. Dit in afwijking van artikel 44, lid 3. Via de voorziening is zichtbaar voor welk bedrag oud- en zittende wethouders pensioen hebben opgebouwd. De pensioenen van de wethouders worden bij de betreffende gemeente opgebouwd. De actuariële bedragen voor de pensioenvoorzieningen hoeven niet in de gemeentekas beschikbaar te zijn. De commissie stelt vast dat de wijzigingen in de pensioenwetgeving in de afgelopen periode ertoe leiden dat op termijn de overdracht van de pensioenvoorzieningen aan het ABP is voorzien. Hiermee is er sprake van een aflopende post en wordt dit onderwerp niet nader uitgewerkt.

12

5. De programma’s en het resultaat 5.1 Structuur programma’s De raad kan zijn kaderstellende en controlerende taken niet uitvoeren als er geen inzicht is in de behaalde resultaten. De raad kan zijn taken ook niet uitvoeren als er geen zicht is op de toekomst. Goede sturing binnen het BBV moet leiden tot een goede beheersing van de lokale financiën waarbij een gemeente zowel tegen een stootje kan, ruimte heeft voor nieuwe initiatieven en in staat is om snel te handelen als dat noodzakelijk is door veranderingen in de directe omgeving. Het BBV heeft geen verplichte programma indeling, maar wel een verplichte structuur binnen een programma. Deze wordt gevormd dor de zogenaamde drie W-vragen. Daarnaast bevatten de begroting en jaarstukken een aantal verplichte paragrafen die door de gemeente uitgebreid kunnen worden en een beperkt aantal verplichte overzichten. In de loop van de jaren zijn er diverse aanpassingen aan het BBV gedaan met het oog op een verbetering van sturing en beheersing. Denk hierbij aan het toevoegen van de kengetallen aan de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement, het toevoegen van het overzicht overhead en het overzicht structurele en incidentele baten en lasten. Elk van deze aanpassingen met een eigen ratio en een eigen dynamiek.

Aanpassingen die voor sommigen daadwerkelijk leidden tot extra inzicht en voor anderen een extra drempel om een weg te vinden door de stukken voor de raad.

5.2 Structuur van de W-vragen De indeling van de programma’s in de begroting en jaarstukken is een vrije keuze. Er kan aansluiting gezocht worden bij de structuur van het collegeakkoord, maar ook de indeling naar taakvelden wordt vaak gevolgd. Voor vergelijkingsdoeleinden is de programmastructuur niet relevant. Door de onderliggende IV3 indeling is vergelijken gewaarborgd en ontsloten op verschillende manieren. Hierbij kan gedacht worden aan de website www.waarstaatmijngemeente.nl en ook het ministerie van BZK biedt een format aan waarbij een gemeente zich kan vergelijken met andere gemeenten vanuit verschillende invalshoeken (omvang, sociale kenmerken etc.). De commissie is van mening dat de huidige vrije structuur gehandhaafd moet worden om ruimte te geven aan de eigenheid van begroting en jaarstukken voor de raad. De structuur van de programma’s zelf wordt gevormd door artikel 8 lid 3. In de praktijk worden deze aangeduid als de drie W-vragen: • • •

Eerste W-vraag: Wat willen we bereiken? Tweede W-vraag: Wat gaan we doen om het doel te bereiken en welke partijen zijn hierbij betrokken? Derde W-vraag: Wat gaat het kosten?

Feitelijk valt de tweede W-vraag in 2 vragen uiteen. Artikel 8, lid 3 b bevat een vierde W-vraag: welke (verbonden) partijen zijn betrokken bij het bereiken van dit doel? In het vervolg van deze notitie wordt deze vierde W-vraag als aparte vraag beschouwd. Uit de gevoerde gesprekken komt regelmatig de suggestie naar voren om een vijfde en een zesde Wvraag toe te voegen: ‘welke investeringen zijn gepland/voorgesteld/goedgekeurd?’ en ‘Welke uitvoeringsrisico’s zijn er aan het programma verbonden? Het idee hierachter is dat een programma dan een meer volledig beeld schetst. De commissie kan zich hierin vinden. Het investeringsplan (meerjarig investeringsplan / MPI) is een document dat vaak separaat aan de 13

raad wordt voorgelegd of als een bijlage aan de begroting en jaarstukken wordt toegevoegd. Het is vaak een document met veel details. Met het goedkeuren van de begroting stemt de raad in principe ook in met de investeringsplannen die, soms ook impliciet, in de programma’s zijn opgenomen. Door in de vijfde W-vraag expliciet in te gaan op de investeringsplannen zonder deze in detail op te nemen benadrukt het college de verbinding met het investeringsplan. Hiermee wordt meer nadruk gelegd op het kader dat de begroting creëert voor het behandelen en vaststellen van investeringsplannen en de bijbehorende budgetten (kredieten). De commissie is geen voorstander van het opnemen van bijlagen met details in begroting en jaarstukken. Het heeft de voorkeur om deze bijlagen als een separaat document te behandelen en bij het aanbieden te verwijzen naar begroting of jaarstukken. Dat kan op hetzelfde moment zijn als het aanbieden van deze stukken, maar als hiervan afgeweken wordt en het inzicht van de raad niet verstoord wordt dan is dit toegestaan. Advies: De commissie BBV adviseert de minister een vijfde (welke investeringsplannen en -kredieten worden voorgesteld?) en zesde W-vraag (welke specifieke uitvoeringsrisico’s horen er bij dit programma?) toe te voegen aan de programmastructuur van de begroting en jaarstukken door middel van het uitbreiden van artikel 8 lid 3.

De reden om de zesde W-vraag toe te voegen is dat risico’s in de huidige opzet een plek krijgen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement. De inhoud van deze paragraaf is de uitkomst van separate processen die niet noodzakelijkerwijs aansluiten op de indeling van de programma’s omdat de uitwerking plaatsvindt op een meer strategisch niveau. Ook ziet de commissie dat risico’s verwerkt worden binnen de teksten van de eerste twee W-vragen. Voor raadsleden is het dan zoeken binnen een begroting of jaarstukken om zowel per programma als over een langere periode inzicht te krijgen in geconstateerde risico’s en de ontwikkeling daarvan. Het is gewenst om uitvoeringsrisico’s die verbonden zijn aan een programma in dat programma te presenteren en toe te lichten. De raad krijgt hiermee een meer volledig afwegingskader. Zie ook paragraaf 6.1. Deze aanpassingen hebben mogelijk nog een ander gewenst neveneffect: de inhoud van de begroting en jaarstukken worden vaak binnen raadsfracties verdeeld vanwege de omvang van de stukken. Deze voorstellen voor een meer integrale opzet van programma’s en paragrafen ondersteunt deze werkwijze. In het verlengde hiervan kan per programma ook een integraal overzicht van de lasten worden getoond. Hierover later meer in het hoofdstuk over overhead en rente. In hoofdstuk 6 van deze notitie wordt een ander gewenst neveneffect uitgewerkt.

Door voor de zesde W-vraag een onderscheid te maken tussen uitvoeringsrisico’s en financiële risico’s vervallen twee verplichte paragrafen, waarvoor een nieuwe verplichte paragraaf terug komt. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan de administratieve lastenverplichting.

5.3 presentatie van de W-vragen De beantwoording van de eerste W-vraag vereist sinds 2016 (commissie Depla) het opnemen van de beleidsindicatoren. Deze aanpassing heeft de afgelopen jaren beperkt gefunctioneerd mede als gevolg van de gebrekkige beschikbaarheid van de benoemde indicatoren. Daarnaast is de herkenbaarheid en daarmee de verbinding met de eerste W-vraag voor elke gemeente verschillend. De commissie vraagt zich af of de huidige opzet moet worden gehandhaafd mede omdat niet duidelijk is welk inzicht geboden wordt op gemeentelijk niveau. De commissie adviseert om de huidige indicatoren te herzien en te volstaan met een beperkte set waarvan de kwaliteit en beschikbaarheid geborgd zijn. Zie verder paragraaf 5.4. 14

Ten aanzien van de derde W-vraag (‘wat gaat het kosten’) is door veel partijen opgemerkt dat gemeenten de meeste uiteenlopende cijfers en opstellingen presenteren. De commissie is van mening dat het overzicht van baten en lasten per programma en in totaal qua presentatie meer met elkaar in overeenstemming zouden moeten zijn. Omdat het BBV ‘principle based’ is, ligt het niet voor de hand om een presentatievoorschrift op te nemen in het BBV. In artikel 8 lid 5 wordt echter wel een structuur geboden voor wat betreft het overzicht algemene dekkingsmiddelen. De commissie overweegt een aanbeveling te doen over een vergelijkbaar artikel voor de beantwoording van de artikelen 17 en 27. Advies: De commissie BBV adviseert de artikel 17 en 27 aan te passen met een opsomming van de te onderscheiden elementen. De commissie BBV is voornemens dit nader uit te werken in de notitie Hoofdlijnen van het BBV. De commissie wil daarnaast aanpassingen in de terminologie van het overzicht van baten en lasten aanbrengen. De reden om dat hier te benoemen is dat dit ook effect heeft op de terminologie die gebruikt wordt voor de beantwoording van de derde W-vraag. Aanpassing van de terminologie is gewenst vanwege de wijze waarop in het huidige praktijk van het BBV om wordt gegaan met de begrippen resultaat en saldo uit de artikelen 17 (begroting) en artikel 27 (jaarrekening).

Voor raadsleden is het gebruik van hetzelfde begrip verwarrend, doordat in de praktijk de begrippen ‘geraamd resultaat’ en ‘gerealiseerd resultaat’ niet of nauwelijks gebruikt worden. Ten onrechte worden hier soms termen als ‘verlies’ en ‘winst’ gebruikt, terwijl deze termen niet van toepassing zijn voor overheden. In de bovengenoemde artikelen wordt daarnaast het woord ‘saldo’ gebruikt, maar deze term wordt ook gebruikt om het verschil te duiden tussen het geraamd resultaat en het gerealiseerde resultaat of het resultaat zelf. Ook binnen de genoemde artikelen kent het begrip ‘saldo’ verschillende betekenissen. De commissie stelt concreet voor om de volgende structuur en terminologie te hanteren per programma: Baten -/- Lasten -/- Overhead -/- Rente Saldo programma’s (a) +/- Toevoegingen en onttrekkingen aan reserve programma’s (d) Saldo na reserves (e) +/- Waarvan incidentele baten en lasten Saldo programma structureel De termen ‘geraamd’ en ‘gerealiseerd’ komen hiermee te vervallen als verplicht onderdeel van de terminologie. Deze termen kunnen gebruikt worden, maar vergelijkbare bewoordingen zijn ook toegestaan zoals ‘structureel begrotingssaldo’ en ‘saldoprogramma’s per jaareinde’.

Advies: De commissie BBV adviseert de minister de terminologie rondom het begrip ‘saldo’ te vereenvoudigen en binnen de programma’s een integraal beeld te presenteren conform bovenstaand voorbeeld. 15

Zoals blijkt uit dit overzicht is de commissie van mening dat overhead opnieuw onderdeel moet worden van de programma’s. De commissie grijpt hiermee terug op de oorspronkelijke bepalingen in het BBV. Zie verder hoofdstuk 7: overhead en rente. Voor het resultaat in de jaarrekening geldt dat ook de ramingen uit de begroting voor en na wijziging(en) opgenomen moeten worden (lid 2, artikel 27 BBV). Naast dit inzicht in het resultaat moet een raad ook inzicht hebben in het meerjarenperspectief. Het BBV schrijft hiertoe een meerjarenbegroting voor. Tijdens de gesprekken in het land is ervoor gepleit om ook een meerjarig perspectief van de balans op te nemen in de begroting en jaarstukken. De commissie is van mening dat dit geen bijdrage levert aan het inzicht voor de raad. Zij spreekt de voorkeur uit voor het introduceren van een paragraaf financiële positie waarin het meerjarenperspectief een structureel onderdeel is. Zie verder paragraaf 5.3 van deze notitie. De bovengenoemde aanpassing van terminologie leidt tot aanpassingen in de artikelen 17 en 27 van het BBV. Dit zou een relatief eenvoudige aanpassing betekenen door het uitbreiden van de artikelen 17 en 27 met een lid f en lid g waarin het saldo van incidentele baten en lasten respectievelijk het structureel saldo wordt getoond.

Daarmee komt het aanbevolen overzicht uit de notitie structurele baten en lasten te vervallen inclusief de terminologie die op dat punt voor verwarring zorgt. Het opnemen van deze toevoeging aan de bewuste artikelen doet niets af aan artikel 19, onderdeel c van het BBV. Dit leidt tot het volgende overzicht van baten en lasten in de programma´s voor de beleidsbegroting/jaarverslag: Overzicht baten en lasten

Oorspronkelijke

Begrotings-

Begroting per

(bedragen x € 1.000)

begroting

wijzigingen totaal

jaareinde

beleidsbegroting

jaarrekening

Verschil begroting -jaarrekening

uitbreiding jaarverslag

1

2

3

2 -/- 3

Baten

€25.000

€ 5.000

€ 30.000

€ 29.500

€ 500

-/- Lasten

€ 5.000

0

€ 5.000

€ 6.000

€ 1.000

-/- overhead

PM

PM

PM

PM

PM

-/- rente

PM

PM

PM

PM

PM

Structureel programma saldo(a)

€ 20.000

€ 5.000

€ 25.000

€ 23.500

€ 1.500

€ 950

€ -400

€ 550

€ 750

€ -200

€ -75

€ 400

€ 325

€ -90

€ 415

€ 75

€0

€ 75

€ -150

€ 225

€0

€ 400

€ 400

€ -240

€ 640

+/- Toevoegingen en onttrekkingen aan reserve programma’s (d) Saldo na reserves (e) +/- incidentele baten en lasten (saldo) Structureel saldo

16

En tot het volgende overzicht van baten en lasten voor de begroting/jaarrekening: Overzicht baten en lasten (bedragen Oorspronkelijke

Begrotings-

Begroting per

x € 1.000)

wijzigingen totaal

jaareinde

begroting 1

structureel programma saldo (a)

2 € 20.000

€ 5.000

+/- Toevoegingen en onttrekkingen aan niet specifieke programma

-jaarrekening

3 € 25.000 PM

PM

Verschil begroting

jaarrekening

2 -/- 3 € 23.500 PM

€ 1.500 PM

PM

reserves3 +/+ algemene dekkingsmiddelen (b) -/- heffing voor de vennootschapsbelasting (b) -/- Onvoorzien (b) sub saldo waarvan incidentele baten en lasten niet specifiek programma Structureel totaal resultaat

€ -24.000

€ -4.000

€ -28.000

€ -27.500

€ -500

€ 50

€0

€ 50

€ 30

€ 20

€ 150

€0

€ 150

€ 130

€ 20

PM

PM

PM

PM

PM

PM

PM

PM

PM

€ 1.000

€ -2.800

€ -3.840

€ 1.040

PM € - 3.800

Gemeenten zijn verplicht een toelichting op te nemen op de verschillen tussen de definitieve begroting en de jaarrekening (kolom 2 en 3). Een analyse of toelichting op het verschil tussen kolom 1 en 2 is niet verplicht: er zijn vooralsnog geen voorstellen gedaan om hier aanpassingen aan te brengen. De veronderstelling is dat alle begrotingswijzigingen door het jaar heen aan de raad zijn voorgelegd en toegelicht. Indien dit niet het geval is dan wordt er voorbij gegaan aan het budgetrecht van de raad en zijn middelen mogelijk onrechtmatig ingezet. De commissie acht een nadere uitbreiding van het voorschrift en het model dan ook niet noodzakelijk. Bij de beantwoording van de vierde W-vraag is vereist dat ook de verbonden partijen worden benoemd die bij de uitvoering betrokken zijn. De commissie wil waken voor het herhalen van informatie binnen de begroting en jaarstukken. Zij stelt daarom voor om bij de beantwoording van deze vraag te volstaan met het benoemen van de (verbonden) partijen. In de paragraaf verbonden partijen wordt dan de rol en verantwoordelijkheid ten aanzien van de uitvoering opgenomen. Artikel 8 bevat een lid dat toeziet op een verdeling van de baten en lasten per programma in de onderdelen baten en lasten voor prioriteiten en voor overig. In de praktijk wordt dit onderscheid niet gemaakt mede omdat het geen inzicht biedt voor de raad.

De commissie stelt voor dit lid van artikel 8 te laten vervallen. Advies: De commissie BBV adviseert artikel 8 lid 4 te laten vervallen. Met programma’s die meer compleet zijn en beter leesbaar/toegankelijk zijn komt de raad toe aan een van zijn taken: het alloceren en autoriseren van middelen. Van de raad wordt verwacht dat hij voor het budgetrecht en de controle primair uitgaat van het structurele resultaat. Op dit moment zijn er veel discussies over de wijze waarop binnen de overheden omgegaan kan worden met incidentele en structurele baten. De commissie juicht de discussie hieromtrent toe: de begrippen wendbaar en

3

Betrekking hebbend op taakveld 0.

17

weerbaar bieden wellicht een handvat voor het realiseren van maatschappelijke doelen in het huidige begrotingsklimaat.

5.4 Beleidsindicatoren en kengetallen De commissie Depla heeft in 2016 gepleit voor het opnemen van beleidsindicatoren en kengetallen als onderdeel van de programma’s en de paragrafen. De beleidsindicatoren beogen de doelstellingen van de eerste W-vragen in concreet meetbare resultaten om te zetten. De beschikbaarheid van de beleidsindicatoren en de wijze waarop gemeenten deze indicatoren integreren in de programma’s zijn naar de mening van de commissie de belangrijkste redenen dat raadsleden in beperkte mate inzicht ontlenen aan dit onderdeel van de begroting en jaarrekening. De commissie is van mening dat de digitale versie van de beleidsindicatoren op www.waarstaatjegemeente.nl een goed handvat vormen voor het bespreekbaar maken van ontwikkelingen binnen een gemeente en vergelijken met andere gemeenten. Het is belangrijk dat er een verbinding aanwezig blijft tussen de begroting en jaarstukken enerzijds en beleidsindicatoren anderzijds. Het is wellicht raadzaam om nader onderzoek te verrichten of een mix tussen het ‘analoge’ BBV en de ‘digitale’ website een meer effectieve vorm van sturing en beheersing oplevert. Advies: De commissie BBV adviseert de minister op termijn de huidige ministeriele regeling in overleg met andere overheden aan te passen en daarbij de SDG en brede welvaartsindicatoren als mogelijk uitgangspunt te gebruiken.

Hierbij kan worden volstaan met een beperkte set waarvan de kwaliteit en beschikbaarheid geborgd zijn. De kengetallen beogen inzicht te geven in de financiële positie van een gemeente. In het volgende hoofdstuk wordt een voorstel gedaan voor de inhoud van de paragraaf financiële positie. In dit voorstel is een beperkt aantal kengetallen opgenomen die voortborduren op de ervaringen van de afgelopen jaren. In de praktijk blijken sommige kengetallen erg op elkaar te lijken, andere vertonen zodanig vergelijkbare waarden dat ze als kengetal geen betekenis krijgen. In onderstaand overzicht zijn de voorgestelde aanpassingen inzichtelijk gemaakt. Huidig BBV

Voorstel

netto schuldquote netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen solvabiliteitsratio structurele exploitatieruimte grondexploitatie belastingcapaciteit weerstandscapaciteit4

€€€

wendbaarheid van de begroting EMU saldo lastendruk

4

De weerstandscapaciteit is geen kengetal maar een getal dat de omvang duidt van de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken;

18

Advies: De commissie BBV adviseert de minister om de Regeling vaststelling wijze waarop kengetallen worden vastgesteld en opgenomen in begroting en jaarverslag provincies en gemeenten aan te passen op de volgende onderdelen: 1. het laten vervallen van de kengetallen ‘netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen’, ‘solvabiliteitsratio’, ‘grondexploitatie’, ‘structurele exploitatieruimte’ en ‘belastingcapaciteit’ in de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement 2. het toevoegen van de kengetallen voor ‘wendbaarheid van de begroting’, ‘grondexploitatie’, ‘solvabiliteit’ en ‘lastendruk’ in de paragraaf financiële positie; 3. aanpassen BBV voor wat betreft het verplaatsen van het kengetallen voor het EMU-saldo en netto schuld quote naar de paragraaf financiële positie; 4. Rand voorwaardelijk aan elk van deze kengetallen te stellen dat deze afgeleid moeten kunnen worden uit de IV3. De commissie heeft kennis genomen van de eerste voorstellen van de werkgroep ATT ten aanzien van de normering van kengetallen. De commissie heeft ervoor gekozen om als eerste stap de harmonisatie met de kengetallen van het BBVW op te zoeken. In de tweede stap kunnen BBV en BBVW samen naar de normering van het voorstel van het ATT toe bewegen.

19

6. Compacte kennis: paragrafen Een uniek onderdeel van het BBV zijn de paragrafen die tot doel hebben om informatie over specifieke onderwerpen voor de raad op een toegankelijke wijze te ontsluiten. Het huidige BBV bevat de volgende verplichte paragrafen: a) lokale heffingen; b) weerstandsvermogen en risicobeheersing (zie ook hoofdstuk 4); c) onderhoud kapitaalgoederen; d) financiering (zie hoofdstuk 4); e) bedrijfsvoering; f) verbonden partijen; g) grondbeleid. In de loop van de jaren zijn er onderdelen aan de inhoud van de paragrafen toegevoegd met als doel het inzicht van de raad te verbeteren. Denk hierbij aan het toevoegen van de kengetallen aan de paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement. Naast de verplichte paragrafen kan de gemeente ervoor kiezen om aanvullende paragrafen te creëren. Zo hebben gemeenten bijvoorbeeld vanwege de corona pandemie aparte, hieraan gerelateerde, paragrafen gecreëerd om de impact tot uitdrukking te brengen.

6.1 Paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement In hoofdstuk 5 is het voorstel gedaan de huidige paragraaf weerstandsvermogen en risicomanagement te laten vervallen in zijn huidige vorm. In plaats daarvan wordt de inhoud daarvan ondergebracht in de nieuwe paragraaf ‘financiële positie’. Dit geeft gelegenheid om de verslaggeving op het gebied van risico’s in relatie tot de financiële positie te versterken. De huidige paragraaf vraagt om een inventarisatie van de risico’s en het beleid omtrent weerstandscapaciteit en risico’s. Dit wordt enerzijds als te beperkt en anderzijds als te abstract gezien. Meer duiding is gewenst zodat gemeenten voldoende handvatten hebben om op een gestructureerde wijze verslag te doen en daardoor een beter inzicht te bieden. Voorgesteld wordt een onderscheid te maken tussen strategische en operationele risico’s. De operationele risico’s worden verwerkt in de programmaplannen. De paragraaf ‘financiële positie’ bevat : 1. Een beschrijving van financiële risico’s en onzekerheden 2. Risico’s die in het afgelopen boekjaar een belangrijke impact hebben gehad 3. De mate van risicobereidheid 4. Getroffen maatregelen om risico’s te beheersen, en een uiteenzetting indien geen 1. maatregelen getroffen zijn voor een belangrijk risico 5. Verwachte impact van risico’s op de financiële positie 6.

Verbeteringen die in het systeem van risicomanagement zijn of worden aangebracht De bijbehorende definities luiden: financiële risico en onzekerheden: risico’s en onzekerheden, vaak met een externe oriëntatie/ ontstaansgrond, die een belemmering vormen om de (programma)plannen van de gemeente te realiseren en invloed kunnen hebben op de lange termijndoelstellingen. Uitvoeringsrisico’s: risico’s en onzekerheden die de effectiviteit en efficiëntie van de operationele activiteiten van de gemeente beïnvloeden en daarmee vooral betrekking hebben op processen en van invloed kunnen zijn op de korte termijndoelstellingen.

20

Advies: De commissie BBV adviseert een onderscheid aan te brengen tussen uitvoerings- en financiële risico’s en deze op te nemen in de programma’s respectievelijk paragraaf ‘financiële positie’.

In het verlengde hiervan constateert de commissie dat het bedrag voor onvoorzien dat in artikel 8 lid 1e opgenomen is, feitelijk ondervangen wordt door de inventarisatie van de uitvoerings- en financiële risico’s. Het weerstandsvermogen vormt dan de buffer voor het opvangen van deze risico’s. Daarnaast gaat deze post in tegen het budgetrecht van de raad. Overschrijdingen moeten bij begrotingswijziging aan de raad worden voorgelegd en mogen niet uit een algemene post worden gefinancierd. De commissie stelt dan ook voor dit lid te laten vervallen, maar omdat de basis van deze post voorzien is in de Gemeentewet, artikel x, adviseert de commissie om het bedrag voor deze post op nihil te stellen. Dit advies wordt nader uitgewerkt in de notitie Hoofdlijnen van het BBV. Advies: De commissie BBV adviseert artikel 8 lid 1e, het bedrag voor onvoorzien, op nihil te stellen.

6.2 Paragraaf verbonden partijen Het huidige BBV kent een verplichte paragraaf verbonden partijen en een verbod op consolidatie. De achtergrond bij het achterwege laten van consolidatie is dat consolideren van andere partijen het inzicht in de financiële positie van de gemeente kan beïnvloeden. Denk hierbij aan havens, vervoeren afvalbedrijven die eigendom zijn van gemeenten. De commissie ziet dat sommige gemeenten ertoe overgaan om onderdelen van de materiele vaste activa of andere onderdelen onder te brengen in aparte publiek- en privaatrechtelijke lichamen. De commissie heeft zich afgevraagd of in die gevallen ook niet het inzicht in de financiële positie van een gemeente wordt beïnvloed. In die gevallen is het wellicht juist om wel over te gaan tot consolidatie. Het gaat dan om lichamen waar de gemeente 100% aandeelhouder is of enig bestuurder. Conclusie is dat deze stap niet leidt tot meer inzicht. De onderlinge financiële verhoudingen kunnen zodanig beïnvloed worden, dat er van de eigenheid van de gemeente slechts weinig overeind zal blijven in de stukken voor de raad. Ook moet bedacht worden dat de besluitvorming om over te gaan op het op afstand zetten van onderdelen van de gemeente een besluit is dat door de raad genomen moet worden.

De commissie is van mening dat het niet past deze democratische besluitvorming te doorkruisen met een verbod tot het op afstand zetten van onderdelen van de gemeente. De commissie kiest ervoor om in plaats daarvan een onderscheid te gaan maken tussen de verschillende soorten verbonden partijen op basis van de combinatie van het risicoprofiel en de wettelijke grondslag. In onderstaande tabel is inzichtelijk gemaakt hoe de huidige uitsplitsing (kolom horizontaal) zich verhoudt tot de voorgestelde indeling (kolom verticaal). Gemeenschappelijke regelingen Gemeenschappelijke regelingen die van rechtswege worden ingesteld Overige gemeenschappelijke regelingen

Vennootschappen en coöperaties

Omgevingsdiensten Veiligheidsregio

Samenwerkingsverbanden op het gebied van bijvoorbeeld jeugdzorg

21

Stichtingen en verenigingen

Overige verbonden partijen

☑

Verbonden partijen die betrekking hebben op grondexploitaties en infrastructurele projecten. Verbonden partijen waarbij de gemeente respectievelijk de provincie enig aandeelhouder is Overige verbonden partijen

☑

☑

☑

Advies: De commissie BBV adviseert de minister om in het BBV een nadere categorisering van verbonden partijen op te nemen en in de paragraaf verbonden partijen eisen op te nemen per categorie ten aanzien van de toelichting op deze verbonden partijen.

Per categorie kunnen eisen ten aanzien van de toelichting in de paragraaf verbonden partijen worden opgenomen. De commissie kan zich voorstellen dat voor alle verbonden partijen de geldstromen vanaf een bepaald bedrag inzichtelijk worden gemaakt maken met een toelichting over de reden van de transacties. Hiermee krijgt de raad bijvoorbeeld inzicht in een situatie waarin een gemeente iets op afstand zet om vervolgens middels subsidies feitelijk gewoon hetzelfde blijft doen c.q. te financieren en daarmee ook alle risico’s binnenboord houdt. De bepaling van dit grensbedrag vindt plaats in overleg met de raad en wordt opgenomen in de financiële verordening. Qua procedure is dit vergelijkbaar met het bepalen van grensbedragen voor het activeren van investeringen en het bepalen van afschrijvingstermijnen. Advies: De commissie BBV adviseert de minister om in de paragraaf verbonden partijen een verplichting op te nemen om voor verbonden partijen om de geldstromen vanaf een bepaald bedrag inzichtelijk te maken met een toelichting over de reden van de transactie.

6.3 Paragraaf onderhoud kapitaalgoederen In het huidige BBV is er een verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen waarin het beleidskader, de uit het beleidskader voortvloeiende financiële consequenties en de vertaling van de financiële consequenties in de begroting moeten worden opgenomen. De commissie is van mening dat in deze paragraaf ook ruimte gemaakt zou kunnen worden voor meer inhoudelijke aspecten van kapitaalgoederen. Hierbij wordt gedacht aan het gebruik van restwaarde, energietransitie en duurzaamheid.