Financieel kader 2022

Financieel Kader Coalitie 2022-2026 31 maart 2022 Concerncontrol

Inhoudsopgave 1.

Samenvatting financieel kader 2022

4

2.

Inleiding

5

3.

Marco-economische ontwikkelingen

5

3.1

Economische vooruitzichten 2022 e.v.

5

3.2

Betekenis van economische ontwikkelingen voor Haarlem

6

4.

Basis Begrotingskader

6

4.1

Doorwerking regeerakkoord

8

4.1.1

Accres gemeentefonds

8

4.1.2

Jeugd

9

4.1.3

Wmo

10

4.1.4

Bevriezen opschalingskorting

10

4.1.5

Fondsen coalitieakkoord

11

Overige en toekomstige ontwikkelingen

11

4.2.1

Autonome ontwikkelingen

11

4.2.2

Indexatie

11

4.2.3

Herijking gemeentefonds

12

4.2

4.3

4.4

5.

Dekkingsmogelijkheden

13

4.3.1

Reserve groei

13

4.3.2

Strategisch beheerplan openbare ruimte

14

4.3.3

Fondsen

16

Begrotingsbeleid

17

4.4.1

Sluitende meerjarenbegroting

17

4.4.2

Risicomanagement en weerstandsvermogen

17

4.4.3

Woonlasten

18

Investeringen, deelnemingen en afwegingen

19

5.1

Scenario’s investeringen voor de stad versus verantwoorde schuldpositie

19

5.2

Netto schuldquote en netto schuld per inwoner

20

2

6.

7.

5.3

Geïnventariseerde investeringsvoorstellen

21

5.4

Verhouding Investeringsruimte versus investeringsvoorstellen

21

Conclusies sluitende begroting

21

6.1

Scenario’s beleidsvoorstellen

22

6.2

Structurele beleidsinventarisaties

22

6.3

Conclusies sluitende begroting

23

6.4

Incidentele middelen

24

Overwegingen

25

7.1

Hoofdoverweging over domeinen

26

7.2

Overwegingen Sociaal domein

26

7.3

Overwegingen Fysiek domein

27

7.4

Overwegingen Burger en Bestuur

27

7.5

Overweging indexatie

28

7.6

Overwegingen Woonlasten

28

7.6.1

OZB- belasting

28

7.6.2

Rioolheffing

28

7.6.3

Afvalstoffenheffing

29

Batenverwervingsstrategie

29

7.7

8.

Hoofdscenario’s

30

9.

Bijlagen

33

9.1

Autonome ontwikkeling

33

9.2

Berekening strategisch beheerplan openbare ruimte

33

9.3

Netto schuld quote

34

9.4

Geïnventariseerde investeringen

35

9.5

Geïnventariseerde beleidsvoorstellen

36

3

1. Samenvatting financieel kader 2022 In het financieel kader wordt het begrotingskader geactualiseerd aan de hand van ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan en/of waarschijnlijk gaan voordoen. Op macro-economisch niveau heeft vooral de inflatie stijging een direct effect op het financieel kader van Haarlem. De inflatie was al hoog door economische schokken na aanleiding van de coronapandemie. Door de Russische inval in Oekraïne stijgen de energieprijzen aanzienlijk, waardoor de inflatie verder stijgt. In het financieel kader wordt rekening gehouden met raming van het CPB in combinatie met eigen aannames wat betreft de inflatie. Verder zijn er zorgen over de krapte op de arbeidsmarkt. Een belangrijke ontwikkeling ten opzichte van het laatst opgestelde financieel kader bij de Programmabegroting 2022-2026 is de startnota van kabinet Rutte IV. In de startnota wordt het regeerakkoord doorgerekend en worden de effecten voor medeoverheden beter inzichtelijk. Uit de startnota Rutte IV blijkt dat de keuzes van het nieuwe kabinet impact hebben op de financiële ruimte van gemeenten. Structureel worden de financiële mogelijkheden beperkt, terwijl incidenteel ruimte ontstaat.

In 2026 wordt de financiële ruimte van gemeenten beperkt door het niet meer bevriezen van de opschalingskorting, de bezuiniging van € 500 miljoen op jeugdzorg en het (vooralsnog) ontkoppelen van het accres aan Rijksuitgaven. Door deze maatregelen hebben gemeenten minder structurele ruimte. De verwachting is dat het kabinet niet vasthoudt aan alle beperkende maatregelen, om gemeente een structureel perspectief te kunnen geven. Welke maatregelen, op welk thema’s en voor welke bedragen er nog aanpassingen zullen volgen is lastig te bepalen en afhankelijk van onderhandelingen tussen het Rijk en de gemeenten. In het basis begrotingskader in Hoofdstuk 4 zijn aannames gemaakt voor de opschalingskorting, het accres en de bezuiniging van jeugdzorg. Hierdoor is de getoonde verwachte structurele ruimte van Haarlem groter dan dat direct voortvloeit uit het regeerakkoord. De daadwerkelijke te ontvangen middelen zijn onzeker en kunnen afwijken. Binnen de ruimte van het basis begrotingskader dient een hoofdafweging gemaakt te worden tussen nieuw structureel beleid en nieuwe investeringen. Nieuw beleid beperkt de ruimte die er is voor het dekken van investeringen en vice versa. Naast de beperkende factor van de structurele ruimte in het begrotingskader is voor de (extra) investeringsruimte de netto schuldquote (NSQ) van belang.

Echter, op dit moment lijkt er meer ruimte op de schuldpositie van de gemeente dan dat er is wat betreft de structurele begrotingsruimte waardoor de ruimte in de gemeentelijke begroting leidend is bij de afweging. Om tot een sluitende (meerjarige) begroting te komen zijn er verschillende combinaties van nieuw structureel beleid en extra investeringsruimte mogelijk. De (financieel-realistische) combinaties variëren grofweg tussen de € 11 miljoen aan extra beleidsruimte waarbij geen ruimte is voor extra (vervangings)investeringen en de € 4 miljoen aan extra beleidsruimte waarbij er in totaal € 118 miljoen aan extra investeringsruimte is tot en met 2026. In het financieel kader wordt het maken van deze afweging ondersteund door scenario’s die combinaties weergeven van nieuw beleid en extra investeringsruimte. Binnen de gepresenteerde scenario’s zijn verschillende invullingen mogelijk tussen het Sociaal domein, Fysiek domein, Burger en Bestuur en woonlasten. Het kader adviseert niet over de invullingen, maar geeft wel de te maken keuzes weer. Daarbij is de structurele afweging van Jeugd en Wmo belangrijk. Wanneer huidig beleid wordt voortgezet is er structureel minimaal € 7 miljoen nodig. Dit legt een aanzienlijk beslag op structurele ruimte en beperkt de keuze van mogelijke scenario’s en de in te vullen ruimtes.

Gezien de omvang van Jeugd en Wmo binnen het begrotingskader en de scenario’s, wordt de structurele ruimte voor onder andere het Fysiek domein aanzienlijk beperkt. Terwijl ook het onderhoudsniveau van de openbare

4

ruimte onder druk staat door het verouderen van het areaal. Dit vraagt om een impuls in onderhoud voor de komende 10 jaar om het onderhoudsniveau te behouden. Binnen het Fysiek domein is het mogelijk om deze opgave incidenteel te dekken, dit leidt wel tot een hypotheek op de toekomst. Via deze constructie is er tijdelijk minder (structurele) dekking nodig waardoor slechts beperkt beslag gelegd wordt op de begroting en blijven er mogelijk middelen beschikbaar voor de opgaven van het domein Burger en Bestuur, voor de woonlasten en voor het sociaal domein overig. Het financieel kader eindigt met het uitlichten van drie mogelijke hoofdscenario’s. Deze drie scenario’s zijn een combinatie van een bepaalde extra investeringsruimte in de komende vier jaar en van bepaald extra ruimte voor extra exploitatielasten voor nieuw beleid en geven daarmee de (on)mogelijkheden voor de komende jaren weer.

2. Inleiding Vanwege de gemeenteraadsverkiezingen van 16 maart 2022 en het opstellen van een nieuw coalitieprogramma wordt er een voorlopig begrotingskader samengesteld. Dit kader kan als leidraad dienen bij afwegingen voor het op te stellen coalitieakkoord na de verkiezingen. De uitkomsten hiervan worden voor zover mogelijk financieel vertaald in de Kadernota 2023. Het voorlopige begrotingskader bestaat uit de meerjarenbegroting uit de Programmabegroting 20222026 (inclusief aanvullende voorstellen) en de ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan en concreet te ramen zijn (bijvoorbeeld de circulaires). Daarnaast is rekening gehouden met mogelijke ontwikkelingen waarvan de gevolgen nog niet concreet geraamd kunnen worden (zoals de oplopende inflatie) of waarvoor nadere bestuurlijke besluitvorming vereist is (zoals beleid met betrekking tot de schuldenlast van Haarlem). Omdat hierin verschillende keuzes te maken zijn, zijn deze ontwikkelingen zoveel mogelijk gepresenteerd in de vorm van scenario’s. Zowel per onderdeel als voor het totaal zijn de consequenties in verschillende varianten weergegeven. Afhankelijk van de te maken keuzes, zal het financieel kader zich bewegen tussen minimale en maximale scenario’s. De mogelijkheden worden mede bepaald door het saldo van de (mogelijke) dekkingsmaatregelen om tot een sluitende meerjarenbegroting te komen.

Bij de afweging kan gebruik worden gemaakt van de factsheets, organisatieanalyse, waardesysteemanalyse en de scenariobeelden.

3. Marco-economische ontwikkelingen 3.1 Economische vooruitzichten 2022 e.v. Het Centraal Planbureau (CPB) publiceert jaarlijks het Centraal Economisch Plan (CEP). In het CEP worden de economische vooruitzichten voor 2022 en voor het komende jaar gepresenteerd. In deze publicatie worden de verwachtingen van het macro-economisch beeld, de overheidsbegroting en de koopkracht beschreven. De inflatie stijgt in 2022 verder, in het CEP van maart 2021 was de verwachte inflatie voor 2022 nog 1,5%. Inmiddels is deze bijgesteld naar een inflatie van 5,9% voor 2022. Voor 2023 wordt een inflatie

5

van 2,2% voorspeld. De inval van Rusland in Oekraïne is een belangrijke drijver van de hogere energieprijzen, wat leidt tot een hogere inflatie dan verwacht. De hogere energieprijzen komen bovenop de al hogere inflatie door de onzekerheid van wereldwijde economische schokken als gevolg van de coronapandemie. De hoge prijsstijgingen hebben een directe impact op de koopkracht. De verwachting is dat de koopkracht met 2,7% afneemt in 2022. Wel maakt het CPB een kanttekening dat de koopkracht kan verschillen tussen huishoudens, afhankelijk van energieverbruik en energiecontract. In 2023 is de verwachting dat de koopkracht weer zal toenemen met 1,9%, maar de onzekerheid van verder stijgende inflatie blijft. De verwachting voor 2022 is een economische groei van 3,6%. In 2023 zal de economische groei minder hoog zijn met 1,7%. Het verloop van de coronacrisis blijft relevant voor de verwachte economische groei, maar het belang neemt steeds verder af. De grootste gevolgen van de coronacrisis lijken dan ook achter de rug zijn. Het CPB gaat niet langer uit van permanente macro-economische schade door de coronapandemie. Het tekort van de overheidsfinanciën daalt in 2022 door het aflopen van coronasteun en de verwachte economische groei. Het overheidstekort bedraagt -2,5% in 2022 en -2,3% in 2023. Verder concludeert het CPB dat de arbeidsmarkt krap is en voorlopig krap zal blijven.

Het aandeel werklozen van de beroepsbevolking was begin 2022 historisch laag met 3,6%. De verwachting is dat dit beperkt zal stijgen naar 4,3% in 2023, de vacaturegraad laat eenzelfde trend zien.

3.2 Betekenis van economische ontwikkelingen voor Haarlem De macro-economische vooruitzichten vanuit het CEP hebben effect op het meerjarenbeeld van Haarlem. Ten eerste zet de oplopende en hoge inflatie druk op het financieel kader. De begroting wordt jaarlijks geïndexeerd voor het prijspeil van het komende jaar. Door de grote verschillen tussen de verwachte en de daadwerkelijke prijsstijging loopt de gemeente risico dat de begroting onvoldoende wordt voorzien voor prijsstijgingen. In paragraaf 4.2.2 wordt hier verder op ingegaan. De hoge prijsstijging heeft ook directe invloed op de koopkracht van de inwoners van Haarlem. De effecten van de hoge energieprijzen voor burgers zijn afhankelijk van energieverbruik en het contract. Het CPB waarschuwt dan ook voor inflatie-ongelijkheid. Ook de krapte op de arbeidsmarkt is merkbaar binnen Haarlem. In bijlage 9.5 is een aantal beleidsvoorstellen geïnventariseerd om beter om te gaan met de krapte op de arbeidsmarkt.

4. Basis Begrotingskader De meest recente meerjarenraming komt uit de Programmabegroting 2022-2026 (inclusief aanvullende voorstellen), die in november 2021 is vastgesteld door de raad. In deze meerjarenbegroting zijn de financiële gevolgen verwerkt van moties en amendementen en van de aanvullende voorstellen bij de begroting. Sinds de vaststelling is er een aantal ontwikkelingen geweest die buiten de invloedssfeer liggen van de gemeente. De septembercirculaire (2021/546668) heeft geresulteerd in een groot positief effect voor het financieel meerjarenbeeld. De decembercirculaire (2022/30676) leidt nog tot een positief effect in 2022. Daarnaast is er ook een nieuw regeerakkoord. De startnota geeft inzicht in een aantal zaken met betrekking tot het gemeentefonds. De keuzes die in het regeerakkoord zijn gemaakt beïnvloeden de meerjarenraming van Haarlem. Ook deze zijn voor zover mogelijk opgenomen in het basisbegrotingskader.

6

Tabel 1: Basis begrotingskader (in duizenden €) Meerjarenraming Programmabegroting 20222026 Septembercirculaire Decembercirculaire Saldo na circulaires

2022

Regeerakkoord Accres regeerakkoord Onder realisatie Rijk (25%) Extra verwacht accres o.b.v. gemiddelde van 2022-2025 Subtotaal

2023

2024

2025

2026

0

-5.506 v

-3.027 v

-2.597 v

-3.876 v

-8.966 v -360 v -9.326 v

-6.471 v

-6.471 v

-7.151 v

-7.661 v

-11.977 v

-9.498 v

-9.748 v

-11.537 v

-5.987 v 1.497 n

-8.391 v 2.098 n

-15.528 v 3.882 n

-17.708 v 4.427 n

-5.907 v -3.021 v

-4.490 v

-6.293 v

-11.646 v

-13.281 v

-8.928 v

-12.359 v 0 7.800 n -4.559 v

-10.753 -425 7.200 -3.978

-6.443 -2.125 6.500 -2.068

v v n v

-3.120 -2.125 6.500 1.256

Realiseren hervormingsagenda jeugd Wmo Bevriezen opschalingskorting Bevriezen helft van de opschalingskorting

pm pm -3.807 v

pm pm -5.087 v

pm pm -6.417 v

pm pm

Woning/volkshuisvestingfonds Stikstoffonds Klimaatfonds Nationaal groeifonds Saldo na regeerakkoord

-13.816 v

pm pm pm pm -26.636 v

pm pm pm pm -30.209 v

pm pm pm pm -31.514 v

pm pm pm pm -22.418 v

-13.816 v

4.000 2.755 3.000 -16.881

4.000 2.755 4.000 -19.454

4.000 2.755 4.000 -20.759

4.000 2.755 4.000 -11.663

Jeugd Opgenomen in regeerakkoord Extra gemiddelde variant commissie van wijzen Reeds begroot in PB22 Verschil

Reservering autonome ontwikkelingen Indexatie Algemene taakstelling schrappen Basis begrotingskader

v v n v

-3.209 v

n n n v

n n n v

n n n v

Grafiek 1: Structurele ruimte versus incidentele ruimte basis begrotingskader

Beschikbare middelen structureel en incidenteel 25.000

x € 1.000

20.000 15.000 10.000 5.000 0 2023

2024 Structureel

v v n n

2025

2026

Incidenteel

7

n n n v

4.1 Doorwerking regeerakkoord In de startnota van het Kabinet-Rutte IV wordt het coalitieakkoord “Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’’ financieel vertaald. Onderdeel van deze vertaling is de doorwerking naar medeoverheden, waaronder de gemeente Haarlem. De startnota heeft op een drietal plekken effect op de gemeentebegroting: het gemeentefonds, het accres van het gemeentefonds en de aanvullende posten. In het basis begrotingskader zijn de effecten van de startnota voor zover mogelijk door vertaald naar de gemeente Haarlem. De doorrekening van het regeerakkoord leidt tot beperkte beschikbaarheid van structurele middelen. Hoofdoorzakelijk hiervoor is het ontkoppelen van het accres met de Rijksuitgaven vanaf 2026, het bevriezen van de opschalingskorting tot 2025 en de bezuiniging op Jeugd van € 500 miljoen. Gezien het belang van stabiele gemeentefinanciën en de mogelijkheid om lokaal beleid te kunnen realiseren wordt het niet waarschijnlijk geacht dat het huidige pallet wordt doorgezet. De verwachting is dat er meer structurele ruimte voor gemeenten zal komen. Op welk onderwerp en hoeveel zal moeten blijken uit gesprekken tussen gemeenten en het Rijk. Vooruitlopend op de uitkomsten van deze gesprekken zijn in het financieel kader aannamen gemaakt op structureel hogere baten.

Bij het maken van deze aannamen is uitgegaan van gemiddelde scenario’s, om te voorkomen dat de inschatting te pessimistisch is maar ook om te voorkomen dat er te optimistisch geraamd wordt. De aannamen leiden tot geraamde voordelen op het accres in 2026 (€ 3,0 miljoen), de opschalingskorting 2026 (€ 3,2 miljoen) en bezuiniging jeugdzorg 2024-2026 (€ 2,1 miljoen). Toelichting per onderwerp zijn in onderstaande paragrafen opgenomen. 4.1.1 Accres gemeentefonds De bestaande afspraken tussen het Rijk en de gemeenten zijn dat een stijging van de rijksuitgaven leidt tot een hogere algemene uitkering, het accres. Dit staat ook wel bekend als het trap-op-trap-af principe. In het coalitieakkoord wordt dit toegepast tot 2025. De hogere uitgaven van het Rijk als gevolg van het coalitieakkoord, leidt dan ook tot een positief effect op het financieel beeld van Haarlem. Het extra te ontvangen accres voor Haarlem is € 6,0 miljoen in 2022, oplopend tot € 17,7 miljoen in 2025. In het coalitieakkoord is besloten om vooralsnog de trap-op-trap-af systematiek voor 2026 los te laten en vast te zetten op € 1 miljard ten opzichte van de miljoenennota 2022. Voor Haarlem betekent dit een voordeel van € 5,9 miljoen. Door het grote verschil tussen het voordeel van 2025 (€ 17,7 miljoen) en 2026 (€ 5,9 miljoen) worden de structurele mogelijkheden van de gemeente beperkt.

Tegelijkertijd wordt het accres gekort met € 100 miljoen ten behoeve van de woningbouwimpuls. Ditzelfde geldt voor de volkshuisvesting met € 150 miljoen voor 2023, 2024, 2025 en 2026 (beide kortingen zijn reeds verwerkt in het “accres regeerakkoord” in Tabel 1). De fondsen worden door de coalitie gedekt door een lager accres uit te keren aan de gemeente. Of en hoeveel middelen de gemeente Haarlem ontvangt uit deze fondsen is nog niet bekend. Het is nog maar de vraag of het Rijk de geplande extra uitgaven, waaraan het accres gekoppeld is, realiseert. Het Centraal Planbureau waarschuwt het kabinet voor onderuitputting. Bovendien is er krapte op de arbeidsmarkt wat de uitvoerbaarheid van de plannen onder druk zet. Ook staat er nog een aantal uitgaven op de zogeheten ‘aanvullende posten’ in de startnota. Deze bedragen moeten nog toebedeeld worden aan een ministerie om uit te geven maar tellen wel mee in het accres. Als deze toch niet worden toebedeeld en uitgegeven worden dan heeft dat een dempend effect op het accres. Mocht het Rijk de geplande uitgaven niet realiseren, dan valt het accres van het gemeentefonds lager uit. Uit voorzorg wordt er in het meerjarenbeeld uitgegaan van een onder realisatie van het Rijk van 25%. Dit leidt tot een lager verwacht accres. Voor 2026 heeft het kabinet eenzijdig besloten om af te wijken van de bestaande afspraken.

Hogere of lagere rijksuitgaven leiden dan niet meer tot mutaties in het accres. Doordat er een vast bedrag van € 1

8

miljard ten opzichte van de miljoenennota 2022 is bepaald, wordt voor 2026 niet uitgegaan van onder realisatie. De beweegreden van het kabinet om het accres handmatig neerwaarts bij te stellen is dat het kabinet kijkt naar een andere bekostigingssystematiek voor gemeenten en een ruimer lokaal belastinggebied. Voor gemeenten leidt dit tot een sterke daling van de structurele ruimte. Gezien het belang van stabiliteit voor gemeentelijkbeleid is de werkwijze van het kabinet niet logisch. Een nieuwe bekostigingssystematiek of een groter lokaal belastinggebied zou niet tot een daling van inkomsten voor gemeenten moeten leiden. Het eenzijdige besluit van het kabinet om het accres los te koppelen van rijksuitgaven en de daaruit volgende beperkte structurele ruimte lijkt dan ook niet houdbaar. In het financieel kader is daarom de aanname gemaakt dat het accres in 2026 gelijk is aan het gemiddelde accres over de jaren 2022-2025. Het gemiddelde over 2022-2026, na verwerking van de aanname van 25% onder realisatie, is € 8,9 miljoen per jaar. Na aftrek van het toegekende accres van € 5,9 miljoen, leidt dit tot een verwacht extra accres van € 3 miljoen in 2026. Grafiek 2: Ontwikkeling accres in regeerakkoord

Stagnatie Accres 20.000

x € 1.000

15.000 10.000 5.000 0 2022

2023

2024

2025

2026

4.1.2 Jeugd In 2021 is een arbitragecommissie ingesteld tussen Rijk en gemeente voor de middelen jeugdzorg. De uitspraak van deze commissie van wijzen was bindend en concludeerde dat het Rijk ruim € 1,5 miljard extra beschikbaar moet stellen voor gemeente om de jeugdzorg te financieren. In de Programmabegroting 2022-2026 is 75% van het aflopende bedrag geboekt als structurele baten. Voor Haarlem resulteerde dit in een voordeel van € 7,8 miljoen in 2023, aflopend naar € 6,5 miljoen in 2025. Naast de extra middelen werd besloten om tot een hervormingsagenda jeugd te komen om de kosten van jeugdzorg toekomstbestendig te maken. In het coalitieakkoord komt het kabinet-Rutte IV terug op deze bindende afspraak. Eenzijdig is besloten om de extra middelen jeugd conform uitspraak van de commissie van wijzen te verlagen met € 100 miljoen in 2024 en € 500 miljoen vanaf 2025. Dit leidt tot een lager voordeel dan vanuit gegaan was bij de Programmabegroting 2022-2026 in 2026 voor Haarlem (€ 3,4 miljoen nadelig). Het Rijk verwacht dat de gemeenten deze extra besparing kunnen realiseren. Aangezien er tot voor kort gewerkt werd aan de hervormingsagenda Jeugd. Echter, een resolutie van de VNG om de hervormingsagenda op te schorten na aanleiding van de bezuinigingen is met 100% van de stemmen aangenomen.

Het is nog maar te bezien of de bezuinigingen gerealiseerd kunnen worden en het is dan ook vreemd dat het Rijk met extra bezuinigingen komt en afwijkt van de bindende uitspraak van de commissie van wijzen. Het is dan ook niet de verwachting dat het Rijk de gehele bezuiniging doorzet. In het financieel kader is rekening gehouden met het gemiddelde tussen de uitspraak van de commissie van wijzen en de startnota. Vanaf 2025 leidt deze aanname tot een extra verwacht voordeel van € 2,1 miljoen.

9

Grafiek 3: Extra middelen Jeugdzorg

x € 1.000

Extra middelen jeugdzorg 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 2023

2024

Uitspraak Commissie van Wijzen

2025

2026 Coalitieakkoord

2027

2028

Gemiddelde

4.1.3 Wmo In het coalitieakkoord is geconstateerd dat het stijgende gebruik van huishoudelijke hulp de beschikbaarheid van Wmo voorzieningen onder druk zet. Er wordt daarom gewerkt aan een eigen bijdrage voor huishoudelijke hulp. In de doorrekening van het regeerakkoord van het CPB wordt ook genoemd dat de eigen bijdrage voor hoge inkomens verhoogd wordt en dat dit leidt tot een lagere rijksbijdrage aan gemeenten. Dit is taakstellend € 95 miljoen vanaf 2025, maar door hogere eigen bijdragen vooralsnog budgettair neutraal. 4.1.4 Bevriezen opschalingskorting In 2015 is de opschalingskorting geïntroduceerd. Deze korting is opgelegd omdat gemeenten moesten opschalen naar grotere en efficiëntere gemeenten en daardoor kosten besparen. De efficiencykorting voor gemeenten loopt op tot € 975 miljoen in 2025. De ambitie en beleidswijziging van het opschalen is niet gerealiseerd, maar de korting voor gemeenten is wel blijven staan. In het coalitieakkoord wordt de korting niet geschrapt, maar opnieuw bevroren. Dit houdt in dat er geen extra opschalingskorting is tot en met 2025. Dit leidt voor Haarlem tot een oplopend voordeel van € 3,8 miljoen in 2023 naar € 6,4 miljoen in 2025. In 2026 wordt de opschalingskorting weer effectief en is er geen voordeel meer voor de gemeenten. Ook dit beperkt de structurele mogelijkheden van gemeenten.

Gezien de bevriezing van de opschalingskorting in het coalitieakkoord tot 2025 loopt en daarmee de gehele coalitieperiode bestrijkt, is het niet de verwachting dat een volgend kabinet de gehele opschalingskorting effectief maakt in 2026. Des te meer omdat de ambitie van het Rijk om gemeenten verder op te schalen er niet meer is. Om deze verwachting te kwantificeren maar tegelijkertijd prudent te blijven ramen is in het financieel kader gerekend met het vanaf 2026 terugdraaien van de (extra) opschalingskorting met 50%. Hierdoor ontstaat een structureel voordeel in het kader van € 3,2 miljoen (in 2026 e.v.).

10

Grafiek 4: Effect opschalingskorting regeerakkoord

Opschalingskorting (Haarlem) 9.000 8.000

x € 1.000

7.000 6.000 5.000 4.000 3.000 2.000 1.000 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Extra korting

Korting voorgaande jaren

4.1.5 Fondsen coalitieakkoord In het coalitieakkoord zijn verschillende fondsen opgenomen: woningbouwfonds, volkshuisvestingsfonds, stikstoffonds, klimaatfonds en het nationaal groeifonds. In de startnota van het kabinet Rutte IV is nog geen uitwerking gegeven aan deze fondsen. Het is dan ook nog niet bekend of de gemeenten middelen ontvangen vanuit deze fondsen. En mocht een deel van deze fondsen toe komen aan de gemeenten, dan is ook niet bekend hoe deze verdeeld worden. Voordelen uit de fondsen worden verwerkt volgens het principe van rijksbudget is werkbudget. Voor het woningbouwfonds en het huisvestingsfonds is wel bekend dat deze worden gedekt vanuit het accres van het gemeentefonds, wat hierdoor lager wordt. Voor Haarlem betekent dit een misgelopen voordeel van € 2,4 miljoen vanaf 2023. Afhankelijk van de verdeling van deze fondsen kan dit alsnog resulteren in een voordeel voor Haarlem.

4.2 Overige en toekomstige ontwikkelingen 4.2.1 Autonome ontwikkelingen De gemeente krijgt elk jaar te maken met autonome ontwikkelingen, voor deze ontwikkelingen is er geen keuzemogelijkheid. De ontwikkeling is een gegeven en het college kan geen afweging maken om deze middelen wel of niet toe te kennen. Het spreekt van goed financieel beleid om voorafgaand aan de afwegingen en keuzes een reservering te maken voor de ontwikkelingen die bij de Kadernota 2023 en Programmabegroting 2023-2027 kenbaar zullen worden. Bijvoorbeeld de jaarlijkse bijstelling van de exploitatievergoeding aan SRO door uitbreiding van de te onderhouden sportaccommodaties. Gebaseerd op werkelijke bedragen voor deze ontwikkelingen in het afgelopen jaar wordt in het basis begrotingskaderkader een bedrag van € 4 miljoen gereserveerd voor autonome ontwikkelingen (Bijlage 1). 4.2.2 Indexatie Jaarlijks bij de kadernota worden de budgetten geïndexeerd naar het prijspeil van het komende jaar. Dit wordt gedaan op basis van de CPB verwachtingen op de prijsstijgingen. De meest recente CPB inschatting voor de inflatie van 2023 is 2,2%. De verwachting van de loonontwikkelingen is 3,5% voor 2023. Conform beleid wordt de Programmabegroting 2023-2027 geïndexeerd aan de hand van deze percentages. Vorig jaar was de verwachting voor 2022 dat de inflatie 1,4% zou bedragen.

De huidige verwachting voor 2022 is echter een inflatie van 5,9%. Bestaand beleid is om de indexatie niet na te

11

calculeren, de prijsstijging van 2022 vormt dan ook een risico. Gezien de huidige onzekerheid, onder andere door de ontwikkelingen op de energiemarkt en de doorwerking daarvan op productieprocessen en de snelle stijging van prijzen, is het onzeker of begroten met 2,2% inflatie voldoende is voor 2023. In onderstaande tabel worden drie varianten van de omgang met onzekere prijsstijgingen voor 2023 weergegeven. Het verschil in verwachte prijsstijging van 2022 (5,9% ten opzichte van 1,4%) is vooralsnog niet opgenomen in het kader. Dit is een risico voor het lopende jaar maar kan structureel doorwerken. Als eerste is het effect op de begroting conform de raming van het CPB berekend, het gewoonlijke begrotingsbeleid van Haarlem. Dit resulteert in € 2,2 miljoen nadelig, door hogere prijsstijgingen dan dat gecompenseerd wordt via de algemene uitkering. De tweede variant gaat uit van een daadwerkelijk inflatie van 4,5% voor 2023. Daarnaast wordt ervan uitgegaan dat deze prijsstijging wordt doorberekend in o.a. de heffingen en dat ook de subsidies (groter dan € 45.000) worden gecompenseerd voor hogere prijsstijgingen. Bij de derde variant is de hogere inflatie van 4,5% niet doorberekend naar o.a. de heffingen en worden subsidies niet gecompenseerd voor hogere prijsstijgingen.

Wanneer hier toe wordt besloten dienen subsidierelaties de (extra) prijsstijgingen in hun eigen begroting op te vangen. In het financieel kader is rekening gehouden met de tweede variant, waardoor er € 2,8 miljoen minder structurele ruimte is. Let wel, deze benadering vraagt wel om een keuze (zie paragraaf 7.5). Tabel 2: Effect hogere indexeren op begrotingskader Haarlem Effect indexering Indexatie Personeelskosten Indexatie Spaarnelanden Indexatie subsidies* Indexatie materiaal budget Totaal nadeel

Conform CPB raming

Inflatie 4,5% met doorrekening

Inflatie 4,5% zonder doorrekening

3,5% 3,5% 3,1% 2,2%

3.953 1.374 2.376 3.664 11.367

n n n n n

3,5% 3,5% 3,8% 4,5%

3.953 1.374 3.032 7.496 15.855

n n n n n

3,5% 3,5% 3,1% 4,5%

3.953 1.374 2.376 7.496 15.198

n n n n n

2,2%

-2.552

v

4,5%

-5.220

v

2,2%

-2.552

v

2,2% 2,2% n.v.t.

-1.014 -150 -5.500 -9.216

v v v v

4,5% 4,5% n.v.t.

-2.073 -306 -5.500 -13.100

v v v v

2,2% 2,2% n.v.t.

-1.014 -150 -5.500 -9.216

v v v v

Ontwikkelingen saldo begroting 2.151 n 2.755 n *Subsidies worden aan de hand van 70% personeelskosten en 30% materieel budget geïndexeerd.

5.982

n

Indexatie belastingen, leges en overige opbrengsten Hogeren afvalstoffenheffing Hogeren rioolheffing Accres algemene uitkering Dekkingen

Voor prijsstijgingen van investeringen wordt vooralsnog niet afgeweken van de huidige werkwijze. Door onderrealisatie van het investeringsplan kunnen hogere kosten door prijsstijgingen gedekt worden. Mocht de realisatiegraad stijgen en daardoor onvoldoende ruimte ontstaat om prijsstijgingen te dekken, dan zal allereerst in het investeringsplan investeringen naar achteren gefaseerd worden of in het begrotingskader meer ruimte voor kapitaallasten gecreëerd worden. 4.2.3 Herijking gemeentefonds De middelen van het gemeentefonds worden aan de gemeenten via een verdeelmodel toegekend. Het huidige model is verouderd en stamt uit 1997. Inmiddels hebben gemeenten nieuwe taken gekregen waardoor herijking nodig is. In maart 2019 zijn de fondsbeheerders van het ministerie van Binnenlandse Zaken samen met de VNG gestart met het onderzoek naar de herijking van het verdeelmodel. In februari 2021 heeft de minister van Binnenlandse Zaken de Raad aan het Openbaar Bestuur (ROB) advies gevraagd over het nieuwe voorstel voor het verdeelmodel. Met dit verzoek werden ook de eerste herverdeeleffecten tussen gemeenten bekend. Zodoende is in de Kadernota 2022 een voordeel van € 2,4 miljoen geraamd vanaf 2023. Later zijn de gegevens van het model geactualiseerd, van 2017 naar

12

2019, dit heeft geleid tot een bijstelling van € 0,9 miljoen negatief en is verwerkt in de Programmabegroting 2022-2026. In december 2021 heeft opnieuw een herberekening plaatsgevonden. Dit leidt tot een positief effect voor Haarlem. Gezien de schommelingen die er steeds zijn bij de actualisatie van (de gegevens vanuit) het nieuwe model is er voor gekozen om dit positieve effect niet te verwerken in het financieel kader. Het daadwerkelijke nieuwe verdeelmodel van het Gemeentefonds inclusief de gevolgen voor de gemeente worden naar verwachting bekend in de meicirculaire 2022.

4.3 Dekkingsmogelijkheden Naast de algemene middelen zijn er andere vormen van dekking mogelijk. Dat zijn bijvoorbeeld de verschillende reserves, waarvan een paar onderstaand extra toegelicht worden. Ook wordt het mogelijk gebruiken van fondsen verder toegelicht. 4.3.1 Reserve groei De reserve groei is ingesteld om het voorzieningenniveau in de stad in lijn te brengen met de groei van het aantal inwoners. De groei van de algemene uitkering als gevolg van het groeiend aantal inwoners en huishoudens wordt daarom jaarlijks toegevoegd aan de reserve groei. Vanuit deze reserve worden vervolgens voorzieningen bekostigd om het voorzieningenniveau mee te laten groeien. In oktober 2021 is door de raad een nieuw afwegingskader vastgesteld: De reserve groei is bedoeld voor: a) de structurele kapitaallasten voor noodzakelijke uitbreiding van het voorzieningenniveau als gevolg van groei van de Haarlemse bevolking. b) de structurele beheerlasten van het nieuwe en vernieuwde (herinrichting) areaal. c) incidentele bestedingsvoorstellen voldoen aan de volgende voorwaarden: deze dragen actief bij aan het realiseren van voorzieningen t.b.v. groei en/of het verkrijgen van cofinanciering voor investeringen groei deze zijn incidenteel en betreffen dus geen structurele verplichtingen zoals vaste formatie.

De stand van de reserve groei inclusief de aanvullende voorstellen in de Programmabegroting 20222026 is als volgt: Tabel 3: Structurele ruimte reserve Groei Reserve Groei Stand per 1-1

2021 1.251

2022 580

2023 1.651

2024 3.034

2025 4.190

2026 4.641

Structurele dotatie Besluiten Bestuursrapportage 2021/ Programmabegroting 2022

-814

1.378

1.375

868

313

313

Zonemanagement niet meer t.l.v. groei Kapitaallasten investeringen groei Besluiten nota versterkers Duurzaam doen Belangenbehartiging, lobby en subsidieverwerving Erfgoeddeal Stand per 31-12

143

288

288

288

288 -150

288 -600

-280

580

-280 -315 1.651

4.190

4.641

4.642

3.034

Structureel is er na de vaststelling van de aanvullende voorstellen van de Programmabegroting 20222026 geen ruimte door een lagere dotatie aan de reserve groei. In 2026 wordt de nog geraamde structurele dotatie plus de vrij gekomen middelen van het zonemanagement ingezet om kapitaallasten van groei investeringen te dekken (€ 313 duizend + € 288 duizend - € 600 duizend = € 1 duizend). Op dit moment is er daarmee geen structurele ruimte vanaf 2026. Bij de Kadernota 2023 wordt de verwachte groei van het inwonersaantal en het aantal huishoudens geactualiseerd, dit leidt tot een herberekening

13

van het structureel te doteren bedrag aan de reserve groei en wordt duidelijk of er extra ruimte ontstaat. Belangrijk om te vermelden is dat het nog niet duidelijk is of de huidige werkwijze van de reserve groei van de stad ook gehanteerd kan blijven worden na herijking van het gemeentefonds in de jaren 2023 en verder. De op handen zijnde herijking leidt tot een andere methodiek met andere en minder maatstaven. Een aantal maatstaven zal vervallen en bijbehorende middelen zullen verdeeld gaan worden op basis van aantal inwoners. Logischerwijs zou dan de huidige methodiek ook herzien moeten worden. 4.3.2 Strategisch beheerplan openbare ruimte In de visie en strategie “Beheer en onderhoud 2013-2022 (actualisatie 2018 – 2027)” is voor de jaren tot en met 2022 ingezet op behoud van kwaliteit en wordt meer rekening gehouden met duurzaamheid. Daarvoor zijn er structureel middelen toegevoegd aan de onderhoudsbegroting voor bijna € 0,5 miljoen. Na 2022 is in deze visie aangekondigd dat de onderhoudsbehoefte stijgt met ruim € 7 miljoen structureel. Deze berekening is gemaakt op basis van de ouderdom van het areaal. Hoe ouder het areaal des te meer onderhoud er nodig is in de openbare ruimte. De verwachting in 2018 was dat deze intensivering 6 jaar nodig is. Daarna stijgt de onderhoudsbehoefte met nog eens € 4 miljoen tot en met 2037.

Na deze onderhoudspiek in met name Schalkwijk en Oost daalt in de 2040 de onderhoudsbehoefte weer naar het niveau van 2018. Daarom is er begonnen met sparen in een reserve, waar tot en met 2021 de precario gelden kabels en leidingen jaarlijks aan toegevoegd zijn. Inmiddels zijn we vier jaar verder en in het concept “Beheerplan Openbare ruimte 2022 – 2031” wordt bevestigd dat gelet op de ouderdom van het areaal er vanaf 2023 de komende 10 jaar een impuls nodig is in onderhoud en vervanging om het gewenste onderhoud niveau te bereiken. Bij de vervanging van het areaal is er een noodzaak om direct het areaal in te richten conform de beleidswensen t.a.v. bijvoorbeeld mobiliteit, klimaatadaptatie en SOR. Deze impuls wordt berekend op € 9,6 miljoen per jaar (Zie Bijlage 2 voor de onderbouwing). Er is structureel meer nodig dan eerder gedacht, doordat in de afgelopen jaren de onderhoudsvoorraad is opgelopen. De uitkomsten van de actualisatie van de beheervisie 2022-2031 sluiten aan bij het beeld in de concept-Jaarrekening 2021. De onderhoudsvoorraad van Haarlem is sterk gegroeid en het lukt niet om de beeldkwaliteitseisen op het gewenste niveau te houden. Daarmee is er sprake van achterstallig onderhoud.

De kwaliteitsverlaging leidt nog niet tot onveilige situaties of kapitaalvernietiging en om die reden hoeft er conform de BBV regels geen voorziening voor achterstallig onderhoud getroffen te worden. Wel zal het onderhoudstempo en dan met name het vervangingsprogramma versneld moeten worden, zodat het areaal weer op het gewenste kwaliteitsniveau wordt gebracht. Met de in het beheerplan in beeld gebrachte extra onderhoudsbehoefte wordt het nog urgenter om de uitvoering te versnellen. De gemeente Haarlem staat dus voor een investeringsimpuls om het gewenste onderhoudsniveau te behouden. In december 2021 is de commissie Beheer via de informatienota Versnelling bestedingsruimte Investeringen Openbare ruimte (2021/0549531) geïnformeerd over oplossingsrichtingen om het bestedingstempo te versnellen. Voor het financieel kader kunnen met name oplossingsrichtingen 3 “Investeringen als kans voor beleidsambities (meekoppelen)” en 5a “Vereenvoudiging besluitvorming voorbereidingskredieten” relevant zijn. Dat betekent dat verandering in besluitvorming en meer middelen ter beschikking stellen bijdragen aan het ophogen van het bestedingstempo en er zo meer en gerealiseerd kan worden en er meer beleidsdoelen duurzaamheid worden bereikt.

Verandering besluitvorming Als projecten aan de voorkant direct de beschikking krijgen over de middelen die noodzakelijk zijn voor de beleidsambities, dan kan na vaststelling van het Investeringsprogramma direct de voorbereiding en

14

uitwerking van het project starten conform de afgewogen en vastgestelde beleidsambities. Als na de voorbereiding duidelijk wordt dat er onvoldoende budget is voor beleidsambities dan leidt dit tot een verlenging van de voorbereidingstijd en dit werkt tegelijk remmend op het opstarten van nieuwe projecten. Dit omdat tekorten op het ene project binnen de portefeuille opgevangen moeten worden door het minderen op andere projecten. Daarnaast zorgen ook de andere oplossingsrichtingen uit de informatienota voor een verdere versnelling. Een nadere uitwerking van die voorstellen wordt nog voorgelegd aan de raad. Meer middelen Naast deze oplossingsrichtingen om de realisatiegraad te verhogen en meer beleidsdoelen duurzaamheid te bereiken zijn er ook extra middelen nodig op het uitvoeringstempo te verhogen. De meest eenvoudige oplossing is om de benodigde € 9,6 miljoen per jaar vrij te maken. Echter, gezien de beperkte structurele ruimte in het financieel kader is het niet realistisch deze middelen vanaf 2023 structureel beschikbaar te stellen. Daarnaast vangt een vast bedrag per jaar de eventuele fluctuaties in de opgave niet op.

Alternatieve dekkingsmogelijkheden Om meer te kunnen realiseren en meer beleidsdoelen duurzaamheid te verwezenlijken kan er aan alternatieve dekkingsmogelijkheden gedacht worden waarbij in de komende 10 jaar slim gebruik gemaakt wordt van reeds bestaande (aanwezige) middelen. Specifiek bestaande reserves binnen het Fysiek Domein. Door het vastleggen van een aantal uitgangspunten en principes kan gezorgd worden dat er waar nodig versneld of juist vertraagd kan worden waarmee beleidsambities bijgesteld kunnen worden. Dit vraagt wel om een herordening ten overstaan van de huidige situatie, waarbij een aantal stappen genomen moeten worden. 1.1) De kapitaallasten behorende bij investeringen, dus structurele uitgaven worden niet langer voor een deel gedekt vanuit de reserve Onderhoud Openbare Ruimte (OOR) maar door de structurele middelen van de begroting. Om deze lasten te kunnen dekken moet er structureel een bedrag van € 1,1 miljoen aan het onderhoudsbudget worden toegevoegd. 1.2) De kapitaallasten voor een jaarlijks investeringsbedrag van € 11 miljoen worden vanaf 2023 betaald uit de exploitatiebegroting (ad € 8,3 miljoen). Op deze wijze kunnen 10 jaar lang de kapitaallasten van de investeringen in de openbare ruimte gedekt worden. Het resterende budget wordt jaarlijks ingezet ter dekking van het extra dagelijks onderhoud en groot onderhoud.

2.1) Omdat het areaal verouderd is is er voor het in stand houden van de beeldkwaliteit van de openbare ruimte meer budget nodig. De verwachting is dat dit budget weer afgebouwd kan worden wanneer het areaal vernieuwd en veranderd is. Voor groot onderhoud is, in ieder geval de komende 10 jaar, structureel € 1 miljoen nodig en voor de domein dienstverlening overeenkomsten (DDO) € 2,9 miljoen per jaar. Deze extra lasten en de basis lasten groot onderhoud (€ 5 miljoen) kunnen worden gedekt vanuit de reserve OOR. 2.2) Wanneer voorgaande wordt uitgevoerd is de reserve OOR na 3 jaar nagenoeg uitgeput, in 2026 zullen de beschikbare middelen uit de reserve kapitaallasten maatschappelijk nut (€ 27 miljoen) daarom toegevoegd worden aan de reserve OOR. 2.3) Deze werkwijze leidt er toe dat structurele lasten voor een periode van 10 jaar gedekt worden door de incidentele middelen uit de reserve OOR, deze impuls vraagt om extra monitoring en (op termijn) bijstelling. Wanneer de (financiële) benodigde onderhoudsbehoefte na 2031 niet (genoeg) daalt moeten er of extra middelen toegevoegd worden aan de reserve OOR, of structurele dekking komen vanuit de begroting.

3.1) Gelet op de noodzakelijke vernieuwing van de openbare ruimte is er een extra investeringsbudget nodig van jaarlijks € 4,8 miljoen en € 0,9 miljoen voor het realiseren van beleidsambities bij de vernieuwing van het areaal, zoals klimaat adaptieve maatregelen, verduurzaming en 30-km zones. Deze extra investeringen voor beleidsdoelstellingen brengen

15

extra kapitaallasten met zich mee. Deze extra kapitaallasten worden in de begroting opgenomen en worden in mindering gebracht op de bestaande begrotingsposten ‘investeringen activa maatschappelijk nut’ (€ 3,3 miljoen) en als deze is uitgeput op de ‘periodieke onderhoudswerken’ (€ 5 miljoen). 3.2) Het extra budget voor functioneel onderhoud ten behoeve van de beleidsambities dient vooraf beschikbaar te zijn. Het is kaderstellend en onomkeerbaar met als doel het vergroten van het realiserend vermogen. Hierdoor kan de ambitie in de werkzaamheden voor aanvang meegeprogrammeerd worden zonder de doorlooptijd te verlengen. De stijging van het investerings- en onderhoudsniveau met gemiddeld € 6,7 miljoen is ambitieus. Afgelopen jaren is een gemiddeld niveau van tussen de € 20 en € 22 miljoen gerealiseerd terwijl het gemiddelde begrotingsbudget IP en groot onderhoud 2023-2031 circa € 47 miljoen bedraagt. De onzekere en veelal achterblijvende realisatiegraad is een van de redenen dat wordt voorgesteld eerst gebruik te maken van de middelen die beschikbaar zijn in de reserves en daarnaast een pakket van maatregelen in te voeren om de versnelling van de onderhoudsopgave mogelijk te maken. De voorgestelde strategie kan meebewegen met het werkelijk gerealiseerde tempo doordat vertraging en versnelling verevend kunnen worden via de reserve OOR.

Tegelijk wordt met de gekozen strategie een hypotheek genomen op de toekomst. Indien het kostenniveau ook na 2031 op het zelfde niveau blijft moet er extra structurele financiële ruimte beschikbaar gemaakt worden. De dekking voor de eerste 10 jaar in combinatie met het beter zicht krijgen op de gerealiseerde onderhoudsinzet en kwaliteit en kostenniveaus van de openbare ruimte gedurende die tijdspanne geeft wel de ruimte en inzicht om de toekomstige staat van onderhoud openbare ruimte met de bijbehorende onderhoudslasten goed onderbouwd en afweegbaar voor te leggen aan de raad. 4.3.3 Fondsen Door de incidentele begrotingsruimte kan de wens ontstaan om te gaan werken met fondsen. Een fonds is een voor een bepaald doel vastgesteld bedrag. Het nieuwe kabinet heeft dit onder andere ingezet voor stikstof, woningbouw en klimaat. Door een ander begrotingsstelsel is dit niet een-op-een over te nemen bij de gemeente. De gemeente kan een fonds creëren door het vormen van een reserve. Er wordt dan een bedrag gestort in de betreffende reserve, waar toekomstige uitgaven voor het specifieke doel uit gedekt kunnen worden. Het betreft dan wel alleen incidentele uitgaven. Ook is het mogelijk om een fonds op te richten in de vorm van een reserve om de kapitaallasten van een investering over een langere periode te dekken.

Dit vraagt goede monitoring van het fonds waar voor een lange tijd de kapitaallasten van een investeringen worden onttrokken uit het fonds. Het fonds moet genoeg omvang hebben en houden om de kapitaallasten over een langere periode te dekken. Wanneer de middelen in de reserve op termijn niet toereikend blijken, zijn (alsnog) extra financiële middelen noodzakelijk. Een alternatief van een fonds in de vorm van een reserve is om het fonds te laten verlopen via de exploitatie. De bedragen voor het fonds worden opgenomen in de exploitatie. Bij onderbesteding aan het einde van het jaar kunnen dan de middelen mee naar het volgende jaar via een budgetoverheveling. Dit kan herhaald worden totdat er geen middelen meer in het fonds beschikbaar zijn. Bij deze vorm geldt dat structurele lasten, zoals kapitaallasten, niet gedekt kunnen worden uit het fonds. Alleen incidentele uitgaven komen voor deze werkwijze in aanmerking.

16

4.4 Begrotingsbeleid 4.4.1 Sluitende meerjarenbegroting Het begrotingsbeleid is gericht op een meerjarenbegroting die structureel sluitend is, dat wil zeggen dat de baten gelijk of hoger zijn dan de geraamde lasten. Dit geldt primair voor het volgende begrotingsjaar (in dit geval 2023) en de twee daaropvolgende jaren (2024 en 2025). De afwegingen voor een sluitende meerjarenbegroting worden primair in het voorjaar gemaakt via de kadernota. Daarin worden de prioriteiten en de beschikbare financiële ruimte integraal afgewogen. 4.4.2 Risicomanagement en weerstandsvermogen Haarlem kent een systeem van risicomanagement waarin risico’s geïdentificeerd worden, waar mogelijk gekwantificeerd worden en waarvoor beheersmaatregelen worden genomen indien mogelijk. De financiële gevolgen van de gekwantificeerde risico’s worden afgezet tegen het beschikbare weerstandsvermogen (de Algemene Reserve) van de gemeente. Het beleid is er op gericht dat het ratio weerstandsvermogen van de gemeente minimaal ruim voldoende is om de risico’s te kunnen opvangen. Ruim voldoende wil zeggen dat de uitkomst van de ratio van het weerstandsvermogen (Algemene Reserve gedeeld door de gekwantificeerde risico’s) minimaal 1,4 dient te zijn. Als deze ratio niet wordt gehaald moet getracht worden de Algemene Reserve te verhogen of de financiële gevolgen van de geïdentificeerde risico’s te verminderen.

Deze informatie is opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing in de programmabegroting en de jaarstukken. In de concept-Jaarrekening 2021 is het weerstandsvermogen voor het laatst berekend. De ratio van het weerstandsvermogen is 2,3 en daarmee uitstekend. Grafiek 5: Verloop van de ratio van het weerstandsvermogen

*P&C product waarbij het weerstandsratio exclusief de overheveling reserve en risico’s sociaal domein zijn.

Gezien de hoogte van de ratio van het weerstandsvermogen is het mogelijk om een deel van de algemene reserve te gebruiken voor incidentele uitgaven. Hierbij wordt uitgegaan van de benodigde weerstandscapaciteit vanuit de risico-inventarisatie van de concept-Jaarrekening 2021 (€ 15,0 miljoen). Om het niveau van de ratio van het weerstandsvermogen op het niveau van uitstekend, ratio boven de 2, te houden kan € 4,2 miljoen onttrokken worden aan de algemene reserve. Om de ratio minimaal op ruim voldoende (ratio boven de 1,4) te houden kan € 13,2 miljoen worden onttrokken en voor voldoende (ratio boven de 1) kan € 19,2 miljoen worden onttrokken.

17

Tabel 4: beschikbare incidentele middelen weerstandsvermogen Niveau weerstandsratio

Ratio

Huidig (uitstekend) Minimaal uitstekend Minimaal ruim voldoende Minimaal voldoende

2,3 2,0 1,4 1,0

Beschikbaar om te onttrekken (in miljoenen) €0 € 4,2 € 13,2 € 19,2

Uit het rekeningresultaat van de concept-Jaarrekening 2021 wordt € 16,5 miljoen aan de algemene reserve gedoteerd. Dit leidt, bij een gelijkblijvend risicoprofiel, tot een ratio van het weerstandsvermogen van 3,3. Het rekeningresultaat komt nog bovenop de beschikbare middelen zoals weergegeven in tabel 4 en verruimt de mogelijkheden voor incidentele onttrekkingen. Daarnaast is bij de overwegingen van Burger en Bestuur in paragraaf 7.4 een voorstel opgenomen voor Business continuïteit management van € 695 duizend structureel. Bij het overnemen van dit voorstel zal het grootste risico van Haarlem dalen van een maximaal gevolg van € 10,0 miljoen naar € 3,0 miljoen. De schatting is dat dit leidt tot een daling van circa € 2,0 miljoen van het benodigde weerstandsvermogen. Bij de concept-Jaarrekening 2021 zou dit een ratio van het weerstandsvermogen van 2,6 betekenen. 4.4.3 Woonlasten De gemeentelijke woonlasten bestaan uit de zogenaamde woning gebonden belastingen, de OZB, de afval- en rioolheffing. Het beleid is gericht op een 100% kostendekkende afval- en rioolheffing. De OZB wordt in ieder geval met inflatie verhoogd en opgenomen in de voorgeschreven paragraaf lokale heffingen in de programmabegroting en de jaarstukken. Naast de algemene uitkering van het Rijk, vormen de lokale belastingen en heffingen de belangrijkste inkomsten bron van de gemeente (€ 115 miljoen 2022).

De belastingen die tot de woonlasten worden gerekend zijn de OZB-woningen, afvalheffing en rioolheffing. De gezamenlijke geraamde opbrengst is € 64 miljoen in 2022. De woonlasten in 2021 waren € 119 per woonruimte hoger dan het gemiddelde van de 40 grote gemeente (COELO gegevens). In 2021 stegen de woonlasten van de 40 grote gemeenten gemiddeld met 6,2% tot € 774. De woonlasten in Haarlem stegen procentueel iets minder, namelijk 5,7% tot € 893. Van de 40 grote gemeenten is Haarlem daarmee de vijf na duurste gemeente. Op basis van de begrotingen 2022 komt Haarlem op de 9e plek. Grafiek 6: Woonlasten Haarlem 2021

18

5. Investeringen, deelnemingen en afwegingen 5.1 Scenario’s investeringen voor de stad versus verantwoorde schuldpositie Naast lasten en baten die direct het begrotingssaldo beïnvloeden, is het van groot belang een kader te hebben dat enerzijds rekening houdt met een verantwoorde ontwikkeling van onze schuldpositie en anderzijds ruimte geeft voor investeringen en deelnemingen1, mede met het oog op de groei van de stad. De huidige gehanteerde maximale netto schuldquote is 120%. In deze paragraaf worden naast de weergave van deze netto schuldquote ook scenario’s weergegeven waarbij de maximale netto schuldquote 105% of 125% bedraagt. Wanneer wordt gesproken over investeringsruimte wordt bedoeld de ruimte op basis van de balans en baten van de gemeente voor aanvullende investeringen en/of deelnemingen. Wanneer de netto schuldquote onder de 100% zit valt een gemeente in de ‘groene zone’ volgens de VNG norm. Bij een netto schuldquote van 130% of hoger adviseert de VNG om de schuld van de gemeente actief af te bouwen, bij een netto schuldquote hoger dan 130% valt een gemeente in de ‘rode zone’. De weergegeven scenario’s naast de huidige aangehouden 120% betreffen waarden die realistisch gezien als uiterste waarden beschouwd kunnen worden.

Een maximale netto schuldquote van 105% betekent effectief dat reeds opgenomen investeringen in het IP doorgang kunnen vinden maar dat er minimale ruimte is voor het opnemen van aanvullingen/actualisaties binnen het IP zonder het schrappen van andere investeringen. Een maximale netto schuldquote van onder de 105% leidt naar alle waarschijnlijkheid al tot het moeten schrappen van aankomende vervangingsinvesteringen en lijkt daarmee uitgesloten. Een netto schuldquote van 125% betekent effectief dat er op basis van schuld meer ruimte is voor investeringen en deelnemingen, dit geef tegelijkertijd een steeds grotere druk op de beperkte ruimte in de (exploitatie)begroting. Het hanteren van een maximale netto schuldquote hoger dan 125% geeft een groter risico om in de “rode zone” van de VNG te komen, verhoogt de druk op de begroting en maakt het realiseren van de opgenomen investeringen in het IP nog moeilijker. Een netto schuldquote van hoger dan 125% lijkt daarmee uitgesloten. De netto schuldquote is niet enkel afhankelijk van de schuldpositie van de gemeente, maar ook van overlopende posten en vooral van het totaalsaldo van de baten. De baten in dit model zijn gebaseerd op de baten uit de Programmabegroting 2022-2026 (inclusief aanvullende voorstellen), aangevuld met de onderdelen die in hoofdstuk 4 worden benoemd.

De schuld is opgenomen als stelpost en geeft de fluctuaties weer (meer investeringsruimte zorgt voor een hogere schuld en vice versa), alle andere variabelen zijn gelijk gehouden aan de stand ultimo 2021 (uit de concept-Jaarrekening 2021). Tabel 5 geeft weer welke extra investeringsruimte er is bij volledig gebruik van de ruimte onder de verschillende maximale netto schuldquotes ten overstaan van het huidige IP, zoals vastgesteld bij de Programmabegroting 2022-2026 (met daarbij opgeteld de € 97,6 miljoen aan aanvullende investeringen, pagina 37 Programmabegroting 2022-2026). De aanstaande actualisatie van het IP is hierbij dus nog niet meegenomen. Een netto schuldquote van 105% geeft tot en met 2026 voor € 21 miljoen aan 1

Deelnemingen zijn een participatie in een besloten of naamloze vennootschap. Wanneer een gemeente een deelneming aangaat heeft dit wel effect op de schuldpositie van de gemeente, maar niet of nauwelijks op de begroting van de gemeente.

19

investeringsruimte, bij het hanteren van de (huidige) netto schuldquote van 120% is er voor € 118 miljoen aan extra investeringsruimte en een netto schuldquote van 125% zou € 150 miljoen aan extra investeringsruimte bieden. Extra investeringen leiden niet enkel tot een stijging van de schuld, maar ook tot een stijging in lasten te dekken binnen de begroting, denk aan rente-, afschrijvings- en onderhoudslasten. Een indicatie van de extra exploitatielasten na invulling van de extra investeringsruimte is ook in de tabel weergegeven. Niet elke investering en/of deelneming heeft hetzelfde effect op de exploitatie van de gemeente, uit de ene investering volgen bijvoorbeeld veel extra onderhoudslasten, bij de andere investering (denk aan renovaties/verduurzaming) blijven deze lasten gelijk aan huidige lasten of gaan deze lasten ten koste van derden, bij uitbreiding van areaal staan tegenover extra lasten vaak ook extra baten door een toename van de Algemene Uitkering en bij deelnemingen zal er praktisch enkel een rentelast zijn en zijn er mogelijk ook baten vanuit het resultaat van de deelneming. De onderstaande weergegeven lasten zijn de éxtra lasten ten opzichte van de huidige exploitatie als gevolg van de extra investeringen.

Om wel een indicatie te kunnen geven van de effecten van extra investeringen is de aanname dat de extra exploitatielasten gemiddeld 6%2 van de extra investering c.q. deelname bedragen. De genoemde bedragen zijn de lasten na volledig gebruik van de weergegeven investeringsruimte. Let wel, onderstaande tabel geeft het afwegingskader voor het grote geheel weer. We observeren dat investeringen vaak niet op korte termijn volledig worden gerealiseerd en dat (extra) capaciteit nodig is om investeringen te realiseren. Er is daardoor een reële kans dat de extra investeringsruimte niet voor het eind van 2026 volledig benut is. Tabel 5: Scenario’s gebaseerd op netto schuldquote Te aanvaarden schuldquote ultimo 2022 (in duizenden €)

105%

120%

125%

Extra investeringsruimte t.o.v. PB22 totaal (2023-2026)* Extra investeringsruimte t.o.v. PB22 totaal (2023-2026) per jaar*

21.431

117.793

149.914

5.358

29.448

37.479

Vaste schuld ultimo 2026

572.736

663.662

693.971

Totale schuld ultimo 2026

646.121

737.047

767.356

Extra lasten door extra investeringen/deelnemingen 1.286 n 7.086 n 8.995 n * De getoonde extra investeringsruimte is de ruimte die er is voor nieuwe investeringen en deelnemingen náást de € 97,6 miljoen aan investeringen die reeds als aanvullende investeringen zijn voorgesteld bij de Programmabegroting 2022-2026. ** De getoonde schuldstanden zijn gebaseerd op de standen uit de (concept) Jaarrekening 2021, een vaste schuld van € 412 miljoen per eind 2021, in combinatie met de Programmabegroting 2022 inclusief aanvullende voorstellen en de hier getoonde extra investeringsruimte.

5.2 Netto schuldquote en netto schuld per inwoner Naast de netto schuldquote wordt ook de netto schuld per inwoner gebruikt als kengetal voor sturing op de omvang van de schuldenlast. Na bepaling van het aanvaardbaar geachte niveau voor de netto schuldquote dient gekeken te worden met welke netto schuld per inwoner dit niveau correspondeert. De netto schuld per inwoner heeft een directer verband met de groei van de stad (gemeten in groei van inwonersaantal) vergeleken met de netto schuldquote (waar de groei een indirect effect heeft door een

2

De 6% is gebaseerd op het gemiddelde afschrijftermijn van het huidige IP (ongeveer 26 jaar, reken technisch ongeveer 4%) en het huidige rentetarief ongeveer 1,5% tot 2%. De onderhoudslasten zijn lastig te schatten. Schoolgebouwen zitten bv niet bij de gemeente in onderhoud, sportgebouwen en -complexen worden kostprijs dekkend verhuurd en voor vervangingsinvesteringen staan in principe al onderhoudslasten begroot en voor deelnemingen zijn er geen onderhouds- en afschrijvingslasten.

20

toename van de baten komend uit de Algemene Uitkering). Daarbij is de netto schuld per inwoner minder onderhevig aan incidentele (mutaties van de) baten en daardoor minder volatiel. Op het moment dat gekozen wordt voor (het handhaven van) een bepaalde maximale netto schuldquote kan daarbij de maximale schuld per inwoner worden berekend.

5.3 Geïnventariseerde investeringsvoorstellen In Tabel 6 zijn de geïnventariseerde investeringsvoorstellen uit Hoofdstuk 7 weergegeven welke nog niet zijn opgenomen in het bij de Programmabegroting 2022-2026 vastgestelde IP (inclusief de daartoe besloten € 97,6 miljoen aan extra investeringen). Wanneer het verloop en/of het moment van investeringen niet bekend is, wordt aangenomen dat deze gelijkmatig over de jaren verdeeld zijn. De financiële gevolgen voor de investeringsruimte van de (voorlopig) geïnventariseerde investeringsvoorstellen bedragen voor de komende jaren € 224 miljoen (Bijlage 4). Tabel 6: te overwegen investeringen per domein (in duizenden €) Totaal te overwegen investeringen (in duizenden €) Sociaal domein Fysiek domein Burger en Bestuur Totaal

IP 2022-2026 111.000 109.170 4.000 224.170

5.4 Verhouding Investeringsruimte versus investeringsvoorstellen Wanneer de mogelijke extra investeringsruimtes met de huidige investeringsvoorstellen vergeleken worden is te zien dat geen enkel scenario genoeg ruimte biedt om de huidige genoemde investeringsvoorstellen te kunnen realiseren, zie ook onderstaande tabel 7. Naast de investeringen genoemd in tabel 6 zullen meer investeringsvoorstellen voor de komende jaren volgen, die nu nog niet zijn opgenomen in het IP. Dit maakt duidelijk dat er prioritering noodzakelijk is met betrekking tot de toekomstige investeringen, niet alle huidige investeringsvoorstellen kunnen worden uitgevoerd. Tabel 7: Ruimte versus voorstellen (in duizenden €) Extra investeringsruimte t/m Investeringsscenario 2026 NSQ max. 105% 21.431 NSQ max. 120% 117.793 NSQ max 125% 149.914

Geïnventariseerde investeringen t/m 2026 224.170 224.170 224.170

Resterende ruimte -202.739 -106.377 -74.256

6. Conclusies sluitende begroting In dit hoofdstuk wordt de financiële ruimte vanuit het basis financieel kader de voor investeringen vergeleken met de overwegingen uit hoofdstuk 5. Binnen het begrotingsbeleid worden verschillende scenario’s beschreven met betrekking tot nieuwe investeringen en de mogelijkheden tot (extra)beleidsvoorstellen.

21

6.1 Scenario’s beleidsvoorstellen Vanuit het basis begrotingskader blijkt dat € 11,7 miljoen ruimte is voor (extra) structurele beleidsvoorstellen. De beperkende factor is hierbij de jaarschijf 2026 na de doorrekening van de startnota Rutte IV. Naast beleidsvoorstellen is deze structurele ruimte ook voor de dekking van de structurele kapitaallasten van nieuwe investeringen en deelnemingen begrip deelnemingen komt hier voor het eerst voor in FK en vraagt om uitleg. Onderstaand is het (lineaire) verband tussen investeringsruimte en beleidsruimte inzichtelijk gemaakt. Hoe meer ruimte er wordt gereserveerd voor de invulling van beleid, hoe minder ruimte er is voor extra investeringen in de komende vier jaar. Bij de uiterste waarden horen een netto schuldquote van 132% (€ 194 miljoen extra investeringsruimte te verdelen over vier jaar) en 102% (geen extra investeringsruimte). Grafiek 7: Afweging investeringsruimte versus beleidsruimte (in duizenden €)

Ruimte investeringen versus beleidsruimte 200.000 180.000 160.000 140.000 NSQ 120%

120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 0